陽 平

2021年9月20日頒布實施的《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)對監(jiān)察機關(guān)的管轄制度進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，至此形成了以《監(jiān)察法》相關(guān)條款為基礎(chǔ)構(gòu)建的監(jiān)察管轄制度體系。監(jiān)察管轄制度關(guān)涉監(jiān)察機關(guān)的權(quán)限及與其他機關(guān)的權(quán)力分工，是監(jiān)察調(diào)查權(quán)行使的邏輯起點，產(chǎn)生程序和證據(jù)收集的合法性后果，并對被調(diào)查人合法權(quán)益的保障產(chǎn)生影響。尤其是，監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪案件管轄的開放性，還會對后續(xù)的審查起訴、審判產(chǎn)生影響。因而，監(jiān)察管轄制度是監(jiān)察制度中的一項核心制度，對其進(jìn)行研究具有重要意義?，F(xiàn)有關(guān)于監(jiān)察管轄制度的文獻(xiàn)，大多數(shù)是通過指出監(jiān)察管轄制度存在的問題，據(jù)此提出制度完善意見建議，然而，因?qū)υ撝贫鹊奶卣鳌⒊梢蛉狈ψ銐虻睦碚撽U述與反思，使得所提出的意見建議缺少充分的理論證成。鑒于此，本文以研究監(jiān)察管轄制度的構(gòu)成和特征為切入點，闡述該制度的生成邏輯，并以此展開對其適用情況的考察，進(jìn)而提出該制度法治化發(fā)展的原則及具體完善路徑。

一、監(jiān)察管轄制度的構(gòu)成與特征

現(xiàn)有監(jiān)察管轄制度概括包括為四個方面：監(jiān)察機關(guān)的職能管轄及其與其他機關(guān)的管轄分工、互涉案件的管轄原則、監(jiān)察管轄原則、監(jiān)察管轄原則與審判管轄原則的銜接。分析監(jiān)察管轄制度的構(gòu)成，是把握其特征的基礎(chǔ)。

(一)監(jiān)察管轄制度的構(gòu)成

1.監(jiān)察機關(guān)的職能管轄及其與其他機關(guān)的管轄分工

監(jiān)察機關(guān)的職能管轄指的是監(jiān)察機關(guān)對哪些案件具有管轄權(quán)，核心重在區(qū)分監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)等其他機關(guān)的職責(zé)邊界。(1)王偉：《準(zhǔn)確理解管轄制度 依法履行監(jiān)察調(diào)查職責(zé)》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2021年第19期。根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)第三條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)的職能管轄由“人”(公職人員)+“事”(職務(wù)違法或職務(wù)犯罪)這兩個要件構(gòu)成?！秾嵤l例》在《監(jiān)察法》《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》的基礎(chǔ)上，通過“定義式”立法技術(shù)界定監(jiān)察機關(guān)管轄的職務(wù)違法案件范圍，(2)根據(jù)《監(jiān)察法實施條例》第二十三條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查的職務(wù)違法是“指公職人員實施的與其職務(wù)相關(guān)聯(lián)，雖不構(gòu)成犯罪但依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任”的違法行為。并列舉式明確監(jiān)察機關(guān)可以管轄101個罪名。其中，監(jiān)察機關(guān)專屬管轄49個犯罪主體具有“國家工作人員”身份要求的罪名，與檢察機關(guān)共同管轄司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪共14個罪名，(3)參見《監(jiān)察法實施條例》第五十二條、《刑事訴訟法》第十九條第2款以及最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》。與公安機關(guān)共同管轄犯罪主體的身份可以是公職人員或非公職人員兩種情形的罪名共38個，如故意泄露國家秘密罪、重大責(zé)任事故罪、破壞選舉罪。

《實施條例》將公職人員實施的職務(wù)違法案件以及大量職務(wù)犯罪案件劃歸監(jiān)察機關(guān)管轄，是法律對監(jiān)察機關(guān)的整體“授權(quán)”(4)韋嘉燕：《國家治理現(xiàn)代化之監(jiān)察委員會案件管轄立法考量——以監(jiān)察機關(guān)獲得授權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)為背景》，《河南社會科學(xué)》2021年第1期。，符合監(jiān)察機關(guān)是國家反腐敗工作機構(gòu)的職責(zé)定位。同時，通過明確監(jiān)察機關(guān)的職能管轄，劃定了監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力邊界及與其他機關(guān)的權(quán)力分工，對監(jiān)察機關(guān)及其他機關(guān)都具有約束力，有助于規(guī)范監(jiān)察調(diào)查權(quán)、偵查權(quán)的行使，并有利于“避免管轄沖突或管轄缺位，提升權(quán)力運行的規(guī)范化和效率水平”(5)陽平：《我國監(jiān)察管轄制度體系的構(gòu)成及完善》，《法治研究》2020年第6期。。

2.互涉案件的管轄原則：“監(jiān)察為主”

根據(jù)《關(guān)于實施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》，在刑事訴訟中，公安機關(guān)、檢察機關(guān)對于互涉案件的管轄分工一般是基于“主罪為主”管轄原則。與之對照的是，根據(jù)《監(jiān)察法》第三十四條第2款，對于監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)等其他機關(guān)互涉案件(以下簡稱“監(jiān)察互涉案件”)的管轄分工則是基于“監(jiān)察為主”管轄原則，即“一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會為主調(diào)查，其他機關(guān)予以協(xié)助”。根據(jù)《實施條例》第五十一條、第五十二條規(guī)定，對于監(jiān)察互涉案件，通常是采取監(jiān)察機關(guān)、其他機關(guān)“分案調(diào)查”模式，僅對于涉及檢察機關(guān)可以偵查的14個罪名的互涉案件，監(jiān)察機關(guān)可以“并案調(diào)查”。無論是采取“并案調(diào)查”還是“分案調(diào)查”模式，在監(jiān)察互涉案件中，監(jiān)察機關(guān)均發(fā)揮著統(tǒng)籌、主導(dǎo)調(diào)查(偵查)進(jìn)程的作用。

3.監(jiān)察管轄原則

監(jiān)察機關(guān)關(guān)于職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件的調(diào)查權(quán)限如何在不同監(jiān)察機關(guān)之間進(jìn)行分配，涉及的是監(jiān)察機關(guān)的管轄原則(以下簡稱“監(jiān)察管轄原則”)。監(jiān)察管轄原則可分為一般管轄原則與特殊管轄原則。根據(jù)《監(jiān)察法》第十六條、第十七條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)的特殊管轄原則又可分為提級管轄原則、指定管轄原則這兩類。它們是對一般管轄原則的必要補充，與刑事審判中的提級管轄、指定管轄等特殊管轄原則并無性質(zhì)差異，可以視為對后者的借鑒。與一般審判管轄原則不同的是監(jiān)察機關(guān)的一般管轄原則。

根據(jù)《監(jiān)察法》第十六條第1款關(guān)于“各級監(jiān)察機關(guān)按照管理權(quán)限管轄本轄區(qū)內(nèi)本法第十五條規(guī)定的人員所涉監(jiān)察事項”的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)一般管轄原則是基于“管理權(quán)限”與“行政轄區(qū)”兩個標(biāo)準(zhǔn)確定。此處的“管理權(quán)限”指的是按照干部管理權(quán)限，比如，國家監(jiān)委管轄中管干部所涉監(jiān)察事項，各省級監(jiān)委管轄本省省管干部所涉監(jiān)察事項等。(6)中共中央紀(jì)律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國方正出版社2018年版，第116頁。因此，監(jiān)察機關(guān)一般管轄原則又稱為“分級管轄原則”或“級別管轄原則”。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第七條規(guī)定，紀(jì)委監(jiān)委按照干部管理權(quán)限分級監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法；同時根據(jù)該規(guī)則第八條規(guī)定，對于干部管理權(quán)限在主管部門、黨的組織關(guān)系在地方的監(jiān)察對象(“雙管干部”)涉嫌違紀(jì)違法的，按照“誰主管誰負(fù)責(zé)”原則，由設(shè)在主管部門、有管轄權(quán)的紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)進(jìn)行審查調(diào)查，僅在主管部門認(rèn)為有必要時，可以與地方紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)聯(lián)合審查調(diào)查。因而，監(jiān)察管轄原則是以“分級管轄為主”“地域管轄為輔”，以“人為中心”構(gòu)建的管轄原則。

4.監(jiān)察管轄原則與審判管轄原則的銜接

一方面，監(jiān)察分級管轄原則是依據(jù)干部管理權(quán)限確定管轄的監(jiān)察機關(guān)，審判層級管轄原則則是根據(jù)案件的類型或重大、復(fù)雜程度確定一審案件的審判機關(guān)，(7)根據(jù)《刑事訴訟法》第二十至二十三條規(guī)定，基層人民法院管轄第一審普通刑事案件，中級人民法院管轄的第一審刑事案件為危害國家安全、恐怖活動案件或可能判處無期徒刑、死刑的案件，高級人民法院、最高人民法院管轄的第一審刑事案件分別是全省(自治區(qū)、直轄市區(qū))性、全國性的重大刑事案件。而干部管理權(quán)限與案件性質(zhì)或嚴(yán)重復(fù)雜程度并不具有關(guān)聯(lián)性。另一方面，監(jiān)察地域管轄原則是以“被調(diào)查人工作單位所在轄區(qū)”確定監(jiān)察機關(guān)，審判地域管轄原則是以“犯罪嫌疑人(被告人)犯罪地為主、居住地為輔”(8)《刑事訴訟法》第二十五條規(guī)定：“刑事案件由犯罪地的人民法院管轄。如果由被告人居住地的人民法院審判更為適宜的，可以由被告人居住地的人民法院管轄?！钡臉?biāo)準(zhǔn)確立一審機關(guān)，而被調(diào)查人工作單位所在轄區(qū)不一定是被調(diào)查人的居住地或?qū)嵤┞殑?wù)犯罪的地點。監(jiān)察管轄原則與審判管轄原則所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)的差異決定，職務(wù)犯罪案件的調(diào)查機關(guān)(監(jiān)察機關(guān))與該案件的起訴、審判機關(guān)有時不在同一層級，從而涉及監(jiān)察管轄與審判管轄的銜接。在職務(wù)犯罪案件辦理中，面對監(jiān)察管轄原則與審判管轄原則的差異，立法是通過“先橫后縱”而非“先縱后橫”方式，即監(jiān)察機關(guān)向同級檢察機關(guān)移送審查起訴，由后者與同級法院協(xié)商一致，指定管轄的檢察機關(guān)、審判機關(guān)。

(二)監(jiān)察管轄制度的中國特色：“監(jiān)察優(yōu)先性”

由上文介紹可知，監(jiān)察管轄制度并不是根據(jù)國家監(jiān)察體制改革前業(yè)已存在的審判管轄制度構(gòu)建的，而是完全根據(jù)國家監(jiān)察體制改革的目的、監(jiān)察工作特點構(gòu)建的具有中國特色的制度。在特征上，現(xiàn)有監(jiān)察管轄制度可概括為“監(jiān)察優(yōu)先性”，表現(xiàn)為以下幾個方面：一是確立了監(jiān)察機關(guān)的職能管轄，明確監(jiān)察機關(guān)有權(quán)對公職人員實施的所有職務(wù)違法行為進(jìn)行調(diào)查，將過去檢察機關(guān)、公安機關(guān)管轄的分職務(wù)犯罪罪名劃歸監(jiān)察機關(guān)管轄，并規(guī)定其他機關(guān)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)管轄的案件線索應(yīng)向監(jiān)察機關(guān)移送。(9)參見《監(jiān)察法》第三十四條。這表明立法者賦予了監(jiān)察機關(guān)打擊職務(wù)違法犯罪的“專責(zé)”“優(yōu)先”地位，有助于避免因職務(wù)違法犯罪案件管轄權(quán)分散而出現(xiàn)反腐敗資源分散、管轄推諉、“舉報無門”等弊端，凝聚反腐敗資源和“專人干專事”的專責(zé)優(yōu)勢，達(dá)到對公權(quán)力強力監(jiān)督的目的。二是明確了監(jiān)察互涉案件的“監(jiān)察為主”管轄原則，而非“主罪為主”管轄原則，體現(xiàn)了腐敗案件與一般刑事案件交織在一起的時候，查處腐敗案件的優(yōu)先性，以及監(jiān)察機關(guān)在其中的主導(dǎo)作用。三是對于監(jiān)察機關(guān)之間如何分配管轄權(quán)，確立了“以人為中心”(干部管理權(quán)限)的分級管轄原則，迥異于“以案為中心”構(gòu)建的審判管轄原則。對于兩種管轄原則的差異，立法是在不改變監(jiān)察管轄原則的前提下，實現(xiàn)監(jiān)察管轄與審判管轄的銜接，實質(zhì)上體現(xiàn)了監(jiān)察管轄原則的優(yōu)先地位。

二、監(jiān)察管轄制度的生成邏輯

(一)政治邏輯：強化黨對監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

《監(jiān)察法》第二條規(guī)定，“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，國家監(jiān)委在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，地方各級監(jiān)察機關(guān)在同級黨委和上級監(jiān)察機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。(10)參見《監(jiān)察法實施條例》第十條。黨對監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)不是抽象的，而是具體的。習(xí)近平總書記強調(diào)，“黨要管黨，首先是管好干部”(11)《在全國組織工作會議上的講話》(2013年6月28日)，《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，北京：中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第350頁。。黨對監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，首要體現(xiàn)在黨管干部原則在監(jiān)察工作中的適用。黨管干部原則要求“對干部的任免、提拔、調(diào)動、審查和干部問題的處理，都必須由黨委集體領(lǐng)導(dǎo)討論決定，并按照干部管理權(quán)限由主管的黨組織批準(zhǔn)，不能由任何人專斷”(12)王貴秀：《中國政治體制改革之路》，鄭州：河南人民出版社2004年版，第179頁。。加之，黨全面領(lǐng)導(dǎo)、長期執(zhí)政的地位決定了黨的干部不僅包括黨員干部，也包括非黨員身份的公職人員。因此，監(jiān)察機關(guān)對涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的監(jiān)察對象(無論是否是黨員)立案調(diào)查均需要按照干部管理權(quán)限報主管的黨組織批準(zhǔn)。(13)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第三十八條規(guī)定：“對符合立案條件的，承辦部門應(yīng)當(dāng)起草立案審查調(diào)查呈批報告，經(jīng)紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批，報同級黨委主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，予以立案審查調(diào)查?！贝送猓侗O(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》對監(jiān)察機關(guān)的立案審批程序作了類似規(guī)定。由于改革開放以來，黨的干部管理模式形成了“分級負(fù)責(zé)”管理模式,(14)林學(xué)啟：《黨管干部90年：模式演變與價值追求》，《理論學(xué)刊》2011年第4期。因而，監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)察對象的立案管轄也應(yīng)以干部管理權(quán)限為判斷依據(jù)，實行分級管轄原則。此外，由于監(jiān)察機關(guān)與紀(jì)委合署辦公，職務(wù)犯罪案件的犯罪主體大多數(shù)是黨員，對監(jiān)察互涉案件由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查，可實現(xiàn)對涉嫌職務(wù)犯罪、具有黨員身份的公職人員的黨員先行黨內(nèi)紀(jì)律審查，符合“紀(jì)在法前”和“黨管干部”原則，有利于強化黨對監(jiān)察工作、反腐敗斗爭的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

(二)使命邏輯：保持懲治腐敗的戰(zhàn)略優(yōu)先性

腐敗對人民群眾利益、黨的執(zhí)政根基、政府公信力、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展均會產(chǎn)生危害。并且，腐敗與中國共產(chǎn)黨“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨及先進(jìn)性、純潔性的性質(zhì)水火不容。(15)“我們黨與腐敗水火不容。”參見趙樂際：《以偉大自我革命引領(lǐng)偉大社會革命》，《人民日報》，2021年11月18日，第3版。因此，中國共產(chǎn)黨始終高度重視反腐敗。尤其是，黨的十八大以來，針對“如果任憑腐敗問題愈演愈烈，最終必然亡黨亡國”(16)中共中央紀(jì)律檢查委員會、中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，北京：中國方正出版社2015年版，第120頁。的嚴(yán)峻復(fù)雜形勢，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將全面從嚴(yán)治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，通過“打虎”“拍蠅”“獵狐”等一系列措施，重拳鐵腕反腐，有力遏制了腐敗蔓延勢頭，(17)陽平、蔡志強：《中國共產(chǎn)黨權(quán)力監(jiān)督思想的內(nèi)涵、成就與創(chuàng)新》，《福建師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2022年第2期。確保權(quán)力始終為人民謀幸福，維護(hù)黨和國家長治久安。國家監(jiān)察體制改革正是在這種背景下展開的。通過“建立黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家反腐敗工作機構(gòu)”，“構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”，(18)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，《人民日報》，2016年11月8日，第3版。實現(xiàn)強力懲治腐敗、有效監(jiān)督制約權(quán)力的使命。從這個角度講，監(jiān)察管轄制度之“監(jiān)察優(yōu)先性”特征，是懲治腐敗在黨和國家事業(yè)中的戰(zhàn)略優(yōu)先性地位在監(jiān)察領(lǐng)域的制度體現(xiàn)。

(三)改革邏輯：實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋

國家監(jiān)察體制改革通過實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，不僅要求監(jiān)察機關(guān)對所有行使公權(quán)力的公職人員實現(xiàn)“人”數(shù)層面的全覆蓋，還需要對公職人員實施的職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為實現(xiàn)“事”項層面的全覆蓋?！秾嵤l例》將刑法中犯罪主體為國家工作人員的罪名或者公職人員在行使公權(quán)力過程中可能實施的犯罪納入監(jiān)察機關(guān)管轄范圍，實現(xiàn)“人”與“事”的雙重全覆蓋，是構(gòu)建權(quán)威高效的監(jiān)察體系、實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋的應(yīng)有之義。從可行性看，國家權(quán)力劃分和機關(guān)設(shè)立均須與所劃分的國家權(quán)力承擔(dān)功能相適應(yīng)。(19)王廣輝：《國家機構(gòu)法治建設(shè)論綱》，《人大法律評論》2019年第1期。監(jiān)察委員會作為國家反腐敗工作機構(gòu)和履行國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)，與紀(jì)委合署辦公，并被賦予強大的監(jiān)察權(quán)限，具有調(diào)查職務(wù)違法犯罪案件所需要的權(quán)威性和專業(yè)化條件。立法將公職人員實施的職務(wù)違法行為和大量職務(wù)犯罪罪名納入監(jiān)察管轄范圍，不僅可以克服過去反腐敗力量分散局面、相關(guān)管轄機關(guān)對一些罪名相互推諉扯皮的弊端，對公職人員釋放出全面、強力監(jiān)督的信號，也有助于培育公職人員形成正確權(quán)力觀、人生觀以及“不想腐”的廉潔信念，最終實現(xiàn)在監(jiān)察全覆蓋的情況下“開展廉政建設(shè)和反腐敗工作”(20)參見《監(jiān)察法》第三條。的改革要求。

(四)實踐邏輯：權(quán)威高效反腐

與普通案件不同，腐敗案件尤其是職務(wù)犯罪案件的行為主體主要是黨政干部，其學(xué)歷文化程度普遍較高，并掌握一定的權(quán)力和行政資源，對抗調(diào)查的能力強。加之，腐敗行為發(fā)生方式較為隱蔽、大多數(shù)時候受害方并非自然人。這些因素給案件調(diào)查取證、證明帶來困難。(21)陽平：《“兩規(guī)”到留置的演進(jìn)歷程、邏輯及啟示》，《法學(xué)雜志》2021年第5期。為有效打擊腐敗，需要參與案件調(diào)查的監(jiān)察機關(guān)具有相應(yīng)的權(quán)威性，在與腐敗行為斗爭中占據(jù)力量上的絕對優(yōu)勢。根據(jù)被調(diào)查人的干部管理權(quán)限或者行政級別，而不是其違法犯罪地或居住地，確定管轄的監(jiān)察機關(guān)，即由各級監(jiān)察機關(guān)對同級黨委管理的干部違紀(jì)違法行為進(jìn)行審查調(diào)查，有利于調(diào)動更多調(diào)查資源，也更能獲得同級黨委的支持，減少調(diào)查面臨的阻力，提升監(jiān)察的權(quán)威性。此外，鑒于職務(wù)犯罪一般是犯罪主體以公職身份所賦予的權(quán)力實施的犯罪活動，而其身份依附于單位，(22)楊宇冠：《監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接問題研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社2018年版，第47頁。確立以被調(diào)查人單位所在地的地域管轄原則，符合職務(wù)犯罪發(fā)生的條件，也有利于監(jiān)察機關(guān)向其所在單位調(diào)查、取證。反之，由于公職人員，尤其是高級領(lǐng)導(dǎo)干部，有時是異地任職，存在居住地與工作單位所在地不在一個地方的情形，或者居住地與犯罪行為的實施沒有直接關(guān)聯(lián)，或存在在多地實施犯罪的情形，若以被調(diào)查人的居住地或犯罪地確定立案的監(jiān)察機關(guān)，不利于調(diào)查取證，并且可能因存在多個具有管轄權(quán)的監(jiān)察機關(guān)，引起管轄爭議，進(jìn)而影響案件辦理效率。

總之，監(jiān)察管轄制度是立足于黨領(lǐng)導(dǎo)一切的政治體制、國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)任務(wù)，以及監(jiān)察工作規(guī)律創(chuàng)設(shè)的，具有鮮明中國特色和存在的正當(dāng)性?！氨O(jiān)察優(yōu)先性”是在管轄權(quán)限配置與管轄原則設(shè)置方面強調(diào)監(jiān)察工作的優(yōu)先性，不等于“監(jiān)察機關(guān)優(yōu)先性”，也不是“監(jiān)察中心主義”。盡管監(jiān)察管轄制度的生成有著自身邏輯，但考驗一項制度的科學(xué)性，仍需觀察其運行效果，尤其是它與其他制度、其他價值的兼容性，這是在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)導(dǎo)向下創(chuàng)設(shè)與實施制度的應(yīng)有之義。

三、監(jiān)察管轄制度在適用中存在的短板

基于對監(jiān)察管轄制度內(nèi)容的分析以及對其運行情況的實證調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)該制度存在以下幾個需要關(guān)注和解決的問題。

(一)職能管轄范圍的界定不夠合理、明晰

“監(jiān)察優(yōu)先性”要求立法者應(yīng)將公職人員實施的職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為盡可能地納入監(jiān)察機關(guān)的管轄范圍?，F(xiàn)有監(jiān)察管轄制度未完全體現(xiàn)這一要求。一方面，在職務(wù)犯罪管轄方面，沒有將犯罪主體身份大多數(shù)是國家工作人員在行使公權(quán)力中實施的一些典型的職務(wù)犯罪罪名納入監(jiān)察機關(guān)的管轄范圍，例如，“包庇、縱容黑社會性質(zhì)組織犯罪”，“內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息罪”。此外，沒有明確對監(jiān)察機關(guān)工作人員實施侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利的犯罪的立案管轄機關(guān)。由于監(jiān)察機關(guān)工作人員不是司法工作人員或者是監(jiān)獄、看守所監(jiān)管人員，監(jiān)察機關(guān)工作人員在行使公權(quán)力過程中實施的刑訊逼供、暴力取證、虐待被監(jiān)管人等侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利的行為，不能成立相應(yīng)的犯罪，實踐中一般按職務(wù)違法或者違紀(jì)行為進(jìn)行處理，并且由監(jiān)察機關(guān)自身調(diào)查，不利于遏制監(jiān)察人員濫權(quán)行為。

另一方面，在職務(wù)違法管轄方面，立法對監(jiān)察機關(guān)管轄的職務(wù)違法或一般違法案件范圍界定不夠明確。其一，由于職務(wù)違法行為本身種類眾多、散落在多部法律法規(guī)中，而《實施條例》未對《監(jiān)察法》第十一條規(guī)定的7類職務(wù)違法行為予以細(xì)化，僅對監(jiān)察機關(guān)管轄的職務(wù)違法行為進(jìn)行定義，因此會使得監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)違法行為的管轄范圍不夠明確，不利于監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)違法行為進(jìn)行有效監(jiān)督、調(diào)查、處置。其二，《政務(wù)處分法》第二條賦予了公職人員任免機關(guān)、單位對違反《政務(wù)處分法》的公職人員給予處分的權(quán)限，意味著公職人員任免機關(guān)、單位對公職人員的職務(wù)違法行為也有調(diào)查權(quán)限。那么，對于公職人員實施的職務(wù)違法行為，任免機關(guān)、單位與監(jiān)察機關(guān)哪一個具有優(yōu)先調(diào)查權(quán)限，立法未作明確說明，容易產(chǎn)生競爭性執(zhí)法或者因相互推諉管轄而導(dǎo)致管轄盲區(qū)。其三，對于公職人員實施的吸毒、賭博等非職務(wù)違法行為，監(jiān)察機關(guān)是否可以管轄，以及公職人員實施的職務(wù)違法與非職務(wù)違法行為存在關(guān)聯(lián)的案件，立法也未明確監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)的管轄分工，這同樣容易引起監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)的管轄沖突或管轄爭議。

(二)越權(quán)管轄及其制裁措施缺失

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實踐中存在監(jiān)察機關(guān)因主觀或客觀原因?qū)Π讣茌犲e誤或者濫用“并案調(diào)查”等越權(quán)管轄問題。由于《刑事訴訟法》為犯罪嫌疑人提供了獲得律師幫助的權(quán)利，而《監(jiān)察法》卻沒有賦予涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人該權(quán)利，“很可能出現(xiàn)偵查機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)相互合作，偵查機關(guān)將案件整體移送至監(jiān)察機關(guān)，以規(guī)避《刑事訴訟法》規(guī)制的情形”(23)袁相亭、劉方權(quán)：《監(jiān)察與司法的管轄銜接機制研究》，《交大法學(xué)》2019年第4期。。此外，在互涉案件中，一些監(jiān)察機關(guān)錯誤適用“監(jiān)察為主”管轄原則，對與公安機關(guān)存在互涉罪名的案件采取“并案調(diào)查”模式，(24)艾明：《互涉案件監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查的實踐模式及其改進(jìn)》，《地方立法研究》2020 年第1期。或者濫用監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)籌、指導(dǎo)作用，不當(dāng)影響公安機關(guān)對管轄罪名的公正辦理，形成實質(zhì)上的“越權(quán)管轄”，容易演化為“監(jiān)察機關(guān)優(yōu)先主義”。越權(quán)管轄是對既有管轄制度的破壞，會架空其他機關(guān)合法的案件管轄權(quán)，(25)陽平：《論我國香港地區(qū)廉政公署調(diào)查權(quán)的法律控制——兼評〈中華人民共和國監(jiān)察法(草案)〉》，《政治與法律》2018年第1期。使得立法創(chuàng)設(shè)管轄制度對國家權(quán)力進(jìn)行分工、發(fā)揮各自優(yōu)勢、防止權(quán)力腐敗的立法目的被虛置。而且，由于監(jiān)察程序不同于刑事訴訟程序，監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)在管轄方面的錯誤會因取證主體不適格、取證程序不同導(dǎo)致所收集的證據(jù)不具有合法性，也會使被調(diào)查人(犯罪嫌疑人)所享有的合法權(quán)益存在差異，甚至影響案件事實真相的發(fā)現(xiàn)。針對監(jiān)察機關(guān)與其他機關(guān)存在的管轄錯誤或管轄爭議，立法規(guī)定了“線索雙向移送”義務(wù)以及“管轄爭議解決機制”，(26)根據(jù)《關(guān)于加強和完善監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機制的意見(試行)》，在調(diào)查、偵查階段，監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)調(diào)查、偵查的案件屬于其他機關(guān)管轄的，應(yīng)當(dāng)及時辦理案件移送手續(xù)，解除已經(jīng)采取的留置或者刑事強制措施，做好留置與刑事強制措施的轉(zhuǎn)換、銜接工作，并將案卷材料、涉案財物移送有管轄權(quán)的同級機關(guān)。案件辦理中，不同機關(guān)對案件管轄存在爭議的，應(yīng)當(dāng)及時與同級機關(guān)溝通協(xié)商，必要時報上級相關(guān)機關(guān)協(xié)調(diào)解決。且在審查起訴階段，檢察機關(guān)有權(quán)根據(jù)移送機關(guān)的意見以及案件事實是否清楚、證據(jù)是否確實充分，決定是否將案件退回移送案件的機關(guān)。(27)參見《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百五十七條第2款。然而，這些程序性措施因?qū)υ綑?quán)管轄尤其是惡意越權(quán)管轄缺乏相應(yīng)的救濟(jì)措施和制裁后果，難以有效遏制越權(quán)管轄現(xiàn)象的發(fā)生。

(三)管轄能力不足

管轄能力是管轄機關(guān)對案件的處理能力。(28)錢小平：《監(jiān)察管轄制度的適用問題及完善對策》，《南京師大學(xué)報》(社會科學(xué)版)2020年第1期。監(jiān)察機關(guān)的管轄能力受調(diào)查權(quán)限、物力財力配置、監(jiān)察人員數(shù)量與素質(zhì)等多重因素影響。通常而言，層級越高的監(jiān)察機關(guān)所調(diào)動的資源更多、權(quán)限更大、工作人員能力素質(zhì)更強，管轄能力越強；反之，監(jiān)察機關(guān)層級越低管轄能力越弱。管轄能力不足主要表現(xiàn)為三個方面：第一，監(jiān)察機關(guān)辦理的案件目前集中在貪污賄賂類犯罪，對一些非常見的職務(wù)犯罪案件，比如公職人員實施的危險作業(yè)罪、利用未公開信息交易罪等，存在辦理經(jīng)驗不足、辦案質(zhì)量不高的問題，甚至按違紀(jì)或職務(wù)違法處理，導(dǎo)致大多數(shù)管轄罪名淪為“僵尸罪名”。第二，基層監(jiān)察機關(guān)根據(jù)分級管轄原則，可能會管轄“小官巨貪”這種涉案金額大、案件復(fù)雜的案件，因權(quán)威性不夠、隊伍人員數(shù)量不足或素質(zhì)參差不齊，存在調(diào)查取證難、案件辦理質(zhì)量不高的問題。第三，針對“雙管干部”，存在地方監(jiān)察委員會無權(quán)管轄或沒有動力去管轄，而主管單位缺乏足夠人力物力或技術(shù)手段進(jìn)行管轄的問題。管轄能力不足，重則會導(dǎo)致管轄缺位，輕則會使得管轄的案件辦理效率低、質(zhì)量不高。無論哪一種情形，都會損及管轄授權(quán)的正當(dāng)性。

(四)互涉案件中被調(diào)查人(犯罪嫌疑人)獲得律師幫助權(quán)的保障受限

根據(jù)前文所述，對于檢察機關(guān)可以管轄的罪名，監(jiān)察機關(guān)必要時可以依法管轄，同時對于涉及監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)互涉管轄的案件，監(jiān)察機關(guān)可以“并案調(diào)查”。在這兩種情況下，被調(diào)查人在刑事訴訟程序中所享有的獲得律師幫助權(quán)利因案件轉(zhuǎn)移至監(jiān)察調(diào)查程序而無法享有。另外，對于監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)均有管轄權(quán)的互涉案件，在監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)“分案調(diào)查”模式下，由于公職人員大多數(shù)時候是黨員，基于“紀(jì)在法前”以及“監(jiān)察優(yōu)先”原則，實踐中一般是由監(jiān)察機關(guān)先對被調(diào)查人(犯罪嫌疑人)采取留置措施、先行訊問，待監(jiān)察機關(guān)管轄的罪名調(diào)查完畢或者不需要采取留置措施的，公安機關(guān)再對被調(diào)查人(犯罪嫌疑人)采取刑事強制措施、進(jìn)行訊問。并且，有的監(jiān)察機關(guān)會要求被調(diào)查人(犯罪嫌疑人)在監(jiān)察調(diào)查階段對公安機關(guān)管轄的罪名作有罪供述，而這一部分供述在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。雖然被調(diào)查人(犯罪嫌疑人)在后續(xù)的偵查程序中享有獲得律師幫助的權(quán)利，但不排除會受到在監(jiān)察程序中的認(rèn)罪供述影響而很可能對偵查機關(guān)管轄的罪名再次作認(rèn)罪供述，從而使得這一期間所享有的律師辯護(hù)權(quán)利難以發(fā)揮預(yù)設(shè)效果。因此，“監(jiān)察為主”管轄原則的不當(dāng)適用會使得被調(diào)查人(犯罪嫌疑人)對于偵查機關(guān)管轄的罪名所享有的獲得律師幫助的權(quán)利在形式上和實質(zhì)效果上均可能受到限制。

(五)“調(diào)查—公訴、審判”權(quán)力結(jié)構(gòu)的“非對等性”

監(jiān)察管轄原則與審判管轄原則之間的差異，可能導(dǎo)致職務(wù)犯罪的調(diào)查機關(guān)(監(jiān)察機關(guān))有時與該案件的公訴、審判機關(guān)不在同一個層級。實踐中，國家、省、市三級監(jiān)委辦理的職務(wù)犯罪案件，移送審查起訴后通常是由同級檢察機關(guān)、審判機關(guān)分別指定下級檢察機關(guān)、審判機關(guān)管轄，在層級上形成“前高后低”的“調(diào)查—公訴、審判”權(quán)力結(jié)構(gòu)。縣級監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴的案件數(shù)量本身相對較少，且這類案件一般是由同級檢察機關(guān)、審判機關(guān)辦理，僅少數(shù)重大復(fù)雜案件、可能判處無期或死刑的案件需要移送上級檢察機關(guān)、審判機關(guān)辦理，而使得“監(jiān)、檢、法”形成“前低后高”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。因此，監(jiān)察管轄原則與審判管轄原則之間的差異導(dǎo)致的“調(diào)查—公訴、審判”權(quán)力結(jié)構(gòu)在大多數(shù)案件中呈現(xiàn)“前高后低”的“非對等性”權(quán)力結(jié)構(gòu)。

這種權(quán)力結(jié)構(gòu)除了會造成監(jiān)察程序與刑事訴訟程序銜接的復(fù)雜性，最實質(zhì)性的問題是會使得后續(xù)程序中的檢察機關(guān)、審判機關(guān)難以對比其層級高的監(jiān)察機關(guān)形成有效制約，加劇“監(jiān)察中心主義”，這與監(jiān)、檢、法在辦理職務(wù)犯罪案件中“互相配合、互相制約”的憲法關(guān)系以及“以審判為中心”的訴訟制度改革要求相悖。為實現(xiàn)監(jiān)察管轄與審判管轄的銜接，目前采取的是“先橫后縱”的“程序性”處理方法。這雖然能使監(jiān)察管轄原則與審判管轄原則在職務(wù)犯罪案件辦理中并行適用，但并未改變被指定管轄的檢察機關(guān)、審判機關(guān)在層級上低于移送案件的監(jiān)察機關(guān)的現(xiàn)實，以及由此造成的后置程序?qū)η爸贸绦蛑萍s難的問題，容易引發(fā)有悖于監(jiān)察制度法治化運行的問題。

四、法治化發(fā)展導(dǎo)向下監(jiān)察管轄制度的優(yōu)化原則

全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是國家治理的一場深刻革命。(29)參見《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，《人民日報》，2021年11月17日，第1版。監(jiān)察權(quán)是“治權(quán)之權(quán)”，是一種重要的公權(quán)力。監(jiān)察權(quán)的法治化運行是實現(xiàn)全面依法治國的內(nèi)在要求和重要路徑?，F(xiàn)代法治作為國家治理中最重要的規(guī)則之治，實質(zhì)上是良法善治。(30)魏昌東：《中國特色國家監(jiān)察權(quán)的法治化建構(gòu)策略——基于對監(jiān)察“二法一例”法治化建構(gòu)的系統(tǒng)性觀察》，《政法論壇》2021年第6期。當(dāng)前，包括監(jiān)察管轄制度在內(nèi)的規(guī)范監(jiān)察權(quán)運行的制度業(yè)已構(gòu)建，但“法制化不等于法治化，而是為法治化的實現(xiàn)提供了基礎(chǔ)與前提，以規(guī)范與約束權(quán)力為中心的法制化，才能保證法治思維法治目標(biāo)的實現(xiàn)?！?31)魏昌東：《中國特色國家監(jiān)察權(quán)的法治化建構(gòu)策略——基于對監(jiān)察“二法一例”法治化建構(gòu)的系統(tǒng)性觀察》，《政法論壇》2021年第6期。監(jiān)察權(quán)的法治化應(yīng)遵循公正、效率、準(zhǔn)確、文明等多重價值，目標(biāo)是確保監(jiān)察權(quán)高效運行并受到有效制約與監(jiān)督、監(jiān)察案件公正辦理、當(dāng)事人合法權(quán)益受到保障。針對監(jiān)察管轄制度存在的上述問題以及可能出現(xiàn)的“監(jiān)察機關(guān)優(yōu)先”“監(jiān)察中心主義”風(fēng)險，應(yīng)基于對“監(jiān)察優(yōu)先性”的正確認(rèn)識，以監(jiān)察權(quán)法治化運行價值要求與目標(biāo)為導(dǎo)向，確立監(jiān)察管轄制度適用的原則。

(一)法定管轄原則

國家監(jiān)察體制改革實行法治邏輯的基本要求是于法有據(jù)，國家監(jiān)察權(quán)的設(shè)置應(yīng)該明確通過法律授權(quán)，法律授權(quán)就是要通過法律明確國家監(jiān)察權(quán)的權(quán)力清單。(32)王孟嘉：《法治軌道上的國家監(jiān)察體制改革論思》，《暨南學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2017年第11期。因此，監(jiān)察管轄制度運行的前提是遵循管轄法定原則。管轄法定原則是指，案件的管轄機關(guān)需由法律預(yù)先根據(jù)普遍、抽象的標(biāo)準(zhǔn)加以確定，不允許案件發(fā)生后再個別化地選定管轄機關(guān)處理該案件。(33)張曙：《刑事訴訟中的管轄錯誤及其處理》，《法學(xué)家》2020年第3期。對于監(jiān)察機關(guān)而言，法定管轄原則有以下含義：第一，監(jiān)察機關(guān)的管轄權(quán)限必須明確、清晰；第二，監(jiān)察機關(guān)須嚴(yán)格按照法定的管轄權(quán)限或授權(quán)行使職權(quán)，不得越權(quán)管轄。需要注意的是，法定管轄原則所要求的“授權(quán)”既可以是根據(jù)法律法規(guī)獲得授權(quán)，也可以通過提級管轄、指定管轄等法定管轄原則而獲得對個案的臨時授權(quán)?，F(xiàn)有管轄制度在職務(wù)違法管轄方面還存在范圍界定不夠明確、清晰，不符合法定管轄原則，有必要細(xì)化監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)違法行為的管轄范圍。同時，需要規(guī)范“監(jiān)察為主”管轄原則，規(guī)制管轄錯誤行為，并設(shè)定提級管轄、指定管轄適用的條件，防止濫用特殊管轄原則而使法定管轄原則被架空。

(二)管轄能力匹配原則

立法賦予監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的權(quán)限，并將大量職務(wù)犯罪罪名劃歸監(jiān)察機關(guān)管轄，是基于監(jiān)察機關(guān)、是國家反腐敗工作機構(gòu)的性質(zhì)定位，以及適應(yīng)實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋、全面有效監(jiān)督權(quán)力的改革目標(biāo)。監(jiān)察機關(guān)能否行使好被賦予的權(quán)力，對所管轄案件能否具有相匹配的管轄能力，關(guān)乎對監(jiān)察機關(guān)廣范圍授權(quán)的正當(dāng)性以及國家監(jiān)察體制改革目標(biāo)能否實現(xiàn)。當(dāng)前，監(jiān)察機關(guān)在不同層面存在管轄能力不足問題。解決管轄缺位、管轄案件辦理質(zhì)量不高的問題，不是去限縮監(jiān)察機關(guān)的管轄權(quán)限，而是應(yīng)通過確立管轄能力匹配原則，提升監(jiān)察機關(guān)的管轄能力。管轄能力匹配原則有以下要求：其一，監(jiān)察機關(guān)對于屬于管轄權(quán)限的案件應(yīng)依法履行職責(zé)，不得對屬于管轄范圍內(nèi)的案件推諉扯皮，造成管轄缺位；其二，通過深化國家監(jiān)察體制改革、不斷提升監(jiān)察人員隊伍素質(zhì)等方式，確保監(jiān)察機關(guān)對所管轄案件具有可期待的處置能力水平，不斷提升案件辦理的規(guī)范化、法治化水平。

(三)有效銜接原則

制度之間的協(xié)同性、有效銜接是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。監(jiān)察管轄制度的“監(jiān)察優(yōu)先”特征雖然有其創(chuàng)設(shè)的正當(dāng)性，但因該制度涉及監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)等其他機關(guān)的權(quán)力分工以及監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的銜接，而具有制度“溢出效應(yīng)”。因而，在適用監(jiān)察管轄制度時需要與先行確立的審判管轄制度有效銜接。此處的“有效銜接”關(guān)鍵是遵循監(jiān)察機關(guān)與執(zhí)法機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)在辦理職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件中“互相配合、互相制約”的憲法關(guān)系，避免因程序錯位而導(dǎo)致腐敗治理機制治理效能的降低，(34)劉艷紅：《〈監(jiān)察法〉與其他規(guī)范銜接的基本問題研究》，《法學(xué)論壇》2019年第1期。或因銜接中“配合有余而制約不足”損及法治原則。為此，“有效銜接”原則有兩層含義：其一，在職能管轄方面監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)、檢察機關(guān)分工協(xié)作，各司其責(zé)。對于涉及貪污賄賂等監(jiān)察機關(guān)管轄罪名的互涉案件，監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查，其他機關(guān)予以協(xié)助。在調(diào)查(偵查)階段，發(fā)現(xiàn)不屬于本機關(guān)管轄的案件，應(yīng)及時將案件移送給有管轄權(quán)的機關(guān)。在審查起訴階段，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)之間存在管轄錯誤的，應(yīng)將案件退回原移送的機關(guān)，由其移送有管轄權(quán)的機關(guān)。其二，在監(jiān)察管轄與審判管轄銜接方面，應(yīng)在確保銜接程序順暢的情況下，形成有利于檢察機關(guān)、審判機關(guān)有效制約監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

(四)權(quán)利保障原則

對公民的權(quán)利保障是法治國家的構(gòu)成性要素和最基本的目標(biāo)。(35)錢小平：《監(jiān)察管轄制度的適用問題及完善對策》，《南京師大學(xué)報》(社會科學(xué)版)2020年第1期。作為政治機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督權(quán)力的終極目標(biāo)是確保權(quán)力為人民謀幸福，其在行使權(quán)力中保護(hù)公民權(quán)利是其“政治義務(wù)”。同時，《憲法》中關(guān)于“國家尊重和保障人權(quán)”的條款使得監(jiān)察機關(guān)保障基本權(quán)利的義務(wù)由“政治義務(wù)”向“憲法義務(wù)”生成。為此，《監(jiān)察法》第五條專門強調(diào)，“保障當(dāng)事人合法權(quán)益”是監(jiān)察工作原則之一。監(jiān)察管轄制度不僅涉及國家權(quán)力的分工，還因監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的差異而影響當(dāng)事人的合法權(quán)益。監(jiān)察管轄制度的適用應(yīng)貫徹權(quán)利保障原則，即一方面，監(jiān)察管轄制度應(yīng)將保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益作為內(nèi)容之一，監(jiān)察機關(guān)在適用管轄制度時應(yīng)最大限度保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益；另一方面，當(dāng)事人因監(jiān)察機關(guān)的管轄錯誤導(dǎo)致基本權(quán)利受到侵犯的，應(yīng)享有管轄異議權(quán)。

五、法治化發(fā)展導(dǎo)向下優(yōu)化監(jiān)察管轄制度的路徑

(一)第一步：在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，提升監(jiān)察管轄制度的法治化能力

1.提升監(jiān)察機關(guān)的管轄能力

第一，不斷提升監(jiān)察官的能力素質(zhì)。影響管轄能力的首要因素是管轄機關(guān)的人員能力素質(zhì)。為此,應(yīng)根據(jù)《監(jiān)察官法》要求,提高監(jiān)察官的入職門檻，從源頭上確保監(jiān)察官能力素質(zhì)處于一個可期待的水平。同時，通過深化全員培訓(xùn)、實踐歷練等方式全面提升監(jiān)察官的法治意識和法治化能力。在法治意識方面，樹立法治反腐思維，嚴(yán)格遵循法定管轄原則，與檢察機關(guān)、審判機關(guān)加強溝通協(xié)調(diào)，對于審判機關(guān)、檢察機關(guān)提出的退回補充調(diào)查、排除非法證據(jù)、調(diào)取同步錄音錄像、要求調(diào)查人員出庭等意見依法辦理，摒棄“零退補、零不訴、零無罪”等違反辦案規(guī)律的反法治化思維，不得干預(yù)檢察機關(guān)、審判機關(guān)依法辦理案件。在法治化能力方面，提升監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件尤其是非常見職務(wù)犯罪案件的規(guī)范化、法治化水平。第二，將“室組聯(lián)動”辦案做法制度化，(36)參見中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院調(diào)研組：《“聯(lián)”出優(yōu)勢互補 提升監(jiān)督質(zhì)效——對省級紀(jì)委監(jiān)委“室組”聯(lián)動監(jiān)督制度機制運用情況的調(diào)研》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2021年第23期。深化派駐機構(gòu)監(jiān)察體制改革，賦予省級以下派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)一定的監(jiān)察權(quán)，重點解決對“雙管干部”實施的職務(wù)違法犯罪案件管轄能力不足的問題。

2.強化上級指定管轄的檢察、審判機關(guān)在案件辦理中的作用

針對監(jiān)察機關(guān)與公訴、審判機關(guān)在權(quán)力結(jié)構(gòu)上的“非對等性”，被指定管轄的檢察機關(guān)、審判機關(guān)通過上級指定管轄的檢察機關(guān)、審判機關(guān)與移送案件的監(jiān)察機關(guān)的程序性對接，并不能實質(zhì)上改變監(jiān)察管轄與審判管轄銜接形成的權(quán)力層級差異以及因此而出現(xiàn)的制約難問題。在不改變現(xiàn)有監(jiān)察管轄與審判管轄銜接制度的情形下，對于監(jiān)察機關(guān)移送的案件涉及起訴、審判指定管轄的，在確保被指定管轄的檢察機關(guān)、審判機關(guān)依法履行職責(zé)的前提下，建議強化上級指定管轄的檢察機關(guān)、審判機關(guān)在案件辦理中的作用。例如，在案件移送審查起訴前，對于監(jiān)察機關(guān)商請?zhí)崆敖槿氲陌讣?，可由指定管轄的檢察機關(guān)與被指定管轄的檢察機關(guān)共同派員參與，由指定管轄的檢察機關(guān)派員擔(dān)任提前介入工作組組長，提前介入意見由指定管轄的檢察機關(guān)研究決定后向監(jiān)察機關(guān)反饋；(37)陽平：《檢察提前介入監(jiān)察：正當(dāng)性、限度與制度建構(gòu)》，《南京大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))2022年第5期。在審查起訴環(huán)節(jié)，由指定管轄的檢察機關(guān)決定是否逮捕、調(diào)取同步錄音錄像、排除非法證據(jù)。在審判環(huán)節(jié)，在確保一審法院獨立行使審判權(quán)的前提下，建議由指定管轄的審判機關(guān)向監(jiān)察機關(guān)調(diào)取同步錄音錄像、通知監(jiān)察機關(guān)調(diào)查人員出庭；對于依法需要作無罪判決，罪名認(rèn)定或量刑意見與監(jiān)察機關(guān)意見不一致的，由指定管轄的審判機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)溝通反饋。

3.依法保障互涉案件中被調(diào)查人(犯罪嫌疑人)獲得律師幫助權(quán)等合法權(quán)益

基于權(quán)利保障原則，監(jiān)察機關(guān)在辦理互涉案件中，在遵循“監(jiān)察為主”管轄原則的基礎(chǔ)上，還可從以下兩個方面強化對被調(diào)查人(犯罪嫌疑人)合法權(quán)益的保障：第一，監(jiān)察機關(guān)在對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人進(jìn)行訊問時，訊問的內(nèi)容不得涉及被調(diào)查人涉嫌偵查機關(guān)管轄的罪名，理由是監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查人涉嫌偵查機關(guān)管轄的罪名進(jìn)行訊問不僅構(gòu)成了越權(quán)管轄，還因越權(quán)管轄變相剝奪了被調(diào)查人因涉嫌普通刑事犯罪被偵查機關(guān)第一次訊問后即有權(quán)委托律師辯護(hù)的權(quán)利。第二，對于監(jiān)察機關(guān)立案前偵查機關(guān)已對被調(diào)查人(犯罪嫌疑人)采取刑事強制措施的，或者在審查起訴、審判或刑罰執(zhí)行階段發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人、被告人、罪犯有監(jiān)察機關(guān)管轄的遺漏罪行或者再犯新罪，犯罪嫌疑人、被告人、罪犯已被羈押或者在監(jiān)管場所服刑的，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)遵循比例原則和程序謙抑原則，對于不采取留置措施不影響案件調(diào)查的，宜不再采取留置措施，可以在看守所或監(jiān)獄對被調(diào)查人(犯罪嫌疑人、被告人)進(jìn)行訊問，以減少因采取留置措施而影響被調(diào)查人(犯罪嫌疑人、被告人)享有獲得律師幫助權(quán)等合法權(quán)益或?qū)е聦徢俺诹b押問題。

(二)第二步：通過修法消除影響監(jiān)察管轄制度法治化發(fā)展的制度成因

1.完善監(jiān)察機關(guān)的職能管轄

一方面，為實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，建議將目前不屬于監(jiān)察機關(guān)管轄的但屬于公職人員實施的常見職務(wù)犯罪罪名納入監(jiān)察機關(guān)管轄范圍。第一，建議將“包庇、縱容黑社會性質(zhì)組織犯罪”納入監(jiān)察機關(guān)的管轄罪名，理由是紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)承擔(dān)查處黑惡勢力“保護(hù)傘”職責(zé)，而“包庇、縱容黑社會性質(zhì)組織犯罪”的犯罪主體是國家機關(guān)工作人員，是公職人員利用職務(wù)便利，通過作為或不作為方式為黑社會性質(zhì)組織犯罪充當(dāng)“保護(hù)傘”的標(biāo)志性罪名。第二，建議將公職人員實施的“內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息罪”納入監(jiān)察機關(guān)管轄的罪名，理由是該罪與監(jiān)察機關(guān)可以管轄的“利用未公開信息交易罪”均是《刑法》第一百八十條規(guī)定的罪名，二者在構(gòu)成要件、損害的法益以及社會危害性均極為相近，且均存在犯罪主體是公職人員的情形。而且，將“內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息罪”納入監(jiān)察機關(guān)管轄的罪名，不僅有利于監(jiān)察機關(guān)對實施該罪的公職人員進(jìn)行監(jiān)督、處置，還可避免因該罪與“利用未公開信息交易罪”構(gòu)成要件相近而出現(xiàn)管轄錯誤的情形。第三，為更好遏制、懲治監(jiān)察機關(guān)工作人員實施侵犯當(dāng)事人人身權(quán)利、民主權(quán)利的犯罪，建議修改《刑法》，將監(jiān)察機關(guān)工作人員增設(shè)為刑訊逼供罪、暴力取證罪、虐待被監(jiān)管人罪的犯罪主體，(38)根據(jù)《刑法》第二百四十七條規(guī)定，刑訊逼供罪、暴力取證罪的犯罪主體是“司法工作人員”；根據(jù)第二百四十八條規(guī)定，虐待被監(jiān)管人罪的犯罪主體是“監(jiān)獄、拘留所、看守所等監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管人員”。而監(jiān)察機關(guān)工作人員不是司法工作人員，也不是監(jiān)獄、拘留所、看守所等監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管人員。并規(guī)定監(jiān)察機關(guān)工作人員濫用職權(quán)實施非法搜查罪、非法侵入住宅罪的，從重處罰。(39)根據(jù)《刑法》第二百四十五條規(guī)定，司法工作人員濫用職權(quán)實施的非法搜查罪、非法侵入住宅罪，應(yīng)當(dāng)從重處罰。

另一方面，明確監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)違法案件的管轄范圍及其與其他機關(guān)的管轄分工。第一，在《實施條例》基礎(chǔ)上出臺指導(dǎo)性文件，將《監(jiān)察法》第11條規(guī)定的監(jiān)察機關(guān)重點調(diào)查的7類職務(wù)違法行為細(xì)化為具體的職務(wù)違法情形。第二，基于“監(jiān)察優(yōu)先”原則，建議明確監(jiān)察機關(guān)對公職人員實施的職務(wù)違法行為具有優(yōu)先調(diào)查權(quán)，同時規(guī)定監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員的任免機關(guān)、單位對公職人員實施的違法行為應(yīng)當(dāng)立案而沒有立案的，可以建議其立案或直接對該公職人員立案。第三，為避免管轄沖突、防止越權(quán)管轄，對于監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)的公職人員實施的非職務(wù)違法行為，應(yīng)及時將案件線索移交有管轄權(quán)的機關(guān)處置；除非該違法行為因過追訴時效而其他機關(guān)無法管轄，否則，監(jiān)察機關(guān)不宜對該違法行為立案調(diào)查，或?qū)⒅c公職人員涉嫌的職務(wù)違法行為并案調(diào)查。

2.確立被追訴人對管轄錯誤的異議權(quán)

目前，對于監(jiān)察機關(guān)與其他機關(guān)發(fā)生的管轄錯誤，是通過采取將案件移送至管轄機關(guān)的程序性方法解決的，而對于出現(xiàn)管轄爭議的，則是通過報上級機關(guān)協(xié)商解決。因而，管轄機關(guān)的確定被看作是“監(jiān)察和司法機關(guān)依職權(quán)實施的專屬性排他性的權(quán)力，帶有濃厚的職權(quán)主義色彩”(40)孟松：《監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接中的監(jiān)察管轄問題探討》，《理論探索》2021年第3期。。沒有以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的理念建構(gòu)的管轄制度，不利于有效遏制監(jiān)察管轄錯誤問題?；诜ǘü茌犜瓌t、權(quán)利保障原則，完善現(xiàn)有監(jiān)察管轄制度，“應(yīng)肯定被追訴人獲得法定管轄的程序權(quán)利，將其管轄權(quán)利被損害程度作為程序制裁的重要因素”(41)謝小劍：《刑事職能管轄錯位的程序規(guī)制》，《中國法學(xué)》2021年第1期。。為此，在指定管轄的職務(wù)犯罪案件中，被告人若認(rèn)為被指定管轄的檢察院、一審法院可能會影響案件公正辦理的，有權(quán)向指定管轄的檢察院、法院申請重新指定管轄的檢察院、一審法院；在上訴審中，被告人若認(rèn)為二審法院可能會影響案件公正辦理的，(42)在涉及指定審判管轄的案件中，指定一審法院管轄的上級法院與二審法院有時是同一個法院。有權(quán)向其上級法院申請指定異地法院審理。檢察機關(guān)在審查起訴階段發(fā)現(xiàn)存在管轄錯誤的，或者被追訴人提出管轄異議經(jīng)認(rèn)定存在管轄錯誤的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)管轄錯誤對被追訴人權(quán)利損害程度、管轄錯誤是否存在主觀惡性進(jìn)行綜合評價，兼顧司法公正與效率雙重價值，決定是否對管轄錯誤進(jìn)行制裁，具體為：(1)對于惡意越權(quán)管轄，故意架空其他管轄機關(guān)法定管轄權(quán)、剝奪被追訴人獲得律師辯護(hù)權(quán)等違法行為，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)采取嚴(yán)格程序制裁，裁定管轄錯誤，取得證據(jù)自始無效。(2)對于非惡意造成的管轄錯誤，應(yīng)當(dāng)將案件移交給有管轄權(quán)的機關(guān)，由其重新調(diào)查或重新偵查。(43)孟松：《監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接中的監(jiān)察管轄問題探討》，《理論探索》2021年第3期。

3.創(chuàng)設(shè)監(jiān)察機關(guān)移送案件特別審判管轄原則

監(jiān)察管轄與司法管轄銜接所面臨的無非兩種路徑選擇：其一是司法管轄向監(jiān)察管轄靠攏，其二是監(jiān)察管轄向司法管轄靠攏。(44)袁相亭、劉方權(quán)：《監(jiān)察與司法的管轄銜接機制研究》，《交大法學(xué)》2019年第4期。鑒于監(jiān)察管轄原則存在的正當(dāng)性及其在職務(wù)犯罪案件辦理中的“前置決定”作用，《監(jiān)察法》在反腐敗法律體系中的統(tǒng)領(lǐng)地位，為解決監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)、審判機關(guān)在管轄銜接中的“非對等性”權(quán)力結(jié)構(gòu)，司法管轄?wèi)?yīng)與監(jiān)察管轄靠攏。建議適時修改《刑事訴訟法》，對監(jiān)察機關(guān)移送案件設(shè)立特別審判管轄原則，(45)陽平：《我國監(jiān)察管轄制度體系的構(gòu)成及完善》，《法治研究》2020年第6期。以提高受理監(jiān)察機關(guān)移送案件的公訴、審判管轄機關(guān)的層級，具體如下：地方各級監(jiān)察機關(guān)移送的案件分別由所在轄區(qū)同級檢察機關(guān)、審判機關(guān)管轄；國家監(jiān)察委員會移送審查起訴的案件，由最高人民檢察院、最高人民法院分別指定省級檢察院、省級法院予以管轄；對于國家監(jiān)委移送的具有全國重大影響的案件，最高人民檢察院、最高人民法院(包括最高人民法院巡回法庭)認(rèn)為有必要的，可以直接管轄。國家監(jiān)委派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)移送審查起訴的案件由省級檢察院、法院分別審查起訴、審判。(46)《監(jiān)察法實施條例》第二百一十二條第3款規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會派駐或者派出的監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員調(diào)查的職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)依法移送省級人民檢察院審查起訴。”

對于監(jiān)察機關(guān)移送案件設(shè)立特別審判管轄原則有其理論正當(dāng)性和實踐可行性。首先，我國存在對特定案件設(shè)定特別管轄原則的立法先例。例如，我國《刑事訴訟法》第二十一至二十三條規(guī)定了幾類特殊案件的一審管轄法院，即“危害國家安全、恐怖活動案件”的一審案件由中級人民法院管轄，全省、全國性的重大刑事案件分別由省高級人民法院、最高人民法院管轄。其次，與普通刑事案件相比，職務(wù)犯罪案件一般社會影響力大、案情復(fù)雜、涉及黨政秘密或國家安全等特殊性，提高一審法院的層級有利于確保案件審理質(zhì)量。由于職務(wù)犯罪案件是根據(jù)干部管理權(quán)限確定管轄的監(jiān)察機關(guān)，且層級越高的監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件的影響力一般越大，省級監(jiān)委、國家監(jiān)委調(diào)查的案件通常分別在全省、全國具有重大影響力，由省高級人民法院、最高人民法院分別負(fù)責(zé)省級監(jiān)委、國家監(jiān)委移送案件的一審，與我國《刑事訴訟法》第二十二條、第二十三條關(guān)于全省、全國性的重大刑事案件分別由高級人民法院、最高人民法院管轄的立法精神相符。再次，對監(jiān)委移送的案件提高審判管轄機關(guān)的層級已有實踐探索。實踐中，國家監(jiān)委移送案件一般由市中級人民法院管轄、省級監(jiān)委移送的案件有的也是由市中級人民法院管轄，而國家監(jiān)委、省級監(jiān)委移送的案件不一定都是重大復(fù)雜、可能判處無期或死刑案件，若按審判管轄原則并不一定符合由中級人民法院審理的條件，這表明對于監(jiān)委移送案件并未嚴(yán)格按照審判管轄原則確立管轄的審判機關(guān)，而是提高了審判管轄機關(guān)的層級。最后，對監(jiān)委移送案件提高審判管轄機關(guān)層級具有實踐可行性。按照現(xiàn)行審判管轄原則，最高人民法院、省高級人民法院很少審理一審案件，大量案件集中在中級人民法院、基層法院審理。若各級監(jiān)察機關(guān)移送審查起訴的案件由同級檢、法機關(guān)管轄，則可減少市級檢察院、中級人民法院的辦案壓力。

結(jié) 語

監(jiān)察管轄制度是基于我國的政治體制、實現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革目標(biāo)、適應(yīng)監(jiān)察工作規(guī)律而創(chuàng)設(shè)的具有中國特色的制度，表現(xiàn)出“監(jiān)察優(yōu)先性”特征。“監(jiān)察優(yōu)先性”強調(diào)的是監(jiān)察工作的優(yōu)先性，但并不意味著“監(jiān)察機關(guān)優(yōu)位”，更不是“監(jiān)察中心主義”。監(jiān)察管轄制度在適用中存在的問題揭示，“監(jiān)察優(yōu)先性”須同時遵循監(jiān)察法治化原理。以此為遵循，本文提出法定管轄原則、管轄能力原則、有效銜接原則、權(quán)利保障原則等四個優(yōu)化監(jiān)察管轄制度的原則，主張通過在現(xiàn)有法律框架內(nèi)提升監(jiān)察管轄制度的法治化能力以及修法解決影響監(jiān)察管轄制度法治化發(fā)展的制度成因這兩個路徑，完善現(xiàn)有監(jiān)察管轄制度。相比于修法產(chǎn)生的改革成本與潛在的不確定性，通過增強監(jiān)察官、司法工作人員的法治意識與能力素質(zhì)，全面提升現(xiàn)有監(jiān)察管轄制度的法治化能力，是當(dāng)前的首要任務(wù)，也是實現(xiàn)從制度法制化邁向治理法治化的必然要求與重要路徑。