王洛鵬 王萍 姜鑫 徐晗宇

一、衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)概述

（一）“衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)”概念的界定

行政自由裁量權(quán)在行政管理領(lǐng)域適用極其廣泛，其發(fā)展至今幾有“無裁量，無行政”之勢?！靶姓杂刹昧繖?quán)”是指行政主體在法律所規(guī)定的范圍內(nèi)作出何種行政決定的選擇權(quán)。一方面，行政自由裁量權(quán)來源于法律授權(quán)，要依法適用；另一方面，法律法規(guī)是針對不特定的人制定的，它要求對不特定的人平等對待。但是，同一行為的不同實(shí)施者的個人情況卻是千差萬別，如經(jīng)濟(jì)情況、身體智力水平、出身背景以及行為的目的、動機(jī)、方式等，故一味地追求形式平等并不利于實(shí)現(xiàn)社會公平；實(shí)質(zhì)正義應(yīng)是自由裁量存在的主要依據(jù)，因此裁量決定要有合理差別。

衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)與衛(wèi)生行政管理密切關(guān)聯(lián)；由于公共衛(wèi)生領(lǐng)域事務(wù)的不斷擴(kuò)張與法律有限性的矛盾，衛(wèi)生行政處罰裁量權(quán)的適用面臨新的挑戰(zhàn)。衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)具有靈活性，這種靈活性往往會使其背離法律目的[1]。因此處罰裁量作出合理差別時，不能過度擴(kuò)大執(zhí)法者的裁量權(quán)，否則會給行政相對人帶來不必要的損害，破壞法律威信。基于此，“衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)”概念應(yīng)理解為：是指在衛(wèi)生行政處罰活動中，為維護(hù)公共衛(wèi)生秩序健康運(yùn)行，賦予衛(wèi)生行政執(zhí)法部門依據(jù)衛(wèi)生法律精神和理性判斷，審時度勢及時處理處罰的行政權(quán)力。

（二）衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)的適用類型

本研究從衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)的適用情況出發(fā)，結(jié)合我國現(xiàn)行衛(wèi)生行政法律規(guī)范，總結(jié)出衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)之適用的四種類型，包括：

第一，處罰種類和幅度裁量權(quán)。其是指衛(wèi)生行政人員對違法行為人之責(zé)任承擔(dān)的種類和對應(yīng)處罰幅度的判斷權(quán)。例如《中華人民共和國醫(yī)師法》規(guī)定，對違背醫(yī)學(xué)倫理、醫(yī)德而造成嚴(yán)重社會影響的醫(yī)生，省級衛(wèi)生行政部門可以選擇對其作出吊銷執(zhí)業(yè)證或責(zé)令停止執(zhí)業(yè)活動的行政處罰。衛(wèi)生行政人員判斷處罰的種類與幅度，必須結(jié)合多種因素，得出合乎理性的裁量結(jié)果。

第二，處罰時限裁量權(quán)。其是指基于違法行為性質(zhì)來選擇處罰決定作出的時間。例如，對于情況緊急的重大衛(wèi)生安全事故，需要立即裁量實(shí)施處罰和進(jìn)行披露，以防止對社會公眾生命健康造成更大損害；而對于一般的衛(wèi)生違法行為，過早的處罰和公之于眾會給行政相對人權(quán)益帶來不必要的損害。

第三，處罰情節(jié)認(rèn)定裁量權(quán)。其是指衛(wèi)生行政處罰要依據(jù)違法情節(jié)輕重，裁量應(yīng)單處或并處、從輕或減輕、免于或不予處罰。如何認(rèn)定處罰情節(jié)是衛(wèi)生行政部門所享有的裁量權(quán)。例如《基本醫(yī)療與健康促進(jìn)法》規(guī)定，對于醫(yī)療機(jī)構(gòu)，由于其信息安全系統(tǒng)不健全而導(dǎo)致的信息泄露，衛(wèi)生行政部門其責(zé)令改正、警告并處罰款；情節(jié)嚴(yán)重，責(zé)令停業(yè)。衛(wèi)生行政部門要進(jìn)行情節(jié)認(rèn)定適用裁量處罰。

第四，處罰執(zhí)法方式裁量權(quán)。其是指衛(wèi)生行政處罰執(zhí)法方式以保密形式進(jìn)行，以事先通知的方式告知被調(diào)查的行政相對人，或是啟動聽證會進(jìn)行質(zhì)證辯論，而具體執(zhí)法方式的選擇由衛(wèi)生行政部門依案件情況決定。例如，對社會造成重大影響的傳染病處罰案件，對于危及公眾生命健康權(quán)、符合聽證條件的，衛(wèi)生行政部門通常會依當(dāng)事人申請適用聽證程序?？梢?，如何實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生行政處罰效能最大化，正確裁量適用處罰執(zhí)法方式，需要衛(wèi)生行政部門謹(jǐn)慎判斷。

二、衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)適用中的問題

（一）衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)的適用標(biāo)準(zhǔn)不一

“衛(wèi)生行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)”，即指衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)，是衛(wèi)生行政部門對衛(wèi)生行政處罰的概括性規(guī)定、彈性條款的細(xì)化。我國新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡作《行政處罰法》）首次從國家立法層面規(guī)定裁量基準(zhǔn)制度，要求裁量基準(zhǔn)要向社會公開。雖然在食品安全、藥品管理、突發(fā)公衛(wèi)生事件應(yīng)對、傳染病防治、職業(yè)病防治等公共衛(wèi)生管理領(lǐng)域，衛(wèi)生行政部門執(zhí)行行政處罰裁量基準(zhǔn)已經(jīng)有了一段時間的實(shí)踐，但由于衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)的適用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)的適用中權(quán)力濫用問題頻繁出現(xiàn)，筆者對此作出以下分析：

第一，衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)。《行政處罰法》規(guī)定，各地區(qū)衛(wèi)生行政部門可以結(jié)合本地情況，制定本轄區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)。但是由于裁量基準(zhǔn)制定主體、制定水平以及考量因素各不相同，所采取的計算方法也沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地裁量基準(zhǔn)不同。這些標(biāo)準(zhǔn)不一的裁量基準(zhǔn)會導(dǎo)致衛(wèi)生行政處罰案件在不同地區(qū)“同案異罰”，處罰結(jié)果差距過大。例如，安徽省合肥市所制定的《衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)》，以違法個數(shù)和違法所得作為裁量的依據(jù)；而宣城市所制定的《衛(wèi)健委行政處罰裁量基準(zhǔn)》，則是按照發(fā)現(xiàn)違法行為次數(shù)、人數(shù)以及違法所得作為衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)。筆者結(jié)合一獻(xiàn)血處罰案來說明因不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)同案異罰的情況——根據(jù)《中華人民共和國獻(xiàn)血法》對涉及血液違法行為進(jìn)行處罰，如果根據(jù)合肥市裁量基準(zhǔn)，只要有違法收集血液行為，則在沒收違法所得，并處三萬元人民幣以下罰款進(jìn)行裁量；有違法收集且出售血液行為，則在沒收違法所得，并處三萬元以上十萬元以下進(jìn)行裁量，以此類推。而依據(jù)宣城市裁量基準(zhǔn)，首次發(fā)現(xiàn)違法，處五萬元以下罰款；再次發(fā)現(xiàn)違法，加倍處罰；組織兩人次以上賣血沒收違法所得，處七萬元以上十萬元以下罰款。由此可見，衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定各自為政，缺乏規(guī)范性，重視局部調(diào)整而忽略整體協(xié)調(diào)，勢必引起自由裁量下的衛(wèi)生行政處罰結(jié)果喪失說服力，導(dǎo)致社會公眾的質(zhì)疑與不滿。

第二，衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)缺乏實(shí)踐性。衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)是對處罰裁量過程的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。[2]為保證衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)的規(guī)范性，裁量基準(zhǔn)一般由省級衛(wèi)生行政部門制定，但這樣卻造成了裁量基準(zhǔn)更迭速度慢、缺乏實(shí)踐性的問題。在食品安全、藥品管理等公共衛(wèi)生管理領(lǐng)域，衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)會被執(zhí)法裁量第一線的基層執(zhí)法人員反復(fù)適用，而有關(guān)食品、藥品等衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定卻停留在省級行政部門。換言之，省級范圍內(nèi)的裁量標(biāo)準(zhǔn)雖然統(tǒng)一了，但卻忽視了第一線執(zhí)法人員的執(zhí)法情況和法律適用的變化情況。這就導(dǎo)致裁量基準(zhǔn)規(guī)定泛化，可操作性差，難以對衛(wèi)生行政處罰裁量權(quán)適用過程中不斷變化的現(xiàn)實(shí)情況提供合理指引，裁量基準(zhǔn)的作用也大打折扣。

（二）衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)的適用程序混亂

衛(wèi)生行政處罰程序旨在防范衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)的違法適用。[3]目前我國衛(wèi)生行政處罰的程序規(guī)定較混亂，未能對衛(wèi)生行政人員的適用處罰裁量權(quán)形成有力約束，其主要表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，告知程序不足。衛(wèi)生行政部門作出處罰決定應(yīng)當(dāng)遵循告知程序，但法律并未對告知的方式、期限、告知主體范圍等問題作出規(guī)定。實(shí)務(wù)中，衛(wèi)生行政執(zhí)法人員在適用處罰裁量權(quán)時，會忽視告知程序而出現(xiàn)以極簡的方式告知、極短的時間聽取、遺漏告知對象、未聽取相對人申辯等違法裁量行為，導(dǎo)致行政相對人的合法權(quán)益受損。例如，在北京市石景山區(qū)市場監(jiān)督管理局不服該區(qū)衛(wèi)生行政處罰一審判決的上訴案中，市場監(jiān)督管理局對物美公司八角西街店所銷售的食品之標(biāo)簽上違規(guī)標(biāo)有“氧化鐵紅”而依法作出處罰決定，但其裁量作出處罰決定時未告知利益相關(guān)人食品進(jìn)口商晨紅公司，也未聽取其意見；物美公司八角西街店受到處罰后，向食品進(jìn)口商晨紅公司主張損害賠償，進(jìn)而造成晨紅公司合法權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害；北京市一中院以程序違法為由，判決撤銷原處罰決定，駁回石景山區(qū)市監(jiān)局上訴請求。可見，由于衛(wèi)生行政處罰告知程序不完善，衛(wèi)生行政人員未能深刻理解告知主體范圍，忽略利益相關(guān)人被告知的權(quán)利，并片面適用裁量權(quán)，造成裁量程序違法，衛(wèi)生行政部門也因此而敗訴。

第二，聽證程序申請主體狹窄。在符合聽證程序的法定條件下，經(jīng)當(dāng)事人的申請，衛(wèi)生行政部門會啟動聽證程序來對案件進(jìn)行調(diào)查處理，以防止衛(wèi)生行政人員違法適用裁量權(quán)。但目前我國衛(wèi)生行政處罰聽證程序的法定申請主體僅限于當(dāng)事人，聽證程序無法廣泛適用。筆者認(rèn)為，衛(wèi)生行政處罰決定是各方利益主體博弈的結(jié)果。如果當(dāng)事人以外的利益相關(guān)人無申請聽證的權(quán)利，則不利于保護(hù)利益相關(guān)人的合法權(quán)益。例如，醫(yī)療機(jī)構(gòu)從醫(yī)療器械進(jìn)口公司進(jìn)口的醫(yī)療器械，在查驗(yàn)過程中被市場監(jiān)督管理局認(rèn)定為走私的醫(yī)療器械，經(jīng)裁量后作出沒收處罰決定。該案中醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為行政相對人，有權(quán)申請聽證；但如果其放棄聽證，那么醫(yī)療器械進(jìn)口公司作為利益相關(guān)人卻無權(quán)申請聽證。對此，如果衛(wèi)生行政處罰裁量過程越過聽證程序，衛(wèi)生行政部門就可能會因聽證缺失而造成違法裁量處罰，并增加利益相關(guān)人權(quán)利受損的幾率。

第三，法制審核程序范圍模糊。為保障衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)人正確適用處罰裁量權(quán)，我國設(shè)立法制審核程序以制約衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)人濫用裁量。但是目前各地區(qū)的法制審核程序做法各異，對法制審核范圍大多界定模糊，衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)人仍面臨違法適用處罰裁量權(quán)的風(fēng)險。例如，安徽省衛(wèi)健委所制定的《安徽省衛(wèi)生健康重大行政執(zhí)法決定法制審核規(guī)定》并未明確法制審核的具體范圍，仍然繼續(xù)使用“涉及重大國家和公共利益、造成重大社會影響”等模糊用語來囊括法制審核范圍，致無法實(shí)際有效地貫徹落實(shí)衛(wèi)生行政部門的法制審核程序；而因法制審核程序未能發(fā)揮出其制度約束力，致衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人仍有可能逃避法制審核，并出于個人因素或部門利益考量而違法使用處罰裁量權(quán)，導(dǎo)致權(quán)力濫用。

（三）衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)的適用責(zé)任追究乏力

衛(wèi)生行政執(zhí)法人員實(shí)施處罰，因故意或過失未正確適用裁量權(quán)，屬于執(zhí)法顯失公正和濫用權(quán)力的行為，會面臨被追究責(zé)任。我國對衛(wèi)生行政執(zhí)法人員違法裁量處罰行為，實(shí)行政務(wù)處分和行政處分的雙軌制追責(zé)方式。[4]政務(wù)處分追責(zé)啟動，通常以監(jiān)察機(jī)關(guān)主動發(fā)現(xiàn)或他人舉報為依據(jù)；而行政處分追責(zé)啟動，則基于衛(wèi)生行政部門的集體決策。在責(zé)任追究雙軌制體系影響下，致衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)適用責(zé)任追究體系混亂，責(zé)任追究乏力。

第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)追責(zé)與衛(wèi)生行政處分聯(lián)合處理及相關(guān)證據(jù)移交制度缺失。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為打擊違法、違紀(jì)的職能部門，由于調(diào)查材料來源缺乏而無法有效地對違法、違紀(jì)的衛(wèi)生行政人員啟動調(diào)查程序，導(dǎo)致責(zé)任追究的乏力。例如，在某縣“衛(wèi)健局對合金鑄造公司衛(wèi)生行政處罰案”中，合金鑄造公司未組織打磨崗位的勞動者進(jìn)行健康檢查便開展打磨作業(yè)；縣衛(wèi)健局衛(wèi)生行政人員收受該公司賄賂，以首次違法為由，裁量決定不予處罰，最后因群眾舉報而敗露。在該案中，啟動對衛(wèi)生行政人員濫用處罰裁量權(quán)追責(zé)，是基于社會群眾的舉報，監(jiān)察機(jī)關(guān)才能收到線索，有權(quán)介入調(diào)查追責(zé)?？梢娮C據(jù)線索來源的缺失，可能會放縱衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)不當(dāng)適用及其所產(chǎn)生的責(zé)任難以被追究。

第二，衛(wèi)生行政處罰裁量權(quán)適用行為性質(zhì)界定不明。即違紀(jì)和違法責(zé)任性質(zhì)界定不明，致使追責(zé)主體混亂，未對每一個衛(wèi)生行政人員形成有效約束。實(shí)務(wù)中，違紀(jì)責(zé)任性質(zhì)的行政處分通常是基于衛(wèi)生行政部門的集體決策，但衛(wèi)生行政部門常有推諉其衛(wèi)生行政處分之作出的現(xiàn)象。違法責(zé)任性質(zhì)的政務(wù)處分雖更具嚴(yán)厲性，但監(jiān)察機(jī)關(guān)難以介入定性，導(dǎo)致裁量處罰責(zé)任無從落實(shí)。筆者認(rèn)為，衛(wèi)生行政執(zhí)法人員濫用處罰自由裁量權(quán)的行為性質(zhì)界定，應(yīng)從公正性與功能性出發(fā)，擺脫現(xiàn)行雙軌制束縛，明確追責(zé)主體。

三、國外衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)的適用現(xiàn)狀

在衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)的適用上，西方國家普遍遵循的是控權(quán)原則，即嚴(yán)格限制衛(wèi)生行政部門的處罰裁量權(quán)，無法律無處罰。英國學(xué)者伽利根將裁量視為合理的判斷。[5]英國衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)的適用模式，通過發(fā)布判例來規(guī)范衛(wèi)生行政處罰裁量行為，使其符合法律目的，裁量行為合乎比例。英國衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)的控制模式，會隨著判例的累積在一定程度上增加權(quán)力使用的合理性。

德國學(xué)者毛雷爾表示，衛(wèi)生行政部門可以在相同的法律事實(shí)下，選擇不同的衛(wèi)生行政處罰方式，謂之“裁量”。[6]德國對衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)的適用進(jìn)行法律概念上的限縮，將無法明晰的法律概念排除在自由裁量范圍之外，嚴(yán)格約束適用的效力范圍。此外，德國行政法院會對衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)適用情況進(jìn)行定期審查，審查其是否存在違法?？梢姡聡ㄟ^對衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)嚴(yán)格授權(quán)來防范違法適用該權(quán)力。

美國行政法學(xué)者K.C.戴維斯倡導(dǎo)傳統(tǒng)控制模式，認(rèn)為確保衛(wèi)生行政處罰裁量權(quán)的正確運(yùn)用，應(yīng)對裁量權(quán)的行使范圍進(jìn)行限制，尤其是對衛(wèi)生行政人員的制衡與約束。[7]但此種模式相對消極，隨著公共衛(wèi)生領(lǐng)域范圍的擴(kuò)張，美國社會更加需要衛(wèi)生行政部門積極履行衛(wèi)生職能。因此，美國推行自由主義，綜合采取傳統(tǒng)控制理論和多元主義并行的模式。為確保衛(wèi)生行政處罰相對人利益不受侵犯，同時以《聯(lián)邦程序法》為核心，規(guī)范衛(wèi)生行政部門正確適用處罰裁量權(quán)，履行公共衛(wèi)生領(lǐng)域管理服務(wù)職能。

綜上所述，各國基于政治環(huán)境與體制差異，探索出各具特色的衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)適用的應(yīng)對模式，從而實(shí)現(xiàn)控權(quán)保民的目的。英國通過定期發(fā)布衛(wèi)生行政處罰自由裁量判例，指揮衛(wèi)生行政部門處罰工作，追求合理與正當(dāng)期待。德國通過明確衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)的法律概念邊界，從根源上限制衛(wèi)生行政執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的適用。美國將衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)極大地賦予在衛(wèi)生行政執(zhí)法人員手中，以此來滿足不斷增長的社會需要，同時以國家法律為約束核心，對裁量權(quán)的適用進(jìn)行控制。各國對衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)適用的成功實(shí)踐，對推動新時代背景下衛(wèi)生行政處罰自由裁量范圍和權(quán)限的完善有著較大的啟示和借鑒意義。

四、完善我國衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)之適用的規(guī)制舉措

（一）構(gòu)建衛(wèi)生行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度

針對衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)適用標(biāo)準(zhǔn)不一，應(yīng)重新設(shè)計改革我國衛(wèi)生行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度，方案如下：

第一，設(shè)計制定衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)總則方案。衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)總則是制定衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)參照，建議應(yīng)設(shè)計統(tǒng)一的制定方案[8]。首先，中央衛(wèi)生行政部門應(yīng)加快制定全國性衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)總則，為各省衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定提供統(tǒng)一文本，解決各省之間在適用衛(wèi)生行政處罰裁量權(quán)過程中，由于計算方式和裁量因素不同而造成的同案異罰，處罰結(jié)果差距過大等問題。其次，制定省級裁量基準(zhǔn)總則作為試點(diǎn)，解決省內(nèi)轄區(qū)同案不同罰問題。由省級衛(wèi)生行政部門制定裁量基準(zhǔn)總則，統(tǒng)一規(guī)范本省范圍內(nèi)裁量基準(zhǔn)的定義、制定機(jī)關(guān)、程序、計算方式和上位法依據(jù)，為下級衛(wèi)生行政部門提供指引。[9]最后，由各省轄區(qū)內(nèi)市、縣制定衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)，要依據(jù)裁量基準(zhǔn)總則規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。量化衛(wèi)生行政處罰裁量情節(jié)認(rèn)定，以主觀惡性、初次違法、經(jīng)濟(jì)狀況、社會危害性作為衛(wèi)生行政處罰裁量時的主要考量因素。值得注意的是，下級衛(wèi)生行政部門制定裁量基準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化時，應(yīng)杜絕僵化，防止過度精細(xì)化裁量基準(zhǔn)而致使裁量過于死板，喪失了裁量的自由性[10]。過于精細(xì)化的裁量基準(zhǔn)會使執(zhí)法人員成為“執(zhí)法機(jī)器”，無法發(fā)揮其主觀能動性，削弱其工作積極性。鑒此，在防止僵化的同時，各市縣細(xì)化裁量基準(zhǔn)要為執(zhí)法人員留下一定的彈性空間。此外，衛(wèi)生行政部門在制定行政處罰裁量基準(zhǔn)時，要符合立法目的，否則超越立法目的制定裁量基準(zhǔn)可能導(dǎo)致裁量權(quán)濫用[11]。在立法目的下結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況將裁量權(quán)進(jìn)一步優(yōu)化。

第二，設(shè)計制定衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)實(shí)踐操作方案。鑒于衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定通常停留在省級衛(wèi)生行政部門，但省級衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)可能無法適應(yīng)轄區(qū)各地的不同情況。因此建議，應(yīng)依據(jù)執(zhí)法實(shí)踐設(shè)計裁量基準(zhǔn)操作方案，采取逐層制定，落實(shí)到基層衛(wèi)生行政部門。具體做法為，省級衛(wèi)生行政部門下發(fā)裁量基準(zhǔn)制定任務(wù)，并規(guī)定在一定周期內(nèi)進(jìn)行考察，以解決下級制定衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)范性與專業(yè)性不足的問題。此外，衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)的部分制定權(quán)要交由一線衛(wèi)生行政執(zhí)法部門，使一部分裁量基準(zhǔn)的制定來源于一線執(zhí)法者的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。同時可以考慮，由衛(wèi)生行政部門法制機(jī)構(gòu)在固定周期組織衛(wèi)生執(zhí)法人員與各科室領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行裁量基準(zhǔn)的細(xì)化討論。由法制機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行記錄，將可行的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)匯總報告給上級衛(wèi)生行政部門，審查其規(guī)范性。再由本部門制定裁量基準(zhǔn)，做到規(guī)范性與實(shí)踐性兼具，使衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)的適用與現(xiàn)實(shí)執(zhí)法一線操作，形成良性循環(huán)，相互優(yōu)化。

（二）完善衛(wèi)生行政處罰自由裁量行政程序

衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)的正確適用，不僅要在實(shí)體規(guī)則上進(jìn)行控制，還要重視發(fā)揮程序的作用。完善衛(wèi)生行政處罰自由裁量的行政程序，要從如下方面來：

第一，省級衛(wèi)生行政部門定期發(fā)布處罰裁量權(quán)適用指導(dǎo)案例，對告知程序進(jìn)行補(bǔ)充。以指導(dǎo)案例的方式明確告知程序中告知的方式、告知期限、告知主體范圍等問題。首先，告知方式。對適用普通程序的衛(wèi)生行政處罰案件，告知方式通過裁量適用指導(dǎo)案例形式，明確使用告知通知書，以書面方式告知；對適用簡易程序的衛(wèi)生行政處罰案件，口頭告知，當(dāng)場送達(dá)。其次，告知期限。告知期限需要在不同程序中進(jìn)行合理區(qū)分。[12]通過衛(wèi)生行政處罰裁量適用指導(dǎo)案例，明確在適用普通程序的衛(wèi)生行政處罰案件中，將告知期限限定在衛(wèi)生行政處罰調(diào)查形成初步處罰意見后，到最終衛(wèi)生行政處罰決定作出前的這段期間，具體時間參照指導(dǎo)案例指示。對適用簡易程序的衛(wèi)生行政處罰案件，處罰即告知，不再另設(shè)期限，提高處罰效率。對于申請回避權(quán)利的告知，不論適用何種程序，都應(yīng)通過執(zhí)法案例明確，在案件調(diào)查前率先告知，防止衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)的濫用。最后，告知主體范圍。通過衛(wèi)生行政處罰裁量適用指導(dǎo)案例，總結(jié)各類衛(wèi)生行政處罰案件利害相關(guān)人范圍，并據(jù)此列出利害相關(guān)人清單，用于檢索出衛(wèi)生行政處罰決定影響的人員范圍。而對涉案人員全面履行告知職責(zé)，防止遺漏告知主體，綜合聽取告知主體相關(guān)意見，合理裁量衛(wèi)生行政處罰決定。

第二，適當(dāng)放寬衛(wèi)生行政處罰聽證申請主體資格，健全衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)適用中聽證規(guī)則，擴(kuò)大聽證程序適用范圍。聽證程序可以使衛(wèi)生行政處罰裁量過程從幕后走向臺前[13]。在衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)適用中，既要遵循法定聽證的要求，同時也可以采取“約定聽證”。在涉及衛(wèi)生行政處罰裁量權(quán)適用的案件中，涉及利益相關(guān)的第三人、利害關(guān)系人即使不符合“法定聽證”條件，也可通過與衛(wèi)生行政部門進(jìn)行協(xié)商，采取“約定聽證”。衛(wèi)生行政部門對申請人進(jìn)行資格審查，確有必要的可以自行決定啟動聽證程序，再通知各方利益主體參加到聽證程序中，相互辯論協(xié)商。衛(wèi)生行政部門通過擴(kuò)大聽證調(diào)查，聽取各方意見，正確裁量處罰決定，實(shí)現(xiàn)公眾、相對人和政府三方共贏的局面。[14]

第三，明晰法制審核程序范圍，規(guī)范衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)人處罰裁量權(quán)適用。為了進(jìn)一步發(fā)揮法制審核程序的約束力，應(yīng)明確疑難復(fù)雜要素，擴(kuò)大法制審核范疇。要結(jié)合衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)適用的現(xiàn)實(shí)情況，統(tǒng)一由各地省級衛(wèi)生行政部門制定法制審核目錄清單。例如，在食品安全領(lǐng)域，對生產(chǎn)經(jīng)營不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)、未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)而危害公眾生命健康等作出的行政處罰裁量；在公共場所管理領(lǐng)域，對個人或單位未取得衛(wèi)生許可擅自經(jīng)營、擾亂公共場所衛(wèi)生管理秩序等作出的行政處罰裁量；在傳染病防治領(lǐng)域，對疾病預(yù)防機(jī)構(gòu)未履行傳染病防治職責(zé)、采血機(jī)構(gòu)未履行報告職責(zé)，導(dǎo)致傳染病傳播等作出的行政處罰裁量。凡是涉及重大公共衛(wèi)生安全的處罰裁量，均可被列入法制審核目錄，使法制審核目錄清單，做到種類齊全，規(guī)定細(xì)致，排除模糊性。通過充分發(fā)揮法制審核制度，明晰法制審核范圍，可以有效控制衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)人對處罰裁量權(quán)的不正確適用。

（三）建立衛(wèi)生行政處罰自由裁量責(zé)任追究體系

衛(wèi)生行政處罰違法裁量責(zé)任是將衛(wèi)生行政處罰裁量權(quán)與后續(xù)責(zé)任相聯(lián)系，使裁量權(quán)行使和責(zé)任承擔(dān)實(shí)現(xiàn)一體化。[15]衛(wèi)生行政人員如果在缺乏責(zé)任體系的前提下進(jìn)行處罰裁量，很容易會出現(xiàn)濫用職權(quán)、肆意裁量的現(xiàn)象。對此建議，應(yīng)建立有效衛(wèi)生行政處罰自由裁量責(zé)任追究體系。

第一，強(qiáng)化衛(wèi)生行政部門與監(jiān)察機(jī)關(guān)證據(jù)移交與調(diào)查協(xié)作制度。如前文所述，監(jiān)察機(jī)關(guān)總是礙于證據(jù)線索缺失或線索來源單一，而無法介入調(diào)查追責(zé)問題。在證據(jù)移交與調(diào)查協(xié)作方面，可以指定衛(wèi)生行政部門法制機(jī)構(gòu)作為專門的證據(jù)材料移交機(jī)構(gòu)，來激活監(jiān)察機(jī)關(guān)啟動責(zé)任調(diào)查程序。衛(wèi)生行政部門法制機(jī)構(gòu)在法制審核過程中，既可以對衛(wèi)生行政處罰案件脈絡(luò)有著整體把握，也可以在審查衛(wèi)生行政處罰案件的合法性時，尋找衛(wèi)生行政執(zhí)法人員違法適用處罰裁量權(quán)的證據(jù)線索。監(jiān)察機(jī)關(guān)接到證據(jù)后迅速啟動調(diào)查程序，會同衛(wèi)生行政部門對違法適用處罰裁量權(quán)的衛(wèi)生行政執(zhí)法人員展開調(diào)查，相互通知調(diào)查結(jié)果。通過建立證據(jù)移交與調(diào)查協(xié)作制度，可以激活監(jiān)察機(jī)關(guān)對案件調(diào)查的職能優(yōu)勢，打擊責(zé)任承擔(dān)的漏網(wǎng)之魚。

第二，基于違法裁量行為性質(zhì)分類追究。監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使監(jiān)督公職人員的職能，是對公權(quán)力最有效且直接的監(jiān)督[16]。針對衛(wèi)生行政執(zhí)法人員違法適用處罰裁量權(quán)，產(chǎn)生的不當(dāng)責(zé)任通常停留在紀(jì)律責(zé)任而未上升到法律責(zé)任問題。在監(jiān)督層面，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察機(jī)關(guān)作為責(zé)任性質(zhì)認(rèn)定機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)對違法適用衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)的行為性質(zhì)進(jìn)行評定，激活衛(wèi)生行政部門追責(zé)和衛(wèi)生行政人員責(zé)任追究“雙罰制”的制度效力。監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)違法適用追責(zé)情況劃分為三類：其一，內(nèi)部一般違紀(jì)行為。監(jiān)察機(jī)關(guān)在接到法制機(jī)構(gòu)移交的證據(jù)材料后進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)適用違紀(jì)行為輕微，可直接告知由衛(wèi)生行政部門集體討論作出行政處分，或由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行作出處分決定并送達(dá)。其二，違法違紀(jì)復(fù)合行為。監(jiān)察機(jī)關(guān)基于證據(jù)材料與進(jìn)一步的調(diào)查結(jié)果，發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)適用行為具有違法性，由監(jiān)察機(jī)關(guān)作出具有法律性質(zhì)的政務(wù)處分。其三，職務(wù)犯罪。直接由監(jiān)察機(jī)關(guān)立案偵查，判斷衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)適用中衛(wèi)生行政人員是否存在職務(wù)犯罪行為，情況屬實(shí)的，移交檢察機(jī)關(guān)提起公訴處理。

五、結(jié)語

本文提出提升裁量基準(zhǔn)制度效力的改革設(shè)計，又以指導(dǎo)案例、約定聽證、明晰法制審核的方式，完善衛(wèi)生行政處罰裁量程序，構(gòu)建衛(wèi)生行政部門與監(jiān)察機(jī)關(guān)證據(jù)移交與調(diào)查協(xié)作制度追責(zé)等創(chuàng)新理念，為規(guī)范衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)正確適用提供路徑和方案。由于文章篇幅有限，筆者研究水平和研究領(lǐng)域也存在一定局限，對衛(wèi)生行政處罰自由裁量權(quán)適用問題未能有更加深入的研究。對于該領(lǐng)域前沿問題的發(fā)掘和探索，仍需理論界學(xué)者們?yōu)橹冻霾恍概Α?/p>