汪家焰

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023；南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023)

1 文獻(xiàn)回顧與問題提出

黨的二十大報(bào)告指出，“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主”[1]37。作為中國特色社會主義民主制度優(yōu)勢的集中體現(xiàn)，全過程人民民主的制度優(yōu)勢如何轉(zhuǎn)化為國家治理效能，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下的一個(gè)重大理論和實(shí)踐命題。近年來，隨著“全過程人民民主”概念的提出和發(fā)展，其已成為國內(nèi)學(xué)界多學(xué)科廣泛探討的熱點(diǎn)議題，并積累了豐富的研究成果。現(xiàn)有研究主要聚焦全過程人民民主的理論闡釋、實(shí)踐形態(tài)和發(fā)展路徑。

一是全過程人民民主的理論闡釋。民主對“全過程性”的要求是在人類文明演進(jìn)的歷史長河中逐漸顯現(xiàn)出來的，并且在不同的歷史發(fā)展階段有著不同的表現(xiàn)形式[2]。從馬克思主義民主觀來看，全過程人民民主是人民“進(jìn)入國家”的制度化保障，也是民主真正成為“人民的統(tǒng)治”的本意表達(dá)[3]。全過程人民民主之所以成為中國特色社會主義民主政治發(fā)展的道路選擇，正是由社會主義的本質(zhì)和民主的本意共同決定的[4]3。從制度發(fā)展來看，全過程人民民主是踐行以人民為中心發(fā)展思想的制度形態(tài)，也是對中國特色社會主義民主政治理論與實(shí)踐的重大創(chuàng)新，具有民主主體人民性、民主過程完整性、民主形態(tài)復(fù)合性等特征[5]。全過程人民民主不僅是有效維護(hù)人民廣泛真實(shí)權(quán)利的民主[6]，也是對人民“全過程負(fù)責(zé)”的民主[7]。

二是全過程人民民主的實(shí)踐形態(tài)研究。在實(shí)踐層面上，全過程人民民主是人民民主價(jià)值和制度框架在操作層面的具體化運(yùn)用，由回應(yīng)式民主、參與式民主、協(xié)商式民主和監(jiān)督式民主四種實(shí)踐形態(tài)構(gòu)成，進(jìn)而將人民需求、人民參與、人民協(xié)商和人民監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一起來[8]。當(dāng)然，全過程人民民主的這四種實(shí)踐形態(tài)體現(xiàn)在國家與社會的各個(gè)領(lǐng)域，如城鄉(xiāng)社區(qū)中的群眾自治[9]、參與式預(yù)算[10]、基層腐敗防治[11]等。

三是全過程人民民主的發(fā)展路徑探究。作為一個(gè)開放性議題，發(fā)展全過程人民民主的路徑具有多樣性。發(fā)展全過程人民民主，首先離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)[12]，而人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，則構(gòu)成了全過程人民民主實(shí)踐的主渠道[13]3。當(dāng)然，從民主治理的實(shí)踐話語來看，公共政策過程中的民主參與則是發(fā)展全過程人民民主更具有操作性意義的路徑選擇[14]。此外，發(fā)展全過程人民民主還包括人民政協(xié)協(xié)商民主路徑[15]、法治化路徑[16]等。

縱觀上述相關(guān)研究可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于全過程人民民主的理論和價(jià)值性闡釋較多，經(jīng)驗(yàn)性研究不足，多聚焦于“制度話語”層面，而“治理話語”層面的研究不足。關(guān)于全過程人民民主的制度優(yōu)勢如何轉(zhuǎn)化為治理效能這一帶有較強(qiáng)目標(biāo)指向性的命題，還需要更多深入研究與探討。習(xí)近平總書記在上海虹橋街道考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的?！盵17]黨的十九屆六中全會又進(jìn)一步提出，“積極發(fā)展全過程人民民主，使各方面制度和國家治理更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造”[18]?？梢姡^程人民民主的制度優(yōu)勢集中體現(xiàn)在黨和國家民主決策的實(shí)踐進(jìn)程。如果以公共政策過程理論來審視，在現(xiàn)代國家治理體系和治理過程中，政策議程設(shè)置是公權(quán)力真實(shí)運(yùn)作最集中的體現(xiàn)，也是全過程人民民主實(shí)踐運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在公共決策中發(fā)揮著“真問題”的篩選功能。從這個(gè)意義上說，可以將政策議程設(shè)置理解為一種有效的治理工具，進(jìn)而成為解答“如何基于民意制定公共政策”這一民主本源性問題的重要路徑?；谏鲜霭l(fā)展全過程人民民主的實(shí)踐目標(biāo)指向，本文以“從制度優(yōu)勢到治理效能的轉(zhuǎn)化機(jī)制何以可能”為核心問題，從政策議程設(shè)置理論的視角構(gòu)建一個(gè)理解全過程人民民主的整合性分析框架，并探究相關(guān)機(jī)制的建構(gòu)。

2 從制度優(yōu)勢到治理效能：理解全過程人民民主的政策議程設(shè)置視角

全過程人民民主的制度優(yōu)勢是一種靜態(tài)存在形態(tài)，并不能直接轉(zhuǎn)變成實(shí)踐結(jié)果意義上的國家治理效能?！霸趪抑卫碇校己玫闹贫扰c良好的政策相匹配，才能產(chǎn)出最好的治理效能?！盵19]作為一種良好制度的全過程人民民主如何通過與之相匹配的良好政策轉(zhuǎn)化為治理效能？這里的“良好政策”包括兩個(gè)層面的含義：一是作為調(diào)節(jié)利益分配的具體政策文本；二是作為政策生產(chǎn)過程的政策。本文側(cè)重從后一個(gè)層面的含義，即政策過程的角度來理解與考察全過程人民民主的治理效能轉(zhuǎn)化問題。

在公共政策過程理論體系中，最能夠直接體現(xiàn)全過程人民民主制度“更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造”的是政策議程設(shè)置。從邏輯上講，政策議程設(shè)置是一個(gè)過程性概念，其核心要義總是圍繞決策者如何選擇特定的社會問題作為政策問題并采取相應(yīng)行動予以回應(yīng)而展開的，這也是全過程人民民主首先需要回答的問題?！肮矝Q策問題的發(fā)現(xiàn)、認(rèn)識和判斷是進(jìn)行公共決策活動的起點(diǎn)。所有決策活動的展開以及所有的決策程序，都是圍繞公共行政問題的解決而運(yùn)行的?！盵20]117某個(gè)問題能否引起決策者的關(guān)注并采取相應(yīng)的行動，既取決于決策者的主觀選擇，也取決于問題的客觀性質(zhì)，問題性質(zhì)的不同決定了決策者行動選擇的差異。按照問題導(dǎo)向的政策議程設(shè)置解釋路徑，全過程人民民主實(shí)際上是一個(gè)決策者不斷篩選社會問題并予以解決回應(yīng)的過程，在不同的時(shí)間段會有不同的社會問題被篩選進(jìn)入決策者的注意力范圍。從全過程來看，政策議程設(shè)置存在廣義和狹義之分：廣義的政策議程設(shè)置涵蓋了從社會問題演化為公共問題，公共問題被建構(gòu)為政策問題，政策問題被納入決策議程的全過程；而狹義的政策議程設(shè)置僅指政策問題被納入決策程序的過程。為了完整地認(rèn)識政策議程設(shè)置與全過程人民民主的邏輯關(guān)系，本文從廣義上將政策議程設(shè)置的全過程人民民主邏輯分為以下四個(gè)環(huán)節(jié)。

2.1 社會問題的公共化：從一般議程到公眾議程的演化邏輯

在政治學(xué)和公共管理研究中，“公共”是一個(gè)經(jīng)常被使用的概念，它往往與人類活動和社會發(fā)展中的“群體”概念關(guān)聯(lián)在一起，意指以群體為邏輯起點(diǎn)、解決那些依憑個(gè)體無法解決的共同問題的一種屬性。因此，“公共化”的概念是就“群體”而言的，是指一個(gè)問題由個(gè)體或少數(shù)人的問題演化為群體或大部分人共有的問題，因而也是一個(gè)從個(gè)體到整體、從特殊到普遍的演化過程。例如，張三家由于饑荒陷入了貧困狀態(tài)，這可能只是一個(gè)個(gè)體問題，但如果張三家所在地區(qū)絕大部分家庭都由于饑荒而陷入貧困狀態(tài)，那就可能是一個(gè)公共問題了。社會問題的“公共化”往往總是伴隨著公共風(fēng)險(xiǎn)的形成而開始的，風(fēng)險(xiǎn)即意味著對人類存在不確定性的影響。也就是說，當(dāng)一個(gè)社會問題的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性不再只是對少數(shù)個(gè)體產(chǎn)生影響，而是在社會個(gè)體之間具有普遍性，每個(gè)社會個(gè)體都無法擺脫這種影響的時(shí)候，社會問題便發(fā)生了“公共化”，即演變成一個(gè)給大部分人都帶來不確定性影響的公共問題。在政策議程設(shè)置過程中，社會問題的公共化是一般議程演化為公眾議程的動力來源，它促使社會公眾中的大多數(shù)人能夠認(rèn)識到一個(gè)社會問題的嚴(yán)重性和重要意義，并由此形成對這個(gè)問題的認(rèn)知共識，即它已經(jīng)影響到全社會的大多數(shù)人，僅憑少數(shù)個(gè)體已經(jīng)無法解決，需要訴諸一種集體的力量來共同化解。

2.2 政策問題建構(gòu)：從公眾議程到正式議程的互動邏輯

政策問題是政策分析的邏輯起點(diǎn)。如果說社會問題演化為公共問題呈現(xiàn)的是一個(gè)問題發(fā)展的客觀規(guī)律，那么政策問題建構(gòu)則更具有主觀建構(gòu)性的特征，或者說政策問題實(shí)際上是人們對社會情境主觀判斷的產(chǎn)物。從這個(gè)意義上說，政策問題建構(gòu)是人們對其察覺的或體驗(yàn)的社會公共問題進(jìn)行的一種人為確認(rèn)，針對同一個(gè)政策問題，不同的人有不同的界定方式。但一般來說，一個(gè)社會公共問題要成為政策問題，需要具備三個(gè)條件：“一是該問題已經(jīng)被社會大多人所感知和察覺；二是該問題使人們感到有強(qiáng)烈的改變現(xiàn)狀的需求；三是該問題必須由有關(guān)政府組織采取相應(yīng)的行動來加以解決?！盵21]當(dāng)然，一個(gè)政策問題僅僅由政府采取行動還不夠，還需要政府有解決該問題的能力和方案，或者說政策問題建構(gòu)與探索解決該問題的方案是相互作用、相互支持的。因此，從全過程人民民主的運(yùn)作邏輯來看，政策問題建構(gòu)正是促使公眾議程與政府的正式議程良性互動并發(fā)展為正式議程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面，政策問題的建構(gòu)主體通過各種方式確認(rèn)某些公共問題需要政府采取行動的緊迫性；另一方面，他們又通過設(shè)計(jì)有說服力的解決方案來吸引政府決策者的關(guān)注，從而推動公眾議程進(jìn)入政府的正式議程。

2.3 政策優(yōu)先權(quán)排序：從正式議程到?jīng)Q策議程的選擇邏輯

當(dāng)通過政策問題建構(gòu)使公眾議程進(jìn)入正式議程以后，政府決策者就開始了對提出的若干政策問題進(jìn)行分析論證、設(shè)計(jì)備選方案并最終選定方案。然而，如上所述，在充滿復(fù)雜性和不確定性的現(xiàn)代社會，盡管從眾多社會公眾需求中篩選出來的政策問題比原來問題發(fā)展前期階段的社會問題和公共問題在數(shù)量上有所壓縮，但相對于有限的政府決策資源來說，在特定時(shí)間段內(nèi)能夠被政府決策者認(rèn)真考慮并采取行動予以解決的，只是眾多政策問題中的一部分。因此，在政策議程設(shè)置的最后環(huán)節(jié)，每個(gè)政策問題一般都需要經(jīng)過重要性和緊迫性的排序并獲得政策優(yōu)先權(quán)，才能進(jìn)入最終的政府決策議程。所謂政策優(yōu)先權(quán)，是指“各個(gè)問題在議程表上的先后次序，其中一些問題被認(rèn)為比其他問題更重要或者更需要考慮”[22]102。在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，政策優(yōu)先權(quán)的排序并不是一個(gè)自然選擇過程，而是一個(gè)決策資源配置最優(yōu)化的政治過程。在決策資源稀缺的約束條件下，獲得政策優(yōu)先權(quán)對于政策問題最終進(jìn)入政府的決策議程具有決定性作用。也正因如此，政府決策者在考慮解決特定階段的某些重要問題時(shí)，其他一些次級重要的問題可能會暫時(shí)被擠出決策注意力范圍之外，等到問題緊迫性進(jìn)一步凸顯出來時(shí)才會重新進(jìn)入決策注意力的視線，得到解決的可能性也會隨之增強(qiáng)。

2.4 問題解決與反饋：從執(zhí)行性議程到反饋性議程的再設(shè)置邏輯

實(shí)際上，在公共政策過程的諸環(huán)節(jié)中，政策議程設(shè)置是最為特殊的一個(gè)環(huán)節(jié)，盡管說它只是公共政策過程的起始環(huán)節(jié)，但它所扮演的功能性角色貫穿整個(gè)公共政策過程。政策議程設(shè)置的全過程人民民主邏輯需要解答的核心問題是如何及時(shí)準(zhǔn)確識別人民期盼政府解決的問題，并采取針對性的公共政策切實(shí)有效解決這些問題。這一核心問題反映到公共政策全過程民主上，就是要發(fā)揮好政策議程設(shè)置這一貫穿公共政策全過程的功能性角色，將全過程人民民主的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。從政策問題建構(gòu)到進(jìn)入政府決策議程，屬于通常意義上的政策議程設(shè)置，也是民意被識別與吸納的民主過程。當(dāng)具體的政策方案制定完成并進(jìn)入政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，根據(jù)行政層級和政策情境的不同，還會涉及政策方案的調(diào)整與再決策。這必然會涉及具體政策目標(biāo)與政策方案的適配性設(shè)置，體現(xiàn)的是政策執(zhí)行中的議程設(shè)置與民主過程。在政策評估與反饋環(huán)節(jié)，依然還會根據(jù)評估的結(jié)果反饋決定原有政策方案是否需要作根本性調(diào)整或政策終結(jié)，這就涉及反饋后的政策議程再設(shè)置，使政策過程進(jìn)入新周期。因此，從公共政策全過程來看，政策議程設(shè)置功能的全周期性就決定了它的特殊性，當(dāng)然也為全過程人民民主在政策過程中的全面展開奠定了理論與實(shí)踐基礎(chǔ)，這就構(gòu)成了“決策性議程設(shè)置—執(zhí)行性議程設(shè)置—反饋性議程設(shè)置”的全過程人民民主邏輯。

3 權(quán)利—協(xié)商—合作：全過程人民民主治理效能轉(zhuǎn)化的實(shí)踐路徑

發(fā)展全過程人民民主的根本目標(biāo)就是要積極回應(yīng)與解決人民群眾急難愁盼的現(xiàn)實(shí)問題，保障人民群眾的合法權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話指出，“新的征程上，我們必須緊緊依靠人民創(chuàng)造歷史，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，站穩(wěn)人民立場，貫徹黨的群眾路線，尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主，維護(hù)社會公平正義，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，推動人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”[23]。從上述理解全過程人民民主的政策議程設(shè)置視角來看，解決人民群眾急難愁盼問題的首要前提是準(zhǔn)確識別問題。那么，在面臨目標(biāo)群體復(fù)雜、種類繁多、數(shù)量龐大的政策情境下，全過程人民民主的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的關(guān)鍵就在于遵循維護(hù)和保障人民合法權(quán)利的價(jià)值導(dǎo)向，在民主協(xié)商與合作治理的實(shí)踐中，運(yùn)用適當(dāng)?shù)臋C(jī)制將復(fù)雜多樣而又富有個(gè)性化的人民需求合理有效地吸納進(jìn)國家治理的政策議程，并轉(zhuǎn)化為人民滿意的公共服務(wù)和政策產(chǎn)品，切實(shí)保障人民的合法權(quán)利。

3.1 人民合法權(quán)利：全過程人民民主治理效能轉(zhuǎn)化的價(jià)值目標(biāo)

維護(hù)與保障人民的合法權(quán)利是民主的應(yīng)然價(jià)值所在，而民主本身又是人民實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益的一項(xiàng)正當(dāng)性權(quán)利?？梢哉f，自啟蒙運(yùn)動形成的現(xiàn)代民主觀念體系以來，民主與權(quán)利就是相互交織在一起的一對概念，二者互為前提、相互促進(jìn)。然而，作為自由主義民主的先行者，西方國家雖然以“維護(hù)人民的自由”為民主旗幟，試圖證明其民主的版本最優(yōu)，但在西方國家的民主實(shí)踐中人民的權(quán)利往往被架空。中國提出發(fā)展全過程人民民主是切實(shí)為人民解決問題，實(shí)現(xiàn)人民合法權(quán)利的實(shí)質(zhì)民主。人民合法權(quán)利就是全過程人民民主的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能過程中始終遵循的價(jià)值目標(biāo)。習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上的講話指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。一個(gè)國家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主，要看人民有沒有投票權(quán)，更要看人民有沒有廣泛參與權(quán)；要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實(shí)現(xiàn)了多少；要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執(zhí)行；要看權(quán)力運(yùn)行規(guī)則和程序是否民主，更要看權(quán)力是否真正受到人民監(jiān)督和制約。”[24]四個(gè)“要看”“更要看”的民主評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，深刻詮釋了全過程人民民主不僅重視保障人民合法權(quán)利，而且注重如何通過制度的良好運(yùn)行與實(shí)施真正實(shí)現(xiàn)人民的權(quán)利，因而是一種“權(quán)利-能力型民主”[25]。

在現(xiàn)代國家治理實(shí)踐中，人民的權(quán)利和具體利益訴求是十分豐富多元的，由此產(chǎn)生的政策問題也是復(fù)雜多樣的。全過程人民民主作為一種“全方位”的民主，與西式選舉民主的本質(zhì)區(qū)別在于，全過程人民民主對人民權(quán)利的維護(hù)與保障不只是停留在民主選舉層面，而是將民主的范圍拓展至與人民利益息息相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各個(gè)領(lǐng)域。具體來說，保障人民有序參與國家政治生活，使全體人民共享改革發(fā)展成果以實(shí)現(xiàn)共同富裕，解決當(dāng)前不平衡不充分發(fā)展中的一系列矛盾問題以維護(hù)社會的公平正義，為人民的生存創(chuàng)造優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境等，都是中國共產(chǎn)黨圍繞人民需要解決的問題而始終堅(jiān)持的國家治理理念和政策行動，都是實(shí)現(xiàn)人民合法權(quán)利的生動體現(xiàn)。因此，全過程人民民主是一種將人民合法權(quán)利擺在優(yōu)先地位的民主，它不僅有一套維護(hù)人民合法權(quán)利的制度體系，還有保障這套制度有效運(yùn)行與實(shí)施的程序與規(guī)范體系，并在國家治理實(shí)踐中始終圍繞實(shí)現(xiàn)人民權(quán)利的價(jià)值目標(biāo)，切實(shí)將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

3.2 民主協(xié)商：全過程人民民主治理效能轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

在圍繞“人民合法權(quán)利何以實(shí)現(xiàn)”這一民主的本源性問題上，古今中外的民主理論家都有過諸多的探討，并形成了直接民主、間接民主和協(xié)商民主等民主的代表性類型。在古希臘時(shí)期，古典的直接民主意為“人民的統(tǒng)治”，指共同體中的成員可以直接參與影響全體成員的決策，但這種直接民主受到國家領(lǐng)土規(guī)模和人口規(guī)模的限制，因而難以適應(yīng)超大規(guī)模的現(xiàn)代民族國家。近代以來，啟蒙思想家們遵循“人民主權(quán)”的邏輯又構(gòu)建了一種以代議制民主為典型代表的間接民主，以適應(yīng)國家空間規(guī)模龐大的難題。然而，在西方國家將其變成制度實(shí)踐版本時(shí)，代議制民主則被降格在競爭性選舉民主的狹小空間，人民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有周期性和局限性，很難得到切實(shí)保障。因此，20世紀(jì)七八十年代以來，為了回應(yīng)代議制民主的現(xiàn)實(shí)難題，以注重人民平等參與決策協(xié)商討論為特色的協(xié)商民主開始興起，尤其是中國特色社會主義協(xié)商民主的全面多層制度化發(fā)展，為維護(hù)與實(shí)現(xiàn)人民合法權(quán)利提供了一種新的有效民主方案。

全過程人民民主是一種“全鏈條”的民主，貫穿民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主形式。在實(shí)踐中，全過程人民民主始終圍繞國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大事、社會治理的重點(diǎn)難點(diǎn)痛點(diǎn)問題、人民群眾急難愁盼的具體問題開展國家治理行動，使國家政治生活和社會生活的各環(huán)節(jié)、各方面都體現(xiàn)人民意愿、聽到人民聲音、反映人民意志。因此，全過程人民民主具有時(shí)間上的連續(xù)性、內(nèi)容上的整體性、運(yùn)行上的協(xié)同性、人民參與上的廣泛性，能夠最大限度地將人民群眾普遍關(guān)心的問題納入國家治理的政策議程，有效達(dá)成全過程人民民主的國家治理效能轉(zhuǎn)化。其中，民主協(xié)商是全過程人民民主“全鏈條”中最特殊也是最為關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)，因?yàn)樗粌H與其他四個(gè)民主環(huán)節(jié)構(gòu)成串聯(lián)式銜接關(guān)系，更重要的是它深度融入民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，使全過程人民民主的“全鏈條”構(gòu)成一個(gè)復(fù)合式的民主體系。進(jìn)一步講，與西方協(xié)商民主運(yùn)行過于依賴社會組織和精英而造成的協(xié)商范圍狹窄不同的是，中國的民主協(xié)商以社會主義協(xié)商民主為理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，已經(jīng)形成了包括政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等七種協(xié)商渠道的廣泛、多層、制度化體系，能夠在最大程度上消除人民群眾多元利益訴求的沖突，凝聚廣泛共識?？傊瑹o論是民主選舉中的協(xié)商溝通，還是民主決策、民主管理和民主監(jiān)督中的協(xié)商實(shí)踐，民主協(xié)商始終是全過程人民民主有效運(yùn)行的重要保障，能夠在最大范圍、最大程度上將國家治理的各種行動深入連接到人民群眾各方面的權(quán)利與利益，在人民權(quán)利與國家治理實(shí)踐之間架起一座暢通無阻的橋梁，成為全過程人民民主制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3.3 合作治理：全過程人民民主治理效能轉(zhuǎn)化的行動路徑

對于國家治理現(xiàn)代化而言，制度化是一個(gè)十分重要的必要條件，但正如有學(xué)者指出，“制度自身不會行動，制度性智慧和行動性智慧并存，才能獲得好的治理”[26]。全過程人民民主作為中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度支撐，其制度優(yōu)勢固然不言自明，但要真正實(shí)現(xiàn)國家治理效能的轉(zhuǎn)化，更為重要的在于付諸實(shí)踐。從政策議程設(shè)置理論的視角來說，就是國家治理的各行動主體要圍繞關(guān)乎人民群眾切身利益的重要問題，以全過程人民民主為規(guī)范性和程序性規(guī)制，合作設(shè)置國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展議程的連續(xù)行動。在這個(gè)意義上，具有巨大包容性潛能的合作治理為全過程人民民主治理效能的轉(zhuǎn)化提供了符合中國國情和治理情境的行動路徑。合作治理是治理理論譜系中的重要理論分支，它對行動者主體利益訴求多元復(fù)雜的治理情境具有天然的適應(yīng)性和包容性，因而符合全球化和后工業(yè)化時(shí)代背景下具有高度復(fù)雜性和不確定性的治理任務(wù)需要。簡而言之，合作治理的理論要旨就是指向多元主體圍繞共同利益而展開的協(xié)商合作行動，為解決公共政策問題的共識性方案形成，提供具有廣泛包容性的平臺。

《中國的民主》白皮書指出，中國發(fā)展全過程人民民主，既有完整的制度程序，也有完整的參與實(shí)踐。由人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等構(gòu)成的政治制度體系，為人民群眾參與公共事務(wù)的合作治理提供了不同層次的制度化渠道，使人民的權(quán)益能夠得到全面的保障。從實(shí)現(xiàn)人民權(quán)利的向度來說，就是廣大人民群眾能夠有效參與國家治理實(shí)踐，與黨和政府等決策主體共同合作治理國家公共事務(wù)，進(jìn)而通過各種民主形式和民主渠道表達(dá)自己的正當(dāng)權(quán)利和利益訴求，為人民意志上升為國家意志并轉(zhuǎn)化為國家治理行動提供了制度化通道。例如，作為國家治理重要領(lǐng)域的社會治理，自黨的十八大以來逐漸形成“共建共治共享”的治理格局，其中蘊(yùn)含著典型的合作治理思維和豐富的合作治理空間。全過程人民民主是一種“全覆蓋”的民主，它能夠擴(kuò)展社會治理的主體范圍，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下各方面的行動者以合作者的身份積極參與社會治理，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，使全體人民尤其是弱勢群體的權(quán)益能夠得到保障，進(jìn)而共享社會治理的成果，有效推動全過程人民民主的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

4 全過程人民民主制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的機(jī)制構(gòu)建

如上所述，全過程人民民主的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵在于制度的有效運(yùn)行。實(shí)際上，全過程人民民主的制度實(shí)踐猶如機(jī)械運(yùn)行一樣，光靠價(jià)值理念和制度體系的靜態(tài)機(jī)構(gòu)支撐是不夠的，還需要來自外在的驅(qū)動機(jī)制來確保全過程人民民主的制度優(yōu)勢平穩(wěn)有效轉(zhuǎn)化為國家治理效能。遵循政策議程設(shè)置的敘事邏輯和“權(quán)利—協(xié)商—合作”的實(shí)踐進(jìn)路，需要構(gòu)建以下一系列具體機(jī)制。

4.1 人民利益表達(dá)機(jī)制

全過程人民民主制度運(yùn)行的根本出發(fā)點(diǎn)在于“人民”，即人民合法權(quán)利和人民利益的實(shí)現(xiàn)。全過程人民民主制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的首要環(huán)節(jié)就是保障人民的多元利益訴求能夠通過制度化的利益表達(dá)機(jī)制輸入政府的決策議程。所謂利益表達(dá)機(jī)制，是指“在公共政策的制定和實(shí)施過程中，利益主體為了獲得自身的合法權(quán)益，通過一定的渠道或途徑向執(zhí)政黨和政府表達(dá)自身的利益要求并得到其關(guān)注的一整套制度安排和運(yùn)作方式”[27]23。在中國制度情境下，需要依托已經(jīng)成熟的中國特色社會主義制度體系，構(gòu)建人民利益表達(dá)機(jī)制。

一是依托“兩代表一委員”的人民利益表達(dá)機(jī)制。中國共產(chǎn)黨是我國公共政策過程的領(lǐng)導(dǎo)核心和決策中樞，人民代表大會是我國的立法機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)，中國人民政治協(xié)商會議則是重要的政治協(xié)商和決策咨詢機(jī)構(gòu)。由黨代表、人大代表和政協(xié)委員構(gòu)成的“兩代表一委員”根據(jù)不同的制度形式廣泛聯(lián)系著人民群眾，以此為依托構(gòu)建“兩代表一委員”公眾接觸和政治參與機(jī)制，使人民群眾的利益表達(dá)能夠直接有效被決策部門吸納。

二是依托政府決策部門的人民利益表達(dá)機(jī)制。政府部門是最重要的決策部門，也是回應(yīng)人民群眾利益訴求的核心部門。對政府部門自身包含的協(xié)商利益表達(dá)機(jī)制進(jìn)行改革完善，是提升決策過程中利益表達(dá)效率的關(guān)鍵。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善政府決策咨詢機(jī)制。在決策之前，尤其是政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)，邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參與決策前的協(xié)商討論，并就相關(guān)政策議題廣泛向廣大人民群眾開放征詢意見，為人民群眾的聲音進(jìn)入決策系統(tǒng)提供制度化渠道，提升決策科學(xué)性和民主性。

三是依托信息技術(shù)賦能的人民利益表達(dá)機(jī)制。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、云計(jì)算等信息技術(shù)的發(fā)展，政府決策方式也發(fā)生了革命性的變化，這對于政府民主決策來說，無疑提供了更加便利、更加高效的利益表達(dá)渠道，因而也成為公共政策制定中了解民意、吸納民意的一種重要渠道。應(yīng)通過技術(shù)賦能政府民主決策，為多元復(fù)雜的人民利益訴求進(jìn)入政策議程提供更為高效的表達(dá)機(jī)制。

4.2 政策議題篩選機(jī)制

在實(shí)現(xiàn)人民利益充分表達(dá)之后，全過程人民民主的制度運(yùn)行就進(jìn)入政策議題的科學(xué)識別與有效篩選環(huán)節(jié)。由于人民利益訴求的多樣性和復(fù)雜性與政策注意力稀缺性之間的張力導(dǎo)致議程設(shè)置具有不可避免的沖突性和選擇性，因而把關(guān)系絕大部分人民群眾切身利益的重大政策議題科學(xué)識別并篩選出來，是實(shí)現(xiàn)民主決策和科學(xué)決策的必經(jīng)環(huán)節(jié)。當(dāng)然，按照全過程人民民主的協(xié)商價(jià)值導(dǎo)向，應(yīng)堅(jiān)持在協(xié)商中篩選政策議題。2015年2月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中指出，要探索制定并公布協(xié)商事項(xiàng)目錄，即政府根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和工作實(shí)際，探索制定并公布協(xié)商事項(xiàng)目錄。列入目錄的事項(xiàng)要進(jìn)行溝通協(xié)商，未列入目錄的事項(xiàng)則根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行溝通協(xié)商。這份綱領(lǐng)性文件為建構(gòu)政策議題篩選機(jī)制和明確政府決策的議題范圍提供了基本的方向。按照政府層級原則，各級政府應(yīng)根據(jù)不同的決策目標(biāo)和決策范圍來制定決策協(xié)商事項(xiàng)目錄，精準(zhǔn)識別關(guān)乎人民群眾切身利益的政策問題。

中央層面的決策，應(yīng)圍繞黨和國家大政方針、重大問題以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)等領(lǐng)域的重要問題，制定公開政府決策協(xié)商事項(xiàng)目錄，并通過黨和國家的各種協(xié)商制度平臺廣泛開展協(xié)商，在決策之前充分聽取來自社會各界和人民群眾的意見。地方層面的決策，各級政府應(yīng)以更好服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)和民生改善為目標(biāo)，以本級政府決策法定權(quán)限為依據(jù)，圍繞所轄區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會與文化建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)供給等事關(guān)人民群眾切身利益的重要問題，制定公開政府決策協(xié)商事項(xiàng)目錄，并通過各級政府所擁有的協(xié)商平臺，在決策前廣泛開展與人民群眾充分協(xié)商的活動?；鶎由鐣用娴臎Q策應(yīng)以更好地解決人民群眾的實(shí)際困難和問題為出發(fā)點(diǎn)，及時(shí)化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，圍繞本地區(qū)群眾普遍關(guān)心的急難愁盼問題，制定年度決策協(xié)商事項(xiàng)目錄，在決策之前積極主動與人民群眾協(xié)商討論。

4.3 協(xié)商互動引導(dǎo)機(jī)制

科學(xué)民主的政策議題篩選離不開充分的協(xié)商互動，而良好的協(xié)商互動也離不開有效的引導(dǎo)，尤其是在人民群眾的民主意識尚未發(fā)育成熟的情況下，構(gòu)建協(xié)商互動引導(dǎo)機(jī)制對于全過程人民民主的實(shí)踐運(yùn)行至關(guān)重要。各級政府應(yīng)營造寬松的協(xié)商環(huán)境，積極引導(dǎo)廣大人民群眾參與民主決策和民主協(xié)商。具體來說，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套規(guī)范科學(xué)的協(xié)商互動引導(dǎo)機(jī)制。

一是提出協(xié)商動議。一項(xiàng)具體的政府決策民主協(xié)商活動的首要環(huán)節(jié)是提出協(xié)商動議，把擬協(xié)商的重要主題和主要事項(xiàng)提出來，并發(fā)起協(xié)商意向。提出協(xié)商動議可以通過兩種方式進(jìn)行：一種是由政府決策部門主動就關(guān)乎人民切身利益的重大決策事項(xiàng)提出協(xié)商動議；另一種是由人民群眾自發(fā)提出協(xié)商意向，政府決策者根據(jù)協(xié)商意向提出者的比例確定協(xié)商的規(guī)模和范圍，并提出決策前的協(xié)商動議。

二是邀請參與協(xié)商人員。在政府決策的民主協(xié)商實(shí)踐中，“由誰來協(xié)商”是一個(gè)需要思考的實(shí)踐難題。為了確保政府決策民主協(xié)商的質(zhì)量，應(yīng)通過民主的方式確定協(xié)商人員和發(fā)言人選，就具體協(xié)商決策事項(xiàng)進(jìn)行集中發(fā)言，將民意集中表達(dá)出來，以利于決策者吸納。

三是明確發(fā)言流程。在具體協(xié)商過程中，為了保證機(jī)會公平和程序民主，應(yīng)嚴(yán)格按照既定的發(fā)言流程進(jìn)行。每次協(xié)商活動都需要確定一名主持人。就發(fā)言的順序來說，為了保障政府決策者聽到真實(shí)的民意，以“倒序”發(fā)言效果更佳，即由參與協(xié)商的群眾代表首先發(fā)言，決策者后發(fā)言。每位發(fā)言者發(fā)言時(shí)間的確定，可以根據(jù)協(xié)商會議安排的總體時(shí)間、發(fā)言人數(shù)、議程安排來統(tǒng)籌決定，每個(gè)人的發(fā)言時(shí)間不宜過長。

四是協(xié)商互動環(huán)節(jié)。由于利益訴求的多元復(fù)雜性，決策協(xié)商的過程必然會產(chǎn)生利益分歧和政策偏好沖突，因而需要通過充分的討論、互動交流來相互說服、相互理解，推動共識的達(dá)成。來自廣大人民群眾的聲音可以在一定程度上修正決策者的決策偏好，同時(shí)決策者也可以就大家的質(zhì)疑和不同的觀點(diǎn)進(jìn)行有效的回應(yīng)，盡可能把最能反映民意的聲音和問題納入政府的決策議程，從而提升決策的合法性。

4.4 政策效應(yīng)反饋機(jī)制

全過程人民民主的制度優(yōu)勢之一在于它不僅注重為解決人民關(guān)心的問題制定針對性的政策，而且更加注重這些政策是不是真正得到了執(zhí)行。政策執(zhí)行的效果如何，以及能否將好的政策轉(zhuǎn)化為好的政策效果，關(guān)鍵在于政策執(zhí)行過程中是否有良好的民主互動與效應(yīng)反饋，尤其是“具有超大治理范圍國家的治理效能實(shí)現(xiàn)高度依賴于政策執(zhí)行中的互動”[28]。也就是說，在完成決策之后的政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，還需要構(gòu)建科學(xué)民主的政策效應(yīng)反饋機(jī)制，將政策目標(biāo)群體對政策的感知信息及時(shí)反饋給政策制定者與執(zhí)行者，這是提升政策效能的重要保障。

與傳統(tǒng)公共政策過程理論主張“政治決定政策”不同的是，政策反饋理論強(qiáng)調(diào)政策本身對政策系統(tǒng)和政策過程也具有不可忽視的反作用。從政策反饋中的行動者來看，人民群眾和政策精英分別扮演著反饋政策效應(yīng)的權(quán)利主體和權(quán)力主體。對作為政策受益者的人民群眾而言，一項(xiàng)具體的政策制定以后，便可以通過塑造人民的身份認(rèn)知、政策態(tài)度、利益分配，以及賦予人民以相應(yīng)成員資格的權(quán)利與參與機(jī)會，來反作用于政治本身。對于作為政策制定者與執(zhí)行者的政策精英，初始政策的執(zhí)行成效往往會影響他們對未來政策方案的認(rèn)知與選擇，進(jìn)而影響新的政策議程設(shè)置。在這個(gè)意義上，全過程人民民主制度優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為國家治理效能，在很大程度上也依賴于政策精英與人民群眾之間的政策效應(yīng)反饋機(jī)制是否健全，這種政策效應(yīng)反饋機(jī)制對于良好的政策執(zhí)行具有重要意義。具體來說，一方面需要在政策執(zhí)行過程中構(gòu)建靈活的政策調(diào)適機(jī)制，賦予政策執(zhí)行者一定的自由裁量權(quán)，使其可以根據(jù)具體的政策情境和政策目標(biāo)需求與決策者進(jìn)行協(xié)商溝通，并對政策方案進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，保證政策執(zhí)行在不違背上級要求的前提下更好地符合政策目標(biāo)群體的偏好與預(yù)期；另一方面還要在政策執(zhí)行過程中建立健全協(xié)商互動與信息反饋機(jī)制，為政策執(zhí)行者與政策目標(biāo)群體之間架起互通的橋梁，以便政策執(zhí)行能夠根據(jù)目標(biāo)群體的需求偏好與政策感知來修正完善政策方案，保證較好的政策效果。

通過以上人民利益表達(dá)機(jī)制、政策議題篩選機(jī)制、協(xié)商互動引導(dǎo)機(jī)制、政策效應(yīng)反饋機(jī)制的系統(tǒng)化構(gòu)建，可以較好地將全過程人民民主貫穿于包括一般議程、公眾議程、政府議程，以及決策議程、執(zhí)行議程和反饋?zhàn)h程在內(nèi)的全鏈條式政策議程設(shè)置過程，從而使全過程人民民主的制度優(yōu)勢在公共政策過程的各個(gè)環(huán)節(jié)有效轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

5 結(jié)語

全過程人民民主作為社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是以人民為中心的發(fā)展思想在中國特色社會主義民主政治運(yùn)行與國家治理現(xiàn)代化實(shí)踐中的生動體現(xiàn)。對于中國這樣一個(gè)具有巨大人口規(guī)模的國家來講，如何讓全過程人民民主的制度優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為國家治理效能，是衡量國家治理能力現(xiàn)代化的重要評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。全過程人民民主與政策議程設(shè)置理論具有邏輯相通之處，二者均堅(jiān)持問題導(dǎo)向的原則，即以人民需要為問題識別的起點(diǎn)，最后又止于問題的解決。政策議程設(shè)置理論以人民的利益訴求為邏輯起點(diǎn)，著力回答人民急需解決的問題如何進(jìn)入黨和國家決策議程，并在政策執(zhí)行中不斷反饋與修正完善，最終實(shí)現(xiàn)政策效果的良性循環(huán)。這為我們理解全過程人民民主的治理效能轉(zhuǎn)化問題提供了一個(gè)非常有益的視角。全過程人民民主治理效能轉(zhuǎn)化的基本路徑遵循“權(quán)利—協(xié)商—合作”的邏輯，以人民合法權(quán)利為價(jià)值目標(biāo)，以民主協(xié)商為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以合作治理為行動路徑。在這一路徑下需要回到政策議程設(shè)置的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷，系統(tǒng)構(gòu)建人民利益表達(dá)機(jī)制、政策議題篩選機(jī)制、協(xié)商互動引導(dǎo)機(jī)制、政策效應(yīng)反饋機(jī)制，保障全過程人民民主的制度優(yōu)勢切實(shí)有效地轉(zhuǎn)化為國家治理效能。本文的分析對于促進(jìn)政策議程設(shè)置的理論創(chuàng)新有一定的啟示，當(dāng)然，基于此建構(gòu)的全過程人民民主分析框架，還需要在具體的國家治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中得到進(jìn)一步的驗(yàn)證與完善。