林浩彬

以尚書、侍郎（合稱堂官）與郎中、員外郎、主事（合稱司官）為主的六部官制，是隋唐以后中國歷代王朝的重要官制，并與卿寺、翰林院、都察院等一并構(gòu)筑起整體的內(nèi)官制。上述官制由于清末丞參興廢出現(xiàn)了重大的變化。丞參為左、右丞與左、右參議的合稱，二者是清末新政以后各部普遍新設(shè)的職官。丞參興廢貫穿了清末新政的各個(gè)關(guān)鍵階段，展現(xiàn)了不同階段官制改革的新特點(diǎn)。該問題不僅決定了清末新政以后各部官制改革的成效，同時(shí)與卿寺、翰林院、都察院等其他內(nèi)官制改革的整體進(jìn)程密切相關(guān)。丞參興廢作為清末官制改革的重要內(nèi)容，不僅改變了既往各部官制的立意、體系、架構(gòu)，更成為改變整個(gè)內(nèi)官制立意、體系、架構(gòu)的關(guān)鍵，對(duì)于近代中國的官制轉(zhuǎn)型具有重要意義。

關(guān)于清末丞參興廢的問題，此前學(xué)界主要在對(duì)清末新政時(shí)期各部的研究中有所涉及，側(cè)重于介紹特定部院丞參的設(shè)立時(shí)間、人員組成、職能等基本內(nèi)容。①關(guān)曉紅：《晚清學(xué)部研究》，廣州：廣東教育出版社，2000 年，第208-209 頁；王奎：《清末商部研究》，北京：人民出版社，2008 年，第63-77 頁；楊帆：《清末度支部機(jī)構(gòu)及職掌研究》，《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010 年第s1 期；蘇全有：《論清末郵傳部的人事管理》，《重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016 年第6 期；鞠方安：《中國近代中央官制改革研究》，北京：商務(wù)印書館，2014 年，第103-104、232 頁。近年來，一些學(xué)者開始關(guān)注到清末設(shè)置丞參對(duì)部院職官專門化的影響。其中，李文杰注意到清末外務(wù)部設(shè)置丞參與總理衙門的淵源關(guān)系，并重點(diǎn)考察了外務(wù)部丞參人員的來源與去向。②李文杰：《中國近代外交官群體的形成（1861—1911）》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017 年，第373-428、435-445 頁。劉文華則從部院內(nèi)部官職調(diào)整的角度，介紹了清末丞參設(shè)置、職掌與存廢之爭的大體過程，提出其職掌“大致是承上啟下，統(tǒng)籌全局，輔佐堂官處置部內(nèi)事務(wù)”，認(rèn)為設(shè)置丞參“符合了行政近代化的潮流”，而丞參存廢爭議的重要原因在于其選任中的“腐敗行為”。①劉文華：《丞參設(shè)置與清末官制改革》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2023 年第2 期?？傮w而言，學(xué)界對(duì)于丞參興廢中起源、討論、定制、裁撤過程的梳理仍有不足。本文擬重點(diǎn)關(guān)照丞參興廢與清朝原來的部院官制、內(nèi)官制以及日本中央官制的立意、體系、架構(gòu)的關(guān)系，考察丞參興廢與裁撤書吏、裁撤九卿②清代的九卿有大小九卿之分。此處主要是指小九卿，一般指宗人府府丞、詹事府詹事、翰林院學(xué)士、太常寺卿、光祿寺卿、太仆寺卿、鴻臚寺卿、通政司通政使及順天府尹。等相關(guān)問題的關(guān)聯(lián)，展現(xiàn)清末官制改革尋求專門化的曲折過程，探討其對(duì)于近代中國官制轉(zhuǎn)型的長遠(yuǎn)影響。

一、改設(shè)外務(wù)部與設(shè)置丞參的起源

在庚子議和期間，由于北京公使會(huì)議要求清政府設(shè)立專門負(fù)責(zé)外交的機(jī)構(gòu)，其開始籌劃將總理衙門改設(shè)為外務(wù)部，由行在政務(wù)處、在京政務(wù)處與吏部商訂外務(wù)部官制。③[日]川島真著，薛軼群譯：《晚清外務(wù)的形成：外務(wù)部的成立過程》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011 年第1 期。其中，按照軍機(jī)大臣、政務(wù)處大臣鹿傳霖的設(shè)計(jì)，外務(wù)部的官制方案先由行在政務(wù)處擬稿，再交在京政務(wù)處商定。

光緒二十七年（1901）五月初，行在總理衙門提出外務(wù)部官制草案，強(qiáng)調(diào)其升轉(zhuǎn)等方面“均照六部舊章”的原則。不過，行在總理衙門章京劉宇泰等人對(duì)此并不認(rèn)同，指出外務(wù)部相比六部存在“事繁責(zé)重，額缺應(yīng)多”的特殊情況。因此，相比于舊的六部，外務(wù)部官制更應(yīng)注重拓寬司官的升途，“以資鼓勵(lì)”。假設(shè)外務(wù)部變通六部郎中、總理衙門章京保送四、五品京堂的舊制，不僅無法拓展外務(wù)部司官的升途，甚至不如六部司官的升轉(zhuǎn)待遇。在其看來，外務(wù)部既然無法額外設(shè)置京卿以提供出路，就應(yīng)在六部與總理衙門升轉(zhuǎn)舊制基礎(chǔ)上拓寬升途，“在京出路，自以郎中升轉(zhuǎn)京卿及同員外保送御史為定”。④《本署擬改官制額缺應(yīng)多并寬予出路由》，臺(tái)北“中央研究院”近代史研究所檔案館藏：《總理各國事務(wù)衙門全宗》，檔號(hào)：01-14-032-06-008。

與之不同，五月初七日，京師總理衙門的總辦章京瑞良、顧肇新等擬訂外務(wù)部官制九條方案，強(qiáng)調(diào)外務(wù)部“有總核之事，有分任之事”，講求熟悉部務(wù)，這與六部的運(yùn)作模式不同。因此，瑞良、顧肇新等強(qiáng)調(diào)，外務(wù)部的職官設(shè)置必須特殊對(duì)待，在仿照六部定例的基礎(chǔ)上，“仍應(yīng)參酌總署成規(guī)”，⑤《據(jù)總辦等酌擬改外務(wù)部章程九條鈔錄咨會(huì)一并核議具奏由》，臺(tái)北“中央研究院”近代史研究所檔案館藏：《總理各國事務(wù)衙門全宗》，檔號(hào)：01-14-032-06-007。使其同時(shí)兼具總核與分任的功能。由此奠定了外務(wù)部官制雜糅總理衙門與六部官制的設(shè)計(jì)基調(diào)。

其中，瑞良、顧肇新等提出“請(qǐng)酌設(shè)卿缺”的方案。在他們看來，改設(shè)為外務(wù)部后總理衙門章京由差遣改為實(shí)官，依照六部的升轉(zhuǎn)體制已不合適。為此，瑞良、顧肇新等建議在該部添設(shè)職官，“擬請(qǐng)照內(nèi)務(wù)府三卿之例，添設(shè)同文館四品卿、五品少卿，滿、漢各一缺，提調(diào)館務(wù)，即充總辦”。該項(xiàng)職官從原來的總辦章京等人中“請(qǐng)旨簡用”，使得熟悉部務(wù)的郎中、員外郎“遷轉(zhuǎn)不出一途”，⑥《據(jù)總辦等酌擬改外務(wù)部章程九條鈔錄咨會(huì)一并核議具奏由》，臺(tái)北“中央研究院”近代史研究所檔案館藏：《總理各國事務(wù)衙門全宗》，檔號(hào)：01-14-032-06-007。符合各國外務(wù)部用人專門化的取向。按清朝舊制，寺卿等京堂是六部郎中、總理衙門總辦章京等后續(xù)升轉(zhuǎn)的重要對(duì)象，因此新設(shè)“卿”與“少卿”等職官，實(shí)際有將原先作為升途的寺卿移植、嫁接到外務(wù)部體制之內(nèi)的意味。

不難看出，上述方案的實(shí)質(zhì)是將總理衙門的提調(diào)、總辦章京合二為一，變通總理衙門提調(diào)、總辦章京的機(jī)制并移植到外務(wù)部之內(nèi)。新設(shè)的四品卿、五品少卿負(fù)責(zé)原來總理衙門總辦章京處理的事務(wù)，并從后者之中選擇。編制與原來總辦章京的人數(shù)相同，品級(jí)則分別與郎中、員外郎或總理衙門章京的升途對(duì)應(yīng)?？梢姡鲜鲈O(shè)計(jì)實(shí)際便于總理衙門總辦章京等直接改為外務(wù)部職官，實(shí)現(xiàn)本職與差遣合一，促使其成為事實(shí)上新增的職官層級(jí)。

六月，行在政務(wù)處已經(jīng)議定，外務(wù)部“在侍郎以下、章京以上又設(shè)三、四品參議二員，體制如京堂。遇本署侍郎缺出，固可充補(bǔ)，即六部侍郎缺出，亦可升補(bǔ)”。⑦《外部新章續(xù)志》，《新聞報(bào)》1901 年7 月21 日第1 版。新設(shè)職官的品級(jí)與實(shí)質(zhì)與前述方案截然不同。新的“參議”與侍郎的品級(jí)更加接近，更便于司員在本部直接、迅速升轉(zhuǎn)，并且“體制如京堂”，愈加貼合此前京師總理衙門提出的仿效內(nèi)務(wù)府三卿的方案。同時(shí)，外務(wù)部的“參議”可以升補(bǔ)各部侍郎。可見，該項(xiàng)設(shè)置更多是為了拓展該部職官的升途，而非出于簡單的職官專門化的考慮。

由于外務(wù)部事屬初創(chuàng)，各方對(duì)于該部新設(shè)職官的名稱、級(jí)別、編制、升途等存在分歧。行在與在京的政務(wù)處大臣圍繞此事反復(fù)討論。此后，有消息稱，外務(wù)部官制已由行在政務(wù)處將方案送京，規(guī)定“侍郎以下又設(shè)三品左、右丞各一員，四品左、右參議各一員，以本署總辦升補(bǔ)斯缺”。①《外部額缺述聞》，《申報(bào)》1901 年7 月26 日第1 版。和此前的各種方案有別，新方案開始明確設(shè)置“丞”與“參議”的名稱、品級(jí)與編制。

分設(shè)“丞”與“參議”進(jìn)一步體現(xiàn)了不同品級(jí)職官的區(qū)別。對(duì)應(yīng)清朝九卿職官的品級(jí)來看，設(shè)置三品“丞”比三品“參議”更加名正言順，并能與堂官、司官的品級(jí)上下銜接，構(gòu)筑起上下貫通的部院職官體系。此外，政務(wù)處確定“丞參四員以總辦充補(bǔ)”，實(shí)際上等于正式承認(rèn)將總辦章京由差遣改為實(shí)官。隨著外務(wù)部官制日漸清晰，政務(wù)處進(jìn)一步規(guī)范丞參承上啟下的地位與升途，“體制在堂官之下、司員之上，可升本部侍郎”，②《外部事宜匯聞》，《新聞報(bào)》1901 年8 月23 日第1 版。使其與六部堂司直接、大小相制的職官體系截然不同。

按羅惇曧的《賓退隨筆》所載，外務(wù)部設(shè)置“丞參”的方案由京師總理衙門總辦章京顧肇新提出。在設(shè)計(jì)外務(wù)部官制的過程中，顧肇新因其郎中的身份，“自揣必不能得侍郎”。設(shè)置丞參可在品級(jí)差別懸殊的郎中與侍郎之間架設(shè)升轉(zhuǎn)的橋梁。顧肇新為個(gè)人的前途考慮，“乃建增設(shè)丞參之議”?？梢姡摲桨笇?shí)際是顧肇新為個(gè)人的前途所設(shè)的。不過，該提議雖被外務(wù)部“長官納之”，卻遭到軍機(jī)大臣、政務(wù)處大臣、會(huì)辦外務(wù)部大臣王文韶的抵制，按照該說法，王文韶認(rèn)為外務(wù)部設(shè)置丞參弊大于利。各部堂官與司官品級(jí)相差懸殊是基于職官“大小相制”的設(shè)計(jì)。二者雖然區(qū)分尊卑，但可以堂司直接，“本無隔閡”。設(shè)置丞參作為總核職官，只會(huì)在二者之間增加職官層級(jí)，對(duì)政務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)“徒生障礙”。為此，王文韶主張采取倚重司官的舉措，維持舊有的部院官制以代替設(shè)置丞參。據(jù)該筆記稱，外務(wù)部設(shè)置丞參的進(jìn)程一度受阻，直至王文韶去世之后才得以實(shí)施。③《記各部丞參》，[清]羅惇曧著，孫安邦、王開學(xué)點(diǎn)校：《羅癭公筆記選》，太原：山西古籍出版社，1997 年，第222-223 頁。

實(shí)際上，上述說法存在不符史實(shí)之處。一方面，盛宣懷早在七月初二日就向在京的政務(wù)處大臣李鴻章通報(bào)清廷在外務(wù)部設(shè)置丞參的決議，“丞參照辦。本日具奏，奉旨依議”。④《盛宗丞轉(zhuǎn)西安來電》，顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第28 冊(cè)，合肥：安徽教育出版社，2008 年，第 397 頁。為此，李鴻章還就外務(wù)部丞參的選任對(duì)象提出意見，“外務(wù)部丞參應(yīng)在總辦、幫辦各員內(nèi)，擇其尤為勤能者”，符合丞參“以資熟手”的功能要求與設(shè)計(jì)初衷。⑤《寄西安行在軍機(jī)處》，顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第28 冊(cè)，第399 頁。另一方面，王文韶在商定外務(wù)部官制過程中實(shí)際扮演著重要角色。據(jù)其日記所載，光緒二十七年十一月初六日，他“午后到外務(wù)部，隨同慶邸核定丞參并章京二十四缺”。⑥袁英光、胡逢祥整理：《王文韶日記》，北京：中華書局，1989 年，第1052 頁。可見，王文韶至少未對(duì)外務(wù)部設(shè)置丞參展現(xiàn)出明顯的反對(duì)態(tài)度，甚至還親身參與制訂丞參的具體編制。

十一月，政務(wù)處大臣奏定的外務(wù)部章程決議“擬設(shè)左右丞各一員，正三品；左右參議各一員，正四品”。明確外務(wù)部職官在本部升轉(zhuǎn)，“左右丞缺，以左右參議開列奏請(qǐng)簡放。左右參議缺，先盡郎中，次用員外郎。由該部堂官保送引見，請(qǐng)旨錄用。遇有該部侍郎缺出，先盡左右丞開列”，體現(xiàn)對(duì)外務(wù)部職官“以專責(zé)成”與“優(yōu)予升階”并舉的宗旨。此舉改變了六部郎中與總理衙門章京升轉(zhuǎn)到其他機(jī)構(gòu)的慣例，“所有郎中例應(yīng)保送四、五品京堂員缺，即無庸開列”，⑦《具奏遵旨會(huì)議總署改設(shè)外務(wù)部酌擬章程由》，臺(tái)北“中央研究院”近代史研究所檔案館藏：《總理各國事務(wù)衙門全宗》，檔號(hào)：01-14-032-06-008。開始打破原來的內(nèi)升外轉(zhuǎn)的體制。如果說外務(wù)部的司官設(shè)置是仿效六部、體現(xiàn)“分任”的宗旨的話，丞參設(shè)置則是在原先總理衙門的運(yùn)作機(jī)制下改頭換面，體現(xiàn)“總核”的要求。

綜上可見，外務(wù)部設(shè)置丞參是結(jié)合總理衙門、六部與九卿體制的產(chǎn)物，主要目的在于拓寬官員升途、職官專門化以及沿用總理衙門總辦章京舊制，并非僅僅只是職官專門化的考量，這也為后續(xù)該問題產(chǎn)生的一系列困擾埋下伏筆。在外務(wù)部率先設(shè)置丞參之后，新設(shè)的商部亦仿效其設(shè)立丞參。隨后，戶部等開始“請(qǐng)?jiān)O(shè)參丞”。①《會(huì)議》，胡思敬：《國聞備乘》，北京：中華書局，2007 年，第94 頁。在清朝舊的六部中，戶部與刑部是特別講求熟悉部務(wù)的機(jī)構(gòu)。二部的重要事務(wù)分別匯總于北檔房與秋審處，并選擇熟悉部務(wù)的司員充當(dāng)總辦、領(lǐng)辦等差遣，新舊部院體制有別。戶部提議設(shè)立丞參，無疑提出了六部是否設(shè)置丞參的命題。

二、整頓部務(wù)與關(guān)于六部設(shè)置丞參的討論

清代六部原先以依據(jù)例案辦事為基礎(chǔ)，在說堂、畫稿等方面大體形成堂官、司官、書吏之間區(qū)分尊卑又大小相制的運(yùn)作體系。各部堂官、司官由于頻繁遷調(diào)等原因通常無法熟悉部務(wù)。書吏則往往憑借對(duì)各部例案的熟悉而掌握其解釋權(quán)，進(jìn)而出現(xiàn)舞弊。清末新政開始之后，裁撤書吏、刪訂例案等成為時(shí)人主張整頓部務(wù)的主要方針，而裁撤書吏等無疑會(huì)改變舊有的部院體制。

光緒三十一年（1905）四月，受吏部裁撤書吏事件影響，御史王誠羲奏稱六部書吏舞弊的根源，在于司官無法久任而不熟例案。因此，在六部裁撤書吏之后，部務(wù)需要責(zé)成司官，如何保證六部“官皆久任”是下一步整頓部務(wù)的關(guān)鍵。為了實(shí)現(xiàn)六部官員久任的目標(biāo)，王誠羲提出了兩套方案：一是完善舊制。此前六部通常從郎中、員外郎中選擇資深人員，充當(dāng)各司掌印、主稿或各部領(lǐng)辦、總辦等差遣，由其處理主要事務(wù)。在其升轉(zhuǎn)時(shí)則由堂官通過奏留以保證熟手。因此，需要保證該部有重要兼差的司官久任，“期以數(shù)年不調(diào)”。二是新設(shè)職官。仿照外務(wù)部、商部的事例，在郎中以上“添設(shè)參議、左右丞各缺”。以此為司官提供升途，“使各部自堂至司在署辦事常有始終行走之員”，②王誠羲：《奏為吏部裁革書吏統(tǒng)籌無弊之法由》，中國第一歷史檔案館藏：《軍機(jī)處錄副奏折》，檔號(hào)：03-5440-006。解決其在本部久任的問題，實(shí)現(xiàn)以專責(zé)成的目標(biāo)?？梢?，其將設(shè)置丞參視為裁撤書吏后整頓部務(wù)的一大抓手或進(jìn)一步舉措。

不難看出，王誠羲提出的兩套方案存在邏輯關(guān)聯(lián)，與此前外務(wù)部設(shè)置丞參的方案大同小異，主要目的還是為處理重要部務(wù)的職官尋求新的出路。正因如此，有說法稱，王誠羲的上奏背后有人事的影響，“此事發(fā)端由于吏部”，“所謂吏部建議開辦，明指張玉叔（指張檢，張之洞之侄，時(shí)任吏部文選司郎中）而言。有人謂此事為張玉叔所運(yùn)動(dòng)者，頗近是”。③[清]徐兆瑋著，李向東、包岐峰、蘇醒標(biāo)點(diǎn)：《徐兆瑋日記》第1 冊(cè)，合肥：黃山書社，2013 年，第498 頁。與之前外務(wù)部設(shè)置丞參的事例相似，提議六部設(shè)置丞參似因吏部官員考慮自身升途而推動(dòng)。

吏部在清朝六部體制中地位顯要，該部是否設(shè)置丞參對(duì)六部官制的改革具有重要示范意義。加之同期朝野裁撤六部書吏的呼聲高漲，裁撤書吏以后的六部官制如何調(diào)整成為現(xiàn)實(shí)問題。政務(wù)處認(rèn)為六部設(shè)置丞參與“官制攸關(guān)”，奏請(qǐng)清廷通咨各衙門“各抒所見，開具說帖，以憑匯核”。④奕劻：《奏為請(qǐng)旨會(huì)議添設(shè)各部丞參官制事》，中國第一歷史檔案館藏：《軍機(jī)處錄副奏折》，檔號(hào)：03-5442-057。最終該請(qǐng)求“奉旨依議”。⑤中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第31 冊(cè)，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，1996 年，第68 頁。

需要指出，上述問題雖因裁撤書吏而起，但實(shí)際牽扯的問題已經(jīng)超出六部官制，涉及到內(nèi)官制的整體。在清朝的內(nèi)官制中，九卿是六部司員后續(xù)升轉(zhuǎn)的重要對(duì)象。裁撤九卿則意味著部員原有的重要升途被打斷，以及內(nèi)升外轉(zhuǎn)體系被打破。另一方面，被裁的九卿將面臨著安置的需求，而新設(shè)職官的六部無疑將是去處之一。因此，是否裁撤九卿成為制約六部普遍設(shè)置丞參的關(guān)鍵問題。

正因上述問題關(guān)系重要，在各方上呈說帖之前，政務(wù)處已先行商議如何處理裁撤九卿與六部設(shè)置丞參的關(guān)系問題。有消息稱，政務(wù)處曾規(guī)劃解決兩個(gè)問題的先后次序，分清輕重緩急，提議六部先行“添設(shè)丞參”，再討論裁撤九卿問題。⑥《裁撤九卿再志》，《大公報(bào)》1905 年5 月28 日第2 版。此后，政務(wù)處又籌劃通過將六部丞參與九卿的人事對(duì)接，“九卿衙門之堂官由各部出身者仍回本衙門，授以丞參”，①《議設(shè)六部丞參詳述》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1905 年7 月5 日第4 版。實(shí)現(xiàn)新設(shè)職官與裁撤舊署并舉。盡管如此，政務(wù)處仍未就該問題作出決議，而需根據(jù)各方說帖的總體情況再做決定。

隨后，各機(jī)構(gòu)的人員陸續(xù)就六部設(shè)置丞參一事展開討論并上呈說帖。六部設(shè)置丞參無疑會(huì)改變?cè)瓉硖盟局苯拥捏w制，引發(fā)堂官與司官權(quán)力關(guān)系、架構(gòu)的重組。由于新設(shè)丞參對(duì)自身權(quán)力、利益的影響不同，六部堂官、司官對(duì)于設(shè)置丞參的意見有別，“聞各司員以為然者多，各堂官不以為然者較多”。②《各部添設(shè)丞參問題》，《時(shí)報(bào)》1905 年7 月7 日第6 版。其中，戶部主事徐士瀛認(rèn)為六部設(shè)置丞參有兩大益處：一是丞參能完善舊的堂司直接體制，起到承上啟下的作用，可使各部職官的權(quán)責(zé)更加明確，乃整頓部務(wù)的關(guān)鍵所在。二是便于各部司員在本部升遷，有利于各部職官專門化。不過，六部設(shè)置丞參需要兩個(gè)配套舉措：一是仿照外務(wù)部、商部酌減堂官數(shù)額，減少相互牽制。二是專以本部司員升補(bǔ)，保證丞參來源的專門化。③徐士瀛：《上戶部書》，《綬紫集》，出版者不詳，1926 年，第123-125 頁。

前面提到，設(shè)置丞參的本意是方便本部司員久任與升轉(zhuǎn)。實(shí)際上，清朝舊的官制體系遵循內(nèi)升外轉(zhuǎn)的設(shè)計(jì)，六部、翰林院、卿寺、都察院等機(jī)構(gòu)的職官因此存在升轉(zhuǎn)的關(guān)聯(lián)，“皆不能不出衙門”。④張亨嘉：《添設(shè)丞參議》，《清代詩文集匯編》編纂委員會(huì)編：《清代詩文集匯編》第765 冊(cè)，上海：上海古籍出版社，2010 年，第583 頁。清朝通過職官在各個(gè)機(jī)構(gòu)之間升轉(zhuǎn)，既能在某種程度上保證職官之間的流動(dòng)，又使得職官不斷歷練以積累行政經(jīng)驗(yàn)，還可防止其在固定職位上結(jié)黨營私。設(shè)置丞參則體現(xiàn)了各部上下貫通的用人專門化趨向，無疑會(huì)對(duì)清朝原來內(nèi)升外轉(zhuǎn)的官制產(chǎn)生強(qiáng)烈沖擊。為此，翰林院編修陳伯陶在回復(fù)戶部侍郎戴鴻慈的書信中，就對(duì)戴鴻慈贊同六部設(shè)置丞參的說帖提出異議。陳伯陶分析了內(nèi)升外轉(zhuǎn)與上下有序官制之間的矛盾，認(rèn)為清朝內(nèi)升外轉(zhuǎn)的官制講究總攬與綜合，而基于專門化考慮而設(shè)置的丞參不適合講究綜合的官制，“今議以丞參升尚侍，蓋冀其有益部務(wù)耳。然但知一部之益，此非惟不足任秉鈞之重，即于所管部亦恐有覆餗之虞”。⑤[清]陳伯陶：《復(fù)戴少懷前輩書》，盧曉麗校注：《陳伯陶詩文集校注》，廣州：中山大學(xué)出版社，2021 年，第329-330 頁。

另一方面，清末新政開始之后，翰林院、卿寺、都察院等機(jī)構(gòu)面臨裁改的危機(jī)。在此情境下，各部官制的變革更加引起上述機(jī)構(gòu)職官的擔(dān)憂。在設(shè)置丞參之前，翰林院官員是各部堂官的主要來源。對(duì)此，時(shí)人總結(jié)稱：“未設(shè)丞參以前，各司而上則侍郎矣，尚書、侍郎皆為翰林坐致之地，部曹無與焉”。在各部設(shè)置丞參之后，各部堂官的選任來源隨之發(fā)生劇變，各部司員與翰林院官員的升途乾坤顛倒，“設(shè)丞參，取部曹之資深或外官之道府擢之，于是部堂始易人”。⑥《記部曹》，[清]羅惇曧著，孫安邦、王開學(xué)點(diǎn)校：《羅癭公筆記選》，第254-255 頁。翰林院官員的升轉(zhuǎn)空間被各部司員擠壓，導(dǎo)致“清望頓減，極盛而衰，亦其變也”。⑦《京官變局》，胡思敬：《國聞備乘》，第33-34 頁。由于設(shè)置丞參對(duì)仕途升轉(zhuǎn)的利害關(guān)系各異，翰林院與各部官員之間的意見截然對(duì)立，“聞翰林院開坊諸人均極力運(yùn)動(dòng)不設(shè)，以既設(shè)丞參，則翰林院升途更窄也”。⑧《翰林院阻設(shè)六部丞參》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1905 年8 月4 日第4 版。

其中，大學(xué)士孫家鼐就聲稱政務(wù)處會(huì)議“不以設(shè)丞參為然”。他認(rèn)為，六部改造升轉(zhuǎn)舊制就可實(shí)現(xiàn)所謂的官員久任與專門的目標(biāo)，“郎中獨(dú)不可徑升侍郎邪”，不必有所更張。換言之，六部官員的專門、久任、升轉(zhuǎn)與新設(shè)職官之間并不存在必然聯(lián)系。受其影響，翰林院官員對(duì)六部設(shè)置丞參之事也是集體反對(duì)。在領(lǐng)會(huì)孫家鼐的意見之后，翰林院官員就如何寫作說帖展開商議，其中“鞠農(nóng)（指李傅元）欲作一總說帖，囑惲薇生（指惲毓鼎）以此意敘入”。⑨[清]徐兆瑋著，李向東、包岐峰、蘇醒標(biāo)點(diǎn)：《徐兆瑋日記》第1 冊(cè)，第499 頁。而據(jù)翰林院侍講惲毓鼎所述，此后翰林院的說帖是孫家鼐指令其撰寫。惲毓鼎所寫的說帖主要對(duì)設(shè)置丞參“設(shè)四說以駁之”，并且據(jù)說該說帖“壽州（指孫家鼐）頗賞其駿快”。①[清]惲毓鼎著，史曉風(fēng)整理：《惲毓鼎澄齋日記》第1 冊(cè)，杭州：浙江古籍出版社，2004 年，第274 頁。

光祿寺卿、大學(xué)堂監(jiān)督張亨嘉則列舉了設(shè)置丞參的三大問題：一是設(shè)置丞參以革除書吏舊弊并非對(duì)癥下藥。二是丞參的品級(jí)與部分京堂相同，體制則介于各部的堂官與司官之間，地位尷尬。在改變堂司直接體制后，丞參難以與堂官、司官劃清權(quán)限，無法各司其職，只會(huì)給各部的運(yùn)作制造障礙。三是設(shè)置丞參會(huì)改變內(nèi)升外轉(zhuǎn)的體制，阻礙內(nèi)閣學(xué)士、都察院左副都御史等職官升任六部堂官。如若實(shí)行兼顧各方的補(bǔ)缺利益的措施，則有違六部設(shè)置丞參的初衷。所以，張亨嘉提出參考刑部秋審處人員內(nèi)升外轉(zhuǎn)的舊制，實(shí)現(xiàn)六部用人專門化的目標(biāo)，舍棄另外設(shè)置丞參的舉措。②張亨嘉：《添設(shè)丞參議》，《清代詩文集匯編》編纂委員會(huì)編：《清代詩文集匯編》第765 冊(cè)，第583 頁。

不同于上述觀點(diǎn)，都察院兵科則認(rèn)為，六部添設(shè)丞參是基于整頓部務(wù)考慮，并且外務(wù)部、商部已設(shè)丞參，必須要求各部官制整齊劃一。不過，全由部員升任丞參有損京官之間升轉(zhuǎn)的平衡。為此，都察院兵科提出了結(jié)合上下貫通與內(nèi)升外轉(zhuǎn)舊制的變通方案，六部設(shè)置的丞參“其敘補(bǔ)半取之本部郎中，半取之九卿”，③《兵科會(huì)議添設(shè)丞參呈都察院說帖》，《申報(bào)》1905 年7 月12 日第3 版。將丞參補(bǔ)缺的機(jī)會(huì)向九卿等其他職官開放，從而提升六部設(shè)置丞參的可行性。

事實(shí)上，此前御史與六部郎中同時(shí)可以保送四、五品京堂。各部設(shè)立丞參無疑會(huì)打破舊有京官升轉(zhuǎn)體系的平衡，對(duì)于都察院御史、給事中后續(xù)的升轉(zhuǎn)難免也會(huì)產(chǎn)生不利的影響。對(duì)此，有說法稱：“且各部設(shè)立丞參，皆自郎員以漸躋卿貳，惟御史終身沉滯，皓首臺(tái)郎，才智之士視為畏途矣?！雹躘清]趙炳麟：《請(qǐng)改給事中為殿中侍御史疏》，黃南津等點(diǎn)校：《趙柏巖集》，南寧：廣西人民出版社，2001 年，第433-434 頁。因此，都察院兵科新舊雜糅的方案，實(shí)質(zhì)是協(xié)調(diào)用人專門與疏通仕途的關(guān)系，并在某種程度上謀求自身的補(bǔ)缺利益。如此考慮周全，據(jù)稱政務(wù)處王大臣“僉以為然”。⑤《兵科會(huì)議設(shè)丞參事》，《大公報(bào)》1905 年7 月23 日第2 版。

金鉆明，長得白白凈凈，待人謙遜有禮。他一開腔說自己是上海人時(shí)，一楞后一喜，我們趕緊問他是上海哪里人？答曰：浦東楊家宅。坐落于如今浦東最繁華地段陸家嘴地區(qū)的楊家宅屬浦東沿江地帶，這和上海的開埠歷史幾乎是同時(shí)的。1986年出生的小金回憶，從懂事起，耳畔不時(shí)傳來的就是機(jī)器的打樁聲，以及拆房者、建樓者的身影。談及兒時(shí)的成長，他最大的感受是自己居住地周圍的環(huán)境一直在變，念書學(xué)校的場地也換了幾次。這就是當(dāng)年浦東大開發(fā)的速度。這段經(jīng)歷也讓金鉆明成了浦東開發(fā)開放的親歷者。

綜上可見，由于設(shè)置丞參的利害關(guān)系各異，圍繞六部是否設(shè)置丞參，不僅翰林院、寺卿、都察院與六部之間存在分歧，各部之內(nèi)也存在不同的意見?？偟膩碚f，各方的意見可分為三類：一是贊成六部設(shè)置丞參，認(rèn)為其有利于各部職官專門化。同時(shí)主張應(yīng)該裁撤九卿，保證丞參只由部員而非九卿等升任。此外，需要裁減各部堂、司官員數(shù)量，取消滿漢復(fù)職，以及厘清丞參與堂、司官員的權(quán)限，以此真正實(shí)現(xiàn)各部官員久任與專門的目標(biāo)。二是反對(duì)六部設(shè)置丞參，認(rèn)為設(shè)置丞參只是為部員提供升階。其與堂司權(quán)責(zé)不明，反而增加行政層級(jí)，降低行政效率。并且會(huì)破壞原來的部院職官升遷以及內(nèi)升外轉(zhuǎn)的制度。為此，主張沿用或改良六部設(shè)置各司掌印、主稿或領(lǐng)辦、提調(diào)的舊制，代替設(shè)置丞參以實(shí)現(xiàn)專門化的目標(biāo)。三是提出折衷意見，認(rèn)為六部在設(shè)置丞參之余，需要平衡九卿等與各部司員的補(bǔ)缺利益作為配套措施，平衡專門與升階、內(nèi)升外轉(zhuǎn)與上下貫通之間的關(guān)系。

對(duì)于說帖中支持與反對(duì)六部設(shè)置丞參的總體情況，媒體的報(bào)道則有所不同。有媒體稱，支持六部設(shè)置丞參的說帖占據(jù)多數(shù)，“統(tǒng)計(jì)說帖分為三類：（甲）主添設(shè)者；（乙）主不添設(shè)者；（丙）主添設(shè)丞參，請(qǐng)裁尚、侍各一缺，不分滿漢者。甲類約占十之六，乙類約占十之四，丙類不及十之一”。⑥《添設(shè)丞參議分三類》，《新聞報(bào)》1905 年7 月19 日第2 版。不過，由于各機(jī)構(gòu)針對(duì)六部設(shè)置丞參問題的說帖數(shù)量眾多，媒體也難以探知其中準(zhǔn)確的比例。與上述報(bào)道相反，有媒體則聲稱，反對(duì)六部設(shè)置丞參的人員占據(jù)多數(shù)，“大約主不添設(shè)者約十之七，主添設(shè)者十之四，丙類則不及十之一”。⑦《記政務(wù)處添設(shè)丞參之說帖》，《時(shí)報(bào)》1905 年8 月2 日第6 版?？梢姡鳈C(jī)構(gòu)針對(duì)該問題的態(tài)度存在著明顯分歧。結(jié)合現(xiàn)有材料以及后續(xù)政務(wù)處的行為來看，官員中反對(duì)六部設(shè)置丞參的比例應(yīng)該占據(jù)多數(shù)，導(dǎo)致政務(wù)處無法根據(jù)說帖的總體意見立即作出決策。

總體而言，各種意見分歧的實(shí)質(zhì)，在于六部職官是否需要專門化以及如何保證專門化。是設(shè)置丞參增加職官層級(jí)實(shí)現(xiàn)上下貫通以保證專門化，還是沿用并改良堂司直接、大小相制、差遣與實(shí)職分離以及內(nèi)升外轉(zhuǎn)的舊制以保證專門化。設(shè)置丞參需要哪些配套舉措，尤其是如何確保丞參來源的專門化，其背后很大程度是各機(jī)構(gòu)職官的升遷利益問題。這也成為此后丙午官制改革亟待回應(yīng)的問題。

三、丙午官制改革與各部設(shè)置丞參

清末預(yù)備立憲，清朝確立了仿照日本進(jìn)行官制改革的方針，首當(dāng)其沖的是內(nèi)官制改革的問題。光緒三十二年（1906）七月初六日，出使各國考察政治大臣戴鴻慈、端方會(huì)銜上奏，二人認(rèn)為清朝六部與日本的中央官制相比缺乏“輔佐官”的角色，“至新設(shè)各部特置丞參，尚有輔佐之意，他部則惟有郎、員。郎、員分掌各司，實(shí)如日本諸省之各局局員、各課課長，不可謂為輔佐官也”，由此導(dǎo)致各部書吏弄權(quán)。為此，改變滿漢復(fù)職、大小相制的職官體制而設(shè)置輔佐官，是徹底解決書吏弊端的最佳方式。二人提出改革各部官制的兩套方案：一是完全仿效日本的中央官制，將各部尚書、侍郎改為大臣、次官。二是仿效新設(shè)各部的事例，設(shè)立一尚書、兩侍郎，并改變堂官相互牽制的權(quán)限、職能，“以尚書為主任官，而侍郎為之輔佐，受其指揮”。在此設(shè)計(jì)理念的基礎(chǔ)上，“更設(shè)丞參各官”，將丞參等與日本中央官制的職官逐一對(duì)應(yīng)，并據(jù)此劃定職權(quán)，“丞如日本之參事，專主審議、立案；參議如日本之局長；郎、員如各課”。①戴鴻慈、端方：《請(qǐng)改定官制以為立憲預(yù)備折》，胡繩武主編：《清末立憲運(yùn)動(dòng)史料叢刊》第3 冊(cè)，太原：山西人民出版社，2020 年，第372 頁。

事實(shí)上，日本中央官制各省由上到下一般分為省、局、課三個(gè)層級(jí)。參事官則是設(shè)置于內(nèi)閣官房、大臣官房或各局的政務(wù)官，起到輔助長官的作用，與各局局長等事務(wù)官并無明確統(tǒng)屬關(guān)系。如此一來，該方案“丞”的定位與此前新設(shè)各部左右丞的作用不同，其與參議、司官的權(quán)限關(guān)系也存在差別。該方案通過中外、新舊制度的雜糅，在清朝沒有徹底仿效日本官制的情況下，向日本等立憲各國的中央官制靠攏，促使各級(jí)職官上下有序、權(quán)責(zé)分明?！皟?nèi)而丞、參、郎、員”，“凡就任者必先策其悠久之功，始不致有置棋之誚”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)用人專門化的目標(biāo)。在附上的“中央政府官制”辦事權(quán)限大略中，二人強(qiáng)調(diào)，新舊各部“按部務(wù)繁簡，各設(shè)丞參、司員等，分理庶務(wù)”。②戴鴻慈、端方：《請(qǐng)改定官制以為立憲預(yù)備折》，胡繩武主編：《清末立憲運(yùn)動(dòng)史料叢刊》第3 冊(cè)，第382 頁。其對(duì)各部丞參的編制未做劃一要求，而是提議根據(jù)各部的實(shí)際情況處理。

隨著七月官制改革的展開，在立法、司法、行政三權(quán)分立的模式下，無法妥當(dāng)安置的九卿等機(jī)構(gòu)面臨裁撤的問題。在太常寺、光祿寺、鴻臚寺被正式并入禮部的情況下，裁撤寺卿的目標(biāo)部分得以落實(shí)，從而為各部設(shè)置丞參掃除了重要的外圍障礙。另一方面，該時(shí)期的官制改革方案確定保留翰林院、都察院等機(jī)構(gòu)。已設(shè)丞參的各部，也向卿寺、翰林院等機(jī)構(gòu)的官員提供選任丞參的機(jī)會(huì)，③參見拙文《丞參選任與清末部院用人專門化問題》，《清史研究》2021 年第4 期。平衡專門與升階的關(guān)系，某種意義上落實(shí)了上階段討論六部設(shè)置丞參的折衷方案。各項(xiàng)舉措在一定程度上減輕了上述機(jī)構(gòu)官員反對(duì)各部設(shè)置丞參的壓力。

清朝隨后的內(nèi)官制改革方案，主要是在戴鴻慈、端方奏議的基礎(chǔ)上討論修訂的。據(jù)媒體披露，厘定官制大臣在此期間反復(fù)討論“汰尚書、侍郎之缺額，裁冗員，設(shè)丞參”等官制改革之事。④《會(huì)議厘定官制要聞》，《大公報(bào)》1906 年9 月10 日第2 版。其中，編纂官制大臣載澤更是力主在各部設(shè)置丞參，對(duì)此起到重要作用。據(jù)稱，各部設(shè)置尚書一人以及左右侍郎、左右丞參，不分滿漢，該方案由載澤“領(lǐng)班奏明兩宮先行辦理”。⑤《部缺議定紀(jì)聞》，《大公報(bào)》1906 年9 月18 日第3 版。有消息則稱，在討論各部官制的過程中，載澤積極主張仿效新設(shè)各部官制，“擬編各部兩侍郎，外設(shè)丞參”。⑥《本館特電》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1906 年9 月22 日第4 版。

期間，各方圍繞設(shè)置丞參問題主要提出了三種方案：一是各部仿效外務(wù)部等新設(shè)部院的官制，改為一尚書、二侍郎，并且設(shè)置左右丞與左右參議，取消滿漢復(fù)職的職官設(shè)置。⑦《電報(bào)一》，《時(shí)報(bào)》1906 年9 月27 日第3 版。二是部分仿效日本的內(nèi)閣官制，將各部尚書、侍郎分別改為大臣、副大臣，同時(shí)保留丞參設(shè)置，新舊、中外制度雜糅。①《各部尚書侍郎改為大臣下設(shè)丞參》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1906 年9 月27 日第2 版。三是全盤仿效日本的內(nèi)閣官制，各部職官除了改設(shè)為大臣、副大臣以及各局局長之外，取消丞參設(shè)置，轉(zhuǎn)而仿照日本各省大臣官房的規(guī)制。②《京師近信》，《時(shí)報(bào)》1906 年9 月28 日第2 版。

九月，清廷正式頒布《各部官制通則》，在“分職以專任”的原則下，規(guī)定各部設(shè)置的職官包括左右丞、左右參議以及參事等。同時(shí)指出，外務(wù)部等設(shè)立的丞與參議“階級(jí)雖分，事權(quán)無別”，應(yīng)進(jìn)一步為二者設(shè)置專門的辦事機(jī)構(gòu)，“故特設(shè)承政廳，使左右丞任一部總匯之事；設(shè)參議廳，使左右參議任一部謀議之事”。在此基礎(chǔ)上，更加明確劃分各部丞與參議的權(quán)限、職能，改變新設(shè)各部中二者“事權(quán)不明，尚多窒礙”的局面，作為對(duì)上階段丞參與堂官、司官權(quán)責(zé)關(guān)系爭議的回應(yīng)。上述舉措可使丞與參議的功能更加實(shí)際、專門，而非主要為升途所設(shè)，符合各部官制改革權(quán)責(zé)明確與專門化的取向，“此分職專任之大要也”。⑤《慶親王奕劻等奏厘定中央各衙門官制進(jìn)呈折》，胡繩武主編：《清末立憲運(yùn)動(dòng)史料叢刊》第3 冊(cè)，第515 頁。

對(duì)比《閣部院官制節(jié)略清單》可以看出，左右參議的權(quán)責(zé)由原來制定各部規(guī)章制度的“立法之事”改為“謀議之事”，⑥奕劻：《呈擬厘定閣部院官制節(jié)略清單》，中國第一歷史檔案館藏：《軍機(jī)處錄副奏折》，檔號(hào)：03-9284-044。與戴鴻慈、端方奏議對(duì)應(yīng)日本中央官制確定丞與參議的功能不同?？梢?，厘定官制大臣對(duì)于丞參的權(quán)責(zé)劃定仍存分歧，并且期間曾作出調(diào)整。為此，各部甚至試圖按照行政、立法、司法三權(quán)分立的模式劃定內(nèi)部職官的權(quán)限，“本部大臣司法，丞參行法，郎中以下立法”。⑦《各部官制權(quán)限紀(jì)聞》，《大公報(bào)》1906 年10 月17 日第2 版。實(shí)際上，各部丞與參議原先的職能區(qū)分，某種程度上體現(xiàn)了部院職官內(nèi)部“行政”與“立法”的權(quán)力分別。后續(xù)的修改方案則更多體現(xiàn)了二者在“行政”下的配合。此舉應(yīng)與官制改革將各部定位為三權(quán)分立體系中的行政機(jī)構(gòu)相關(guān)。正因如此，有說法稱，各部承政廳兼有“行政、司法之性質(zhì)”，而參議廳則兼有“立法、行政之性質(zhì)”。⑧《會(huì)議改定官制詳確情形》，《香港華字日?qǐng)?bào)》1906 年10 月25 日第4 版。上述現(xiàn)象體現(xiàn)了丞參設(shè)置并未直接對(duì)應(yīng)日本的中央官制與政務(wù)官、事務(wù)官分類的設(shè)計(jì)，而在某種程度上保留了清朝此前官制偏重行政的設(shè)計(jì)理念。相比于日本基于分類的扁平化職官設(shè)計(jì)，清朝的丞參由于其提供升階的作用，更多是基于分層的垂直化職官設(shè)計(jì)，同時(shí)承擔(dān)了更多行政的功能。

《各部官制通則清單》則明確了丞參的編制與具體職責(zé)。規(guī)定左右丞各一人，“承尚書、侍郎之命，總核承政廳兼考核各司重要事務(wù)”。具體負(fù)責(zé)的事務(wù)包含各部原先由各司掌印、主稿以及堂主事、司務(wù)廳、檔房等負(fù)責(zé)的人事、文書、財(cái)務(wù)等庶務(wù)。實(shí)際是將原來分散到部內(nèi)各機(jī)構(gòu)的重要事務(wù)，以及清末新政后各部新的人事、財(cái)務(wù)自主權(quán)集中管理，收歸于上。另一方面，左右參議各一人，“承尚書、侍郎之命，總核參議廳事務(wù)兼審議各司重要事務(wù)”。⑨奕劻：《呈各部官制通則清單》，中國第一歷史檔案館藏：《軍機(jī)處錄副奏折》，檔號(hào)：03-9284-043。主要負(fù)責(zé)處理各部的章程條文。實(shí)際上由丞參代替各司主稿、書吏等擔(dān)負(fù)制定章程等權(quán)責(zé)。

上述條例實(shí)際是根據(jù)此前新設(shè)各部的相關(guān)章程、實(shí)踐，同時(shí)結(jié)合日本中央官制中“參事官”“秘書官”的權(quán)責(zé)而定，在各部新增兼有總匯、輔佐功能的職官與機(jī)構(gòu)。某種程度上來說，上述舉措是調(diào)整各部的內(nèi)部架構(gòu)與相互關(guān)系，將原來各部之內(nèi)與各司平行的機(jī)構(gòu)、職官或差遣，整合為承上啟下的機(jī)構(gòu)與職官，使各部職官體系由大小相制轉(zhuǎn)為上下有序。

值得注意的是，《各部官制通則清單》還借鑒此前學(xué)部的做法，在丞參之外設(shè)置了參事一職，規(guī)定參事“承尚書、侍郎之命，佐左右參議審議擬稿”，而且參事“可視各該部情形，由尚書派令助理承政廳及各司事務(wù)”，①奕劻：《呈各部官制通則清單》，中國第一歷史檔案館藏：《軍機(jī)處錄副奏折》，檔號(hào)：03-9284-043。主要起到輔助丞參的作用。需要指出的是，丞參與參事皆“承尚書、侍郎之命”，可見參事與丞參三者雖然品級(jí)存在差別，相互之間卻無統(tǒng)屬關(guān)系，甚至職能還存在交叉與重合。其相互關(guān)系更多是品級(jí)的上下有序，而非職能上的明確統(tǒng)屬?！皡⑹隆痹谇宕郧爸饕且恍┨厥夤俾?，此處是借鑒日本中央各省所設(shè)的參事官一職。前述的戴鴻慈、端方奏議是以各部的左右丞對(duì)應(yīng)日本的參事官。與之不同，此時(shí)各部則是在丞參之外另設(shè)參事，而且其與丞參并無統(tǒng)屬關(guān)系，顯示清朝有意進(jìn)一步仿效日本分類設(shè)置的官制內(nèi)容與設(shè)計(jì)理念，與自身現(xiàn)有分層設(shè)置的制度相輔相成，體現(xiàn)了中外、新舊官制雜糅的特點(diǎn)。

在清廷頒布《各部官制通則清單》后，各部基本以此為基礎(chǔ)設(shè)置丞參，作為清朝無法徹底仿效日本內(nèi)閣官制的折衷舉措。只是，各部對(duì)于丞參權(quán)責(zé)的規(guī)劃不一，實(shí)際的職能有別，因而丞參機(jī)構(gòu)的設(shè)置亦不同。②參見劉文華：《丞參設(shè)置與清末官制改革》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2023 年第2 期。其中，陸軍部、禮部等甚至起初在其官制草案中并未規(guī)劃設(shè)置丞參。該過程中清朝為了劃一官制而忽略各部的實(shí)際情況，成為影響此后各部丞參不同命運(yùn)的重要因素。設(shè)置丞參新舊、中外制度雜糅的特點(diǎn)，也為清季試行新內(nèi)閣官制而出現(xiàn)裁撤丞參呼聲埋下伏筆。

四、新內(nèi)閣官制與裁撤丞參的糾葛

在光緒三十二年各部普遍設(shè)置丞參后，因認(rèn)為設(shè)置丞參無用，御史黃瑞麒、趙熙等人曾先后奏請(qǐng)裁撤丞參。此后，陸軍部擬訂的新官制使丞參存廢問題成為焦點(diǎn)。宣統(tǒng)二年（1910）十一月，憲政編查館等厘訂的陸軍部暫行官制，強(qiáng)調(diào)該部相比于其他各部講求運(yùn)作效率的特殊性，“務(wù)使階級(jí)較少、事類相從，一洗從前牽制、推委之習(xí)”。陸軍部由于職官“責(zé)任宜?！保仨毟淖兇饲暗墓僦?，原設(shè)之尚書、左右侍郎、左右丞參“均擬一并裁撤”。③《為厘訂陸軍部暫行官制大綱列表呈進(jìn)一折尚書侍郎左右丞參各缺著即裁撤改設(shè)陸軍大臣副大臣等事》，中國第一歷史檔案館藏：《內(nèi)務(wù)府全宗》，檔號(hào)：05-13-002-001002-0078。該部轉(zhuǎn)而全盤仿效日本陸軍省的官制，改設(shè)為陸軍大臣、副大臣各一員。言下之意，設(shè)置丞參只會(huì)使該部職官層級(jí)過多，出現(xiàn)上傳下達(dá)不順暢以及運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下的問題。增加職官層次與講究專門、高效的官制要求并不相符，需將職官由分層的垂直化設(shè)置改為分類的扁平化設(shè)置，進(jìn)一步追求專門與高效。

陸軍部的新官制隨后被海軍部效仿，并引發(fā)了輿論的關(guān)注以及各部的恐慌。隨著清朝修訂新內(nèi)閣官制被提上日程，在丙午官制改革的基礎(chǔ)上，清朝試圖進(jìn)一步仿效日本的內(nèi)閣官制，由此開啟了內(nèi)官制新一輪的改制。其中，各部是否仿效陸軍部官制而裁撤丞參，職官由分層設(shè)置改為分類設(shè)置，進(jìn)一步追求專門化與效率，成為改制的重要議題。

受制于新內(nèi)閣官制的不同設(shè)計(jì)方案，關(guān)于各部是否裁撤丞參以及如何裁撤丞參，清朝內(nèi)部存在不同聲音。除了部分官員主張丞參等職官仍舊之外，總體來說，各方裁撤丞參的方案主要有二：一是將各部丞參全部裁撤，但為其安排出路。其中，地位顯要的左丞借鑒日本官制“即改為本部秘書官”，而右丞與左右兩參議則聽候考試，再根據(jù)考試結(jié)果予以不同安排，合格者降級(jí)“以郎中補(bǔ)用”，不合格者“概作為裁缺之員，不再任用”。④《京師近事》，《申報(bào)》1910 年12 月9 日第6 版。該方案無意中調(diào)整了丞參原先的權(quán)責(zé)關(guān)系與內(nèi)部架構(gòu)，使其在貼近日本官制設(shè)計(jì)的同時(shí)，又保留了某些清朝原來部院職官的設(shè)置特點(diǎn)。二是全盤仿效日本的內(nèi)閣官制。其中最引人關(guān)注的是李家駒提出的方案，各部的丞參與尚書、侍郎等“一律在裁撤之列”。裁撤上述職官之后，各部的尚書、侍郎“改為大臣、副大臣”，郎中、員外郎等則改為“一、二、三等科員”。①《京內(nèi)外新官制內(nèi)容紀(jì)要》，《申報(bào)》1911 年1 月3 日第5 版。各部的其他職官可在新內(nèi)閣官制中改換名目，重新定位。而由于無法與日本官制的職官對(duì)應(yīng)，丞參被裁撤之后如何安排則無明確方案。

不難看出，上述各方案的核心區(qū)別在于，在新內(nèi)閣官制中是否為丞參保留位置以及如何安置，其背后則是各部官制的體系與功能的定位區(qū)別，即職官是垂直化的分層設(shè)置或扁平化的分類設(shè)置。

不過，裁撤丞參在清朝高層內(nèi)部阻力重重。據(jù)媒體報(bào)道，宣統(tǒng)二年十一月，政務(wù)處在會(huì)議各部新官制時(shí)，對(duì)于裁撤丞參問題，“澤公（指載澤，時(shí)任度支部尚書）、沈云沛（時(shí)任郵傳部右侍郎）、那相（指那桐，時(shí)任軍機(jī)大臣）均不認(rèn)可”。②《政務(wù)處會(huì)議紀(jì)聞》，《申報(bào)》1910 年12 月22 日第4 版。有媒體則披露了具體的消息，針對(duì)裁撤丞參的問題，載澤主導(dǎo)的度支部“反對(duì)最力”。作為丙午官制改革力主各部設(shè)置丞參的主要人物，度支部尚書載澤反對(duì)裁撤丞參，與度支部丞參的職能特殊以及丞參上行走人員眾多密切相關(guān)。與普通部院的丞參不同，度支部丞參還兼充清理財(cái)政處、幣制局的提調(diào)、幫提調(diào)，并與外務(wù)部丞參同時(shí)兼充稅務(wù)處提調(diào)、幫提調(diào)等。③趙爾巽等撰：《清史稿》卷119，北京：中華書局，1977 年，第3454、3450 頁。清理財(cái)政處作為清朝清理各省財(cái)政的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)，幣制局則是負(fù)責(zé)幣制改革事宜的機(jī)構(gòu)，可見該部的丞參權(quán)責(zé)重要。受其影響，其他一些部院也紛紛反對(duì)裁撤丞參，“而外、郵、農(nóng)三部因亦隨同附和”。④《京師近事》，《申報(bào)》1911 年1 月7 日第6 版。尤其是此前被御史胡思敬彈劾與輿論指摘的郵傳部，“其于丞參一缺保全之甚力”。在上述部院的抵制之下，各部尚書“亦因此見好，決不加以裁抑”。⑤《新官制竟有如此阻力》，《申報(bào)》1911 年2 月24 日第5 版。

日本的內(nèi)閣官制講究職官的分類與精簡。不過，對(duì)于上述各部而言，在新內(nèi)閣官制可能誘發(fā)新一輪人事變動(dòng)的背景下，盡可能避免所在部院的人員被裁撤，減少因人事變動(dòng)導(dǎo)致內(nèi)部出現(xiàn)混亂，從而維系行政事務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，都是重要的考慮因素。由此可見，如何在新內(nèi)閣官制中平衡整體改制與特殊需求之間的關(guān)系，避免過分損害各部的具體利益，尤其是丞參人員眾多的部院的利益，成為新內(nèi)閣官制裁撤丞參能否凝聚共識(shí)、順利推行的重要因素。

宣統(tǒng)三年（1911）四月，清朝成立暫行內(nèi)閣，并由其主持修訂新的內(nèi)官制。經(jīng)過一番討論，新內(nèi)閣官制規(guī)定將各部尚書改設(shè)為大臣，而各部大臣與總、協(xié)理大臣均為國務(wù)大臣，成為內(nèi)閣成員。各部長官之間的權(quán)力關(guān)系進(jìn)一步發(fā)生轉(zhuǎn)變，并且由于中央集權(quán)的需要更加注重行政效率。

值得一提的是，在日本的內(nèi)閣官制中各省只設(shè)副大臣一人作為行政次官，而清朝原先各部則設(shè)有侍郎二人。丞參則作為丙午官制改革時(shí)期清朝無法直接仿效日本內(nèi)閣官制的折衷舉措，無法在日本的內(nèi)閣官制中找到直接對(duì)應(yīng)的職官。因此，該時(shí)期影響丞參等是否裁撤以及如何裁撤的關(guān)鍵，在于采用何種內(nèi)閣官制方案。具體而言，即是否將丞參與尚書、侍郎等作為舊制視為一體，從而與后者的改制一并進(jìn)行。同時(shí)，改變上述職官的職能，重新理順各部職官之間的權(quán)限關(guān)系。另外，此前各部設(shè)置丞參更多是為了安置官員以及為官員提供升途，而非出于簡單的專門化職官考慮。因此，在新的內(nèi)閣官制實(shí)施后，如何平衡各部職官精簡與功能充實(shí)的關(guān)系，妥善安置各部丞參，也是影響丞參是否裁撤以及如何裁撤的重要因素。

不過，對(duì)于新內(nèi)官制中各部裁撤丞參一事，度支部、外務(wù)部等“已決計(jì)不認(rèn)裁汰丞參辦法”。度支部尚書載澤與外務(wù)部尚書鄒嘉來討論，認(rèn)為兩部事務(wù)繁難，必須受到特殊對(duì)待，⑥《外務(wù)、度支兩部均擬添設(shè)顧問》，《大公報(bào)》1911 年4 月19 日第5 版。以此作為共同反對(duì)裁撤丞參的理由。在此期間，相關(guān)各部相互聯(lián)絡(luò)，集體行動(dòng)，以此向清廷施加壓力。正因度支部、外務(wù)部與郵傳部極力反對(duì)裁撤丞參，導(dǎo)致此事成為新內(nèi)閣官制中“實(shí)為極難解決之問題”。為了平衡部分部院的特殊訴求與新內(nèi)閣官制整體改革的需要，清廷高層被迫提出“變通辦理”的折衷方案，對(duì)應(yīng)日本內(nèi)閣官制的職官名稱，將丞參一律改為“參事”，改換門面，并準(zhǔn)許其照常辦事。在新內(nèi)閣官制中暫時(shí)保留該項(xiàng)職官的權(quán)力與地位，僅在形式上作出改變，以此向相關(guān)各部作出讓步。作為臨時(shí)舉措，“此制即附訂于暫行章程之內(nèi)”。①《略更名稱之新內(nèi)官制》，《大公報(bào)》1911 年5 月19 日第2 版。

實(shí)際上，對(duì)于新內(nèi)閣官制是否裁撤丞參、右侍郎等事，清廷高層內(nèi)部存在嚴(yán)重分歧。據(jù)稱，學(xué)務(wù)大臣唐景崇、陸軍副大臣?jí)蹌讓?duì)裁撤丞參“主張尤力”，而陸軍大臣蔭昌則“極力折駁，以為非宜”。針對(duì)各方爭執(zhí)不下的局面，內(nèi)閣協(xié)理大臣那桐只能“從中調(diào)?！?，該問題因此“卒未決議”。②《要電》，《時(shí)報(bào)》1911 年5 月26 日第3 版。此后，裁撤丞參等問題雖經(jīng)內(nèi)閣總理大臣奕劻核定為“必行之件”，但是各國務(wù)大臣對(duì)此“仍多不置可否”。其中，郵傳大臣盛宣懷繼續(xù)奏調(diào)丞參，“以表示其不裁汰之意”，借此展現(xiàn)出抵制裁撤丞參的態(tài)度。不僅如此，盛宣懷還準(zhǔn)備聯(lián)合此前一直反對(duì)裁撤丞參的度支大臣載澤，共同“與內(nèi)閣抗議”。③《郵部不認(rèn)新制之裁汰》，《大公報(bào)》1911 年6 月7 日第3 版。正因如此，盡管總理大臣奕劻與協(xié)理大臣那桐皆主張裁汰丞參，但由于郵傳大臣盛宣懷、度支大臣載澤“仍主張保存”，該問題“故極為糾葛”。在此情形下，奕劻等人被迫將該問題提交攝政王載灃決斷。對(duì)于該問題，載灃認(rèn)為各部應(yīng)在精簡機(jī)構(gòu)與充實(shí)職官之間尋求平衡。針對(duì)部分部院極力反對(duì)裁撤丞參等事，載灃提出“所有政務(wù)較難之各部似可通融辦理”。實(shí)際上默認(rèn)新內(nèi)閣官制對(duì)于特定部院可以特殊對(duì)待，根據(jù)各部具體需要而定，不必強(qiáng)求各部一律裁撤丞參。由于攝政王載灃態(tài)度曖昧，“惟一時(shí)尚不知有何調(diào)停之法”。④《監(jiān)國對(duì)于新官制之調(diào)?！?，《大公報(bào)》1911 年6 月10 日第2 版。是否裁撤丞參以及如何裁撤丞參的問題仍懸而未決。

在此期間，針對(duì)裁撤丞參問題仍爭執(zhí)不下的情況，各方又主要提出了兩種方案：一是改易丞參的名目。其中，由于陸軍部設(shè)有參事，而海軍部參照日本官制設(shè)有參事官、秘書官。因此，有人提出，將各部丞參對(duì)應(yīng)日本官制改為“參事”“秘書官”等名目。使其僅是改頭換面，名亡實(shí)存，“于權(quán)利毫無損失”。⑤《本館專電》，《新聞報(bào)》1911 年6 月14 日第5 版。與上述方案相似，有人則提出，將各部丞參分別改設(shè)為“一、二等參事”，與各部副大臣等新職官“同理部務(wù)”。以上作為暫行章程，“候各部務(wù)清理就緒，再行裁撤”丞參。⑥《各侍郎有仍得保存之耗》，《大公報(bào)》1911 年6 月25 日第5 版。實(shí)際上，日本內(nèi)閣官制中的“參事官”“秘書官”等職官建立在政務(wù)官、事務(wù)官的區(qū)分基礎(chǔ)之上。二者與各局局長皆屬于“薦任”官，相互并無上下統(tǒng)屬關(guān)系。其區(qū)別更多是職能的分類而非級(jí)別的高低，其級(jí)別、權(quán)限、職能與清朝各部的丞參并不相同。因此，上述方案強(qiáng)行將丞參與日本內(nèi)閣官制的參事官等職官對(duì)應(yīng)，并不講求二者在整體官制中地位、作用與性質(zhì)的差別，實(shí)際上是尋求其在新內(nèi)閣官制存在的合理性。二是將各部的丞參與右侍郎一并裁撤，但妥善安置上述裁撤的職官。其中，有人提出，保留各部裁缺的右侍郎、丞參原先的品級(jí)等待遇，“擬暫賞原俸，以對(duì)品行政官簡放”。⑦《本館專電》，《新聞報(bào)》1911 年6 月23 日第5 版。有人則提出，裁去左右丞而保留兩參議，在新內(nèi)閣官制中尋求其合適的位置。借鑒原來各部承政廳、參議廳的設(shè)置，在各部新設(shè)總務(wù)廳，“即以各該部參議充參議，各該部丞之一充廳丞”。⑧《改訂官制之大意》，《申報(bào)》1911 年8 月14 日第4 版。從而避免全部裁撤丞參引起反彈，減輕改制的壓力，使得新內(nèi)閣官制得以順利實(shí)施。

可以看出，由于丞參等官員品級(jí)較高，影響較大，能否事先設(shè)計(jì)妥善的安置方案成為制約裁撤丞參問題的關(guān)鍵。隨著吏部、禮部等被裁撤機(jī)構(gòu)的丞參得到安置，該問題一度出現(xiàn)進(jìn)展。此后甚至有消息稱，清廷要求各部官制原則上不設(shè)丞參，“均暫按海、陸軍部成例辦理”。不過，在辛亥革命爆發(fā)的現(xiàn)實(shí)情況下，丞參等“亦暫行參贊”。⑨《諭交各部暫照章辦事》，《大公報(bào)》1911 年11 月22 日第5 版。清朝的新內(nèi)閣官制并未徹底完成改制，裁撤各部丞參的問題被迫擱置，直到民國肇建之后才真正完成。

在南京臨時(shí)政府新的《各部官制通則》中，規(guī)定各部分別設(shè)立總長、次長、參事、司長、秘書等職官。其中，各部設(shè)參事二至四人，“承總長之命，掌擬訂及審議法律命令案事務(wù)”。此外，各部設(shè)秘書四人，“承總長之命，分掌總務(wù)所事務(wù)”。①中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編·政治1》，南京：江蘇古籍出版社，1994 年，第11 頁。原先各部丞參的職能被新的參事、秘書等職官代替，在某種程度上落實(shí)了此前清朝新內(nèi)閣官制裁撤丞參的方案。雖然此后受政治體制變動(dòng)的影響，北洋政府一度在政事堂中恢復(fù)了丞參的設(shè)置，并且不時(shí)有聲音傳出，北洋政府還有意在各部取消參事、秘書等職官，轉(zhuǎn)而恢復(fù)原先丞參的設(shè)置。即職官從分類的扁平化設(shè)置，改回分層的垂直化設(shè)置，但上述想法一直未能實(shí)現(xiàn)。丞參作為清末官制改革尋求專門化的過渡，就此退出了歷史舞臺(tái)。

五、結(jié)語

清末丞參設(shè)置兼具升階與專門的功能。在清末官員眾多而不少機(jī)構(gòu)的官員面臨裁撤的情況下，丞參提供升階、安置的功能愈加突顯。如此一來，機(jī)構(gòu)精簡與充實(shí)職官如何平衡始終困擾著清政府。該問題也是此后丞參興廢的過程中，清朝始終無法直接仿照日本中央官制的重要原因。

清朝六部各司的“掌印”“主稿”與其他司官存在實(shí)際地位差別，戶部、刑部的北檔房、秋審處等機(jī)構(gòu)的總辦、領(lǐng)辦等更是如此。上述差遣與各司官員之間并無統(tǒng)屬關(guān)系，形成了各部官制的差遣與實(shí)職、權(quán)重與品級(jí)分離的格局。各部通過上述差遣，在保障“熟手”之外可以體現(xiàn)官員的資歷差別與某種升轉(zhuǎn)，是“階官化的過程”。②鄭小悠：《清代刑部司官的選任、補(bǔ)缺與差委》，《清史研究》2015 年第4 期。丞參興廢無疑是各部職官體系“階官化”變?yōu)閷?shí)職化的重要過程。同時(shí)，也是將原先各部內(nèi)部的機(jī)構(gòu)、職官、差遣以及各部之外的臨時(shí)機(jī)構(gòu)、差遣，整合為新的機(jī)構(gòu)、職官的行為。以此使其從原來的權(quán)限模糊變?yōu)槁毮苊鞔_，從疊床架屋變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)清晰，從大小相制變?yōu)樯舷掠行颍瑥奶盟局苯幼優(yōu)槌猩蠁⑾隆?/p>

上述過程的背后，是從傳統(tǒng)的六部體制到近代仿效日本等實(shí)行新的各部官制的過渡。只是，在丞參興廢的過程中，清朝未能完全處理好中外、新舊制度的關(guān)系問題。尤其是在改變?cè)瓉硖盟局苯拥捏w制之后，是仿照清朝原來設(shè)置各種領(lǐng)辦、總辦的舊制，還是借鑒日本的參事官、秘書官的設(shè)計(jì)理念；丞參設(shè)置與裁撤是建立在職官分層的垂直化體制基礎(chǔ)上，還是建立在政務(wù)官、事務(wù)官分類的扁平化體制基礎(chǔ)上，抑或兩者兼而有之。由于丞參提供升階以及更多承擔(dān)行政功能，丞參設(shè)置無法完全對(duì)照日本參事官、秘書官等政務(wù)官。丞參的層級(jí)、架構(gòu)與職能、效率難以協(xié)調(diào)。同時(shí)，在丞參興廢的過程中，清朝未能處理好丞參整體改制與各部不同情況的關(guān)系，尤其是平衡新設(shè)、改設(shè)與舊有各部之間對(duì)于專門化的不同需求。在清末對(duì)改制的迫切需求之下，清朝為了從整體尋求改制的聲勢或象征性意義采用一刀切的舉措，而未能在其中找到適合不同部院的精準(zhǔn)差別化方案，導(dǎo)致官制改革專門化的進(jìn)程充滿曲折。

在內(nèi)官制的整體改革下，各部丞參的興廢還涉及部院與卿寺、翰林院、都察院等機(jī)構(gòu)職官的關(guān)系、地位問題。清朝舊的內(nèi)升外轉(zhuǎn)體制是建立在防弊、歷練以及現(xiàn)實(shí)中官員眾多遷轉(zhuǎn)需時(shí)的基礎(chǔ)上，同時(shí)其升轉(zhuǎn)次序也體現(xiàn)了不同機(jī)構(gòu)、職官之間的地位差別。在講求實(shí)用、專門的上下貫通體制中，各部丞參迅速、直接升轉(zhuǎn)則對(duì)該體系造成了巨大沖擊。原來翰詹、科道與部員內(nèi)升京卿、外放道府的體制亦被打破。其本質(zhì)是內(nèi)官制的架構(gòu)、職官地位、升轉(zhuǎn)體系的重新劃分。在丞參興廢的過程中，與卿寺、翰林院、都察院等偏務(wù)虛的機(jī)構(gòu)地位衰落不同，具備實(shí)用功能的部院在內(nèi)官制的地位則不斷提升。傳統(tǒng)的建立在皇朝體制下的六部官制與內(nèi)官制，隨著近代的政體變遷，其立意、體系、架構(gòu)隨之發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)型。