林華

［摘 要］我國(guó)社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)的制度框架呈現(xiàn)層次性、多階性和碎片化的特征，其內(nèi)容包括調(diào)整社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的制度規(guī)范、調(diào)整服務(wù)性收費(fèi)的制度規(guī)范、調(diào)整社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范、調(diào)整個(gè)別性社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范。社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)的規(guī)范體系存在著收費(fèi)權(quán)力法定與規(guī)范位階低之間的困境、直接規(guī)范依據(jù)缺乏與制度碎片化之間的困境、社會(huì)團(tuán)體種類(lèi)繁多與制度范圍模糊性之間的困境、制度規(guī)范銜接與規(guī)范內(nèi)容不一致的困境等問(wèn)題。推進(jìn)社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)的制度構(gòu)造有兩條體系化的進(jìn)路，一是進(jìn)行統(tǒng)一立法，二是對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行規(guī)范清理。

［關(guān)鍵詞］社會(huì)團(tuán)體；行政收費(fèi)；服務(wù)性收費(fèi)；行政事業(yè)性收費(fèi)

［中圖分類(lèi)號(hào)］ D912.1［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A

一、問(wèn)題的提出

隨著20世紀(jì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，社會(huì)組織逐漸瓦解國(guó)家壟斷公權(quán)力的單一格局，催生公眾參與、信息公開(kāi)等思潮的勃興，也打破了傳統(tǒng)意義上“政治國(guó)家—市民社會(huì)”的界分，成為重要的第三種力量。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及其依附的單位制已不復(fù)存在，社會(huì)團(tuán)體作為社會(huì)組織的重要組成部分，［1］在國(guó)家治理和社會(huì)治理中扮演著重要角色，也發(fā)揮著重要功能。2018年8月，民政部最新發(fā)布的《2017年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》指出，全國(guó)共有社會(huì)團(tuán)體35.5萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)5.6％，其中：工商服務(wù)業(yè)類(lèi) 3.9萬(wàn)個(gè)，科技研究類(lèi)1.5萬(wàn)個(gè)，教育類(lèi)1.0萬(wàn)個(gè)，衛(wèi)生類(lèi)0.9萬(wàn)個(gè)，社會(huì)服務(wù)類(lèi)4.8萬(wàn)個(gè)，文化類(lèi)3.9萬(wàn)個(gè)，體育類(lèi) 3.0萬(wàn)個(gè)，生態(tài)環(huán)境類(lèi)0.6萬(wàn)個(gè)，法律類(lèi)0.3萬(wàn)個(gè)，宗教類(lèi)0.5 萬(wàn)個(gè)，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類(lèi)6.2萬(wàn)個(gè)，職業(yè)及從業(yè)組織類(lèi)2.0萬(wàn)個(gè)，其他6.8萬(wàn)個(gè)。［2］如此龐大的社會(huì)團(tuán)體規(guī)模在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、提供社會(huì)服務(wù)、繁榮科學(xué)技術(shù)等方面具有不可替代的作用，也引起黨和國(guó)家的高度重視。［3］

與組織發(fā)展層面的繁榮景象相伴生的還有另外一種制度實(shí)踐亂象的浮現(xiàn)。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)所形塑的是以政府主導(dǎo)和權(quán)力集中為色彩的政治體制和管理模式，社會(huì)團(tuán)體發(fā)育嚴(yán)重不足。近年來(lái)，不同類(lèi)型的社會(huì)團(tuán)體雖然有了長(zhǎng)足發(fā)展，但是傳統(tǒng)慣性與新興組織之間的內(nèi)在張力依然激烈，社會(huì)團(tuán)體面臨著先天組織發(fā)育不良、后天制度培育不足的雙重困境。與社會(huì)團(tuán)體日益增長(zhǎng)的數(shù)量、日趨拓寬的領(lǐng)域、日漸重要的功能相對(duì)應(yīng)的，卻是有關(guān)社會(huì)團(tuán)體法律制度供給的嚴(yán)重缺位與法律制度實(shí)施的嚴(yán)重錯(cuò)位。以社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)為例，雖然國(guó)家相關(guān)部門(mén)針對(duì)包括社會(huì)團(tuán)體在內(nèi)的社會(huì)組織出臺(tái)了眾多政策，但是位階低下、變動(dòng)頻繁、內(nèi)容不一的收費(fèi)制度規(guī)范體系無(wú)法為社會(huì)團(tuán)體規(guī)范化發(fā)展提供制度預(yù)期和法律保障。

制度文本的模糊性、龐雜性、碎片化也帶來(lái)了實(shí)踐層面社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的法律風(fēng)險(xiǎn)，很多社會(huì)團(tuán)體對(duì)收費(fèi)的政策規(guī)范不熟悉，也無(wú)法甄別社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)制度規(guī)范的范圍和界限，于是社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)領(lǐng)域的違法違規(guī)情形不時(shí)發(fā)生。2018年，民政部對(duì)幾家中字頭的全國(guó)性重要社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)違法違規(guī)行為進(jìn)行了行政處罰并向社會(huì)公開(kāi)，比如對(duì)中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)、中國(guó)烹飪協(xié)會(huì)等3家社團(tuán)違規(guī)涉企收費(fèi)行為作出警告并處沒(méi)收違法所得的行政處罰，［4］對(duì)中國(guó)廣告協(xié)會(huì)、中國(guó)機(jī)械工業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)商業(yè)聯(lián)合會(huì)等3家社團(tuán)的違規(guī)涉企收費(fèi)行為，也作出警告并處沒(méi)收違法所得的行政處罰。［5］《2017年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》也指出，全年共查處社會(huì)團(tuán)體違法違規(guī)案件2375起，行政處罰2352起。［6］雖然該公報(bào)沒(méi)有分類(lèi)梳理違法違規(guī)的具體情形，但可以肯定的是，其中有相當(dāng)數(shù)量的案件屬于社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的違法違規(guī)案件，社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)已成為影響社會(huì)團(tuán)體發(fā)展的“達(dá)摩克利斯之劍”。然而，目前學(xué)術(shù)界對(duì)于社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)（特別是社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的法律問(wèn)題）關(guān)注闕如，幾乎沒(méi)有專門(mén)研究服務(wù)性收費(fèi)的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，［7］在有關(guān)社會(huì)組織或社會(huì)團(tuán)體法律制度研究的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，對(duì)收費(fèi)問(wèn)題也僅是輕描淡寫(xiě)，不足以回應(yīng)實(shí)踐中的需求與困惑。

當(dāng)前，“放管服”改革正在如火如荼地進(jìn)行，社會(huì)團(tuán)體承接相關(guān)政府職能成為一種趨勢(shì)，［8］一些政府與社會(huì)團(tuán)體還開(kāi)展了策略性合作。［9］職能的增加意味著收費(fèi)范圍的擴(kuò)大，然而社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)依據(jù)模糊性與社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)正當(dāng)性之間的矛盾并沒(méi)有消解，從這個(gè)意義上講，社會(huì)團(tuán)體職能的增加也恰恰意味著社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)法律風(fēng)險(xiǎn)的上升。因此，為了防范和化解法律風(fēng)險(xiǎn)，保障社會(huì)團(tuán)體的健康發(fā)展，我們首先需要梳理調(diào)整社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)的制度規(guī)范有哪些，這些制度規(guī)范存在哪些問(wèn)題，未來(lái)的完善路徑是什么。本文將聚焦這些問(wèn)題進(jìn)行研究，從根源上梳理社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)的規(guī)范體系，對(duì)收費(fèi)依據(jù)的差異與矛盾進(jìn)行體系性解釋，嘗試提出構(gòu)造統(tǒng)一、清晰、實(shí)用的社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)制度體系的路徑。

二、規(guī)范體系的圖景

我國(guó)沒(méi)有制定專門(mén)針對(duì)社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)的法律規(guī)范，相關(guān)內(nèi)容散落在綜合性的法律文件和政策文件中，這既造成尋找直接法律依據(jù)的困難，同時(shí)也導(dǎo)致了社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)過(guò)程中的法律風(fēng)險(xiǎn)。從制度解讀、文本分析的視角看，社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)的制度框架呈現(xiàn)層次性、多階性、碎片化的特點(diǎn)，梳理其規(guī)范內(nèi)容的整體面貌和宏觀圖景也需要體系化、整體化、階層化的視角。就實(shí)質(zhì)而言，社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)制度框架的關(guān)鍵在于明確社會(huì)團(tuán)體的法律性質(zhì)（社會(huì)團(tuán)體屬于什么性質(zhì)、什么類(lèi)型的主體）和服務(wù)性收費(fèi)的規(guī)范依據(jù)、適用范圍（服務(wù)性收費(fèi)的適用主體范圍和實(shí)施程序），這是從間接視角詮釋語(yǔ)詞結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵，涉及主體的性質(zhì)和行為的范圍，即社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)制度框架=調(diào)整社會(huì)團(tuán)體的制度規(guī)范+調(diào)整服務(wù)性收費(fèi)的制度規(guī)范。同時(shí)值得注意的是，雖然我國(guó)還沒(méi)有社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)的直接法律規(guī)范，但是相關(guān)部門(mén)發(fā)布過(guò)關(guān)于社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的政策文件，它們也屬于社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)制度框架的直接內(nèi)容，此外，一些部門(mén)還專門(mén)針對(duì)個(gè)別社會(huì)團(tuán)體的收費(fèi)作出政策規(guī)定，它們也理應(yīng)屬于制度框架的直接構(gòu)成部分。因此，從語(yǔ)詞結(jié)構(gòu)解讀和制度分布觀察的視角看，社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)制度框架=調(diào)整社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的制度規(guī)范+調(diào)整服務(wù)性收費(fèi)的制度規(guī)范+調(diào)整社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范+調(diào)整某一類(lèi)社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范。［10］

（一）調(diào)整社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的制度規(guī)范

調(diào)整社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的制度規(guī)范是指決定社會(huì)團(tuán)體的法律性質(zhì)，涉及有關(guān)社會(huì)團(tuán)體的性質(zhì)、法律地位、職能、登記管理、業(yè)務(wù)管理等內(nèi)容的綜合性制度規(guī)范。這是從主體視角出發(fā)的制度范圍確定，這類(lèi)規(guī)范并不直接涉及收費(fèi)問(wèn)題，但是我國(guó)目前的收費(fèi)制度（基于行政事業(yè)性收費(fèi)和服務(wù)性收費(fèi)的區(qū)分）與主體性質(zhì)密切相關(guān)，不同性質(zhì)的主體會(huì)有不同的收費(fèi)制度調(diào)整，因此調(diào)整社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的制度規(guī)范也是社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)制度框架的重要內(nèi)容。

從現(xiàn)有制度規(guī)范來(lái)看，根據(jù)界定社會(huì)團(tuán)體法律性質(zhì)的明確性不同，調(diào)整社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的制度規(guī)范可分為直接界定社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的制度規(guī)范和間接涉及社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的制度規(guī)范。直接界定社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的制度規(guī)范是指直接界定社會(huì)團(tuán)體法律性質(zhì)，清晰區(qū)分社會(huì)團(tuán)體與其他組織性質(zhì)差異的制度規(guī)范，比如《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第87條和第90條、［11］《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第2條。［12］主體的法律性質(zhì)需要由法律規(guī)范來(lái)界定，所以直接界定社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的制度規(guī)范（包括《民法典》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》）都屬于具有法律效力的法律規(guī)范。間接涉及社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的制度規(guī)范是指調(diào)整社會(huì)團(tuán)體的職能、登記管理、業(yè)務(wù)管理等內(nèi)容，并不直接界定社會(huì)社團(tuán)法律性質(zhì)，但又與法律性質(zhì)確定密切相關(guān)的制度規(guī)范，比如民政部、國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)《關(guān)于委托中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)對(duì)全國(guó)性自然科學(xué)、技術(shù)科學(xué)類(lèi)社會(huì)團(tuán)體管理的通知》（1991年2月11日）、《民政部關(guān)于重新確認(rèn)社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位的通知》（民發(fā)〔2000〕41號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕36號(hào)）等。［13］這些制度不屬于《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）所調(diào)整的法律規(guī)范，而屬于部門(mén)發(fā)布的行政規(guī)范性文件或者中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，［14］它們并不直接確定社會(huì)團(tuán)體的法律性質(zhì)，而是在《民法典》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》相關(guān)條款的基礎(chǔ)上，又從職能、登記管理、業(yè)務(wù)管理、改革發(fā)展等領(lǐng)域間接明確了社會(huì)團(tuán)體的地位和功能界限。

（二）調(diào)整服務(wù)性收費(fèi)的制度規(guī)范

調(diào)整服務(wù)性收費(fèi)的制度規(guī)范是指規(guī)定服務(wù)性收費(fèi)的主體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、責(zé)任機(jī)制等內(nèi)容的規(guī)范。這是從行為視角對(duì)社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)制度框架的界定，這類(lèi)規(guī)范直接觸及了服務(wù)性收費(fèi)的核心，但是由于我國(guó)服務(wù)性收費(fèi)的主體繁多，同一主體的收費(fèi)還可能涉及行政事業(yè)性收費(fèi)和服務(wù)性收費(fèi)的區(qū)分。因此，整體而言，它們?nèi)匀粚儆谏鐣?huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)制度框架的間接性規(guī)定。從實(shí)踐來(lái)看，服務(wù)性收費(fèi)的制度規(guī)范主要涉及預(yù)算外資金的管理（主要是行政事業(yè)性收費(fèi)）、價(jià)格制度、服務(wù)性收費(fèi)的約束、相關(guān)活動(dòng)開(kāi)展中的服務(wù)性收費(fèi)。相應(yīng)的，根據(jù)調(diào)整內(nèi)容的不同，調(diào)整服務(wù)性收費(fèi)的制度規(guī)范可以分為調(diào)整預(yù)算外資金管理的規(guī)范、調(diào)整價(jià)格制度的規(guī)范、直接調(diào)整服務(wù)性收費(fèi)的規(guī)范、調(diào)整具體活動(dòng)中涉及服務(wù)性收費(fèi)的規(guī)范。

預(yù)算外資金是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金，主要包括行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。［15］因此，社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范收取的資金屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，而不是服務(wù)性收費(fèi)。［16］實(shí)踐中，一些社會(huì)團(tuán)體經(jīng)常混淆行政事業(yè)性收費(fèi)和服務(wù)性收費(fèi)，［17］于是，調(diào)整預(yù)算外資金管理的規(guī)范屬于調(diào)整服務(wù)性收費(fèi)制度規(guī)范中的除外情形。調(diào)整預(yù)算外資金管理的規(guī)范主要包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》（國(guó)發(fā)〔1996〕29號(hào)）、《違反行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第281號(hào)）、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》（國(guó)務(wù)院令第427號(hào)）等。［18］

服務(wù)性收費(fèi)的實(shí)質(zhì)是事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)、民辦非企業(yè)單位按照市場(chǎng)要求并根據(jù)自愿有償原則提供服務(wù)取得的費(fèi)用。［19］在服務(wù)性收費(fèi)活動(dòng)中，提供服務(wù)的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)、民辦非企業(yè)單位也屬于經(jīng)營(yíng)者，［20］也需要受價(jià)格制度的調(diào)整，因此調(diào)整價(jià)格制度的規(guī)范也是調(diào)整服務(wù)性收費(fèi)制度規(guī)范的重要內(nèi)容。調(diào)整價(jià)格制度的法律規(guī)范包括《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》（1999年7月10日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，1999年8月1日國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布）、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》（2015年10月12日）等。

直接調(diào)整服務(wù)性收費(fèi)的規(guī)范是指直接規(guī)定事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體等各類(lèi)主體開(kāi)展服務(wù)性收費(fèi)的制度規(guī)范。除非有特別的排除情形，這類(lèi)規(guī)范通常直接適用于社會(huì)團(tuán)體的服務(wù)性收費(fèi)活動(dòng)，具體包括《財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委關(guān)于將部分行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)（價(jià)格）的通知》（財(cái)綜〔2001〕94號(hào)）、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于治理規(guī)范經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2010〕877號(hào)）、《財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于清理規(guī)范涉企行政事業(yè)性收費(fèi)的通知》（財(cái)綜〔2010〕32號(hào)）、《國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、工業(yè)和信息化部、民政部關(guān)于清理規(guī)范涉企經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2017〕790號(hào)）、《政府定價(jià)的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)目錄清單》（2018年修訂）等。

前文提到的幾種規(guī)范都是從資金、價(jià)格、費(fèi)用的角度進(jìn)行界定，在現(xiàn)實(shí)生活中，還有一類(lèi)規(guī)范雖是直接調(diào)整相關(guān)主體的活動(dòng)開(kāi)展，但開(kāi)展活動(dòng)難免會(huì)涉及服務(wù)性收費(fèi)，［21］于是調(diào)整具體活動(dòng)中涉及服務(wù)性收費(fèi)的規(guī)范也是調(diào)整服務(wù)性收費(fèi)的制度規(guī)范。目前，這類(lèi)規(guī)范包括《財(cái)政部關(guān)于做好行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作有關(guān)問(wèn)題的通知（試行）》（財(cái)綜〔2015〕73號(hào)）、《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)管理辦法（試行）〉的通知》（中辦發(fā)〔2010〕33號(hào)）、《全國(guó)清理和規(guī)范慶典研討會(huì)論壇、民政部活動(dòng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于印發(fā)〈社會(huì)組織舉辦研討會(huì)論壇活動(dòng)管理辦法〉的通知》（民發(fā)〔2012〕57號(hào)）、《民政部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于規(guī)范社會(huì)團(tuán)體開(kāi)展合作活動(dòng)若干問(wèn)題的規(guī)定〉的通知》（民發(fā)〔2012〕166號(hào)）、《民政部、財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織反腐倡廉工作的意見(jiàn)》（民發(fā)〔2014〕227號(hào)）等。

（三）調(diào)整社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范

調(diào)整社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的制度規(guī)范是從主體視角的單一界定，調(diào)整服務(wù)性收費(fèi)的制度規(guī)范是從行為視角的單一界定，而調(diào)整社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范是“主體+行為”二元視角的界定，是指直接規(guī)范社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)活動(dòng)的制度規(guī)范，需要同時(shí)滿足社會(huì)團(tuán)體的主體性質(zhì)和收費(fèi)活動(dòng)的行為界限，適用于所有社會(huì)團(tuán)體的收費(fèi)活動(dòng)。截至目前，通過(guò)檢索北大法寶、國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站、財(cái)政部網(wǎng)站等權(quán)威平臺(tái)可發(fā)現(xiàn)，直接調(diào)整社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的有效制度規(guī)范極其有限，僅包括《財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委關(guān)于事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體有關(guān)收費(fèi)管理問(wèn)題的通知》（財(cái)規(guī)〔2000〕47號(hào)）。［22］

（四）調(diào)整個(gè)別性社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范

在實(shí)踐中，除了統(tǒng)一調(diào)整社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范以外，相關(guān)部門(mén)也個(gè)別性地針對(duì)某一類(lèi)或某一個(gè)具體的社會(huì)團(tuán)體，對(duì)其收費(fèi)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制。因此，調(diào)整個(gè)別性社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范可以區(qū)分為調(diào)整某一類(lèi)社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范和調(diào)整某一個(gè)社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范。調(diào)整某一類(lèi)社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范主要集中于教育系統(tǒng)、中國(guó)科協(xié)全國(guó)學(xué)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等，［23］調(diào)整某一個(gè)社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范則包括針對(duì)中央黨校函授學(xué)院、中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)等組織的規(guī)制。［24］

三、規(guī)范困境的生成

通過(guò)對(duì)上述制度規(guī)范的梳理和考察不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)的制度框架呈現(xiàn)出層次性、多階性、碎片化的特征，社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)的規(guī)范體系和制度適用在制度正當(dāng)性來(lái)源、［25］制度規(guī)范分布、制度范圍界定、制度內(nèi)容銜接等方面存在不少問(wèn)題，催生了潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)實(shí)的合法性難題，也生成了一些規(guī)范困境。

（一）收費(fèi)權(quán)力法定與規(guī)范位階低之間的困境

社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)制度框架和規(guī)范體系的第一個(gè)問(wèn)題是收費(fèi)權(quán)力法定與規(guī)范位階低之間的困境，整體的制度框架面臨著合法性和正當(dāng)性不足的難題。法律保留原則是依法行政的基本內(nèi)容，根據(jù)法律保留原則，行政機(jī)關(guān)只有在取得法律授權(quán)的情況下才能實(shí)施相應(yīng)的行為。［26］《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》肯定了法律保留原則，［27］《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》也規(guī)定了收費(fèi)權(quán)力法定：“2015年年底前，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)且未按規(guī)定批準(zhǔn)、越權(quán)設(shè)立的收費(fèi)基金項(xiàng)目，政府提供普遍公共服務(wù)或體現(xiàn)一般性管理職能的行政事業(yè)性收費(fèi)，沒(méi)有法定依據(jù)的行政審批中介服務(wù)項(xiàng)目及收費(fèi)，一律取消。”行政機(jī)關(guān)需要遵循法律保留原則和收費(fèi)權(quán)力法定，中國(guó)科協(xié)全國(guó)學(xué)會(huì)等承擔(dān)公共職責(zé)、提供公共服務(wù)的社會(huì)團(tuán)體也需要遵守收費(fèi)依據(jù)法定的邏輯。

在社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)的制度框架里，除了調(diào)整社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的制度規(guī)范有《民法典》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等位階較高的法律、行政法規(guī)以外，［28］調(diào)整服務(wù)性收費(fèi)的制度規(guī)范、調(diào)整社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范、調(diào)整個(gè)別性社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范基本上都屬于國(guó)家相關(guān)部門(mén)發(fā)布的行政規(guī)范性文件。［29］而根據(jù)《立法法》等規(guī)定，行政規(guī)范性文件并不屬于正式法律規(guī)范的范疇，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)，規(guī)范性文件不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。因此，就整體而言，以行政規(guī)范性文件為核心支撐的社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)規(guī)范體系存在著規(guī)范位階低或者基本屬于沒(méi)有法律位階的尷尬境地，［30］不符合法律保留的原則，社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)的法律依據(jù)或制度正當(dāng)性面臨著嚴(yán)重“赤字”。

（二）直接規(guī)范依據(jù)缺乏與制度碎片化之間的困境

社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)制度框架和規(guī)范體系的第二個(gè)問(wèn)題是直接規(guī)范依據(jù)缺乏與制度碎片化之間的困境，制度規(guī)范的分布面臨著體系性缺乏的難題。如前述及，社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)制度框架包括調(diào)整社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的制度規(guī)范、調(diào)整服務(wù)性收費(fèi)的制度規(guī)范、調(diào)整社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范、調(diào)整某一類(lèi)社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范，前兩者屬于間接性規(guī)范，后兩者屬于直接性規(guī)范。從數(shù)量上看，間接性規(guī)范占據(jù)明顯優(yōu)勢(shì)，而調(diào)整社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)的直接規(guī)范依據(jù)缺乏，可以適用于所有社會(huì)團(tuán)體的調(diào)整社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范僅有《財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委關(guān)于事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體有關(guān)收費(fèi)管理問(wèn)題的通知》（財(cái)規(guī)〔2000〕47號(hào)），調(diào)整某一類(lèi)社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范也非常有限，多數(shù)領(lǐng)域的社會(huì)團(tuán)體面臨著直接依據(jù)缺乏的困境。

另外，社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)制度規(guī)范呈現(xiàn)雙層碎片化的狀態(tài)。第一層是制度分布的碎片化，社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)制度規(guī)范散落在調(diào)整社會(huì)團(tuán)體性質(zhì)的制度規(guī)范、調(diào)整服務(wù)性收費(fèi)的制度規(guī)范、調(diào)整社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范、調(diào)整某一類(lèi)社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)的制度規(guī)范之中，聚焦性不足、直接性不足、適用性不足；第二層是制度效力的碎片化，社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)制度框架的主體是相關(guān)部門(mén)發(fā)布的行政規(guī)范性文件，涉及的部門(mén)有國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、民政部、國(guó)家物價(jià)局等，數(shù)量繁多，變動(dòng)頻繁，制度效力位階不高，穩(wěn)定性差。［31］這些都使某一具體的社會(huì)團(tuán)體（特別是像中國(guó)科協(xié)全國(guó)學(xué)會(huì)這樣的組織）在開(kāi)展服務(wù)性收費(fèi)活動(dòng)時(shí)難以找到直接適用依據(jù)和有效制度規(guī)范。

（三）社會(huì)團(tuán)體種類(lèi)繁多與制度范圍模糊性之間的困境

社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)制度框架和規(guī)范體系的第三個(gè)問(wèn)題是社會(huì)團(tuán)體種類(lèi)繁多與制度范圍模糊性之間的困境，制度范圍的界定面臨著明確性不足的難題。一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家“放管服”改革的深入推進(jìn)，社會(huì)團(tuán)體承接政府職能更為普遍。［32］社會(huì)團(tuán)體蓬勃發(fā)展，社會(huì)團(tuán)體的種類(lèi)更加多元，領(lǐng)域更為拓展，功能日趨強(qiáng)化，包括行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)、宗教類(lèi)、教育類(lèi)、體育類(lèi)等領(lǐng)域的社會(huì)團(tuán)體成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要力量。

另一方面，與社會(huì)團(tuán)體種類(lèi)繁多相對(duì)應(yīng)的卻是制度調(diào)整范圍的模糊性。在社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)制度框架中，有兩類(lèi)制度的數(shù)量特別眾多，一類(lèi)是調(diào)整行政事業(yè)性收費(fèi)的規(guī)范，另一類(lèi)是調(diào)整行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收費(fèi)的規(guī)范，這兩類(lèi)規(guī)范的內(nèi)容有助于明確社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)的范圍。但是當(dāng)前相關(guān)規(guī)范僅規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章可以收取行政事業(yè)性收費(fèi)，［33］但是并沒(méi)有明確社會(huì)團(tuán)體收取行政事業(yè)性收費(fèi)和服務(wù)性收費(fèi)的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和種類(lèi)范圍，于是社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)的范圍仍不清晰。另外，國(guó)家相關(guān)部門(mén)發(fā)布了眾多關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的規(guī)定，有些規(guī)范將行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)社會(huì)團(tuán)體并列，［34］此時(shí)非常明顯的是，諸如中國(guó)科協(xié)全國(guó)學(xué)會(huì)等科技類(lèi)社會(huì)團(tuán)體不屬于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。但是又有些規(guī)范明確規(guī)定以“學(xué)會(huì)”“商會(huì)”“同業(yè)公會(huì)”“聯(lián)合會(huì)”“促進(jìn)會(huì)”“聯(lián)盟”等名稱命名，符合上述定義的社團(tuán)法人，屬于《行業(yè)協(xié)會(huì)價(jià)格行為指南》所稱的行業(yè)協(xié)會(huì)，從而將“學(xué)會(huì)”也納入了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。［35］制度范圍的模糊性、適用主體的不確定都直接導(dǎo)致了社會(huì)團(tuán)體開(kāi)展收費(fèi)活動(dòng)的規(guī)范適用困境。

（四）制度規(guī)范銜接與規(guī)范內(nèi)容不一致的困境

社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)規(guī)范體系的第四個(gè)問(wèn)題是制度規(guī)范銜接與規(guī)范內(nèi)容不一致的困境，現(xiàn)有制度內(nèi)容的銜接面臨著不協(xié)調(diào)的難題。眾所周知，法律體系是統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的規(guī)范秩序，［36］中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系也應(yīng)內(nèi)在科學(xué)、和諧統(tǒng)一。［37］只有和諧統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)的規(guī)范體系才能給相對(duì)人以明確的指引，進(jìn)而建構(gòu)符合法治的法律秩序。社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)規(guī)范體系也應(yīng)契合統(tǒng)一體系的基本要求。規(guī)范內(nèi)容之間的不銜接、不一致會(huì)造成法律適用的困難，影響制度規(guī)范的權(quán)威性和效力?，F(xiàn)有的社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)規(guī)范內(nèi)容還存在一些不一致、不銜接、不協(xié)調(diào)的地方，規(guī)范體系的統(tǒng)一性面臨不少挑戰(zhàn)。比如關(guān)于評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)及收費(fèi)，《民政部、財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織反腐倡廉工作的意見(jiàn)》（民發(fā)〔2014〕227號(hào)）規(guī)定：“社會(huì)組織不得違反規(guī)定設(shè)立評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目和進(jìn)行收費(fèi)，嚴(yán)禁以各種方式強(qiáng)制企業(yè)或者個(gè)人入會(huì)、攤派會(huì)費(fèi)、派捐索捐、強(qiáng)拉贊助?！备鶕?jù)該規(guī)定，社會(huì)組織不能設(shè)立評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目和進(jìn)行收費(fèi)，即評(píng)比表彰活動(dòng)及收費(fèi)都是禁止的。但同時(shí)《國(guó)家發(fā)展改革委、民政部、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收費(fèi)管理的意見(jiàn)》（發(fā)改經(jīng)體〔2017〕1999號(hào)）又提出：“行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)開(kāi)展評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)，必須嚴(yán)格依照《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)管理辦法（試行）〉的通知》（中辦發(fā)〔2010〕33號(hào)）有關(guān)規(guī)定，履行申請(qǐng)報(bào)批手續(xù)?！备鶕?jù)此規(guī)定，評(píng)比表彰活動(dòng)并非完全禁止，而是需要審批。不同規(guī)范之間內(nèi)容的不一致，也極大地造成了制度適用的困惑。

四、制度構(gòu)造的進(jìn)路

當(dāng)前，社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)制度框架所面臨的規(guī)范位階低、制度碎片化、制度范圍模糊性、規(guī)范內(nèi)容不一致等問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)都在于制度規(guī)范的體系化、邏輯化、聚焦化不足，從而呈現(xiàn)“低、散、亂”現(xiàn)象。以是否統(tǒng)一立法為標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)的制度構(gòu)造存在兩條體系化的進(jìn)路：統(tǒng)一進(jìn)路和分散進(jìn)路。

（一）制度構(gòu)造的統(tǒng)一進(jìn)路

制度構(gòu)造的統(tǒng)一進(jìn)路是指通過(guò)統(tǒng)一的立法，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制度規(guī)范的體系化和內(nèi)在邏輯性。從社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)的實(shí)踐出發(fā)，統(tǒng)一進(jìn)路存在兩個(gè)不同的構(gòu)想：一是從社會(huì)團(tuán)體的主體視角出發(fā)進(jìn)行統(tǒng)一的社會(huì)團(tuán)體立法，比如將《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》修改為統(tǒng)一調(diào)整社會(huì)團(tuán)體的種類(lèi)、登記、活動(dòng)、收費(fèi)、監(jiān)督檢查等事項(xiàng)的《社會(huì)團(tuán)體管理法》或《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》，在其中專章規(guī)定社會(huì)團(tuán)體的收費(fèi)問(wèn)題（包括服務(wù)性收費(fèi)的設(shè)定、種類(lèi)、程序等）；二是從收費(fèi)的活動(dòng)視角出發(fā)進(jìn)行統(tǒng)一的收費(fèi)立法，包含收費(fèi)的主體、種類(lèi)、設(shè)定、程序、監(jiān)督救濟(jì)等，也在其中專章規(guī)定社會(huì)團(tuán)體的收費(fèi)制度。從保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度看，制定統(tǒng)一的收費(fèi)立法是必要的。［38］在統(tǒng)一的社會(huì)團(tuán)體或收費(fèi)立法制定后，現(xiàn)有的制度規(guī)范也要進(jìn)行相應(yīng)的修改和銜接，以形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)范體系秩序。這兩個(gè)構(gòu)想都能夠從主體、活動(dòng)視角實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)問(wèn)題的體系化、邏輯化和聚焦化建構(gòu)，便于社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)的規(guī)范查找和制度銜接。當(dāng)然，統(tǒng)一立法的實(shí)現(xiàn)也與事業(yè)單位改革和社會(huì)組織發(fā)展等重大改革密切相關(guān)。［39］

（二）制度構(gòu)造的分散進(jìn)路

制度構(gòu)造的分散進(jìn)路是指在不制定統(tǒng)一立法的前提下，對(duì)現(xiàn)有制度規(guī)范進(jìn)行清理，修改或者廢止重復(fù)性、矛盾性、過(guò)時(shí)性的內(nèi)容，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制度規(guī)范的體系化和內(nèi)在邏輯性?？紤]到立法資源的有限和立法程序的復(fù)雜，當(dāng)前更為便捷的進(jìn)路是成立由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、民政部等相關(guān)部門(mén)組成的社會(huì)團(tuán)體收費(fèi)制度清理小組，對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)團(tuán)體制度規(guī)范進(jìn)行專門(mén)的法律清理，實(shí)現(xiàn)不同部門(mén)之間、不同制度之間、不同內(nèi)容之間的銜接與協(xié)調(diào)，建構(gòu)統(tǒng)一、清晰、實(shí)用的社會(huì)團(tuán)體服務(wù)性收費(fèi)規(guī)范體系。

【Abstract】The institutional framework of service charges of social groups in China is characterized by layers， levels and fragmentation， including the institutional norms for adjusting the nature of social groups， those for adjusting service charges， those for adjusting social group charges， and those for adjusting individual social group charges. Some problems exist in the norm system of service charges of social groups， such as the dilemma between the legal power of charges and the low rank of the norm， that between the lack of direct basis of the norm and the fragmentation of the institution， that between the various types of social groups and the ambiguity of the scope of the institution， and that between the convergence of the system and the inconsistence in the content of different norms. There are two systematic approaches to promoting the system structure of social groups service charge， one is to carry out the unified legislation， the other is to standardize and clear up the existing institutions.

【Keywords】social groups; administrative fees; service charges; administrative and institutional charges