王龍 孟竹 聶政 闞凱

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理過程中，舉報制度的作用不容小覷。在聯防聯控機制下，多地疫情防控指揮部曾發(fā)布疫情防控有獎舉報公告，對“瞞報高風險區(qū)旅居史、境外旅居史、密切接觸史；未按要求落實集中隔離、居家隔離或居家健康監(jiān)測等”違反疫情管控措施的行為實行有獎舉報。舉報是激活突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理的前端制度，也是應急處理中對各類主體的監(jiān)督制度，對我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警、防控及違法行為的處理有積極意義，可以有效避免因信息的遺漏、錯判和延誤而導致的事態(tài)升級。然而，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件舉報制度的立法成果卻相對較少，且多為倡導性規(guī)定，故如何完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件舉報制度就成為了應當思考的現實問題。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件舉報制度的特殊性

舉報本質上是一種信息交易[1]，目前被廣泛應用于食品安全、腐敗查處、環(huán)境保護等領域，相關規(guī)定零散地分布在不同領域、不同位階的法律規(guī)定中。經由“北大法寶”數據庫檢索，可查悉涉及到“舉報”制度的法律已多達184 部，其中多為針對某一領域的專項立法，其所調整的法律關系有限，大部分不具備普遍適用的價值。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、危害性大、影響范圍廣等特點，針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的舉報制度有其獨特的法律價值，其具體體現為以下三方面：第一，在事件處理中，行政機關發(fā)揮主導作用。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的舉報所追求的核心價值，在于“有效預防、及時控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害”；舉報受理部門是行政機關，衛(wèi)生健康主管部門在事件處理中發(fā)揮著不可或缺的作用。這一特點顯著有別于刑事舉報——《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百一十條和第一百一十一條規(guī)定，“個人或單位在發(fā)現犯罪事實或犯罪嫌疑人時，有向公安機關、人民檢察院或人民法院舉報的義務”；刑事舉報所追求的價值在于“準確、及時地查明犯罪事實，正確應用法律，懲罰犯罪，保護人民”；舉報受理部門為公檢法等司法機關。第二，在事件處理中，多采用行政處罰措施而非刑事措施。對所舉報的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中違反管控的行為的處理，多為行政處罰，情節(jié)嚴重構成犯罪的才追究其刑事責任。第三，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理秉持以公共利益為中心。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的舉報大多出于以“維護公共利益”為目的，舉報的處理結果對全社會具有廣泛意義。突發(fā)公共事件之外的其他領域，舉報則往往以私人利益沖突為起因，對舉報的處置結果也通常不會向社會擴散。因此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件中舉報的制度設置應當考量如何實現“預防、控制及消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害”，重視行政機關的主導地位，強化對舉報人的激勵機制，健全對舉報人的容錯機制。

二、我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件舉報中的相關法律規(guī)定

在我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理體系中，對舉報的規(guī)定涵蓋了法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，因而關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中舉報制度的規(guī)定已初具雛形。

（一）《傳染病防治法》中的相關規(guī)定

2004 年新修訂的《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡作《傳染病防治法》），其第五十八條新增了傳染病防治中的“舉報”，規(guī)定“單位和個人有權向上級人民政府及其衛(wèi)生行政部門舉報違反本法的行為。接到舉報的有關人民政府或者其衛(wèi)生行政部門，應當及時調查處理”；同時該法的“法律責任”章，規(guī)定了“未及時調查、處理舉報”的法律后果。這從法律層面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件領域的舉報作出了規(guī)定，具有基石性意義。

新冠肺炎疫情暴發(fā)后，我國傳染病防控法面臨調整疫情狀態(tài)不足的挑戰(zhàn)。因此2020 年10 月國家衛(wèi)健委頒布《傳染病防治法》（修訂草案征求意見稿），其第八十二條對傳染病防治中的舉報作了進一步細化和完善。草案將舉報的受理部門，從“上級人民政府或者其衛(wèi)生行政部門”擴大到了“縣級以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門和其他有關部門”，進一步拓寬了舉報受理的渠道同時，新增了對查證屬實的舉報給予獎勵的規(guī)定；但是，對于舉報人的主觀意圖、權益保障及惡意舉報等問題未明確回應，導致實踐中對于惡意舉報行為依然適用《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規(guī)定予以處理。

（二）《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》中的相關規(guī)定

對于傳染病之外的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，2003 年5月公布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第二十四條指出：“國家建立突發(fā)事件舉報制度，公布統(tǒng)一的突發(fā)事件報告、舉報電話。”對于“突發(fā)隱患”及“行政機關及其工作人員不依法履職”行為，該條例規(guī)定了單位和個人的舉報權、行政機關對舉報的答復義務以及對于舉報的獎勵等內容。然而，該條例雖對各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的舉報具有普遍適用性，卻規(guī)定得過于模糊，對于獎勵的內容、舉報人的人身保護等問題均未涉及。

（三）《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應急規(guī)定》中的相關規(guī)定

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》頒布之后，原衛(wèi)生部發(fā)布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》，對舉報作了進一步細致的規(guī)定，其第八條規(guī)定各級疾病預防控制機構按照屬地化管理原則設置專門的舉報熱線電話，接受對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的報告、咨詢和監(jiān)督。依照該辦法，《突發(fā)公共衛(wèi)生應急條例》所規(guī)定的受理舉報的組織，由“上級人民政府及其有關部門”拓寬到“各級疾病預防與控制機構”，具有明顯的優(yōu)勢：賦予疾控機構對舉報予以答復、監(jiān)督的權利，可以使得疾控機構第一時間獲取突發(fā)公共衛(wèi)生事件的隱患和端倪，盡早啟動應急預案機制，實現制度的有效銜接。

為防止疫情通過交通及運輸傳播，2004年3月，原衛(wèi)生部、交通部制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應急規(guī)定》，其第六條規(guī)定了對于交通主管部門不作為的舉報，即對縣級以上人民政府的交通行政主管部門不履行突發(fā)事件交通應急處理職責、或者不按照規(guī)定履行職責的行為，任何單位和個人有權向其上級人民政府的交通行政主管部門舉報；對舉報有功的單位和個人，由縣級以上人民政府的交通行政主管部門予以獎勵。這是交通應急領域對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的舉報的規(guī)定，就其內容本質來看，相較于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》并沒有進一步完善其內容。

（四）以北京深圳珠海為代表的地方性法規(guī)中的規(guī)定

地方立法有貼合本地實際情況的優(yōu)勢，不僅能形成對國家法律、行政法規(guī)的細化補充效應，還更具有可操作性。[2]關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中之舉報的地方立法，僅有北京市、天津市、上海市等八地的地方人大及其常委會以制定地方性法規(guī)的形式對其進行了進一步細化。

北京市規(guī)定監(jiān)察機關為舉報的受理機關，實現了舉報與監(jiān)察監(jiān)督制度之間的有效銜接。2020年9月，北京市人大頒布《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，該條例第四十九條規(guī)定舉報的受理部門為監(jiān)察機關，明確了舉報的內容包括遲報、謊報、瞞報、漏報突發(fā)公共衛(wèi)生事件等違法行為，強調對舉報人的信息保密，更為重要的是，明確規(guī)定了衛(wèi)生健康部門和其他有關部門對于“公職人員涉嫌違法”則將線索移送監(jiān)察機關處理。

深圳市明確了突發(fā)公共衛(wèi)生事件舉報中的“非惡意舉報的責任豁免”。2020年8月，深圳市頒布了《深圳經濟特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》。該條例第四十條從三個維度對舉報作了進一步細化規(guī)定：首先，擴大了舉報的途徑，不僅包括舉報電話，還包括通過政府網站、政務新媒體等進行舉報，明確了舉報熱線由衛(wèi)生健康主管部門設立、由疾控機構管理；其次，詳細列舉了舉報的內容包括遲報、謊報、瞞報、漏報突發(fā)公共衛(wèi)生事件行為；最后，增加了對舉報人的人身權益保護以及非惡意報告的責任豁免，解決舉報人的顧慮。

珠海市規(guī)定了對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的惡意舉報的追責，并完善了舉報與報告制度的有效銜接。2021年珠海市《珠海經濟特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第三十五條，規(guī)定舉報人可通過“12345 政務便民服務熱線”等渠道報告突發(fā)公共衛(wèi)生事件線索信息，賦予相關職能部門保障報告渠道暢通、完善受理與調查處理機制、保障舉報人權益等義務，明確獎勵如實舉報和懲戒惡意舉報。此外，值得一提的是，該條例第三十六條規(guī)定疾控部門收到預警或舉報信息后，對認為構成突發(fā)公共衛(wèi)生事件的，應當立即上報；基層組織和個人在緊急情況下可越級報告，實現了舉報與報告制度的有效銜接。

（五）地方政府規(guī)章中的規(guī)定

關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的舉報的地方立法，大部分地區(qū)由地方人民政府以地方政府規(guī)章的形式進行。此類地方政府規(guī)章存在質量參差不齊的問題，學界對其立法質量褒貶不一。[3]考察地方立法質量，“不得抵觸是前提，有特色是基礎，可操作是關鍵”[4]。

關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的舉報，浙江省重點強調對舉報人個人信息和人身安全的保護。2020年10 月，浙江省人民政府審議通過了《浙江省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急辦法》。該辦法第三十條的規(guī)定拓寬了政府門戶網站等舉報途徑，列舉了舉報內容包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件及其隱患信息的遲報、謊報、瞞報、漏報等，重點強調對舉報人的個人信息和人身權益保護等內容的保護。既兼顧了規(guī)則的可操作性，又凸顯了法律的人文關懷。

廣西壯族自治區(qū)強調對舉報人信息的保密。2019年9月，廣西壯族自治區(qū)人民政府修訂了《廣西壯族自治區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急辦法》，該辦法第四十五條第四款新增了“接到舉報的行政機關應對舉報人予以保密”的規(guī)定。這一規(guī)定消除了舉報人的后顧之憂，加強了對其人身權益的保障，有著積極意義。

三、對我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件中之舉報制度的反思

有關我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的舉報的規(guī)定，過于零散且實操性不強，其中，多為倡導性規(guī)定，對舉報人的權利保障和激勵過于模糊，其具體表現在以下層面：

（一）主觀要件闕如，難以準確甄別

立法中缺少對舉報人主觀要件的規(guī)定，這種缺失容易導致舉報權濫用。行政機關需處理海量的舉報信息，造成監(jiān)管力量的分散，也可能導致有效舉報信息被延誤，背離了舉報的初衷。因此，需由立法規(guī)定舉報人的主觀認定標準。目前，深圳和珠海等地方性立法率先作出了嘗試，這是值得肯定的立法進步，尚待國家法律對此予以明確。

（二）保護機制缺位，權利救濟不足

舉報人遭受人身安全威脅或者被打擊報復的事例，屢見不鮮?！芭e報人的權利保障不足，舉報人可能遭受來自各方面的打擊報復，嚴重挫敗了舉報人的積極性?！盵5]在缺乏相應的保障和救濟機制的前提下，一味地鼓勵舉報人舉報披露，可能導致舉報人誤以為“自己行為會受到保護而站出來成為打擊報復的靶點”[6]。

對此，作為下位法的地方性立法中有涉及對舉報人保護。深圳和浙江規(guī)定對舉報人的個人信息及人身安全提供必要保護，珠海規(guī)定了維護報告人的個人信息、人身安全等合法權益，廣西強調對舉報人的信息予以保密。但是，作為上位法的法律對此則缺乏規(guī)定，對于舉報人的權利救濟的規(guī)定也缺失，完善對舉報人的保障及救濟機制迫在眉睫。

（三）激勵機制不明，獎勵流于形式

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理條例》等部門規(guī)章以及深圳等地的地方立法規(guī)定了舉報獎勵，《傳染病防治法（征求意見稿）》也增加了“舉報查證屬實予以獎勵”的內容。但是，現行立法中關于獎勵部門、獎勵條件、獎勵標準、獎勵程序及監(jiān)督管理等均未涉及，對舉報獎勵的規(guī)定幾乎流于形式，僅停留在倡導層面上，成為了“紙面上的法”，導致對舉報人的激勵不足。

四、我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件中之舉報制度的重構

法律層面關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中舉報規(guī)定的上述缺失，地方立法則有相應的補充和細化。地方性立法不僅因其具地方特色可適用于地方一隅，還因其法律價值而具有普遍適用的意義。建議突發(fā)公共衛(wèi)生事件中之舉報制度的重構可從以下幾方面入手：

（一）設定主觀認定標準，規(guī)制惡意舉報行為

無論是珠海對“惡意舉報的制裁”的規(guī)定，還是深圳對“非惡意舉報的豁免”的規(guī)定，二者都是從舉報人的主觀心理狀態(tài)著手予以規(guī)范的有益嘗試。對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的舉報，應當要求舉報人的主觀狀態(tài)具有“非惡意”。

舉報人的主觀動機是一種抽象的心理狀態(tài)。實踐中，對舉報人主觀心理的把握頗為困難。一方面，惡意舉報人往往以“維護公共利益”之名而掩蓋其主觀意圖，甚至將舉報變?yōu)槠鋱髲退皆沟墓ぞ撸涣硪环矫?，舉報也是舉報人基于自我倫理正義的行動[7]，從“善意”標準出發(fā)不易認定其真實意愿。因此，“善意”標準在立法中往往成為“非惡意”的反向排除標準。[8]客觀上，舉報人的行為只要達到了揭露突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患，避免或減輕危害后果，維護公共安全和利益等效果，則應當推斷其主觀上不存在惡意。當然，也應注意到，對舉報人的主觀認定標準過于嚴苛會打擊舉報人的積極性。此外，由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性等特點，舉報人可能存在著表述不準確、認知不健全等問題，應對“非惡意”的舉報人進行豁免，激勵舉報人。

（二）加強人身權益保障，消除舉報的后顧之憂

為保障舉報人的合法權益，對舉報人的保護應該以舉報人的人身安全為重點，包括舉報受理部門對舉報人個人信息的保密，必要時對舉報人的人身保護。此外，對舉報人的保護范圍也應當進一步擴大，不僅應當包括舉報人本人，還應當包括其近親屬。最后，還應完善舉報人的權利救濟機制，明確舉報人有權向公安機關尋求人身保護，懲治打擊報復行為，以此激勵社會公眾消除疑慮、主動參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理行動中。

（三）完善舉報獎勵機制，激勵舉報行為

公共衛(wèi)生事件暴發(fā)造成的損害難以估量，鼓勵舉報對于突發(fā)公共衛(wèi)生應急處理帶來的收益大于風險，提高舉報獎勵是提升舉報量的有力激勵措施之一。

對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的舉報獎勵制度的設置，可以參照《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》的有關規(guī)定，依據舉報人的舉報線索與實際情況，確定不同檔位、區(qū)間的獎勵。具體而言，可根據舉報內容和實際情況的查證結果，分為三個層級給予不同的獎勵：對于提供突發(fā)公共衛(wèi)生事件違法事實的線索和證據，經查證后與實際情況完全相符的，屬于一級獎勵；與實際情況相符，屬于二級獎勵；與實際情況基本相符或稍有差異的，屬于三級獎勵。同時，還需進一步完善獎勵的程序，經調查核實屬實的，在衛(wèi)生健康主管部門對舉報調查處理后的15 個工作日內反饋舉報人結果，并將獎勵決定和相關標準告知舉報人。舉報人應當在30 個工作日內持有效身份證明領取獎勵，舉報人無法現場領取的，可委托他人代為領取。

五、結語

舉報人在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中所扮演的角色極其重要，完善對舉報人的保護措施是制度健全的必然要求。多年來，有關舉報人保護的立法呼聲不絕于耳。2013年3月，全國人大代表、清華大學周光權教授提交議案建議制定《舉報人保護法》，如今仍有人大代表及專家學者呼吁立法機關盡快制定法律保障舉報人合法權益。期待不斷完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的舉報制度，以彌補官方信息渠道來源不足的缺陷，提升國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對能力。