馮興濤

(中共臺(tái)州市委黨校[臺(tái)州行政學(xué)院],浙江 臺(tái)州,318000)

新中國(guó)成立以來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民群眾進(jìn)行了深刻的社會(huì)變革,不斷推進(jìn)基層社會(huì)治理并取得了一系列重要成就。在社會(huì)主義革命建設(shè)改革的歷史進(jìn)程中,通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的制定實(shí)施,中國(guó)共產(chǎn)黨不僅有效規(guī)范了自身各級(jí)組織的基層社會(huì)治理活動(dòng),而且為基層社會(huì)治理作出綜合性的頂層設(shè)計(jì)和專項(xiàng)性的體制機(jī)制構(gòu)建,建立起較為嚴(yán)密的黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的制度規(guī)范體系。正如習(xí)近平總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)的“在我們國(guó)家,法律是對(duì)全體公民的要求,黨內(nèi)法規(guī)制度是對(duì)全體黨員的要求,而且很多地方比法律的要求更嚴(yán)格”[1]。同國(guó)家法律一樣,黨內(nèi)法規(guī)制度本身是一種制度規(guī)范,在基層社會(huì)治理中發(fā)揮著重要的規(guī)范作用。七十多年的探索實(shí)踐充分表明,黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件既是黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的重要遵循,同時(shí)也成為我們黨運(yùn)用法治思維和法治方式治理基層社會(huì)的重要制度載體和具體體現(xiàn)。

一、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的重要法治資源

中國(guó)共產(chǎn)黨將法治化作為基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略選擇,加快推進(jìn)多元規(guī)范協(xié)同下的基層社會(huì)依法治理。在此過(guò)程中,黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件作為基層社會(huì)治理規(guī)則體系的重要內(nèi)容,不僅可以有效推動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理思維和方法的法治化,而且對(duì)引導(dǎo)和規(guī)范基層社會(huì)的多元主體有序參與治理,凝聚各方共識(shí),構(gòu)建并鞏固治理共同體,都具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)“規(guī)則之治”是基層社會(huì)治理法治化的重要內(nèi)涵

進(jìn)入新時(shí)代,我們黨對(duì)基層社會(huì)治理的法治化高度重視,將其作為加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容加以謀劃和部署。全面推進(jìn)依法治國(guó),基礎(chǔ)在基層,工作重點(diǎn)在基層。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出要“發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的戰(zhàn)斗堡壘作用”。黨的十九大報(bào)告則把“法治保障”列入社會(huì)治理體制改革創(chuàng)新的工作布局,提出要提高社會(huì)治理的法治化水平。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步把“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”納入到“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”的總體任務(wù)安排之中加以明確。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理,提升社會(huì)治理法治化水平”?！胺ㄖ位币呀?jīng)成為我們黨順應(yīng)新時(shí)代基層社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)需要的重要戰(zhàn)略選擇。

質(zhì)言之,推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化,堅(jiān)持依法治理,“就是要把法治作為社會(huì)治理的基本方式進(jìn)行治理,善用法律調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范人們的行為”[2]。黨的十八屆四中全會(huì)后,我們應(yīng)當(dāng)對(duì)這里的“法律”有一個(gè)更加全面準(zhǔn)確的理解。這次全會(huì)所作的決定不僅將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”明確為“全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)”的重要內(nèi)容,而且將“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”作為推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理的重要遵循[3]。也就是說(shuō),推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化,不僅要善于用法律來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系規(guī)范人們的行為,還要充分挖掘非法律規(guī)范在基層社會(huì)治理中的法治作用,善于運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)和社會(huì)規(guī)范來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系,規(guī)范人們的行為。基層社會(huì)治理中的法治必須強(qiáng)調(diào)法的統(tǒng)治,堅(jiān)持法律至上的原則,嚴(yán)格遵守法律條文,同時(shí)更要注重“法的精神”[4],將包括國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)和社會(huì)規(guī)范在內(nèi)的一整套規(guī)則體系納入其中作為重要遵循。因此,從這個(gè)意義上來(lái)講,基層社會(huì)治理法治化,最基本的含義就是“規(guī)則之治”。

(二)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件在黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理法治化中的作用

黨領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)基層社會(huì)治理的法治化,一方面是黨領(lǐng)導(dǎo)下多元主體參與基層社會(huì)治理的法治化,另一方面則是基層社會(huì)治理過(guò)程中黨的領(lǐng)導(dǎo)思維和方式的法治化,而黨內(nèi)法規(guī)制度作為規(guī)則體系的重要組成部分,是黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理獨(dú)特且重要的法治資源。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào):“社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治”[5]。落實(shí)到基層的法治建設(shè)更是如此,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅為基層社會(huì)治理的法治化提供重要政治保障,而且“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”本身也是推進(jìn)基層社會(huì)治理法治化的重要任務(wù)。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的決定首次明確將“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”設(shè)定為社會(huì)治理工作的主要目標(biāo)。這一定位至少說(shuō)明了兩個(gè)層面的道理:一是基層社會(huì)治理不是單一主體的行為,而是多元主體平等參與下的活動(dòng);二是多元主體參與社會(huì)治理不是各自為戰(zhàn),而是要形成治理共同體。換言之,黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層行政機(jī)關(guān)與群眾自治組織、社會(huì)組織、公眾之間不是治理與被治理的主客體關(guān)系,而是基于規(guī)則協(xié)商合作進(jìn)而達(dá)成共識(shí)的平等的主體間關(guān)系。

然而,要建成這樣的治理共同體卻并不容易,“政府、市場(chǎng)與社會(huì)主體各自遵循著不同的核心制度邏輯,三者之間存在難以消解的潛在矛盾”[6]。因此,通過(guò)黨建統(tǒng)領(lǐng)化解基層社會(huì)治理領(lǐng)域中的多元主體間的矛盾就成為必然選擇。從基層社會(huì)治理法治化的視角來(lái)看,首先,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與堅(jiān)持依法治理具有高度統(tǒng)一性,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)保證了多元主體參與基層社會(huì)治理價(jià)值導(dǎo)向和實(shí)踐方向的正確性,即“黨的政策是國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引,是立法的依據(jù)和司法的重要指導(dǎo)。……黨的政策成為國(guó)家法律后,實(shí)施法律就是貫徹黨的意志”[7]。其次,中國(guó)共產(chǎn)黨憑借自身強(qiáng)大的政治優(yōu)勢(shì)、思想優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)等,為多元主體在參與社會(huì)治理的過(guò)程中尊重共識(shí)、形成共識(shí)創(chuàng)造條件,而最根本的共識(shí)就是法治。治理共同體的形成關(guān)鍵在于達(dá)成并尊重共識(shí),而黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律就是全黨全國(guó)的整體共識(shí),市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程是某個(gè)地區(qū)、行業(yè)或領(lǐng)域形成的具體共識(shí),法治化是基層社會(huì)治理共同體形成的根本保證。最后,我們黨是基層社會(huì)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心和主要推動(dòng)力量,黨領(lǐng)導(dǎo)的思維和方式的法治化是基層社會(huì)治理法治化的重要內(nèi)容。約束權(quán)力是法治的基本特征,黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層社會(huì)治理法治化,法律和黨內(nèi)法規(guī)等制度規(guī)范不是純粹的技術(shù)工具,黨的領(lǐng)導(dǎo)也要嚴(yán)格遵守法律和黨內(nèi)法規(guī)等制度規(guī)范,以法治的方式進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。

具體來(lái)講,在基層社會(huì)治理中黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,一方面,在黨內(nèi)明確規(guī)定了基層黨組織和黨員的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任,為基層黨組織和黨員確立了行為規(guī)范以及行為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與尺度,并對(duì)違反這些行為規(guī)范的基層黨組織和黨員進(jìn)行追責(zé)懲處;另一方面,憑借其外部性效應(yīng),黨內(nèi)法規(guī)制度在規(guī)范基層黨組織及其黨員行為的同時(shí),也對(duì)黨同基層社會(huì)中其他組織和群眾的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范,因而對(duì)基層社會(huì)治理中的多元主體同樣具有較強(qiáng)的引導(dǎo)和規(guī)范作用。黨內(nèi)法規(guī)制度從這兩個(gè)方面,有力地推動(dòng)了黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層社會(huì)治理法治化。需要說(shuō)明的是,從“規(guī)則之治”的意義來(lái)講,本文所指的黨內(nèi)法規(guī)制度,不僅包含通常所指的黨內(nèi)法規(guī),還包括黨的各級(jí)組織在履行職責(zé)過(guò)程中形成的具有普遍約束力,可以反復(fù)適用的規(guī)范性文件。而且由于規(guī)范性文件更側(cè)重于提出政策主張、作出工作部署,具有更強(qiáng)的外部性效應(yīng),因此,在制度規(guī)范意義上其對(duì)基層社會(huì)治理也具有更為直接的引導(dǎo)和規(guī)范作用。

值得注意的是,作為基層社會(huì)治理規(guī)則體系的重要內(nèi)容,黨內(nèi)法規(guī)雖然到黨的十八屆四中全會(huì)才被正式納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中,但是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件作為一種重要的制度規(guī)范,從新中國(guó)成立伊始就對(duì)基層社會(huì)治理起著重要的引導(dǎo)和規(guī)范作用,卻是一個(gè)無(wú)法忽視的客觀社會(huì)存在。正是新中國(guó)成立以來(lái)的不斷探索實(shí)踐,才讓我們逐漸構(gòu)建起一整套較為成熟完善的黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的制度體系。

二、規(guī)范基層組織體系建設(shè)重塑基層社會(huì)管理體制機(jī)制(1949-1978年)

新中國(guó)成立后,我們黨對(duì)健全黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式、加強(qiáng)黨對(duì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)、完善黨的自身建設(shè)、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督等方面的黨內(nèi)法規(guī)制度作出重要探索和創(chuàng)新[8]。在基層社會(huì)管理領(lǐng)域,我們黨同樣圍繞以上幾個(gè)方面以黨內(nèi)法規(guī)制度的形式,對(duì)相關(guān)工作的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié),為規(guī)范黨對(duì)基層社會(huì)的管理提供了重要依據(jù),為基層群眾民主參與集體事務(wù)及安排生產(chǎn)生活提供了重要遵循。特別是隨著“三大改造”的完成,社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)深刻帶動(dòng)社會(huì)建設(shè),逐步形成了黨領(lǐng)導(dǎo)下的集政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理功能于一體的指令型社會(huì)管理模式[9]。在這種社會(huì)管理模式下,黨作出的指示部署、制定的制度規(guī)范,不僅對(duì)黨組織和黨員具有普遍的約束力,而且對(duì)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和群眾等來(lái)講也具有很強(qiáng)的權(quán)威性,成為當(dāng)時(shí)基層社會(huì)管理的主要規(guī)范依據(jù)。

(一)規(guī)范黨的基層組織建設(shè)和新黨員發(fā)展,加強(qiáng)黨對(duì)基層社會(huì)各方面工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度建設(shè)

推進(jìn)黨的組織建設(shè)發(fā)展新的黨員,是新中國(guó)成立后黨在全國(guó)執(zhí)政的重要基礎(chǔ),而如何保證新發(fā)展黨員的質(zhì)量,則是發(fā)展和鞏固黨組織的關(guān)鍵。1950年5月,中央出臺(tái)《關(guān)于發(fā)展和鞏固黨的組織的指示》,對(duì)黨員發(fā)展、管理等工作作出規(guī)定,明確了新階段黨員發(fā)展的策略,重點(diǎn)對(duì)城市和新區(qū)農(nóng)村黨員的發(fā)展作出規(guī)范,為加強(qiáng)黨對(duì)城鄉(xiāng)基層的領(lǐng)導(dǎo)提供組織和制度上的保證。進(jìn)入社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期后,1956年9月,黨的八大在對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》進(jìn)行修改時(shí),根據(jù)實(shí)際情況專門(mén)對(duì)基層組織的任務(wù)作出規(guī)定,特別明確工礦企業(yè)、農(nóng)村、學(xué)校及部隊(duì)等單位中的黨的基層組織,要領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督本單位行政機(jī)構(gòu)及群眾組織的工作。這一規(guī)定為黨組織在基層社會(huì)中發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)”作用提供了根本的制度遵循。1962年12月,中央組織部召開(kāi)組織工作會(huì)議專門(mén)對(duì)黨的基層組織工作進(jìn)行研究,提出要使基層黨組織真正成為黨在群眾中的戰(zhàn)斗堡壘,進(jìn)一步提高黨員的質(zhì)量、純潔和鞏固黨的組織、增強(qiáng)黨的戰(zhàn)斗力[10]79。1963年1月,中央對(duì)《組織工作會(huì)議紀(jì)要》作出批示,強(qiáng)調(diào)“必須把黨的基層工作的正常秩序建立起來(lái)”,同時(shí)提出各級(jí)黨委可以根據(jù)中央組織部草擬的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例(試行草案)》等三個(gè)關(guān)于農(nóng)村、工業(yè)和商業(yè)的基層組織工作條例試行草案進(jìn)行試點(diǎn)[10]81。這些條例的試行適應(yīng)了社會(huì)主義建設(shè)對(duì)基層黨員干部提出的新要求,對(duì)基層黨的自身建設(shè)和黨對(duì)基層社會(huì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)起到了一定的規(guī)范作用。

(二)建立健全基層社會(huì)管理的組織體系,完善黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)管理的體制和方式,規(guī)范基層社會(huì)黨政群等組織的活動(dòng)

新中國(guó)成立后,舊政權(quán)的“保甲制度”被廢除,我們黨通過(guò)出臺(tái)一系列政策指示和規(guī)章制度,對(duì)基層社會(huì)管理體系進(jìn)行了重構(gòu),重新建立起基層社會(huì)的基本管理單元,對(duì)包括黨組織在內(nèi)的基層社會(huì)各主體行為作出規(guī)范。新中國(guó)成立后的一段時(shí)期內(nèi),區(qū)鄉(xiāng)成為縣以下基層政權(quán)組織的主要形式,區(qū)和鄉(xiāng)的工作質(zhì)量直接影響基層社會(huì)管理的效果。1953年3月,中央印發(fā)《關(guān)于解決區(qū)鄉(xiāng)工作中“五多”問(wèn)題的指示》,在指出黨政組織在農(nóng)村工作中存在一些嚴(yán)重脫離農(nóng)民群眾損害農(nóng)民及其積極分子利益的“五多”問(wèn)題基礎(chǔ)上,就通過(guò)在中央、大區(qū)、省(市)、專區(qū)和縣這五級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中開(kāi)展反對(duì)分散主義和官僚主義來(lái)改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)作出規(guī)定。隨著基層社會(huì)管理需要的變化,“區(qū)”級(jí)建制被撤銷,1957年2月,中央批轉(zhuǎn)中央組織部《關(guān)于縣、區(qū)、鄉(xiāng)的組織形式和領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問(wèn)題的報(bào)告》,對(duì)撤銷區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)作出規(guī)范,闡明撤銷區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大鄉(xiāng)的范圍的目的,即“是為了減少領(lǐng)導(dǎo)層次,加強(qiáng)鄉(xiāng)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)能力,充實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社領(lǐng)導(dǎo)干部”。1958年8月,中央通過(guò)《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》,就廣大農(nóng)村地區(qū)人民公社的組織規(guī)模和建設(shè)的方法步驟作出規(guī)定,明確要實(shí)行政社合一,鄉(xiāng)黨委就是社黨委,鄉(xiāng)人民委員會(huì)就是社務(wù)委員會(huì)?！叭嗣窆纭闭饺〈班l(xiāng)”成為農(nóng)村基層社會(huì)政權(quán)組織的基本單位,人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)的三級(jí)管理體制最終建立起來(lái)。1962年9月,黨的八屆十次全會(huì)審議通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》,具體針對(duì)人民公社建設(shè)運(yùn)行的體制機(jī)制、各級(jí)規(guī)模、各級(jí)組織和各級(jí)干部的工作作出規(guī)范,強(qiáng)調(diào)“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,是農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心”[11]。由此人民公社中黨組織的各方面工作有了較為明確的遵循。

(三)規(guī)范黨對(duì)社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo),充分發(fā)揮意識(shí)形態(tài)教育在基層社會(huì)的管理功能

任何社會(huì)制度和秩序只有得到大多數(shù)社會(huì)成員相對(duì)一致的認(rèn)識(shí)時(shí)才能獲得存在和發(fā)展的基本條件,而意識(shí)形態(tài)教育及由此發(fā)動(dòng)的政治運(yùn)動(dòng)對(duì)于達(dá)成這樣一種“相對(duì)一致的認(rèn)識(shí)”具有重要意義。因此,意識(shí)形態(tài)教育本身也是一種重要的社會(huì)管理方式。社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期,我們黨在發(fā)動(dòng)和推進(jìn)社會(huì)主義教育的過(guò)程中,通過(guò)作出指示和規(guī)定的形式,對(duì)社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)的具體開(kāi)展進(jìn)行了持續(xù)的引導(dǎo)與規(guī)范。1957年8月,中央印發(fā)《關(guān)于向全體農(nóng)村人口進(jìn)行一次大規(guī)模的社會(huì)主義教育的指示》,對(duì)農(nóng)村社會(huì)主義教育的目的、內(nèi)容、方式和組織領(lǐng)導(dǎo)作出明確規(guī)定,強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨委必須要有準(zhǔn)備地、有次序地、自上而下地派遣工作組協(xié)助鄉(xiāng)社的黨組織在農(nóng)村開(kāi)展社會(huì)主義教育,必須很好地掌握領(lǐng)導(dǎo)教育的開(kāi)展。1958年8月,中央作出的《關(guān)于今冬明春在農(nóng)村中普遍展開(kāi)社會(huì)主義和共產(chǎn)主義教育運(yùn)動(dòng)的指示》,具體規(guī)定了教育運(yùn)動(dòng)的內(nèi)容、原則與形式,提出要引導(dǎo)農(nóng)民用社會(huì)主義和共產(chǎn)主義精神來(lái)解決農(nóng)村中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。1961年6月,中央再次作出《關(guān)于在農(nóng)村進(jìn)行社會(huì)主義教育的指示》,突出強(qiáng)調(diào)要將“安定的社會(huì)秩序,是發(fā)展生產(chǎn)的必要條件”作為教育宣傳的重要內(nèi)容加以明確。1963年9月,中央印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)中一些具體政策的規(guī)定(草案)》,則對(duì)社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)的基本方針、主要內(nèi)容、組織領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)村基層黨組織的整頓和其他具體政策問(wèn)題作出明確系統(tǒng)的規(guī)定[12],成為此后各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義教育的重要遵循。上述規(guī)定,不僅為社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)的有序開(kāi)展提供了制度保障,同時(shí)也為發(fā)揮教育運(yùn)動(dòng)對(duì)基層社會(huì)管理工作的促進(jìn)提供了規(guī)范依據(jù)。

三、規(guī)范基層政權(quán)和群眾自治組織建設(shè)推進(jìn)基層社會(huì)管理制度化(1978-2012年)

黨的十一屆三中全會(huì)后,黨明確把制度建設(shè)納入黨的建設(shè)總體布局,重新制定修訂黨章,加強(qiáng)組織制度的建設(shè),更加注重作風(fēng)制度建設(shè),持續(xù)完善黨內(nèi)紀(jì)律和黨內(nèi)監(jiān)督制度,黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得重要成果[13]。在基層社會(huì)管理領(lǐng)域,同基層改革發(fā)展實(shí)踐相適應(yīng),黨中央出臺(tái)了一系列重要的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,重塑了基層政權(quán)組織體系和社會(huì)管理模式,形成了專門(mén)的黨的基層組織建設(shè)制度和基層黨政干部隊(duì)伍建設(shè)規(guī)章,規(guī)范了基層社會(huì)管理領(lǐng)域突出問(wèn)題的整治和城鄉(xiāng)基層重要項(xiàng)目的開(kāi)展。同時(shí),這一階段也正是社會(huì)主義法律體系逐步形成的重要時(shí)期,黨內(nèi)法規(guī)制度和法律法規(guī)分工配合,共同成為基層社會(huì)管理的規(guī)范依據(jù),特別是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,既充當(dāng)了法律規(guī)范的先導(dǎo),又為國(guó)家法律在基層社會(huì)的有效實(shí)行提供了保障。

(一)規(guī)范基層政權(quán)建設(shè)和群眾自治組織建立運(yùn)行,調(diào)整重塑基層社會(huì)管理的組織體系,加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)管理的制度建設(shè)

城鄉(xiāng)基層社會(huì)在市場(chǎng)化改革深入推進(jìn)的影響下,原有的社會(huì)管理體制已無(wú)法滿足實(shí)際需要,人民公社和城市單位的社會(huì)管理能力逐漸喪失,單位體制逐漸瓦解。適應(yīng)改革發(fā)展的需要和城鄉(xiāng)基層社會(huì)秩序重構(gòu)的要求,黨通過(guò)制定新的政策和制度,有效實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)改革發(fā)展與和諧穩(wěn)定的平衡。1983年10月,中共中央 國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》,根據(jù)憲法的規(guī)定(1)1982年12月4日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《憲法》第三十條第一款第三項(xiàng),首次明確規(guī)定:“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)?！?結(jié)合農(nóng)村改革實(shí)際,就建立鄉(xiāng)政府的方式步驟,鄉(xiāng)的管轄范圍、編制規(guī)模、工作職責(zé)等作出規(guī)定,保證了“政社分開(kāi)”的有序?qū)崿F(xiàn)。1986年9月,中央下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》,專門(mén)針對(duì)“政社分開(kāi)”之后基層政權(quán)的建設(shè)問(wèn)題作出具體規(guī)定,進(jìn)一步理順了基層黨組織和基層政權(quán)的關(guān)系、基層政權(quán)與鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系,確立“簡(jiǎn)政放權(quán)”的原則,明確了黨領(lǐng)導(dǎo)基層政權(quán)建設(shè)的方式方法。在城市中,針對(duì)新形勢(shì)下城市基本管理單元的重構(gòu),2000年11月,中央印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)的通知》,首次明確“黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門(mén)牽頭、有關(guān)部門(mén)配合、社區(qū)居委會(huì)主辦、社會(huì)力量支持、群眾廣泛參與”的社區(qū)建設(shè)體制。為推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè),提高城市基層社會(huì)自我管理服務(wù)能力提供了制度依據(jù)。同時(shí),黨還對(duì)基層群眾自治組織建立運(yùn)行過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)、重點(diǎn)工作進(jìn)行了規(guī)范。1998年4月,中央《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的通知》,首次提出并就全國(guó)范圍內(nèi)村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的普遍推行作出具體規(guī)定。2009年4月,中央專門(mén)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》,對(duì)村民委員會(huì)選舉從選舉前準(zhǔn)備到選舉后續(xù)工作進(jìn)行全流程規(guī)范,逐步構(gòu)建起“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實(shí)施、各有關(guān)部門(mén)密切配合”的工作體制和運(yùn)行機(jī)制。

(二)明確城鄉(xiāng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心功能,提升基層黨組織建立運(yùn)行的規(guī)范化水平,加強(qiáng)黨的基層組織制度建設(shè)

隨著新的基層政權(quán)組織方式的形成和基層群眾自治的逐步推開(kāi),城鄉(xiāng)基層社會(huì)管理的主體日益多元、手段愈加多樣、需求也更加復(fù)雜,這就要求基層黨組織在基層社會(huì)管理中必須更好地發(fā)揮廣泛性、基礎(chǔ)性和整合性的功能,從而真正起到領(lǐng)導(dǎo)核心的作用。1994年11月,中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的通知》,規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)村級(jí)組織建設(shè)負(fù)有直接的責(zé)任”,首次明確基層黨組織在基層各項(xiàng)工作中的“核心”領(lǐng)導(dǎo)地位。1999年2月,中央制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》,首次系統(tǒng)地就黨在農(nóng)村中的基層組織建設(shè)作出規(guī)定,全面規(guī)范了農(nóng)村基層黨組織的設(shè)置、職責(zé)分工和自身建設(shè)等,明確規(guī)定黨在農(nóng)村的基層組織是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。同時(shí),與這一時(shí)期城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革進(jìn)程的不斷加快相適應(yīng),我們黨對(duì)城市中的基層組織建設(shè)進(jìn)行及時(shí)的規(guī)范。1996年9月,中央組織部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)街道黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》,明確規(guī)定街道黨委和居民區(qū)黨支部是街道、居民區(qū)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心,對(duì)街道黨委和居民區(qū)黨支部主要職責(zé)和自身建設(shè)作出具體規(guī)定,提出建立一級(jí)抓一級(jí)的街道黨建工作責(zé)任制。2004年10月,中央出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》,正式確立了“條塊結(jié)合、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共駐共建”的城市基層黨組織建設(shè)工作原則。

(三)規(guī)范基層干部隊(duì)伍建設(shè),著力提高基層干部的履職能力,加強(qiáng)基層權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約制度建設(shè)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌給基層社會(huì)生活領(lǐng)域帶來(lái)巨大變化,也給基層干部履職盡責(zé)領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)管理帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。為保證基層干部履職能力、規(guī)范基層干部行為,黨在這一時(shí)期明顯加大了基層干部隊(duì)伍建設(shè)制度構(gòu)建的力度。1999年3月,中央組織部制定《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》,第一次提出“對(duì)一時(shí)沒(méi)有合適黨支部書(shū)記人選的村,可從外面選派優(yōu)秀黨員去任職”。2009年4月,中央組織部《關(guān)于加強(qiáng)村黨支部書(shū)記隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》出臺(tái),首次明確“兩推一選”“公推直選”、面向社會(huì)公開(kāi)選拔、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委派等方式,是村黨支部書(shū)記選配的主要方式。2010年10月,中央組織部《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》印發(fā),專門(mén)就鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織主要負(fù)責(zé)人的工作職責(zé)和管理監(jiān)督等作出具體規(guī)定,首次提出要“推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記‘雙述雙評(píng)’制度”。此外,針對(duì)這一時(shí)期農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、組織形式和利益關(guān)系的深刻變化,加強(qiáng)基層權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督成為制度建設(shè)的重點(diǎn),2006年9月,中央《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的意見(jiàn)》下發(fā),第一次明確“六要六不要”的農(nóng)村基層黨員干部行為規(guī)范,重點(diǎn)就農(nóng)村基層干部的監(jiān)督制度和集體資金、資產(chǎn)和資源管理制度的建立健全提出具體要求。2011年5月,中央印發(fā)《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定(試行)》,進(jìn)一步對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員、基層站所負(fù)責(zé)人、村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子和村民委員會(huì)成員廉潔履行職責(zé)行為規(guī)范作出系統(tǒng)規(guī)定,并明確了相應(yīng)的監(jiān)督實(shí)施程序和違反規(guī)定行為的處理辦法。

(四)構(gòu)建基層社會(huì)管理的實(shí)踐載體,有效發(fā)揮社會(huì)治安綜合治理和精神文明建設(shè)在基層社會(huì)管理中的作用

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期指令型社會(huì)管理體制逐漸被分層分級(jí)、多元化的綜合社會(huì)管理體制所取代,我們黨適時(shí)通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)整合黨政和民間力量,采取更加系統(tǒng)的方式來(lái)進(jìn)行基層社會(huì)管理。其中,最主要的是構(gòu)建起“社會(huì)治安綜合治理”和“精神文明建設(shè)”這兩個(gè)重要的基層社會(huì)管理工作抓手及實(shí)踐載體。一方面,推動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)治安綜合治理的制度規(guī)范建設(shè)。1991年2月,中共中央 國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》,規(guī)定要“運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、文化的、教育的等手段,整治社會(huì)治安”,強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)基層組織建設(shè)和制度建設(shè)是落實(shí)綜合治理的關(guān)鍵。2001年9月,中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的意見(jiàn)》出臺(tái),再次明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的綜合治理工作是維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)性工作,規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委和村居黨支部在綜合治理中的職責(zé)任務(wù)。另一方面,著力構(gòu)建社會(huì)主義精神文明建設(shè)的制度規(guī)范,繼續(xù)發(fā)揮意識(shí)形態(tài)教育在新時(shí)期基層社會(huì)管理中的功能。1995年10月,中央出臺(tái)《關(guān)于深入開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)的若干意見(jiàn)》,特別規(guī)定要把道德建設(shè)和法治宣傳教育結(jié)合起來(lái),逐步實(shí)現(xiàn)村級(jí)規(guī)范化、民主化管理,及時(shí)化解各種糾紛,防止矛盾激化。根據(jù)中央的上述規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委和村社黨支部建立了專門(mén)的機(jī)構(gòu)或由專人負(fù)責(zé),并制定相應(yīng)的實(shí)施制度來(lái)推進(jìn)上述兩項(xiàng)工作,客觀上為基層社會(huì)很多具體問(wèn)題的解決搭建了平臺(tái)創(chuàng)造了條件。

四、規(guī)范基層社會(huì)治理多元主體加強(qiáng)黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理的制度建設(shè)(2012年- )

進(jìn)入新時(shí)代,黨領(lǐng)導(dǎo)基層工作實(shí)現(xiàn)了從“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”的歷史性轉(zhuǎn)變。更加注重法治在推進(jìn)社會(huì)治理改革中的保障性作用,更加注重民生導(dǎo)向、服務(wù)型組織建設(shè),逐漸成為新時(shí)代基層社會(huì)治理的主要特征[14]。而一系列黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的制定實(shí)施,正是新時(shí)代基層社會(huì)治理能夠呈現(xiàn)出這些全新特征的重要推動(dòng)力量。在基層社會(huì)治理領(lǐng)域,黨明確提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制的目標(biāo)任務(wù)及總體布局,發(fā)展和完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的制度規(guī)范體系,持續(xù)推進(jìn)黨的基層組織制度建設(shè),創(chuàng)新規(guī)范黨政機(jī)關(guān)管理服務(wù)行為,建立健全社會(huì)治理基本單元建設(shè)的制度框架,制定多元主體參與基層社會(huì)治理的基本制度規(guī)范,形成了新時(shí)代實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的綱領(lǐng)性制度文件。

(一)加強(qiáng)基層社會(huì)治理工作的頂層設(shè)計(jì)和體系構(gòu)建,基層社會(huì)治理系統(tǒng)性、規(guī)范性空前提高,“法治”成為重要元素

面對(duì)內(nèi)外環(huán)境變化所帶來(lái)的新問(wèn)題新挑戰(zhàn),我們黨用黨代會(huì)報(bào)告和全會(huì)決定的形式高規(guī)格規(guī)劃及規(guī)范新時(shí)代基層社會(huì)治理活動(dòng)。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的決定,提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制;黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的決定,就提高社會(huì)治理法治化水平作出部署;黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確“法治保障”是社會(huì)治理體制的重要組成部分;黨的十九屆四中全會(huì)作出的決定,正式提出要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治”相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系;黨的二十大報(bào)告首次把基層社會(huì)治理納入維護(hù)國(guó)家安全工作布局,人民內(nèi)部矛盾和其他社會(huì)矛盾的預(yù)防化解成為基層社會(huì)治理制度建設(shè)的重點(diǎn)。同時(shí),我們黨還通過(guò)制度的形式對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層社會(huì)治理作出具體謀劃和規(guī)定。黨的十九大通過(guò)的黨章,首次出現(xiàn)“黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理”的提法,以黨內(nèi)根本大法的形式明確了黨組織在基層社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位(2)參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》(2017年修正)第三十三條第一款。。2014年,中共中央 國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》印發(fā),專門(mén)對(duì)改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制作出規(guī)范,明確將強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位及作用,擺到鞏固和加強(qiáng)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)的政治高度。2018年,中央《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》,則首次將“治理有效”作為鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工程,具體明確了構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制的基本內(nèi)涵及具體目標(biāo)任務(wù)。2021年,中共中央 國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》出臺(tái),這是我們黨歷史上第一個(gè)關(guān)于基層治理工作的綱領(lǐng)性制度規(guī)范,首次系統(tǒng)明確了基層治理的指導(dǎo)思想、總體原則、目標(biāo)任務(wù)及保障措施等,為基層社會(huì)治理領(lǐng)域的探索創(chuàng)新提供了實(shí)踐空間和合法性基礎(chǔ),成為新時(shí)代推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要制度遵循。

(二)規(guī)范重塑黨的基層組織力建設(shè),凝聚黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理的制度共識(shí),持續(xù)夯實(shí)黨在社會(huì)基層的組織制度基礎(chǔ)

互聯(lián)網(wǎng)、新媒體與人工智能等的迅速發(fā)展,深刻改變了我國(guó)城鄉(xiāng)的距離與面貌,伴隨現(xiàn)代化而來(lái)的是我國(guó)逐漸進(jìn)入“個(gè)體化社會(huì)”時(shí)代,中國(guó)共產(chǎn)黨必須利用自身組織力量保證社會(huì)穩(wěn)定有序且充滿活力[15]。在基層社會(huì)治理中黨的力量主要來(lái)自基層黨組織,新時(shí)代黨通過(guò)新修定出臺(tái)黨內(nèi)法規(guī)或制定印發(fā)規(guī)范性文件的形式,加強(qiáng)黨的基層組織制度建設(shè),為提升城鄉(xiāng)基層黨組織組織力和政治功能提供了重要的制度保障。一方面,規(guī)范基層服務(wù)型黨組織建設(shè)重塑黨的基層組織力。2014年5月,中共中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見(jiàn)》,提出要“推動(dòng)基層黨組織在強(qiáng)化服務(wù)中更好發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用”,明確了建設(shè)基層服務(wù)型黨組織的“六有”目標(biāo)(3)“六有”目標(biāo),即有堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子、本領(lǐng)過(guò)硬的骨干隊(duì)伍、功能實(shí)用的服務(wù)場(chǎng)所、形式多樣的服務(wù)載體、健全完善的制度機(jī)制、群眾滿意的服務(wù)業(yè)績(jī)。,就建立基層服務(wù)型黨組織的方法措施、考核制度和組織領(lǐng)導(dǎo)作出規(guī)范。另一方面,針對(duì)新時(shí)代城市與農(nóng)村出現(xiàn)的新情況分別對(duì)城鄉(xiāng)基層黨組織建設(shè)作出調(diào)整與規(guī)范。2019年1月,中央修訂出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》,進(jìn)一步完善黨管農(nóng)村工作的組織體系、制度體系和工作機(jī)制,明確規(guī)定農(nóng)村地區(qū)黨的基層組織“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)各類組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”,強(qiáng)調(diào)要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系,為堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)提供了明確的制度規(guī)范依據(jù)。在城市中,同年10月,中共中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》,則明確了新時(shí)代城市基層黨建工作的基本格局,特別規(guī)定“社區(qū)‘兩委’成員通過(guò)法定程序兼任業(yè)主委員會(huì)成員”,為當(dāng)前社區(qū)類型日益多樣的形勢(shì)下,有效實(shí)現(xiàn)城市基層黨組織對(duì)社會(huì)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)提供了切實(shí)的制度安排。此外,我們黨還高度重視社會(huì)組織在基層社會(huì)治理中的作用發(fā)揮,2015年9月,中央出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)(試行)》,第一次提出要實(shí)現(xiàn)各單位、各行業(yè)、各區(qū)域社會(huì)組織中黨的組織及黨的工作有效覆蓋,正式把宣傳貫徹黨的路線方針政策,廣泛聯(lián)系、凝聚社會(huì)共識(shí),明確為社會(huì)組織參與社會(huì)治理的主要任務(wù)。這些規(guī)定有效推進(jìn)了黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)組織的制度建設(shè),黨領(lǐng)導(dǎo)下社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理有了基本的制度規(guī)范。

(三)構(gòu)建以社區(qū)為基層社會(huì)治理基本單元的制度框架,完善黨領(lǐng)導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的基本制度規(guī)范

宏觀和微觀并重,是新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理改革的重要特點(diǎn)[16]。對(duì)社區(qū)建設(shè)的規(guī)范,就是我們黨在微觀層面再造基層社會(huì)治理機(jī)制的重要體現(xiàn)。首先,適應(yīng)時(shí)代要求有序推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。為應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的劇烈變化,利益主體日益多元給農(nóng)村基層治理帶來(lái)的挑戰(zhàn),2015年5月,中央《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái),特別就促進(jìn)外來(lái)務(wù)工人員及流動(dòng)人口有序、有效參與農(nóng)村社區(qū)服務(wù)管理,推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)法治建設(shè)等作出規(guī)范,規(guī)定“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要在維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地用益物權(quán)前提下開(kāi)展”,明確了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的“兩個(gè)嚴(yán)禁”(4)兩個(gè)嚴(yán)禁:即嚴(yán)禁強(qiáng)制推行大拆大建、撤村并居,嚴(yán)禁違反土地利用規(guī)劃擅自改變農(nóng)地用途,嚴(yán)禁以“管委會(huì)”等機(jī)構(gòu)取代村黨組織和村民委員會(huì)。,保證了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序推進(jìn)。其次,以城鄉(xiāng)社區(qū)為基本單元規(guī)范基層協(xié)商民主建設(shè)。社區(qū)協(xié)商民主作為“全過(guò)程民主”的重要內(nèi)容,是中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。為推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化,2015年7月,中央出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》,明確“基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村(居)民委員會(huì)負(fù)責(zé)、各類協(xié)商主體共同參與”的社區(qū)協(xié)商工作機(jī)制,對(duì)社區(qū)協(xié)商的內(nèi)容、主體、形式程序和成果運(yùn)用作出具體規(guī)范。最后,隨著社區(qū)建設(shè)不斷深入對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)進(jìn)行制度規(guī)范。2017年6月,中央《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》,以制度文本的形式將“城鄉(xiāng)社區(qū)”明確定位為社會(huì)治理的基本單元,并第一次使用“促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的提法,確立了“黨組織領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理”的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。上述規(guī)范性文件,既有具體的機(jī)制構(gòu)建,又有綜合的頂層設(shè)計(jì),基本建立了新時(shí)代城鄉(xiāng)社區(qū)治理的主要制度框架,具體明確了城鄉(xiāng)社區(qū)在基層社會(huì)治理中的基礎(chǔ)性功能定位,為調(diào)整完善基層社會(huì)治理的基本格局,推進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作“三社聯(lián)動(dòng)”提供了規(guī)范依據(jù),為堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)提供了重要的制度保障。

(四)為基層重點(diǎn)工作的推進(jìn)和突出問(wèn)題的解決提供制度保障,規(guī)范基層人才隊(duì)伍建設(shè)和社會(huì)管理服務(wù)體制改革創(chuàng)新

首先是規(guī)范基層干部隊(duì)伍建設(shè)。2014年,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)的若干意見(jiàn)》,就改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能力素質(zhì)、促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部履職盡責(zé)、激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍活力作出規(guī)定,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了黨領(lǐng)導(dǎo)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的執(zhí)政骨干地位和聯(lián)系群眾的紐帶作用,為規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的招考錄用、培養(yǎng)選拔、管理監(jiān)督和激勵(lì)保障等提供了基本遵循。2021年,中央出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見(jiàn)》,進(jìn)一步就鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政人才隊(duì)伍建設(shè),和農(nóng)村黨組織帶頭人、社會(huì)工作、經(jīng)營(yíng)管理、法律等人才隊(duì)伍的建設(shè)提出具體要求,為拓寬鄉(xiāng)村基層人才引進(jìn)任用的渠道,豐富人才培養(yǎng)選拔的方式方法,提供制度空間和合法性基礎(chǔ)。其次是規(guī)范基層社會(huì)管理服務(wù)創(chuàng)新。2017年,《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》,規(guī)定了公共服務(wù)的內(nèi)容、服務(wù)管理的權(quán)限,就推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革和站所管理體制改革作出規(guī)范,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的工作機(jī)制,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變健全服務(wù)機(jī)制,提供了基本的制度保障。2019年,中共中央出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》,則就基層審批服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、綜合行政執(zhí)法改革、網(wǎng)格管理和指揮平臺(tái)整合、上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)方式優(yōu)化作出規(guī)范,規(guī)定“由省級(jí)政府統(tǒng)一制定賦權(quán)清單,依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法主體地位”,是新時(shí)代推進(jìn)基層管理體制改革完善的重要制度依據(jù)。最后是為解決基層形式主義問(wèn)題提供制度保障。2019年,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》,明確了整治形式主義為基層減負(fù)的專項(xiàng)工作機(jī)制,為推進(jìn)基層減負(fù)提升基層社會(huì)治理效能提供重要遵循。

五、結(jié)語(yǔ)

正如大多數(shù)基層社會(huì)治理創(chuàng)新一樣,通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的制定實(shí)施來(lái)推動(dòng)基層社會(huì)治理,并非全都是自上而下頂層設(shè)計(jì)的結(jié)果,其中對(duì)“法治化”的涵義也并不是從一開(kāi)始就能有一個(gè)全面清晰的認(rèn)識(shí),而是長(zhǎng)期以來(lái)在基層社會(huì)治理(管理)過(guò)程中為滿足發(fā)展需要和應(yīng)對(duì)各種現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)而形成的一系列制度規(guī)范成果,最終得到黨和國(guó)家的正式確認(rèn)以及理論界的相應(yīng)解讀與闡釋,才確立了其在國(guó)家法治體系中的地位和在理論層面的相應(yīng)定位。實(shí)際上,通過(guò)對(duì)歷史的回溯,可以更加清晰地發(fā)現(xiàn)黨運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)制度推進(jìn)基層社會(huì)治理(管理)從自發(fā)到自覺(jué)的歷史脈絡(luò),更加深入地理解黨內(nèi)法規(guī)制度在基層社會(huì)中的引導(dǎo)和規(guī)范作用,更加全面地把握新時(shí)代包括黨內(nèi)法規(guī)制度在內(nèi)的多元規(guī)范協(xié)同下的基層社會(huì)治理法治化。我們可以得出如下幾點(diǎn)基本結(jié)論:一是中國(guó)共產(chǎn)黨作為國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)核心,不僅是基層社會(huì)治理活動(dòng)的重要參與者,更是基層社會(huì)治理運(yùn)行制度及規(guī)則的主要制定者、實(shí)施者和執(zhí)行者。由誰(shuí)來(lái)參與基層社會(huì)治理,以及采取何種方式開(kāi)展基層社會(huì)治理等重要事項(xiàng)一般都由黨來(lái)加以規(guī)范。我們黨通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,規(guī)范基層政權(quán)組織形式,調(diào)整基層社會(huì)管理服務(wù)體制機(jī)制,對(duì)社會(huì)組織及社會(huì)工作者等社會(huì)主體參與基層社會(huì)治理作出規(guī)范。這些制度規(guī)范在約束多元主體的同時(shí),也為各主體參與治理提供了制度空間和正當(dāng)性基礎(chǔ)。二是中國(guó)共產(chǎn)黨始終高度重視黨的基層組織制度建設(shè),并將其與加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度建設(shè)共同推進(jìn)。黨對(duì)基層黨組織建設(shè)的規(guī)范,基本都是從加強(qiáng)黨的組織能力和政治功能出發(fā),本質(zhì)上還是為了保證黨能夠?qū)鶎由鐣?huì)治理實(shí)現(xiàn)有效領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí),通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)規(guī)范黨與其他基層社會(huì)治理主體間的關(guān)系,明確基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,其中最主要的還是通過(guò)加強(qiáng)基層黨的建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)其他治理主體的引領(lǐng)。三是加強(qiáng)對(duì)基層黨員干部的監(jiān)督,規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行,始終是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件制定實(shí)施的重點(diǎn)內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件制定實(shí)施的首要目的就在于規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨員干部的行為。黨員干部既是參與基層社會(huì)治理的主體,同時(shí)也是基層社會(huì)治理的重要對(duì)象。我們黨出臺(tái)的多部關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,成為有效治理基層“微腐敗”的重要制度依據(jù)。四是黨內(nèi)法規(guī)特別是黨的規(guī)范性文件,成為基層社會(huì)治理頂層設(shè)計(jì)、體制機(jī)制構(gòu)建和具體工作規(guī)范的重要遵循?；鶎由鐣?huì)治理不單單是社會(huì)領(lǐng)域的問(wèn)題,更是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)和社會(huì)的綜合性問(wèn)題,黨通過(guò)作出“決定”制定實(shí)施規(guī)范性文件對(duì)基層治理作出系統(tǒng)的規(guī)范,以開(kāi)展社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)、社會(huì)主義精神文明建設(shè)、社會(huì)治安綜合治理、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等為實(shí)踐載體,整體推動(dòng)基層社會(huì)有效治理。五是在基層社會(huì)治理領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,既可以為國(guó)家法律的制定“先行先試”,又能夠?yàn)閲?guó)家法律的實(shí)施提供保障。如前所述,黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件實(shí)際上可以對(duì)基層公共權(quán)力和公共事務(wù)進(jìn)行直接調(diào)整,待我們黨立法條件成熟時(shí)就會(huì)將這些規(guī)范通過(guò)規(guī)定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律。