向延仲 呂 晨

（湖南工商大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410205）

引言

隨著國際局勢的演進，阻止對海洋生態(tài)的破壞、維護海洋生物多樣性等海洋生態(tài)環(huán)境保護問題逐漸受到國際社會的關(guān)注，①李科、顧凱輝：《區(qū)域性海上執(zhí)法協(xié)作機制研究》，《大連海事大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第1期，第19頁。國際層面出臺的《聯(lián)合國海洋法公約》《東南亞友好合作條約》《南海各方行為宣言》等法律規(guī)范對海洋生態(tài)環(huán)境保護起到了重要指導(dǎo)作用。②林亞將：《護航21世紀(jì)海上絲綢之路——南海海盜防范區(qū)域合作法律機制研究》，《福建論壇（人文社會科學(xué)版）》2016年第7期，第187—190頁。在2022年北太平洋海岸警備執(zhí)法機構(gòu)論壇高官會上，各國海警代表團就其業(yè)務(wù)領(lǐng)域進行了深入討論和交流，其中就包括了海洋環(huán)境保護這一領(lǐng)域。③《中國海警局代表團參加第22 屆北太平洋海岸警備執(zhí)法機構(gòu)論壇高官會》，載中國日報網(wǎng)：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1744670133427268321&wfr=spider&for=pc，最后訪問時間：2023年5月11日。該高官會至今業(yè)已舉辦22 屆，我國自2013 年海警機構(gòu)首次受邀參加第14屆高官會以來已歷經(jīng)9屆，這也在一定程度上昭示著海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法在海警機構(gòu)層面不斷得以深化。

海洋是我國生態(tài)環(huán)境保護的重要場域。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，海洋環(huán)境治理的法治化進程也呈現(xiàn)出加快的趨勢。①全永波、朱雅倩：《浙江海洋生態(tài)文明建設(shè)法治化探索與路徑優(yōu)化》，《浙江海洋大學(xué)學(xué)報（人文科學(xué)版）》2021年第5期，第1頁。國家“十四五”規(guī)劃也明確了海洋生態(tài)環(huán)境保護在生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的重要地位。②姚瑞華、王金南、王東：《國家海洋生態(tài)環(huán)境保護“十四五”戰(zhàn)略路線圖分析》，《中國環(huán)境管理》2020 年第3 期，第16頁。同時，海洋生態(tài)環(huán)境保護也是我國海警機構(gòu)海上執(zhí)法的重要內(nèi)容。2020年至今，我國持續(xù)開展的“碧?！焙Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境保護和自然資源開發(fā)利用專項執(zhí)法行動，在推動我國海洋生態(tài)環(huán)境改善治理方面發(fā)揮了重要作用。③《“碧海2022”海洋生態(tài)環(huán)境保護和自然資源開發(fā)利用專項執(zhí)法行動展開》，載中國政府網(wǎng)：https://www.gov.cn/xinwen/2022-11/02/content_5723850.htm，最后訪問時間：2023年6月16日。

時下，海警機構(gòu)開展海洋生態(tài)環(huán)境保護活動取得了相當(dāng)成效，但還存在些許問題亟待解決。具言之，海警機構(gòu)的海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法活動由生態(tài)環(huán)境保護法尤其是《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（簡稱《海洋環(huán)境保護法》）和《中華人民共和國海警法》（簡稱《海警法》）調(diào)整。然而，我國生態(tài)環(huán)境保護法與《海警法》之間關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職權(quán)的規(guī)定存在一定紊亂，如生態(tài)環(huán)境保護法中海警機構(gòu)的統(tǒng)一執(zhí)法地位不明，海警機構(gòu)與地方執(zhí)法部門的執(zhí)法協(xié)作機制不詳，以及海警機構(gòu)執(zhí)法向司法過渡銜接的制度規(guī)定欠全等。

既有研究多是僅探討《海警法》或海洋生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)問題，對于海警機構(gòu)行使海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)的專門研究闕如。海上執(zhí)法是海洋強國建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，而海上執(zhí)法效能的高低強弱，很大程度上取決于相應(yīng)的職責(zé)體系是否健全。④崔野、婁成武：《中國海上執(zhí)法職責(zé)體系：歷史變遷、實踐模式與建設(shè)方向》，《山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2023年第3期，第182頁。海警機構(gòu)海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法同樣也是體現(xiàn)海洋強國建設(shè)成效、海上執(zhí)法效能的重要一環(huán)，其職責(zé)體系的健全與否之間關(guān)乎海洋生態(tài)環(huán)境保護實效。為此，本文以《海警法》中海警機構(gòu)的海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)為內(nèi)核，梳理出從執(zhí)法前端的統(tǒng)一執(zhí)法地位到中端執(zhí)法實踐中的協(xié)作機制及至末端向司法過渡銜接的制度規(guī)定問題的邏輯脈絡(luò)，并根據(jù)這一邏輯脈絡(luò)及具體問題分別提出了以環(huán)境法典編纂為契機、以出臺實施細則為關(guān)鍵、海警法與環(huán)境法兩手抓的推進思路，以期為健全海警機構(gòu)海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職責(zé)體系、解決海警機構(gòu)行使海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)面臨的問題、高效推動海洋生態(tài)環(huán)境保護工作建言獻策。

一、海警機構(gòu)擔(dān)負(fù)海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)的合理性分析

合理性是海警擔(dān)負(fù)海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)的前提，只有滿足該合理性要求，進一步探討海警行使該執(zhí)法權(quán)時存在的問題及其應(yīng)對策略才具有意義。反之，在缺乏合理性前提下探討后續(xù)的具體問題，就宛如缺乏地基之高樓，終將土崩瓦解，成為無稽之談。

（一）海警機構(gòu)擔(dān)負(fù)該執(zhí)法權(quán)具有較為充分的法理基礎(chǔ)

第一，國際上已形成由武裝力量行使海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)這一國際慣例。國際法層面關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的制度規(guī)范主要是1982年通過的《聯(lián)合國海洋法公約》，該公約第Ⅻ部分規(guī)定了海洋環(huán)境的保護和保全相關(guān)內(nèi)容，囿于國際法本身的性質(zhì)，其更多是在調(diào)整國家與國家之間的關(guān)系，未能將規(guī)定細化到具體的職能部門，故未有賦予武裝力量行使海上行政執(zhí)法的相關(guān)規(guī)定。但在各國實際操作上，武裝力量身份的海上執(zhí)法隊伍從事海上執(zhí)法是《聯(lián)合國海洋法公約》條件下的國際慣例，中美洲、南美洲、非洲和亞洲的大多數(shù)沿海國家通常由海軍直接參與海上執(zhí)法，即使部分擁有海警機構(gòu)的國家也傾向于通過海軍進行海上執(zhí)法。①閻鐵毅、馬琨：《論中國海警局擁有海上行政執(zhí)法權(quán)》，《大連海事大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023年第1期，第22頁?？梢钥闯?，國際慣例中已經(jīng)形成由武裝力量行使海上行政執(zhí)法權(quán)的樣態(tài)，并且該樣態(tài)業(yè)已較為普遍。無論是海警機構(gòu)抑或是海軍，都屬于武裝力量行使海上行政執(zhí)法權(quán)。同時，海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法作為海上行政執(zhí)法職能之一。綜上所述，可以從邏輯上得出“國際上已形成由武裝力量行使海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)這一國際慣例”的結(jié)論。在該結(jié)論下，可以進一步認(rèn)為海警機構(gòu)行使海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)在國際層面具備合理性。

第二，從比較法層面上看，國外法已存在海警機構(gòu)及其海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)設(shè)置的先例。例如，美國的《美國法典》《1915年美國海岸警衛(wèi)隊組建法案》早已將海岸警衛(wèi)隊列為準(zhǔn)軍事機構(gòu)，和平時受財政部管轄開展海上維權(quán)執(zhí)法活動，戰(zhàn)時聽領(lǐng)域海軍部長、配合海軍作戰(zhàn)，兼具行政和軍事的雙重職能屬性，我國雖在體制等方面與美國各異，但對于海警機構(gòu)的角色定位及執(zhí)法權(quán)能設(shè)置方面相近；②楊麗美、郝潔：《〈中華人民共和國海警法〉視野下中國海警局法律制度釋評》，《中國海商法研究》2021 年第4期，第75頁。同時，美國《美國海岸警衛(wèi)隊法》《海岸帶管理法》等為其海岸警衛(wèi)隊履行海洋環(huán)境執(zhí)法職能提供了硬法依據(jù)。法國《農(nóng)村和海洋漁業(yè)法》第R941-1 條規(guī)定了其憲兵及所屬的海上憲兵部隊可以開展海洋漁業(yè)方面的行政警察檢查活動。③閻鐵毅、馬琨：《論中國海警局擁有海上行政執(zhí)法權(quán)》，《大連海事大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023 年第1 期，第28—29頁。挪威也早在1997 年就會通過了《海岸警衛(wèi)隊法》，第一次明確了海岸警衛(wèi)隊可行使警察權(quán)，并規(guī)定其海岸警衛(wèi)隊承擔(dān)漁業(yè)及環(huán)境保護執(zhí)法等任務(wù)。④李皛：《挪威海岸警衛(wèi)隊》，《現(xiàn)代世界警察》2022年第1期，第46頁。韓國的《海岸警衛(wèi)隊法》《海上保安廳組織法》《海上保安廳法》《警察法》《韓國警察廳和其所屬機關(guān)職制》明確了韓國海洋警察廳作為海上執(zhí)法主體和擁有執(zhí)法權(quán)限基礎(chǔ)，⑤楊成：《美日韓海上執(zhí)法力量比較研究》，《公安海警學(xué)院學(xué)報》2017年第3期，第26—27頁。也毫無例外地設(shè)定了保護海洋環(huán)境的職能。日本《海上保安廳法》同樣明確了海上安保廳的海洋環(huán)境保護執(zhí)法這一基本職能。⑥李潔：《美日海上執(zhí)法力量發(fā)展現(xiàn)狀及啟示》，《飛航導(dǎo)彈》2019年第11期，第53頁。在世界諸多國家的法律規(guī)范中，將海警機構(gòu)列為海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)的實施主體已成為不爭的事實。

第三，我國法律規(guī)范層面已形成系統(tǒng)的海警海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職權(quán)架構(gòu)，法學(xué)理論也為海警擔(dān)負(fù)該執(zhí)法權(quán)提供有力支撐。在海警執(zhí)法的法律體系視域下，最早可以追溯至2018 年6 月22 日通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》（簡稱《決定》），該《決定》載明了海警機構(gòu)的隸屬關(guān)系及其統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)，其中就囊括了海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職權(quán)，并要求與其他行政機關(guān)建立執(zhí)法協(xié)作機制。雖篇幅較小，但意義重大，是關(guān)于海警法律體系建設(shè)的頂層設(shè)計和啟程之法。⑦張保平：《〈海警法〉的制定及其特色與創(chuàng)新》，《邊界與海洋研究》2021年第2期，第9頁。爾后，2021年1月22日通過了《海警法》，作為我國完善海上維權(quán)執(zhí)法體系的重要里程碑⑧張琪悅：《對我國〈海警法〉質(zhì)疑觀點的駁斥與對策》，《海峽法學(xué)》2022年第2期，第95頁。，其完成了海警的海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的職權(quán)設(shè)置，并對《決定》中海警海洋生態(tài)環(huán)境保護等海上執(zhí)法任務(wù)、職權(quán)等方面內(nèi)容進一步落實和完善，為海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法提供了重要的制度支撐。在軍事法律體系視域下，從《中華人民共和國國防法》（簡稱《國防法》）將武警部隊確立為我國武裝力量組成部分，到《中華人民共和國人民武裝警察法》（簡稱《武警法》）規(guī)定了武警部隊的海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)和海警部隊作為其組織機構(gòu)部分等一般性問題，明確了武警部隊執(zhí)行海上維權(quán)執(zhí)法任務(wù)由法律另行規(guī)定，為《海警法》的制定和出臺奠定了基礎(chǔ)；及至《海警法》對海上維權(quán)執(zhí)法的深化，并明確了海洋生態(tài)環(huán)境保護這一基本任務(wù)及行政執(zhí)法權(quán)等更具象化的規(guī)定，①金永明：《論我國〈海警法〉的實施、影響與完善》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第22期，第125頁。實現(xiàn)了從“武裝力量”到“武警”及至“海警”的職能細化，形成了系統(tǒng)的海警海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的職權(quán)架構(gòu)。

誠然，在該職權(quán)架構(gòu)的背后，需要說明作為武裝力量的海警機構(gòu)能否成為行政主體并擔(dān)負(fù)執(zhí)法權(quán)這一問題。毋庸諱言，從海警機構(gòu)的職能設(shè)置來看，其兼具軍事和行政雙重屬性，但并不意味著作為武裝力量的海警機構(gòu)兼具雙重屬性即不合理。實際上，將海上行政執(zhí)法職能與武裝防衛(wèi)職能統(tǒng)一由海警機構(gòu)行使，是綜合行政效率原則和軍事效率原則考量的最優(yōu)方案，也是正當(dāng)、科學(xué)、合理之舉。此外，從授權(quán)邏輯上來說，我國行政主體理論也并不排斥武裝力量成為行政主體，只要滿足授權(quán)要素和組織要素就可以獲得行政主體地位；同樣，行政機關(guān)以外的組織也能夠通過授權(quán)獲得執(zhí)法權(quán)。②閻鐵毅、馬琨：《論中國海警局擁有海上行政執(zhí)法權(quán)》，《大連海事大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023 年第1 期，第23—24頁。海警正是滿足上述授權(quán)要素和組織要素，從而獲得行政主體地位以及相應(yīng)執(zhí)法權(quán)，由此才表現(xiàn)出了軍事和行政雙重屬性。概言之，無論在我國現(xiàn)有法律規(guī)范還是法學(xué)理論層面，海警機構(gòu)都具備擔(dān)負(fù)海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)的合理性。

（二）海警機構(gòu)擔(dān)負(fù)該執(zhí)法權(quán)能夠更好地應(yīng)對復(fù)雜風(fēng)險

基于海洋環(huán)境的開放性、海域管轄的重疊性以及海洋權(quán)益主張的差異性，任何海上執(zhí)法力量都有可能在海上遭遇突發(fā)事件，所面臨的執(zhí)法風(fēng)險較為復(fù)雜。③李衛(wèi)海：《論中國海警的組織目標(biāo)及其建設(shè)路徑》，《中國海商法研究》2023年第1期，第70頁?！逗＞ā返诙l明確將海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職權(quán)統(tǒng)一交由海警機構(gòu)行使，能夠充分發(fā)揮其強大的軍事力量和組織紀(jì)律優(yōu)勢。④楊麗美、郝潔：《〈中華人民共和國海警法〉視野下中國海警局法律制度釋評》，《中國海商法研究》2021 年第4期，第72頁。正是在這樣的優(yōu)勢之下，海警機構(gòu)也由此最為具備應(yīng)對海上執(zhí)法風(fēng)險的能力。在海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法領(lǐng)域，上述能力主要表現(xiàn)在以下三個方面。

從行動能力上看，作為武裝力量的海警具備“召之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之必勝”的硬核特質(zhì)，具有強大的行動能力，包括全天候執(zhí)法、全域機動、快速反應(yīng)和處置突發(fā)事件等能力。反觀地方各有關(guān)執(zhí)法部門，其隸屬于國家行政機關(guān)，施行“上下班”工作制度，無法實現(xiàn)全天候執(zhí)法，而損害海洋權(quán)益的行為不可能僅在其工作時間發(fā)生，甚至在工作以外的時間發(fā)生的可能性更大，并且海上執(zhí)法還面臨著“取證難”問題，不法分子極易在海上銷毀證據(jù)，倘若不能確保全時全域快速反應(yīng)和處置，海洋權(quán)益將遭受更大的損害。

從人員配置上看，海警執(zhí)法員是以海警機構(gòu)指戰(zhàn)員為基礎(chǔ)進一步培養(yǎng)而出的，《海警法》確立了執(zhí)法資格證制度，在具備強大行動能力的基礎(chǔ)上又強化了海警機構(gòu)的執(zhí)法專業(yè)性，進一步為海警依法執(zhí)法提供了有力保障。同時，海警機構(gòu)的人員數(shù)量也是地方執(zhí)法部門無法企及的，這同樣也是海警作為現(xiàn)役武裝力量所具有的突出優(yōu)勢。

從武器裝備上看，海警機構(gòu)的武器裝備等級較高，這是地方執(zhí)法部門所不具有的。近年來，海警機構(gòu)快速發(fā)展，武器裝備不斷升級，使得其海上執(zhí)法能力得到極大提升。截至2022 年，海警機構(gòu)就已擁有140 艘1000 噸級以上的海警船，其中3000 噸位以上超過70 艘，萬噸以上遠洋巡邏艦2艘，且絕大多數(shù)艦艇可以搭載直升機，為我國近海海洋權(quán)益提供了堅實保障。①《從屈辱到提氣，中國海警武器從機槍到76 炮，見證“第二海軍”崛起！》，載微信公眾號“博學(xué)卓識”：https://mp.weixin.qq.com/s/GHChe6uZZg-e9El1NejJxQ，最后訪問時間：2023年5月23日。在高等級的艦艇配置下，海警的巡航能力也遠超地方執(zhí)法部門，有利于改善“近海強、遠海弱”的現(xiàn)狀，并能夠確保其在幅員遼闊、險象環(huán)生的海洋環(huán)境中順利開展海洋生態(tài)環(huán)境保護活動，實現(xiàn)高質(zhì)、高效執(zhí)法。

（三）海警機構(gòu)擔(dān)負(fù)該執(zhí)法權(quán)可以減輕政府的執(zhí)法壓力

海洋是特殊的地理單元和生態(tài)系統(tǒng)，具有陸海壓力疊加化特征，②吳大千、林新珍：《面向2035年的我國海洋生態(tài)環(huán)境保護工作重點探析》，《環(huán)境保護》2021年第14期，第56頁。涉海洋環(huán)境保護的地方執(zhí)法部門在這一特殊場域的環(huán)境保護工作中必然面臨巨大壓力。海警部隊改革轉(zhuǎn)隸正是在海洋治理巨壓下作出的行政分權(quán)的法治選擇。③楊麗美、郝潔：《〈中華人民共和國海警法〉視野下中國海警局法律制度釋評》，《中國海商法研究》2021 年第4期，第72頁。實行行政分權(quán)可以更好調(diào)動和使用社會資源和技術(shù)，有利于管理的創(chuàng)新和滿足特殊公務(wù)的需求，降低管理的風(fēng)險和成本，提高管理的效率以及通過分權(quán)實現(xiàn)對權(quán)力的規(guī)范和制約。④薛剛凌：《多元化背景下行政主體之建構(gòu)》，《浙江學(xué)刊》2007年第2期，第7頁。在錯綜復(fù)雜的海洋場域下，海洋生態(tài)環(huán)境治理與保護較之內(nèi)陸生態(tài)環(huán)境保護而言難度、強度更大。為應(yīng)對復(fù)雜的海上環(huán)境、開展海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法活動，海上執(zhí)法部門必須調(diào)動大量人力、物力來保障海上執(zhí)法。⑤顧凱輝：《中國海警局偵查權(quán)的法律規(guī)制與完善》，《大連海事大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020年第4期，第29頁。而地方執(zhí)法部門在日常工作中往往需要處理大量的行政性事務(wù)，在海洋生態(tài)環(huán)境保護等海上維權(quán)執(zhí)法活動的人力、物力保障等需求下，無疑會給行政事務(wù)繁雜的各地各級政府有關(guān)部門增加巨大壓力?；诤Ｉ暇S權(quán)執(zhí)法活動所具有的緊迫性、重要性，在海上維權(quán)執(zhí)法活動應(yīng)然處于相關(guān)部門工作首位，也即在發(fā)生相關(guān)涉海案件時，有關(guān)部門及其工作人員需要立即采取行動處理相關(guān)案件，在案件處理結(jié)束后還需繼續(xù)處理行政事務(wù)。依照此邏輯，一旦面臨案件數(shù)量較多的情況，勢必會不斷增加地方執(zhí)法部門的工作壓力和負(fù)擔(dān)。

在此背景下，海警機構(gòu)的改革轉(zhuǎn)隸與《海警法》的出臺，在一定程度上緩解了地方執(zhí)法部門海洋治理的巨大壓力和負(fù)擔(dān)。首先，從職權(quán)上看，《海警法》將海洋生態(tài)環(huán)境保護等海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)交由海警機構(gòu)統(tǒng)一行使，將海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)集中于海警機構(gòu)也即意味著有關(guān)地方執(zhí)法部門的職權(quán)消減，在工作量上實現(xiàn)了減負(fù)，一定程度緩解了其壓力與負(fù)擔(dān)。其次，從海警管理結(jié)構(gòu)上看，海警總隊（中國海警局）在設(shè)置多個直屬支隊（局）以外，還在各個沿海省、市、縣級行政區(qū)劃均設(shè)置有相應(yīng)層級的海警機構(gòu)，能夠在沿海地區(qū)形成嚴(yán)密的海洋權(quán)益保護鏈，將海警執(zhí)法權(quán)下沉到了縣一級行政區(qū)劃，也反映出海警機構(gòu)切實能夠擔(dān)負(fù)和履行該執(zhí)法職權(quán)，為政府減輕執(zhí)法壓力。此外，《海警法》還確立了執(zhí)法資格證制度，為海警機構(gòu)及其執(zhí)法人員的執(zhí)法專業(yè)性提供了制度支持，進一步保證了海警機構(gòu)擔(dān)負(fù)海洋生態(tài)環(huán)境保護等海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的專業(yè)性與合理性。這意味著要成為執(zhí)法員應(yīng)當(dāng)持有執(zhí)法資格證，在持有該證的背后則是需要有一定量的專業(yè)知識和技能積累，并順利通過執(zhí)法資格考試。盡管有學(xué)者就服役制度特點指出了海警執(zhí)法人員存在的流動性較大的問題，⑥黃國梁：《修訂后的〈行政處罰法〉與〈海警法〉的銜接與沖突》，《湖南警察學(xué)院學(xué)報》2022年第4期，第91頁。但海警機構(gòu)還包括如文職等非現(xiàn)役人員，加之兵役制度已由“一年一征”調(diào)整為“一年兩征”，即使面臨退役、復(fù)原等人員流動問題，也能夠在短時間內(nèi)補員、培訓(xùn)、考核，一定程度上回應(yīng)了上述人員流動問題。

（四）海警機構(gòu)擔(dān)負(fù)該執(zhí)法權(quán)更有益于實現(xiàn)整體性治理

整體性治理是破解“碎片化”問題的有效理論，①王偉玲、馬長?。骸墩w性治理視角下的中國政務(wù)數(shù)據(jù)共享進路》，《中共福建省委黨校（福建行政學(xué)院）學(xué)報》2022年第2期，第28頁。海洋生態(tài)環(huán)境保護涉及生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)、生物多樣性保護、自然保護區(qū)管理、海域海島開發(fā)利用、預(yù)警應(yīng)急、涉海工程建設(shè)等諸多治理事項，②杜輝、何珠琪：《陸海統(tǒng)籌空間格局下海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的優(yōu)化》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2020年第4期，第107頁。所面臨的問題難免會呈現(xiàn)碎片化形態(tài)。并且在《海警法》出臺之前，海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)能散見于海警機構(gòu)和其他地方執(zhí)法部門，在應(yīng)對海洋生態(tài)環(huán)境保護方面問題時難免會相互羈絆。如果任由各單位各自建立自己的海上執(zhí)法力量，那么都需成倍付出在艦船、人員等方面的成本，并且航海、水文、氣象等專業(yè)人員的培養(yǎng)周期長，艦船維護成本巨大，對開展集約高效的海上執(zhí)法必然會產(chǎn)生掣肘。③李衛(wèi)海：《論中國海警的組織目標(biāo)及其建設(shè)路徑》，《中國海商法研究》2023年第1期，第70頁。海洋作為生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略要地，整體性對于海洋生態(tài)環(huán)境保護而言不可或缺，④姚瑞華、張曉麗、劉靜、嚴(yán)冬：《陸海統(tǒng)籌推動海洋生態(tài)環(huán)境保護的幾點思考》，《環(huán)境保護》2020年第7期，第15頁。從執(zhí)法體系層面來看，統(tǒng)一執(zhí)法部門及其執(zhí)法職權(quán)、實現(xiàn)海洋綜合管理是整體性的重要體現(xiàn)。在涉及海洋生態(tài)環(huán)境保護的工作中，完全有可能牽涉到多個行政部門。而行政機關(guān)各部門間由于職能的交叉重疊、分工不清，難免會出現(xiàn)失職瀆職的情況。⑤石春雷：《海洋環(huán)境公益訴訟三題——基于〈海洋環(huán)境保護法〉第90條第2款的解釋論展開》，《南海學(xué)刊》2017年第2期，第21頁。若是未將海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)集中化、將執(zhí)法活動整體化，在執(zhí)法過程中定然會產(chǎn)生爭權(quán)、怠于履職、推諉扯皮等問題，不僅不利于海洋生態(tài)環(huán)境的整體性治理和保護，甚至可能反噬其身。

2021年《海警法》出臺，明確將海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職權(quán)交由海警機構(gòu)統(tǒng)一行使，為海洋生態(tài)環(huán)境的整體性治理奠定了重要基礎(chǔ)。不僅如此，綜合上文海警作為武裝力量所具有強大的風(fēng)險應(yīng)對能力以及減輕政府行政執(zhí)法壓力的考慮，更進一步彰顯了海警機構(gòu)作為統(tǒng)一履職單位，對實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境整體性治理的重要支撐作用，海警機構(gòu)理應(yīng)屬于推動海洋生態(tài)環(huán)境整體性治理的最優(yōu)主體，將該統(tǒng)一行使該職權(quán)和任務(wù)的重?fù)?dān)交由海警機構(gòu)合理性斐然。

二、海警機構(gòu)行使海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)所面臨的問題

在海警機構(gòu)行使海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)的過程中，依然面臨些許問題亟待解決。從執(zhí)法前端、中端和末端三個階段的邏輯脈絡(luò)來看，前端存在海警機構(gòu)的統(tǒng)一執(zhí)法地位不明問題，中端存在海警機構(gòu)與地方執(zhí)法部門的執(zhí)法協(xié)作機制不詳問題，末端則存在海警機構(gòu)執(zhí)法向司法過渡銜接的制度規(guī)定欠全問題。

（一）生態(tài)環(huán)境保護法中海警機構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)法地位不明

現(xiàn)行《行政處罰法》第十八條籠統(tǒng)提出了建立綜合行政執(zhí)法體制的要求，但并未指明相應(yīng)主體，而《海警法》第二十三條指定了海警機構(gòu)作為海上綜合行政執(zhí)法的主體，使得《行政處罰法》關(guān)于綜合行政執(zhí)法的規(guī)定進一步在海上執(zhí)法領(lǐng)域得到落實。⑥黃國梁：《修訂后的〈行政處罰法〉與〈海警法〉的銜接與沖突》，《湖南警察學(xué)院學(xué)報》2022年第4期，第90頁。海洋生態(tài)環(huán)境保護作為海警機構(gòu)肩負(fù)的海上綜合行政執(zhí)法任務(wù)之一，該執(zhí)法權(quán)自然也由海警機構(gòu)統(tǒng)一行使，海警也即海洋生態(tài)環(huán)境保護的綜合行政執(zhí)法主體。然而，海警的海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)在生態(tài)環(huán)境保護法中的規(guī)定尚不明晰，海警在其中的統(tǒng)一維權(quán)執(zhí)法地位尚不明晰。

訴諸我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護法，從該領(lǐng)域的“基本法”《中華人民共和國環(huán)境保護法》（簡稱《環(huán)境保護法》）來看，其第十條規(guī)定軍隊環(huán)境保護部門的監(jiān)管職責(zé)，要求其依法對資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理；而涉及海洋環(huán)境保護的第三十四條僅規(guī)定國務(wù)院和沿海地方政府承擔(dān)保護職責(zé)。從具體場域的《海洋環(huán)境保護法》來看，其第五條規(guī)定了國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門、國家海洋行政主管部門、國家海事行政主管部門、國家漁業(yè)行政主管部門和軍隊環(huán)境保護部門等單位的海洋生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)，軍隊環(huán)境保護部門負(fù)責(zé)軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理及污染事故的調(diào)查處理。從上述條文內(nèi)容來看，存在以下兩個維度異議。

第一，軍隊環(huán)境保護部門的概念內(nèi)涵維度。軍隊環(huán)境保護部門是海警機構(gòu)，還是各級軍事機關(guān)中履行環(huán)境保護職能的部門，還是泛指軍隊內(nèi)部所有履行環(huán)境保護職能的機構(gòu)？若是僅指海警機構(gòu)，雖在海洋環(huán)境保護領(lǐng)域能夠在一定程度上與《海警法》相適應(yīng)，但在囊括陸、海等場域的《環(huán)境保護法》中將難以自洽，該部門陸上環(huán)境保護職能在該法中將很難找到支撐。若是僅指各級軍事機關(guān)中履行環(huán)境保護職能的部門，那么極有可能將海警機構(gòu)排除在外；當(dāng)前軍隊各級機關(guān)是否有設(shè)置環(huán)境保護職能部門尚無法得知，但是從“軍隊環(huán)境保護部門”表達形式來看，顯然具有職能部門之意；而海警機構(gòu)作為武警部隊的警種之一，自然無法與職能部門畫上等號。若是泛指軍隊內(nèi)部所有履行環(huán)境保護職能的機構(gòu)，也即從廣義上作理解，相對上述二者而言更為合理、周延，能夠同時囊括在陸上和海上行使環(huán)境保護職能的軍事機構(gòu)，不至于在概念內(nèi)涵上顧此失彼。但軍隊環(huán)境保護部門的意涵在條文中仍不明晰，容易讓人產(chǎn)生歧義。

第二，軍隊環(huán)境保護部門的具體職責(zé)維度（此處的軍隊環(huán)境保護部門系基于上文對其作出的廣義理解）。一是《環(huán)境保護法》規(guī)定上看軍隊環(huán)境保護部門是否承擔(dān)海洋環(huán)境保護職責(zé)？《環(huán)境保護法》第十條規(guī)定能夠形成與《海警法》的制度嫁接，即依照《海警法》規(guī)定實施監(jiān)管，而第三十四條僅載明對國務(wù)院和沿海地方政府對海洋環(huán)境保護的要求，尚未將海警機構(gòu)的海洋生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)載入其中，這與該法第十條以及《海警法》第十五條第一款“協(xié)調(diào)指導(dǎo)海洋生態(tài)環(huán)境保護等工作”等制度規(guī)定存在一定矛盾。二是《海洋環(huán)境保護法》所要求其承擔(dān)的污染事故的調(diào)查處理職責(zé)是僅限于軍事船舶污染事故還是所有海上污染事故？若其承擔(dān)的具體職責(zé)僅限于軍事船舶污染事故存在相當(dāng)局限性，也與《海警法》統(tǒng)一行使海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)、承擔(dān)海洋生態(tài)環(huán)境保護基本任務(wù)以及其所承擔(dān)職責(zé)的規(guī)定不相匹配，《海洋環(huán)境保護法》與《海警法》制度規(guī)定的矛盾隨即顯現(xiàn)，有悖于法秩序的統(tǒng)一的要求，也可能導(dǎo)致有關(guān)部門在實踐中履行職責(zé)時相互掣肘。若其承擔(dān)的具體職責(zé)涵蓋所有海上污染事故，那么必然會使《海洋環(huán)境保護法》的條文自身產(chǎn)生矛盾。該法僅有第三十條、第四十三條、第四十七條、第七十七條提及軍隊環(huán)境保護部門，且均是有關(guān)事項的通報與被通報、征求其意見等輔佐性規(guī)定，主要職能履行以及行使行政處罰的主體均不包括軍隊環(huán)境保護部門，縱使是在以該法為依據(jù)的《防止拆船污染環(huán)境管理條例》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》等行政法規(guī)中也是如此，倘若將《海洋環(huán)境保護法》中軍隊環(huán)境保護部門的職責(zé)進行擴大理解將會導(dǎo)致該法和相應(yīng)行政法規(guī)的條文邏輯及內(nèi)容間的掣肘。誠然，即使不考慮條文邏輯和內(nèi)容問題，將其職責(zé)理解為所有海上污染事故的調(diào)查與處置，也無法將海警的海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職責(zé)全部涵蓋在內(nèi)。

不過上述異議在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法（修訂草案）》（簡稱《海洋環(huán)境保護法（修訂草案）》）中得以明晰，該草案第四條第六款明確了海警機構(gòu)的職責(zé)，第七款明確了軍隊環(huán)境保護部門的職責(zé)。可見，對軍隊環(huán)境保護部門的理解應(yīng)當(dāng)限定為各級軍事機關(guān)中履行環(huán)境保護職能的部門，不應(yīng)將海警機構(gòu)納入其中。雖然該草案明確了海警機構(gòu)在海洋環(huán)境保護中的職責(zé)，但該草案尚未通過，且整體上與《海警法》的銜接依舊有所出入。一方面，該草案第四條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境、自然資源、漁業(yè)等多部門的執(zhí)法職責(zé)，與“統(tǒng)一維權(quán)執(zhí)法”相悖，統(tǒng)一執(zhí)法地位不明的問題依然存在。另一方面，該條第六款規(guī)定了其海洋工程建設(shè)項目、海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害等執(zhí)法職責(zé)，但在該草案相關(guān)章節(jié)中卻鮮有具體體現(xiàn)，難以為海警機構(gòu)執(zhí)法活動提供明確的法律依據(jù)和具體的指引。況且該草案至今尚未通過，不具有法律的強制效力，無法為實踐提供依據(jù)參照。

（二）海警機構(gòu)與地方執(zhí)法部門的執(zhí)法協(xié)作機制不詳

當(dāng)前，我國海上執(zhí)法職責(zé)體系現(xiàn)已轉(zhuǎn)變?yōu)楹＞y(tǒng)一履行該職責(zé)的格局，但該職責(zé)體系呈現(xiàn)高度異構(gòu)態(tài)勢，地方層面依然維持著多支執(zhí)法隊伍并存的局面；從我國沿海省級行政區(qū)的海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)和職責(zé)配置實踐來看，僅有遼寧、河北和江蘇主要是依靠駐地海警機構(gòu)開展海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法活動，大多數(shù)地方在海警機構(gòu)之外還設(shè)置了綜合或是專門的執(zhí)法隊伍來行使海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)。①崔野、婁成武：《中國海上執(zhí)法職責(zé)體系：歷史變遷、實踐模式與建設(shè)方向》，《山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2023年第3期，第185—189頁。況且在《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》也載明了海洋、海事、漁業(yè)等有關(guān)地方執(zhí)法部門的相應(yīng)執(zhí)法職責(zé)，這也使得海警機構(gòu)與地方執(zhí)法部門的執(zhí)法區(qū)域與執(zhí)法事項方面存在重疊。②李摯萍、郭昱含：《央地海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)劃分的原則和機制探討》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第5期，第22頁。海警雖作為海上維權(quán)執(zhí)法的主干力量，但是具體到海洋生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域，難免要與有關(guān)地方執(zhí)法部門進行業(yè)務(wù)交流和對接。故此，在海警行使海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)過程中與地方執(zhí)法部門的執(zhí)法銜接、協(xié)作配合這一問題自然無法避而不談。

海警機構(gòu)作為海上維權(quán)執(zhí)法的年輕力量，近年來在執(zhí)法規(guī)范化方面進行了探索并取得一定成效，但執(zhí)法協(xié)作機制等方面還需在執(zhí)法實踐中逐步規(guī)范。③張保平：《〈海警法〉的制定及其特色與創(chuàng)新》，《邊界與海洋研究》2021年第2期，第20頁。規(guī)范執(zhí)法的首要步驟便是將執(zhí)法機制法定化、明確化，法定化的目的在于通過強制力保障該執(zhí)法機制的落地落實，明確化的目的在于使執(zhí)法機制相關(guān)法條文更具可操作性。實踐中，海警與有關(guān)部門海上維權(quán)執(zhí)法工作的界限模糊不清，④李衛(wèi)海：《論中國海警的組織目標(biāo)及其建設(shè)路徑》，《中國海商法研究》2023年第1期，第72頁。海上多部門協(xié)作不靈早已廣受詬病。⑤張燕雪丹、崔金星：《海洋生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管新格局下執(zhí)法困境與破解路徑》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2020 年第4期，第115頁。各單位要么孤軍奮戰(zhàn)、各自為戰(zhàn)，要么相互推諉，嚴(yán)重影響了各自的執(zhí)法效率，⑥于秀麗：《大數(shù)據(jù)背景下海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的困境與反思》，《華北理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022 年第5 期，第20頁。也可能導(dǎo)致“有利同爭、無利躲避”的惡象滋生。⑦李摯萍、郭昱含：《央地海上生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)劃分的原則和機制探討》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第5期，第24頁。盡管《海警法》提出了海警機構(gòu)與地方有關(guān)部門建立協(xié)作配合機制的制度要求，對執(zhí)法協(xié)作機制的要求在形式上實現(xiàn)了法定化，但缺乏該機制的具體內(nèi)容，從實質(zhì)上看仍未實現(xiàn)法定化和明確化。該法中相關(guān)規(guī)定不夠深入，海警機構(gòu)與有關(guān)部門的職責(zé)不明晰，工作銜接不順暢，分工配合不充分，制約著各單位執(zhí)法協(xié)作的實效提升。①唐剛：《〈中華人民共和國海警法〉的立法評析與實施展望》，《政法學(xué)刊》2021年第3期，第124頁。除了第二十五條劃定海上臨時警戒區(qū)的規(guī)定相對具體以外，第十二條的職責(zé)分工、第十五條海警機構(gòu)“協(xié)調(diào)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)組織”地方政府海上執(zhí)法隊伍、第五十八條建立信息共享和工作協(xié)作配合機制的要求、第五十九條的協(xié)助請求與配合等規(guī)定較為籠統(tǒng)，具體任務(wù)事項所對接的部門及標(biāo)準(zhǔn)等不明確。盡管第十二條規(guī)定其職責(zé)分工按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，但有關(guān)規(guī)定為何尚無從查證，在有關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章中也未有具體體現(xiàn)?？偟膩碚f，上述規(guī)定更具原則性、宣示性色彩，無法為海警機構(gòu)及有關(guān)部門的執(zhí)法協(xié)作提供明確的指引。

（三）海警機構(gòu)執(zhí)法向司法過渡銜接的制度規(guī)定欠全

在海洋生態(tài)環(huán)境保護案件中，除了執(zhí)法以外，完全有可能進一步延伸至司法領(lǐng)域，那么海警機構(gòu)海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法如何同司法銜接？海警在司法處于何種地位？需要從現(xiàn)有法律規(guī)范中尋求答案。

第一，關(guān)于海警機構(gòu)海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法與司法銜接的問題。生態(tài)環(huán)境保護法中對于海警機構(gòu)海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法與司法銜接問題的規(guī)定闕如?！逗＞ā返谖迨藯l第一款為海警機構(gòu)與法院、檢察院建立協(xié)作配合機制奠定了基礎(chǔ)，但是關(guān)于該問題的規(guī)定比較宏觀，僅提出了基本要求，尚未對如何與法檢兩院協(xié)作、如何從執(zhí)法向司法有益銜接予以明確，無法為實踐中執(zhí)法與司法協(xié)作提供有效指引，缺乏可操作性。海警機構(gòu)具備的軍事屬性，決定了其在執(zhí)法中與司法的銜接的特殊性，主要表現(xiàn)為軍隊自身的機密性導(dǎo)致與司法銜接可能存在的不便利性，這也容易給實踐中的執(zhí)法與司法銜接造成一定阻礙。

第二，關(guān)于海警機構(gòu)在海洋生態(tài)環(huán)境保護司法中的主體地位問題?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第八十九條第二款明確了行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門有權(quán)代表國家對海洋環(huán)境損害責(zé)任者提起損害賠償訴訟，這就意味著在《海警法》出臺的背景下，理應(yīng)將上述海洋環(huán)境監(jiān)管部門認(rèn)定為海警機構(gòu)。但是，回溯至《海洋環(huán)境保護法》，海警機構(gòu)在該法中的訴訟主體地位還不明確，依然可能面臨上文所述的規(guī)定掣肘相關(guān)問題。該法中所載“行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門”并未具體指明，且在該法修改時《海警法》尚未出臺，海警機構(gòu)的統(tǒng)一維權(quán)執(zhí)法地位也未確立。從該法修改時的原意來看，將上述部門理解為海警機構(gòu)可能有些牽強。海警機構(gòu)是否屬于該法中的軍隊環(huán)境保護部門抑或其他行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門？至少而言，在現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》相關(guān)規(guī)定中，無法直接得出海警機構(gòu)具有提起損害賠償訴訟資格的結(jié)論。只能在《海洋環(huán)境保護法（修訂草案）》中找到依據(jù)，但該草案尚未通過更遑論其效力問題，故而不可作為直接依據(jù)援引。此外，該法與《民法典》對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體界定又存在一定差異，其第一千二百三十五條規(guī)定的主體包括國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織，顯然在范圍上要廣于《海洋環(huán)境保護法》。如果以一般法和特別法的關(guān)系作為理由，也許能夠解釋上述差異，但是《海洋環(huán)境保護法》中規(guī)定的原告主體難以合理地將海警機構(gòu)解釋在內(nèi)。實踐中，已有海警機構(gòu)提起海洋生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟的先例。②《廈門海事法院審結(jié)全國首例海警提起的海洋生態(tài)公益訴訟案件》，載福建法治報：http://news.hxfzzx.com/fjxw/2022/0303/243195.html，最后訪問時間：2023年6月8日。但是并未在《海警法》《海洋環(huán)境保護法》等法律規(guī)范中得以明確，海警在海洋生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟中能否作為原告主體參加訴訟，依然缺乏直接的法律依據(jù)。

三、海警機構(gòu)行使海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)的展望與進路

基于上述問題，有必要根據(jù)相應(yīng)問題及其特點找尋解決路徑。從海警機構(gòu)執(zhí)法的三個階段邏輯來看，需要分別以環(huán)境法典編纂為契機、以出臺《海警法》實施細則為關(guān)鍵以及海警法與環(huán)境法兩手抓的推進思路，著力解決上述問題。

（一）以環(huán)境法典編纂為契機，明確海警機構(gòu)的統(tǒng)一執(zhí)法地位

在我國生態(tài)環(huán)境保護法中，海警機構(gòu)統(tǒng)一執(zhí)法地位不明的問題原因很大程度在于其相關(guān)法律規(guī)范的制定或是修訂時間早于《海警法》。在2022年發(fā)布的《海洋環(huán)境保護法（修訂草案）》中有所改進，但仍有未盡之處。涉海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的法律、法規(guī)較多，修法的程序較為繁多、耗時，若將相應(yīng)法律規(guī)范逐一修改，可能導(dǎo)致時間和成本的大量耗費。那么如何確保統(tǒng)一執(zhí)法地位不明的問題得到疏解而又盡可能節(jié)省時間和成本？可以從環(huán)境法典編纂和出臺法律解釋兩個方面考慮。

環(huán)境法典是環(huán)境領(lǐng)域系統(tǒng)性立法的最高典范，是第三代環(huán)境法形式表達的主要方式。①吳衛(wèi)星：《環(huán)境權(quán)在我國環(huán)境法典中的證成與展開》，《現(xiàn)代法學(xué)》2022年第4期，第120頁。早在20世紀(jì)80 年代末我國就已提出了環(huán)境法法典化議題，黨的十八大以來國家大力推進生態(tài)文明建設(shè)，環(huán)境法法典化相關(guān)研究隨之高度活躍；2021年12月《生態(tài)環(huán)境法典草案專家建議稿及說明》發(fā)布，為編纂環(huán)境法典提供建設(shè)性思路，昭示中國環(huán)境法法典化研究取得重要進展。②方印、劉秀清：《我國環(huán)境法法典化研究：進展、爭鳴和展望》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023年第3期，第36頁。2023 年全國兩會期間，全國人大代表、農(nóng)工黨中央副主席、中國法學(xué)會副會長呂忠梅領(lǐng)銜向大會提交《關(guān)于將環(huán)境法典編纂列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃的議案》，認(rèn)為啟動環(huán)境法典編纂條件已經(jīng)成熟，建議加速推進編纂工作。③《全國人大代表呂忠梅：環(huán)境法典編纂條件已成熟，建議提速立法》，載澎湃新聞：https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_22177219，最后訪問時間：2023年6月10日。環(huán)境法典編纂的研究與工作在我國已經(jīng)形成熱潮，并具備了較為豐富的理論和實踐基礎(chǔ)。海洋是資源寶庫、生態(tài)屏障、經(jīng)濟動脈、戰(zhàn)略空間，在中國特色社會主義建設(shè)全局中占有突出重要的位置，是生態(tài)環(huán)境保護的重要場域。④吳大千、林新珍：《面向2035年的我國海洋生態(tài)環(huán)境保護工作重點探析》，《環(huán)境保護》2021年第14期，第54頁。環(huán)境法典的編纂應(yīng)然不可將其忽略，應(yīng)將其作為重要部分統(tǒng)籌規(guī)劃。為此，可以以推進環(huán)境法典的編纂為契機，并作為主要推展方向，將海警機構(gòu)的統(tǒng)一執(zhí)法地位考慮在內(nèi)、納入其中，確保在海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法問題上，能夠與《海警法》形成有效銜接，并確保環(huán)境法典相關(guān)制度規(guī)定的邏輯和內(nèi)容自洽。以此促進法秩序的統(tǒng)一性，為海警機構(gòu)行使統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)奠定完備制度基礎(chǔ)，避免因法律制度間的抵牾而影響執(zhí)法實效。此外，現(xiàn)階段可以考慮通過出臺法律解釋、實施細則等方式，作為當(dāng)前的法律規(guī)定不明的權(quán)宜之計，為海警統(tǒng)一行使海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)提供制度依據(jù)。

（二）以出臺實施細則為關(guān)鍵，健全海警機構(gòu)的執(zhí)法協(xié)作機制

海洋生態(tài)環(huán)境保護作為海警的海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)之一，實現(xiàn)與有關(guān)地方執(zhí)法部門之間海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職能的高效銜接，其必要性毋庸諱言。為此，需要健全海警機構(gòu)與有關(guān)地方執(zhí)法部門執(zhí)法協(xié)作機制，以統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和步伐、實現(xiàn)《決定》《海警法》的規(guī)范要求。⑤金永明：《論我國〈海警法〉的實施、影響與完善》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第22期，第126—130頁。而健全機制最為有效的手段應(yīng)當(dāng)是通過“硬法”的制度設(shè)計，將相關(guān)機制法定化、明確化。

出于法律的穩(wěn)定性考慮：一方面，《海警法》僅出臺兩年，該法實施情況尚未充分發(fā)掘，存在哪些需要改進的問題尚不可知，短期內(nèi)對其修改不具有可行性；另一方面，如若將《海警法》規(guī)定得過于細致，可能會導(dǎo)致該法嚴(yán)重滯后于時代的發(fā)展與變革，不僅影響其穩(wěn)定性，還會使其權(quán)威性遭受質(zhì)疑。為此，可以考慮出臺《海警法》的實施細則，作為健全海警機構(gòu)與地方執(zhí)法部門之間執(zhí)法協(xié)作機制的關(guān)鍵手段。雖然《行政法規(guī)制定程序條例》并未在法規(guī)的名稱中明確將法律的實施細則列入其中，但法律的實施細則在立項、制定程序方面與條例和辦法完全一致，應(yīng)然屬于行政法規(guī)的范疇，具有通過制定普遍適用的規(guī)則而將法律的規(guī)定具體化之特點。①朱?；?、劉心宇：《論行政解釋形式的制度邏輯與實踐圖景》，《四川師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2018 年第6期，第65—66頁。法律實施細則的存在，為條文具有相對概括性、存在未盡之處的法律規(guī)范提供新的生機，進一步強化所解釋法律條文的可操作性。同時，法律實施細則的效力位階僅次于狹義法律，具備推動有關(guān)主體執(zhí)行該細則的強制效力，能夠確保實施細則的有效落實。再者，還需組織有關(guān)部門和人員進行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，以免因不同單位甚至不同執(zhí)法員對《海警法》的理解不一致，②張晏瑲：《管轄權(quán)讓渡下的海域執(zhí)法問題評析》，《亞太安全與海洋研究》2022年第6期，第50頁。而導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、同類案件處理結(jié)果差異大等問題發(fā)生。

既然由海警統(tǒng)一行使執(zhí)法權(quán)，那么海警在海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法中理應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位。從《海洋環(huán)境保護法》和地方海上執(zhí)法隊伍設(shè)置情況來看，海洋、海事、漁業(yè)等有關(guān)地方執(zhí)法部門均承擔(dān)海洋生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)執(zhí)法職責(zé)。在執(zhí)法隊伍林立的基礎(chǔ)上，需由統(tǒng)一行使執(zhí)法權(quán)的海警機構(gòu)作為海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的主導(dǎo)者，統(tǒng)籌執(zhí)法活動分工、協(xié)作相關(guān)事宜，確保執(zhí)法活動不會因為不必要的外因而受到梗阻，切實高標(biāo)準(zhǔn)為維護海洋權(quán)益保駕護航。一方面，需要厘清各執(zhí)法隊伍的執(zhí)法職責(zé)和執(zhí)法區(qū)域尤其是存在交叉重疊的部分，能夠進行優(yōu)化的進一步優(yōu)化，如若無法優(yōu)化，則應(yīng)實現(xiàn)明確上述情況下的處理方案，進一步細化具體任務(wù)事項的對接部門和標(biāo)準(zhǔn)。在實踐中可以形成由海警機構(gòu)主導(dǎo)的案件處理聯(lián)席會議機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多隊伍執(zhí)法協(xié)作中存在的問題。同時，海洋環(huán)境執(zhí)法工作復(fù)雜、專業(yè)、涉及面廣、信息量大，非常適合大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用，可以利用大數(shù)據(jù)構(gòu)建協(xié)作機制，創(chuàng)新環(huán)境保護執(zhí)法的協(xié)調(diào)運行，提高海洋環(huán)境執(zhí)法的系統(tǒng)化、科學(xué)化水平。③于秀麗：《大數(shù)據(jù)背景下海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的困境與反思》，《華北理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2022 年第5 期，第18頁。例如，可以借鑒、政法跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案平臺等大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用，④付文：《數(shù)據(jù)網(wǎng)上轉(zhuǎn) 案件協(xié)同辦》，《人民日報》2022年5月23日，第14版。進一步為執(zhí)法協(xié)作機制賦能、增益。另一方面，需要注重執(zhí)法協(xié)作中海警機構(gòu)的軍事安全保護。在執(zhí)法問題上，要打破軍地協(xié)作的壁壘，實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法一體化對接，但是輔之要確立軍事安全保護機制，將保護做在前、貫穿全過程。海警機構(gòu)是武警部隊的警種之一，接受武警部隊統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，屬于軍事單位范疇，軍事安全則是其重點保護對象。多隊伍執(zhí)法協(xié)作銜接和大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用過程中，必然涉及數(shù)據(jù)共享等問題，在協(xié)作銜接中需要對執(zhí)法數(shù)據(jù)實行分級分類管控，將涉及軍事安全的非個人信息和軍人個人信息數(shù)據(jù)濾除。既要確保執(zhí)法協(xié)作機制的高質(zhì)效運轉(zhuǎn)，又要消除執(zhí)法協(xié)作中的軍事安全隱患，實現(xiàn)執(zhí)法效率與軍事安全兼顧。

（三）海警法與環(huán)境法兩手抓，完善涉司法領(lǐng)域海警機構(gòu)規(guī)定

海洋環(huán)境保護涉司法領(lǐng)域海警機構(gòu)規(guī)定主要體現(xiàn)在《海警法》《海洋環(huán)境保護法》中，其中存在海警機構(gòu)執(zhí)法與司法的銜接以及海警機構(gòu)在海洋環(huán)境公益訴訟中的主體地位兩方面問題，需要通過海警法和環(huán)境法兩個領(lǐng)域法作為抓手，完善相關(guān)制度規(guī)定。同樣，在此基礎(chǔ)上還需要注意法秩序統(tǒng)一問題，海警法與環(huán)境法兩手抓，確保規(guī)范間的協(xié)調(diào)銜接。

關(guān)于海警機構(gòu)海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法與司法銜接問題，需要進一步明確《海警法》第五十八條的工作協(xié)作配合機制，以及在《海警法》出臺背景下《海洋環(huán)境保護法》中有關(guān)單位的職能分工，確保海警執(zhí)法與生態(tài)環(huán)境保護訴訟活動的銜接暢通。具言之，首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)銜接主體也即法院和檢察院進行劃分，其次還應(yīng)當(dāng)以法院和檢察院各自職能職責(zé)作為細化協(xié)作配合機制的方向。例如，法院主要負(fù)責(zé)環(huán)境司法案件的審判業(yè)務(wù)，在案件審判階段的銜接主要存在于由海警機構(gòu)直接作為原告主體參加訴訟這一情形，其中的訴訟主體地位問題屬于下文討論范疇，此處的完善重點應(yīng)然落在如何實現(xiàn)海警機構(gòu)與法院之間的銜接問題上。又如檢察機關(guān)主要負(fù)責(zé)刑事案件的審查起訴等業(yè)務(wù)，以原告主體的身份參加環(huán)境刑事訴訟，此時海警機構(gòu)則是屬于行使偵查權(quán)的機關(guān)，此處完善的重點則是環(huán)境刑事訴訟中偵查與起訴階段海警機構(gòu)與檢察院間的工作銜接。需要說明的是，環(huán)境行政公益訴訟雖屬于檢察院職責(zé)范圍，但主要是基于其法律監(jiān)督職能對行政機關(guān)行為行使監(jiān)督權(quán)，提出檢察建議后有關(guān)單位仍不履職后依法提起該訴，并不涉及海警機構(gòu)與之銜接的問題，故未予闡述。

關(guān)于海警機構(gòu)在海洋生態(tài)環(huán)境保護司法中的主體地位問題。從當(dāng)前關(guān)于海警機構(gòu)海洋生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟中的主體地位相關(guān)制度規(guī)定來看，在《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》均是以行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門作為訴訟主體，與《海警法》第八十九條第二款形成銜接。但上述訴訟主體問題在《海警法》《海洋環(huán)境保護法》等實體法規(guī)范中還未確立，《海洋環(huán)境保護法（修訂草案）》也尚未通過和施行，且該草案關(guān)于海警機構(gòu)的規(guī)定仍需進一步調(diào)整。為此，需以《海警法》《海洋環(huán)境保護法》等為重點，從中確立海警機構(gòu)的訴訟主體地位。只有從上述兩部與海警海洋生態(tài)環(huán)境保護密切相關(guān)的實體法規(guī)范中將該地位確立并實現(xiàn)法規(guī)范間的協(xié)調(diào)銜接，海警機構(gòu)在海洋生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟中的原告主體地位才能在實質(zhì)意義上得以確立。

誠如上文所述，《海洋環(huán)境保護法》的制度完善也可以同明確“執(zhí)法地位”一般，通過環(huán)境法典編纂等方式展開，對相關(guān)問題進行統(tǒng)籌考慮；而《海警法》的制度完善也可以同健全執(zhí)法協(xié)作機制一般，通過出臺實施細則的方式落實。余外，鑒于海警機構(gòu)自身所具有的機密性，在推動海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法與司法銜接的同時還需要對此重點關(guān)注和保護，若忽略這一問題，可能會嚴(yán)重危及軍事安全、損害軍事利益，也終將毀損協(xié)作配合的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

結(jié)語

隨著經(jīng)濟社會逐步發(fā)展以及生態(tài)問題凸顯，我國海洋生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力也在明顯健全提升。①張燦、曹可、趙建華：《海洋生態(tài)環(huán)境保護工作面臨的機遇和挑戰(zhàn)》，《環(huán)境保護》2020年第7期，第9頁。在《海警法》語境下，海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)交由海警機構(gòu)統(tǒng)一行使，且具有相當(dāng)合理性。但通過檢視當(dāng)前相關(guān)法律制度可以發(fā)現(xiàn)，海警機構(gòu)在行使海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)依然面臨壁壘，還需以環(huán)境法典編纂為契機，明確海警機構(gòu)的統(tǒng)一執(zhí)法地位；以出臺實施細則為關(guān)鍵，健全海警機構(gòu)的執(zhí)法協(xié)作機制；海警法與環(huán)境法兩手抓，完善涉司法領(lǐng)域海警機構(gòu)規(guī)定。誠然，由于條件所限，未能進一步探析海警機構(gòu)行使海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)的實踐樣態(tài)和問題，此為本文未盡之處，期望后續(xù)能夠進一步完善。