李 兵,昌 碩,朱 赫

(中共北京市委黨校 北京人口與社會(huì)發(fā)展研究中心,北京 100044)

從1953年實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃開始(2006年-2010年“十一五”時(shí)期把“計(jì)劃”改為“規(guī)劃”),我國政府陸續(xù)出臺(tái)了包括衛(wèi)生、教育、就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、未成年人保護(hù)等在內(nèi)的專項(xiàng)社會(huì)規(guī)劃,以及如公共服務(wù)等綜合類的社會(huì)規(guī)劃,逐步形成了制度構(gòu)架完備、管理體制健全、運(yùn)行機(jī)制順暢和保障措施有力的五年規(guī)劃、十年規(guī)劃和更長時(shí)期規(guī)劃相結(jié)合的社會(huì)規(guī)劃系統(tǒng)。我國社會(huì)規(guī)劃70年的探索和創(chuàng)新是成功的,積累了豐富和寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我們需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步理解、明晰和闡述社會(huì)規(guī)劃標(biāo)識(shí)的基準(zhǔn)點(diǎn),提升理論思維和理論融入的切入點(diǎn)、增強(qiáng)可操作性的著眼點(diǎn)、促進(jìn)社會(huì)規(guī)劃更新的動(dòng)力點(diǎn)等,為未來編制更加完善的社會(huì)規(guī)劃和制定更高質(zhì)量的社會(huì)政策提出建設(shè)性的意見和建議。

一、明確社會(huì)規(guī)劃標(biāo)識(shí)的基準(zhǔn)點(diǎn)

本文使用“政策標(biāo)識(shí)理論”來理解社會(huì)規(guī)劃。[1]政策標(biāo)識(shí)理論可以將社會(huì)規(guī)劃的定義、屬性和類型整合起來,為理解社會(huì)規(guī)劃勾畫出一個(gè)整體的圖景。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,規(guī)劃(planning)是一種有組織的實(shí)踐行動(dòng),目的是選擇最佳的解決方案來實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo),它代表著理論知識(shí)在實(shí)際決策過程中的合理應(yīng)用。[2]社會(huì)規(guī)劃則專指社會(huì)部門的規(guī)劃,是為了推動(dòng)社會(huì)狀態(tài)的更新與變化,以預(yù)先設(shè)計(jì)的方式對(duì)某個(gè)對(duì)象所采取的行動(dòng)。通常,社會(huì)規(guī)劃被簡單地理解為政府部門規(guī)劃的統(tǒng)稱,這些部門通常被歸入社會(huì)領(lǐng)域,例如教育、衛(wèi)生、住房、城市化、社會(huì)保障、社會(huì)福利和社區(qū)發(fā)展等。隨著政府影響力的全面增強(qiáng),社會(huì)規(guī)劃開始作為政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策目標(biāo)而采取的一系列綜合措施,并指向行政范圍之外的多元范疇。據(jù)此,我們可以從行動(dòng)性、未來導(dǎo)向、動(dòng)態(tài)性、互動(dòng)性和干預(yù)性5個(gè)基準(zhǔn)點(diǎn)來明晰社會(huì)規(guī)劃的標(biāo)識(shí)性特征。

行動(dòng)性是社會(huì)規(guī)劃的首要特質(zhì)。規(guī)劃通過選擇和合理化過程來制定和實(shí)現(xiàn)政策,并根據(jù)事實(shí)、預(yù)測(cè)和社會(huì)價(jià)值進(jìn)行政策選擇和項(xiàng)目選擇,[3]首先,社會(huì)規(guī)劃涉及政府對(duì)社會(huì)目標(biāo)的主動(dòng)選擇,包括確定一個(gè)目標(biāo),并明確其具體定義及內(nèi)涵。當(dāng)面臨多個(gè)目標(biāo)之時(shí),不同目標(biāo)之間必須是相互兼容的。其次,社會(huì)規(guī)劃涉及對(duì)政策目標(biāo)的優(yōu)先級(jí)劃定,以及對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的成本與可行性評(píng)估。第三,社會(huì)規(guī)劃需要明確達(dá)到目的的實(shí)際手段。第四,社會(huì)規(guī)劃的先決條件是對(duì)政策情境進(jìn)行合理控制。社會(huì)規(guī)劃意味著經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)和社會(huì)規(guī)劃者之間的協(xié)同努力,以影響和確定社會(huì)環(huán)境的特征。

社會(huì)規(guī)劃是未來導(dǎo)向,是對(duì)未來目標(biāo)和未來行動(dòng)方案做出理性決策的過程?！耙?guī)劃就是預(yù)先決定做什么,怎么做,什么時(shí)候做,由誰來做的過程,它彌合了社會(huì)現(xiàn)狀與未來目標(biāo)之間的差距,并使預(yù)設(shè)的計(jì)劃成為現(xiàn)實(shí)。雖然準(zhǔn)確的未來很難預(yù)測(cè),而且無法控制的因素可能會(huì)干擾最好的計(jì)劃,但如果沒有規(guī)劃,就無法對(duì)現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行干預(yù)。因此,規(guī)劃是對(duì)行動(dòng)過程的有意識(shí)的決策,是基于目的、事實(shí)和深思熟慮的決定?！盵4]而作為未來控制的規(guī)劃,社會(huì)規(guī)劃是為了控制我們行動(dòng)的后果?！拔覀儗?duì)政策執(zhí)行結(jié)果的控制決定了規(guī)劃的成效。換句話說,規(guī)劃是通過當(dāng)前行為控制未來的能力。人類無法預(yù)測(cè)自己未來的命運(yùn),而是按照自己的想象去規(guī)劃和創(chuàng)造命運(yùn)?！盵4]

社會(huì)規(guī)劃是一種動(dòng)態(tài)的行動(dòng),目的是充分利用各種資源、方法、規(guī)則和權(quán)威,在實(shí)際可行的精確度范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。社會(huì)規(guī)劃一般被定義為一個(gè)行動(dòng)過程,它鏈接著參與主體與社會(huì)現(xiàn)實(shí),決定了他們看待社會(huì)問題的方式,并指導(dǎo)他們選擇解決方案,社會(huì)規(guī)劃的參與主體需要對(duì)手段和規(guī)劃目的達(dá)成共識(shí)。

社會(huì)規(guī)劃可以被看作為一個(gè)有意識(shí)的互動(dòng)過程,它成為連接持續(xù)的社會(huì)變革和人類價(jià)值觀的動(dòng)態(tài)紐帶。首先,社會(huì)規(guī)劃在社會(huì)變革過程中引入了主觀價(jià)值因素,它是使社會(huì)變革服從人類價(jià)值觀的一種工具?？梢钥隙ǖ卣f,社會(huì)規(guī)劃及其實(shí)踐與意識(shí)形態(tài)深深交織在一起。其次,社會(huì)規(guī)劃的過程將社會(huì)個(gè)體與不同利益群體的各類目標(biāo)聚合在一起,并形成具有明確指向的目標(biāo)系統(tǒng)。第三,社會(huì)規(guī)劃是制定、實(shí)施和評(píng)估社會(huì)政策的過程,二者都關(guān)注福利資源的高效分配。社會(huì)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)由主流社會(huì)政策價(jià)值觀決定。因此,社會(huì)規(guī)劃既是一種社會(huì)方法,也是一種社會(huì)政策工具。[5]

社會(huì)規(guī)劃體現(xiàn)了國家干預(yù)、政府主導(dǎo)的主張,是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的核心路徑。規(guī)劃本質(zhì)上是指在一定時(shí)間內(nèi)為某些目的分配資源,以實(shí)現(xiàn)某些目標(biāo)的過程。它非常明確地將“社會(huì)規(guī)劃”一詞用于兩個(gè)不同的事情:圍繞發(fā)展目標(biāo)而出臺(tái)的社會(huì)政策,以及具體到社會(huì)部門的實(shí)際規(guī)劃。同時(shí),社會(huì)規(guī)劃涉及三個(gè)部分:第一,政策工具的規(guī)劃。第二,作為社會(huì)管理的一部分,即協(xié)調(diào)福利資源供給的具體機(jī)制。第三,實(shí)現(xiàn)社會(huì)設(shè)定的物質(zhì)或經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的政策。

總之,社會(huì)規(guī)劃作為政策科學(xué)標(biāo)識(shí)性概念,蘊(yùn)含著規(guī)劃推進(jìn)主體自身價(jià)值觀和行動(dòng)屬性,這決定著規(guī)劃的性質(zhì)和預(yù)期結(jié)果,即政策資源能在多大程度上實(shí)現(xiàn)高效分配。因此,基于對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的主動(dòng)和有意識(shí)的把握,可以為構(gòu)建科學(xué)的、可實(shí)現(xiàn)的社會(huì)規(guī)劃和完善的政策結(jié)構(gòu)提供充足的動(dòng)力。

二、推動(dòng)社會(huì)規(guī)劃過程中理論知識(shí)的融入

社會(huì)規(guī)劃作為一種社會(huì)政策工具,同樣以解決問題為導(dǎo)向,但僅僅就事論事地解決問題顯然是不夠的,無論是規(guī)劃編制者還是規(guī)劃研究者都需要具備一定理論思維能力。理論思維有利于整體把握和更好地駕馭社會(huì)規(guī)劃,有利于從理性的角度編制出一個(gè)優(yōu)良的社會(huì)規(guī)劃。掌握較高水平的理論思維技能是我們展現(xiàn)社會(huì)規(guī)劃的豐富性、相互關(guān)聯(lián)性和連貫性的關(guān)鍵機(jī)制。提升社會(huì)規(guī)劃的理論思維能力,創(chuàng)新社會(huì)規(guī)劃理論,把社會(huì)規(guī)劃的理論知識(shí)融入到規(guī)劃編制中,重點(diǎn)需要從規(guī)范的觀點(diǎn)、適應(yīng)的觀點(diǎn)、實(shí)踐性觀點(diǎn)和情境性觀點(diǎn)切入。情境性已有文章論述,[6]本文重點(diǎn)闡述前三個(gè)切入點(diǎn)。

(一)社會(huì)規(guī)劃的規(guī)范體系

通常,規(guī)范理論包含兩個(gè)層面的內(nèi)容:社會(huì)規(guī)劃的目標(biāo)設(shè)定,以及規(guī)劃落實(shí)需要采取的具體手段。這要求社會(huì)規(guī)劃應(yīng)以目標(biāo)為導(dǎo)向,明確解決社會(huì)問題的政策設(shè)置方式。由此,我們引申出以下5個(gè)需要陳述的理論議題。

陳述1:社會(huì)規(guī)劃是政府主導(dǎo)的,所以規(guī)范的理論應(yīng)當(dāng)為厘清政府和市場(chǎng)的職責(zé)邊界,解釋政府和社會(huì)的互動(dòng),協(xié)調(diào)眾多行為主體的行動(dòng)、原理和取向等提供指導(dǎo)。

陳述2:規(guī)范的理論為社會(huì)規(guī)劃的意識(shí)形態(tài)提供解釋。不同規(guī)范類型的差異表現(xiàn)為政府在社會(huì)規(guī)劃之中的干預(yù)程度,這決定著社會(huì)規(guī)劃在目標(biāo)上采用剩余模型還是制度模型,在分配手段上采用選擇主義方式還是普遍主義方式。

陳述3:規(guī)范的理論涉及社會(huì)規(guī)劃與正義、公平、公正等價(jià)值理念。社會(huì)規(guī)劃關(guān)系到不同群體和不同類別的人之間資源與機(jī)會(huì)的分配問題,這意味著社會(huì)規(guī)劃要根據(jù)社會(huì)主流價(jià)值觀對(duì)公平、公正、正義等理念的判斷來編制。

陳述4:價(jià)值觀和社會(huì)規(guī)劃。自由、平等、機(jī)會(huì)均等、以人民為本和共同富裕等價(jià)值觀需要在社會(huì)規(guī)劃中體現(xiàn)。個(gè)人主義價(jià)值觀、集體主義價(jià)值觀,以及合作主義價(jià)值觀等傾向往往也蘊(yùn)含在社會(huì)規(guī)劃之中。

陳述5:社會(huì)規(guī)劃編制的質(zhì)量如何,要根據(jù)其產(chǎn)生的后果來評(píng)估,有時(shí)也根據(jù)其后果以外的特征來評(píng)估。規(guī)范理論為創(chuàng)建適合社會(huì)規(guī)劃的評(píng)估理論和方法、質(zhì)量框架等提供指導(dǎo)。

(二)社會(huì)規(guī)劃的適應(yīng)性問題

適應(yīng)性(adaptability)概念越來越被視為在解決關(guān)鍵政策問題上取得進(jìn)展的基本要素。社會(huì)規(guī)劃應(yīng)該是適應(yīng)性的,隨著世界的變化和新信息的提供,社會(huì)規(guī)劃將要不斷修改目標(biāo)和進(jìn)行調(diào)整。由此引申出“適應(yīng)性社會(huì)規(guī)劃”概念及3個(gè)需要陳述的理論議題。

陳述1:行動(dòng)分析。社會(huì)規(guī)劃應(yīng)將具體的政策行動(dòng)與明確的規(guī)劃目標(biāo)、靈活的組織模式相結(jié)合。

陳述2:情境分析。應(yīng)用型社會(huì)規(guī)劃的設(shè)計(jì)不是為了對(duì)未來進(jìn)行精確的預(yù)判與估計(jì),而是為了在一系列不確定性之中保持穩(wěn)定性。社會(huì)規(guī)劃者要分析在動(dòng)態(tài)和不確定的條件下通過何種方式進(jìn)行自動(dòng)調(diào)整,這包括規(guī)劃的有效執(zhí)行,信息資源的獲取以及規(guī)劃與執(zhí)行能力的提升。

陳述3:適應(yīng)性社會(huì)規(guī)劃的思維理論(Theory of Thinking)建設(shè)。思維是我們展現(xiàn)現(xiàn)實(shí)的豐富性、相互關(guān)聯(lián)性和連貫性的關(guān)鍵機(jī)制。以下理論議題需要融入社會(huì)規(guī)劃編制過程:第一,為理解思維制定概念框架,展示如何在社會(huì)規(guī)劃編制中體現(xiàn)各種哲學(xué)概念,有效地開啟規(guī)劃知識(shí)研究的思維過程。第二,思維和解決問題的邏輯關(guān)系。一方面是在思維過程中洞悉問題的本質(zhì)并提出解決問題的思路;另一方面,解決問題能夠?yàn)榘l(fā)展思維理論提供一個(gè)詳實(shí)而具體的框架。第三,創(chuàng)造性思維、批判性思維和設(shè)計(jì)性思維等思維類型在社會(huì)規(guī)劃之中的應(yīng)用。第四,思維作為產(chǎn)生新知識(shí)的過程與社會(huì)規(guī)劃內(nèi)在價(jià)值的契合點(diǎn)。

(三)社會(huì)規(guī)劃的實(shí)踐屬性

實(shí)踐性(practicality)是社會(huì)規(guī)劃一個(gè)重要屬性,實(shí)踐性具有明確的行動(dòng)指向性。因此,優(yōu)先考慮實(shí)踐屬性是確保規(guī)劃過程落地落實(shí)的關(guān)鍵?！拔覀儗?duì)實(shí)踐理論的認(rèn)知實(shí)際上是對(duì)資源配置方式的認(rèn)識(shí),它與強(qiáng)調(diào)地方行動(dòng)、特定情境知識(shí)以及問題導(dǎo)向的思維模式是一致的。”[7]由此,我們引申出以下4個(gè)需要陳述的理論議題。

陳述1:實(shí)踐性理論的關(guān)鍵不在于它們的概念標(biāo)簽或邏輯,而在于它們提出的實(shí)質(zhì)性問題。將實(shí)踐性理論運(yùn)用于社會(huì)規(guī)劃過程,就意味著社會(huì)規(guī)劃者要致力于尋找解決現(xiàn)實(shí)問題的最佳方案。從這一視角來看,創(chuàng)造性的規(guī)劃方案被實(shí)施的可能性取決于它是否表現(xiàn)出實(shí)踐性。

陳述2:啟發(fā)性思維與社會(huì)規(guī)劃的實(shí)踐性。當(dāng)社會(huì)規(guī)劃過程處在高風(fēng)險(xiǎn)和不確定的情境之中時(shí),規(guī)劃主體通常依靠啟發(fā)性思維尋求新的解決方案。啟發(fā)性思維有助于形成一種新的決策模式,在充分整合與分析各類信息資源的前提下進(jìn)行發(fā)散性思考并做出決策。

陳述3:實(shí)踐知識(shí)(practical knowledge)在引導(dǎo)或激勵(lì)行動(dòng)的過程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。第一,實(shí)踐知識(shí)產(chǎn)生于經(jīng)驗(yàn)層面,持續(xù)的政策行動(dòng)有助于培養(yǎng)社會(huì)規(guī)劃的知識(shí)能力(knowledgeability)。第二,政策創(chuàng)新的關(guān)鍵是新的實(shí)踐知識(shí)的生成,我們應(yīng)當(dāng)將其視為啟發(fā)性的思維過程。第三,闡述啟發(fā)式的理論和經(jīng)驗(yàn)方法是社會(huì)規(guī)劃的一項(xiàng)重要任務(wù),應(yīng)當(dāng)證明啟發(fā)式的思維模式如何在社會(huì)規(guī)劃中發(fā)揮作用。

三、增強(qiáng)社會(huì)規(guī)劃可操作性的著眼點(diǎn)

在實(shí)踐中,社會(huì)規(guī)劃一詞主要用來描述具備較強(qiáng)問題導(dǎo)向以及工具性特質(zhì)的決策行動(dòng),它是權(quán)威決策主體發(fā)揮政治干預(yù)功能與管理手段的有效工具。從實(shí)踐層面講,社會(huì)規(guī)劃的操作化可以從以下五個(gè)著眼點(diǎn)把握。

其一,社會(huì)規(guī)劃要以明確定義的具體目標(biāo)作為導(dǎo)向。其中必須滿足以下條件:任何給定的政策或規(guī)劃目標(biāo)都必須以可操作或可檢驗(yàn)的形式陳述,以便于觀察社會(huì)規(guī)劃的實(shí)際進(jìn)展;規(guī)劃的具體目標(biāo)必須具備現(xiàn)實(shí)可行性,因?yàn)榧兇鈨r(jià)值理念層面的概念與符號(hào)不是規(guī)劃過程關(guān)注的對(duì)象,應(yīng)將規(guī)劃落地所面臨的阻礙性因素盡可能明確地予以呈現(xiàn);規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要維持相對(duì)穩(wěn)定的執(zhí)行模式。

其二,社會(huì)規(guī)劃要具備連貫性、創(chuàng)造性和實(shí)踐性的特征。社會(huì)規(guī)劃的范圍應(yīng)當(dāng)將替代政策的制定、價(jià)值規(guī)范的判斷以及具體執(zhí)行模式囊括其中。規(guī)劃執(zhí)行的具體結(jié)果受到社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部決策和行動(dòng)的影響,必須將不同社會(huì)層面上行動(dòng)者的集體決策進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。

其三,社會(huì)規(guī)劃需要融入“整體性思維”的觀點(diǎn)和方法,并協(xié)調(diào)相互競爭的政策和需求。一是社會(huì)規(guī)劃的概要方法以“整合全面性”(integrated comprehensiveness)為特征。理想情況下,這種方法是政府內(nèi)部社會(huì)規(guī)劃者有意識(shí)地協(xié)調(diào)整體戰(zhàn)略的決策,目的是確保不同規(guī)劃之間實(shí)現(xiàn)相互協(xié)同并完成整合。這要求規(guī)劃者了解社會(huì)規(guī)劃涉及的全部因素,并對(duì)規(guī)劃過程進(jìn)行結(jié)構(gòu)化的設(shè)計(jì),將其分解為具體的步驟和程序,制定清單和支持技術(shù)。二是社會(huì)規(guī)劃的編制需要統(tǒng)籌考慮其內(nèi)部的多元要素。由于社會(huì)規(guī)劃是在一定時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)而制定行動(dòng)藍(lán)圖的過程,所以規(guī)劃目標(biāo)的確定、方案的操作化、資源調(diào)動(dòng)戰(zhàn)略以及部門責(zé)任等內(nèi)容都是規(guī)劃工作必須考慮的方面。三是需要有效協(xié)調(diào)不同類型政策在資源分配方面的矛盾,以確保整體的政策一致性(policy coherence)。如老年人、殘疾人和兒童等各種福利規(guī)劃之間的協(xié)調(diào),社會(huì)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃等之間的協(xié)調(diào)。四是統(tǒng)籌社會(huì)規(guī)劃內(nèi)部的不同執(zhí)行模式。這包括“自上而下”式的央地協(xié)同模式,它要求地方制定與中央政府規(guī)劃相一致的規(guī)劃,以及部門之間與區(qū)域之間的合作型規(guī)劃。由于社會(huì)規(guī)劃基于分散創(chuàng)設(shè)和集中綜合的原則,所以需要從各級(jí)規(guī)劃和參與主體中獲得創(chuàng)造性的回應(yīng)。

其四,元規(guī)劃方法。元規(guī)劃(metaplanning)的觀點(diǎn)重視規(guī)劃過程中關(guān)鍵信息的決定性作用。作為決策的社會(huì)規(guī)劃不僅需要收集事實(shí)形式的信息,包括數(shù)量、規(guī)模、地點(diǎn)等等,也需要收集經(jīng)驗(yàn)層面上的信息。通常,事實(shí)形式的信息是官方公布的,或通過研究機(jī)構(gòu)調(diào)查獲得的,而經(jīng)驗(yàn)信息是隱性的、抽象的。在大多數(shù)情況下,社會(huì)規(guī)劃編制并不缺乏經(jīng)驗(yàn)信息,只不過這些經(jīng)驗(yàn)信息沒有得到很好的整理。因此,遵循元規(guī)劃原理的社會(huì)規(guī)劃編制過程的迫切需要對(duì)事實(shí)信息進(jìn)行歸納和提煉。

最后,社會(huì)規(guī)劃編制既要注重監(jiān)督和預(yù)測(cè)等科學(xué)手段和方法,也要注重隱性知識(shí)的運(yùn)用。隱性知識(shí)是對(duì)那些無法用語言表達(dá)的思想的描述性術(shù)語,是對(duì)做出何種決定或如何采取行動(dòng)的描述,它無法以他人可以提取和再創(chuàng)造的方式清楚地表達(dá)出來。 德洛爾認(rèn)為,政策科學(xué)研究要重視隱性知識(shí)(tacit knowledge),因?yàn)殡[性知識(shí)包含了政策行動(dòng)者的感覺、直覺、經(jīng)驗(yàn)判斷和社會(huì)認(rèn)同等,擴(kuò)大了政策科學(xué)研究的范圍(Dror,1970)。[8]地方知識(shí)(local knowledge)是隱性知識(shí)的一個(gè)類型,是指一個(gè)人根據(jù)日常觀察和經(jīng)驗(yàn)對(duì)當(dāng)?shù)匾话阒R(shí)的總結(jié)。聯(lián)合國教科文組織將地方知識(shí)定義為影響人們智力生活的認(rèn)知理解和解釋。事實(shí)上,隱性知識(shí)是社會(huì)實(shí)踐和智力活動(dòng)所固有的。許多人,如科學(xué)家、當(dāng)?shù)鼐用瘛⑥r(nóng)民、護(hù)理人員、快遞員、演員、企業(yè)家和公務(wù)員等等,由于他們承擔(dān)的社會(huì)角色可能與某個(gè)或某些政策相關(guān),可能都具有特定的隱性知識(shí),或者叫實(shí)用知識(shí)。因此,我們通過經(jīng)驗(yàn)獲得的隱性知識(shí)對(duì)我們?cè)趶?fù)雜社會(huì)系統(tǒng)中做出決定至關(guān)重要。無論是隱性知識(shí)還是當(dāng)?shù)刂R(shí)都可以幫助我們理解現(xiàn)有科學(xué)理論無法回答的現(xiàn)象,允許社會(huì)規(guī)劃編制者在實(shí)際的或新的情境中獲取知識(shí)并推斷出可接受的行動(dòng)模式,利用他們的直覺和判斷而不是規(guī)則來指導(dǎo)他們的行動(dòng),創(chuàng)造政策一致性,破除舊的思維束縛,推動(dòng)社會(huì)規(guī)劃革新并促進(jìn)社會(huì)規(guī)劃成功。

四、促進(jìn)社會(huì)規(guī)劃更新的動(dòng)力點(diǎn)

社會(huì)規(guī)劃創(chuàng)立之后就會(huì)轉(zhuǎn)入到不斷豐富和完善的階段,這時(shí)候更新便取代創(chuàng)新成為社會(huì)規(guī)劃變遷的常態(tài)動(dòng)力。[9]社會(huì)規(guī)劃更新是指先前的規(guī)劃被新的規(guī)劃所代替,它是在一定情境中,針對(duì)規(guī)劃的指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)、任務(wù)、組織架構(gòu)(政府部門職能、規(guī)劃執(zhí)行程序和任務(wù)分工等)和保障措施等,改進(jìn)和重塑規(guī)劃的方式。國外學(xué)者認(rèn)為,由于政府多年來在特定政策領(lǐng)域的擴(kuò)張活動(dòng),導(dǎo)致很少有全新的活動(dòng)等待政府介入,繼而出現(xiàn)了政策空間越來越擁擠的現(xiàn)象,所以,更新越來越成為社會(huì)規(guī)劃形成的普遍特征和社會(huì)規(guī)劃變遷的常態(tài)動(dòng)力。促進(jìn)社會(huì)規(guī)劃更新大致有以下3個(gè)動(dòng)力點(diǎn)。

(一)國家作為社會(huì)規(guī)劃更新的積極推動(dòng)力量

更有效的社會(huì)規(guī)劃和管理方法必須基于對(duì)制定政策的政治動(dòng)態(tài)的理解。如果社會(huì)規(guī)劃要更有效地影響公共決策的結(jié)果和質(zhì)量,就必須使用一些與政策制定和執(zhí)行職能直接相關(guān)的獨(dú)特的規(guī)劃風(fēng)格。本文將規(guī)劃風(fēng)格定義為政府解決問題的方法,以及規(guī)劃行動(dòng)者一套政治和行政慣例的選擇。國家規(guī)劃風(fēng)格可以被視為更大的國家治理和政治行政結(jié)構(gòu)的分支。國家規(guī)劃風(fēng)格的概念有助于加深我們對(duì)政治和規(guī)劃之間關(guān)系的理解,它有助于描述規(guī)劃變化的動(dòng)態(tài)和典型進(jìn)程。

命題1:國家在規(guī)劃中扮演的角色越積極,越有利于社會(huì)規(guī)劃更新。

國家在社會(huì)規(guī)劃更新中發(fā)揮著預(yù)見性和反應(yīng)性的決定能力。社會(huì)規(guī)劃必須采取與決策過程中的主要職能直接相關(guān)的各種風(fēng)格,集中體現(xiàn)國家信仰和核心價(jià)值,并使用各種政治干預(yù)和有影響力的技術(shù)手段來改進(jìn)社會(huì)規(guī)劃的編制和實(shí)施。

命題2:國家在規(guī)劃中采取的措施越穩(wěn)妥,越有利于社會(huì)規(guī)劃更新。

規(guī)劃往往采取漸進(jìn)式更新的模式。即便是以前的社會(huì)規(guī)劃已經(jīng)產(chǎn)生了理想結(jié)果,我們?nèi)匀灰^續(xù)進(jìn)行漸進(jìn)式干預(yù),并觀察干預(yù)的結(jié)果。通過這樣緩慢而謹(jǐn)慎的行動(dòng),我們可以糾正錯(cuò)誤,并根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)調(diào)整未來的規(guī)劃行動(dòng)(Goodin,1982: 35)。同時(shí),規(guī)劃的實(shí)施要防止“政策精英”統(tǒng)治和部門化的趨勢(shì),抑制官僚主義、壓力集團(tuán)、游說團(tuán)體的干擾。從這一角度出發(fā),政府越是能夠排除干擾因素和克服不利因素,越有利于社會(huì)規(guī)劃更新。

(二)發(fā)揮社會(huì)規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)在更新過程中的重要作用

一個(gè)國家或地區(qū)的政治結(jié)構(gòu)和政府部門設(shè)置決定了其政策更新需要不同機(jī)構(gòu)和組織、不同行動(dòng)者等利益相關(guān)者的參與。社會(huì)規(guī)劃更新作為一種政策行動(dòng)安排,逐漸上升為政府部門的規(guī)范和價(jià)值,這需要建立一個(gè)由眾多政策行動(dòng)者參與的規(guī)劃網(wǎng)絡(luò),以便就規(guī)劃達(dá)成共識(shí)。

命題1:政府規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)越健全,越有利于社會(huì)規(guī)劃更新。

通過解決政出多門、多頭治理、部門利益等問題,理順政府部門間的協(xié)作關(guān)系,實(shí)現(xiàn)社會(huì)規(guī)劃的更新。通過合理安排中央政府的財(cái)政資金,合理分配資源,尊重地方自主權(quán)益等措施,理順中央政府和地方政府在社會(huì)規(guī)劃中利益關(guān)系,實(shí)現(xiàn)社會(huì)規(guī)劃的更新。

命題2:規(guī)劃行動(dòng)者之間的互動(dòng)關(guān)系越是結(jié)構(gòu)化,對(duì)話和交流機(jī)制越是順暢,越有利于社會(huì)規(guī)劃更新。

通過完善公共委托機(jī)制、建立共同管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)等措施,理順政府和規(guī)劃服務(wù)對(duì)象、非政府行動(dòng)者、利益群體和組織等之間的伙伴關(guān)系,實(shí)現(xiàn)社會(huì)規(guī)劃的更新。任何一項(xiàng)社會(huì)規(guī)劃在其每一個(gè)環(huán)節(jié)上都存在規(guī)劃與情境、規(guī)劃之間、政府之間、政府與社會(huì)、政府與規(guī)劃對(duì)象之間的相互關(guān)聯(lián),這種相互關(guān)聯(lián)往往是重疊和交錯(cuò)的,政府和組織之間沒有明確劃定的界限,通常是相互滲透的。因此,社會(huì)規(guī)劃更新需要開拓網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮作用的各種途徑,以便更好地實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

(三)在社會(huì)規(guī)劃運(yùn)行過程中主動(dòng)更新

命題1:社會(huì)政策和社會(huì)規(guī)劃的互動(dòng)越緊密頻繁,越有利于社會(huì)規(guī)劃更新。

通過社會(huì)政策和社會(huì)規(guī)劃的互動(dòng)來促進(jìn)更新。第一,通過充實(shí)和完善社會(huì)政策的內(nèi)容來更新社會(huì)規(guī)劃。如基本養(yǎng)老服務(wù)就是從落實(shí)國家一系列養(yǎng)老服務(wù)政策以及民政部、財(cái)政部開展的中央財(cái)政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作中逐步得到確認(rèn),進(jìn)而寫入“十四五”規(guī)劃中的。再如《“十四五”退役軍人服務(wù)和保障規(guī)劃》涉及社會(huì)政策的任務(wù)只有就業(yè)創(chuàng)業(yè)和撫恤優(yōu)待保障制度,滿足不了退役軍人事業(yè)發(fā)展的要求。所以有必要圍繞著完善《退役軍人保障法》,形成系統(tǒng)化的退役軍人社會(huì)政策,促進(jìn)退役軍人社會(huì)規(guī)劃更新。第二,通過社會(huì)規(guī)劃的實(shí)施完善社會(huì)政策。如“十四五”規(guī)劃中的基本養(yǎng)老服務(wù)任務(wù)推動(dòng)2023年出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》。

命題2:社會(huì)規(guī)劃編制者借鑒意識(shí)和借鑒能力越強(qiáng),越有利于社會(huì)規(guī)劃更新。

第一,面對(duì)一個(gè)共同的問題,國家政策制定者可以從其他國家和地區(qū)、地方的同行那里學(xué)習(xí)如何應(yīng)對(duì)。如借鑒美國退役軍人的衛(wèi)生服務(wù)和社區(qū)照料服務(wù)。第二,政策借鑒聚焦于在政府已經(jīng)或可能采取的具體項(xiàng)目上。如向中國臺(tái)灣省、中國香港、中國澳門和上海市等地方學(xué)習(xí)失能老年人的照料津貼政策,完善養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃。第三,考察一個(gè)地方的政策從是否對(duì)另一個(gè)地方具有可借鑒性,一個(gè)重要的工作是吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)?！敖?jīng)驗(yàn)教訓(xùn)吸取”一詞意味著一個(gè)國家的政治行動(dòng)者或社會(huì)規(guī)劃編制者,從一個(gè)或多個(gè)其他國家和地區(qū)以及地方學(xué)習(xí)政策經(jīng)驗(yàn),然后將其應(yīng)用于規(guī)劃中。第四,學(xué)習(xí)借鑒境外經(jīng)驗(yàn)需要通過比較來實(shí)現(xiàn)更新。從國內(nèi)的地方政策和典型做法中汲取養(yǎng)分實(shí)現(xiàn)規(guī)劃更新,可采取自上而下的方式,即中央政府主動(dòng)向各地方征集地方政策和經(jīng)驗(yàn)材料;也可以采取自下而上的方式,即各地及時(shí)向中央政府報(bào)送最新出臺(tái)的政策和經(jīng)驗(yàn)材料。

命題3:社會(huì)規(guī)劃編制者介入社會(huì)規(guī)劃實(shí)施越深入持久,越有利于社會(huì)規(guī)劃更新。

從社會(huì)規(guī)劃貫徹落實(shí)過程中收集信息來促進(jìn)更新。第一,社會(huì)規(guī)劃編制者及時(shí)跟進(jìn),收集進(jìn)度信息和執(zhí)行信息,為更新做好準(zhǔn)備。第二,注重社會(huì)規(guī)劃實(shí)施者的客觀經(jīng)驗(yàn)、主觀判斷和意見建議的反饋,即善于運(yùn)用隱性知識(shí)或當(dāng)?shù)刂R(shí)。第三,要探察社會(huì)規(guī)劃實(shí)施過程中遇到新情況和新問題。第四,社會(huì)規(guī)劃更新可以從服務(wù)對(duì)象、社會(huì)大眾、社會(huì)媒體、社會(huì)輿論和社會(huì)對(duì)話中收集相關(guān)信息。

命題4:社會(huì)規(guī)劃評(píng)估辦法和結(jié)果框架越完善,越有利于社會(huì)規(guī)劃更新。

從社會(huì)規(guī)劃的評(píng)估和結(jié)果中獲得信息來促進(jìn)更新。第一,檢查社會(huì)規(guī)劃是否按照預(yù)期要求和目標(biāo)得以執(zhí)行及執(zhí)行的情況。第二,檢查規(guī)劃是否存在碎片化現(xiàn)象。第三,檢查規(guī)劃與其他政策和其他規(guī)劃是否有效銜接,是否有沖突。第四,檢查規(guī)劃執(zhí)行的結(jié)果,是否達(dá)到了預(yù)期目的,是否產(chǎn)生了良好的效果或無效果,是否產(chǎn)生意料外的有利后果或不利后果。

命題5:社會(huì)規(guī)劃編制者對(duì)原有規(guī)劃和未來規(guī)劃的把握能力越強(qiáng),越有利于社會(huì)規(guī)劃更新。

首先,從回溯執(zhí)行過的社會(huì)規(guī)劃中收集更新信息。如總結(jié)以前社會(huì)規(guī)劃的成功部分及其經(jīng)驗(yàn),并確定社會(huì)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)中繼續(xù)適用和可以保留的部分。包括原有規(guī)劃中可以繼續(xù)使用但需要修訂的部分,以及可以刪除或廢止的部分。其次,運(yùn)用情境主義方法和未來學(xué)及其“預(yù)見”(foresight)原理,對(duì)未來社會(huì)規(guī)劃編制的進(jìn)行較為準(zhǔn)確的判斷和定位。[9]第三,在保持社會(huì)規(guī)劃的一致性和連續(xù)性的前提下,增加原有規(guī)劃中沒有的新內(nèi)容。如“十四五”時(shí)期的公共服務(wù)、衛(wèi)生、教育等規(guī)劃都設(shè)置了主要指標(biāo),養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃還專門制定了將任務(wù)分解到中央各部門和地方的“整體解決方案”等。

總之,社會(huì)發(fā)展規(guī)劃作為社會(huì)共同的行動(dòng)綱領(lǐng)與資源配置有效工具,已在新中國社會(huì)規(guī)劃70年的歷程中發(fā)揮了重要作用。通過社會(huì)規(guī)劃以科學(xué)合理的方式配置社會(huì)資源,有助于優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu),促進(jìn)社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)并緩解社會(huì)矛盾,最終為經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)進(jìn)步提供長足動(dòng)力。高效的社會(huì)規(guī)劃是政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要面向,這需要整合各個(gè)領(lǐng)域資源、協(xié)調(diào)參與主體利益、加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督管理,形成多方參與協(xié)商、共建共享的新局面。從理論層面講,應(yīng)當(dāng)明確社會(huì)規(guī)劃自身的實(shí)踐性特質(zhì),以明確定義的具體目標(biāo)為導(dǎo)向,融入“整體性思維”的觀點(diǎn)和方法,發(fā)揮國家“元治理”的正向引導(dǎo)功能,實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策和社會(huì)規(guī)劃的良性互動(dòng)。