朱羿錕

(暨南大學一國兩制與基本法研究院)

郭天武

(中山大學粵港澳發(fā)展研究院)

葉海波

(深圳大學港澳基本法研究中心)

李 響

(暨南大學一國兩制與基本法研究院)

張小帥

(武漢大學兩岸及港澳法制研究中心、中國浦東干部學院)

張鵬飛

(西安交通大學人文學院)

優(yōu)化選委會制度 保障“愛國者治港”新秩序

朱羿錕

(暨南大學一國兩制與基本法研究院)

基金項目：國家社會科學基金重大項目“中國海外僑胞權(quán)益保護的重大法律問題研究”(17ZDA143)；暨南大學一國兩制與基本法研究院重點課題“打造粵港澳大灣區(qū)‘法律通’的制度創(chuàng)新研究”(OBYB21019)。

黨的二十大報告指出：“面對香港局勢動蕩變化，我們依照憲法和基本法有效實施對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，制定實施香港特別行政區(qū)維護國家安全法，落實‘愛國者治港’原則，香港局勢實現(xiàn)由亂到治的重大轉(zhuǎn)折?！?46)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告(2022年10月16日)》，《人民日報》，2022年10月26日。落實“愛國者治港”原則，選舉委員會的定位和制度設(shè)計乃是重中之重。新選制下，香港特區(qū)選委會的新定位是推進“愛國者治港”原則的制度保障，亦展示了終結(jié)以往選舉亂象的責任擔當，凝聚了特區(qū)治理的“中國智慧”。選委會結(jié)構(gòu)再優(yōu)化，當擴則擴、當調(diào)則調(diào)、當優(yōu)則優(yōu)，以我為主、兼包并蓄，駕馭特區(qū)治理復(fù)雜性的實踐偉力彰顯無遺。建構(gòu)事前、事中與事后相互銜接的愛國者識別與控制機制，將愛國者甄別寓于選舉全過程。

一、香港特區(qū)選委會再定位

新選制的一個顯著特點就是選委會的再定位及制度安排的系統(tǒng)化。在香港立法會議員擴容的基礎(chǔ)上，在90個議席之中選委會可選舉產(chǎn)生40個席位，以確保立法會的愛國者基本盤。其實，香港第一屆、第二屆立法會議員選舉實行的就是“三三制”，除地區(qū)選舉和功能界別選舉外，選委會可通過互選產(chǎn)生10個議席，此次再擴權(quán)可以說是互選功能的回歸，絕非簡單意義上的功能恢復(fù)。選委會再賦權(quán)，肩負著終結(jié)以往選舉亂象，落實“愛國者治港”原則的重大使命，更是凝聚了推進特區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“中國智慧”。

(一)選委會再挑重擔展示了終結(jié)以往選舉亂象的責任擔當

經(jīng)歷“修例風波”，香港社會撕裂嚴重，黃藍涇渭分明，填補選舉制度的漏洞，終結(jié)選舉亂象勢在必行。2019年香港區(qū)議會選舉就是慘痛的教訓，當時反對派在黑暴勢力裹挾下導致建制派慘敗，80%區(qū)議會席位易手，進而控制了117個選委會委員席位。如果說區(qū)議會淪陷是香港的一場政治災(zāi)難，放任其控制立法會更將是特區(qū)治理不能承受之重。事實上，反對派早已鎖定立法會選舉的奪權(quán)目標，試圖在香港國安法實施之后仍拿下立法會“35+”議席，進而掣肘特區(qū)政府施政，企圖否決財政預(yù)算案等。2020年7月11日、12日，反對派就組織非法“初選”，號稱參與投票的市民達61萬人。其后，所謂“初選”結(jié)果顯示，本土派和激進派“大獲全勝”，傳統(tǒng)泛民一敗涂地。不少出線的候選人都在“修例風波”時沖在最前面，而且，已經(jīng)提交提名的黃之鋒等人還公開表示不會簽署擁護《香港基本法》和效忠香港特別行政區(qū)的聲明。既然已與反對派在選戰(zhàn)之中短兵相接，那就必須迎難而上，盡快終結(jié)這種選舉亂象，改變香港的政治現(xiàn)實。為此，國務(wù)院港澳辦在2020年7月14日的聲明中直接點明：“絕不允許操控香港立法會選舉！”聲明指出：“這一行徑目無法律，是對香港特別行政區(qū)憲制秩序的嚴重挑戰(zhàn)，是對香港民主選舉制度的干擾和破壞，是對特別行政區(qū)政府依法組織選舉權(quán)力的侵蝕，是對選舉公平原則的背棄，也是對《香港基本法》和《香港國安法》的公然挑釁，絕不能允許。”“這場所謂的初選不是孤立的，而是有明確的政治目的，是持續(xù)了一年有余、給香港帶來巨大禍害的‘修例風波’的延續(xù)，是‘黑暴’‘攬炒’的變種?！?47)國務(wù)院港澳辦：《絕不允許操控香港立法會選舉》，https:∥www.hmo.gov.cn/xwzx/xwfb/xwfb_child/202007/t20200714_22007.html,最后訪問日期：2022年10月17日。選委會擴權(quán)，無疑就是改變香港的政治現(xiàn)實的有力舉措，充分彰顯了選舉領(lǐng)域撥亂反正的勇氣和責任擔當。

(二)選委會再賦權(quán)系推進“愛國者治港”的制度保障

“一國兩制”方針是解決歷史遺留的香港問題的最佳方案，也是香港回歸之后保持長期繁榮穩(wěn)定的最佳制度。香港是中國的香港，沒有“一國”何談“兩制”。立法會乃是特區(qū)治理體系的重要組成部分，立法會議員自然是治港團隊的重要公職人員。顯然，立法會議員應(yīng)當政治效忠，愛國是基本底線，也是《香港基本法》第一百零四條明確的法定義務(wù)。(48)李飛：《基本法要求公職人員政治效忠天經(jīng)地義，是必然要求》，http：∥china.huanqiu.com/gangao/2016-11/9642553.html，最后訪問日期：2022年10月17日。問題是，僅僅依靠地區(qū)選舉的選票并不能有效識別候選人是否為愛國者，更不用說有些反中亂港分子在選舉過程中擅于偽裝或潛伏，頗有隱蔽性，更難識別。2016年10月12日，香港立法會發(fā)生的“梁頌恒和游蕙禎宣誓事件”，其教訓深刻，尤為值得反思。在該事件中，梁、游二人作為新當選的議員，在就職宣誓過程中不按法定誓詞宣誓，相反，公然質(zhì)疑香港屬于國家一部分的事實，并對國家進行侮辱。特區(qū)政府遂就其議員資格向法院提出訴訟，全國人大常委會也隨即作出解釋，香港高等法院其后頒布一審判決，裁定取消這兩人的議席，兩人上訴也均被駁回，至此，那次立法會議員宣誓問題才得以解決，法院判決也贏得香港社會的普遍認同。新選制就是要對選委會擴充權(quán)力，充分發(fā)揮其愛國者識別職能，徹底扭轉(zhuǎn)以往靠激進言行、激化矛盾來搶奪選委會、立法會議席的亂象，更有效地將反中亂港分子拒于特區(qū)管治架構(gòu)之外。

(三)選委會新定位凝聚了推進特區(qū)治理現(xiàn)代化的“中國智慧”

依據(jù)《香港基本法》確立的行政主導體制，議員通過參與制定和修訂法律、審核政府預(yù)算開支和監(jiān)督政府履職行為，支持特首帶領(lǐng)治港團隊為香港謀發(fā)展，為港人謀福祉，此乃立法會的應(yīng)有職能定位，更是議員的神圣使命和職責。而在第六屆立法會運行過程中，不時有反對派為了一己政治私利，惡意“拉布”、搞事，瘋狂地進行政治“攬炒”，甚至煽暴、縱暴、勾結(jié)外國勢力，枉顧香港發(fā)展和港人福祉。這種事例不勝枚舉，2014年政改方案被惡意否決和2019年反對派煽暴、縱暴尤為典型。2014年8月，全國人大常委會提出“8·31”決定，為特首普選定下明確框架，否決公民提名，但反對派聲稱“8·31”決定下的方案乃“假普選”，群起反對。2015年，立法會討論政改方案期間，主流民意都認同要先通過方案，希望可循序漸進地推進香港民主，更希望可以一人一票選特首，但反對派依然一意孤行，紛紛投下反對票，令政改方案無法通過，令普選夢落空。更令人不齒的是法律界的代表郭榮鏗前議員，作為法律專業(yè)人士卻漠視《香港基本法》及相關(guān)法律，自2019年10月起，利用以立法會內(nèi)務(wù)委員會副主席身份主持該委員會主席選舉的機會，導致逾半年未選出主席，旨在癱瘓?zhí)貐^(qū)政府施政。郭某還曾多次大放厥詞，得意忘形中說出“阻撓內(nèi)會”就是要阻止《國歌法》和《香港基本法》二十三條立法。郭某蓄意違背誓言，無疑是對議員身份的侮辱！為了一己政治私利，損害公眾利益，阻礙立法會的正常運作，性質(zhì)十分惡劣。

更惡劣的是，郭榮鏗在“修例風波”中非但不譴責黑暴，反而將暴力行為英雄化，教唆他人去犯法，成為激進暴徒在立法會的代表。在多次大規(guī)模游行集會中，郭某都現(xiàn)場擺臺，可謂“無役不予”。6月6日，在“民陣”的大游行前，郭某又發(fā)動所謂“法律界黑衣靜默游行”，為激進示威者打氣。2019年12月8日被暴徒把持的游行中，郭某還與公民黨多名反對派議員在現(xiàn)場發(fā)表演說；當天在暴徒縱火焚燒高等法院和終審法院后，身為大律師和法律界代表竟然拒絕譴責，反而包庇暴徒，并借此攻擊特區(qū)政府。最諷刺的是，郭某還稱：“有示威者協(xié)助撲滅終院的火種，見義勇為值得肯定和感激?！狈泊朔N種，都與《香港基本法》所確立的行政主導制相悖，而新選制就是要撥亂反正，從立法凌駕于行政之上回歸行政主導，行政與立法、司法相向而行、良性互動、相互配合。這樣，港府才集中精力謀發(fā)展，聚精會神為全體港人謀福祉，此乃特區(qū)治理的“中國方案”。

二、香港特區(qū)選委會結(jié)構(gòu)再優(yōu)化

(一)適度擴容

新選制不僅要有效終結(jié)以往的選舉亂象，更要確保愛國者進入治港團隊，回歸行政主導制，立法會和議員回歸其應(yīng)有角色和定位。為此，選委會結(jié)構(gòu)優(yōu)化成為重中之重。誠然，選委會擴容是重要的，主要是因應(yīng)香港經(jīng)濟社會新發(fā)展、人口增加。僅以選民登記為例，2020年登記在冊的選民相對于2010年增加了30.2%，與第五屆立法會和第六屆立法會選舉相對應(yīng)的2012年、2016年相比，登記選民也分別增加了28.9%、18.2%。不難看出，選委會從1 200人增加到1 500人，與香港選民群體增加完全是相稱的。比較而言，結(jié)構(gòu)優(yōu)化更為凸顯，亦與其肩負的使命擔當更加匹配。

(二)適時調(diào)整界別構(gòu)成

選委會的五大功能界別及其下轄40個組別均進行了精準優(yōu)化，與時俱進，以反映香港社會結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化。在第一界別中新設(shè)“商界(三)”，替代“香港中國企業(yè)協(xié)會”組別。在第二界別中，針對“高等教育界”“衛(wèi)生服務(wù)界”等組別的第六屆立法會選舉由非建制派全取而，進行了重組，吸納原屬第三界別的“體育演藝文化及出版界”和“社福界”組別，并縮減相應(yīng)議席；取消“資訊科技界”，由科技創(chuàng)新界取而代之。第三界別新設(shè)“基層社團”“同鄉(xiāng)社團”，而將“社會福利界”調(diào)整到第二界別，在保證參與的同時擴大選民覆蓋面。第四界別取消“區(qū)議會”，新設(shè)“內(nèi)地港人團體代表”、港九及新界等兩個“地區(qū)組織”組別。新增第五功能界別，設(shè)置“有關(guān)全國性團體”組別，并將原屬第四界別的“港區(qū)人大代表和政協(xié)委員”組別調(diào)整到第五界別。同時，取消區(qū)議會等組別的議席，主要分配給傳統(tǒng)上由建制派掌握的勞工界、基層社團、同鄉(xiāng)社團及由特區(qū)政府委任的地區(qū)組織等組別。這樣，就能夠有效地將反中亂港分子剝離出選委會，強化愛國者治港的基本盤。而且在9月19日選舉前有1 136個席位自動當選，無須投票，選委會40個界別分組中只有13個組別364個席位需要經(jīng)投票產(chǎn)生正式的選委人選。

這就展示了以我為主，兼包并蓄，駕馭特區(qū)治理復(fù)雜性的實踐偉力。選委會結(jié)構(gòu)優(yōu)化顯成效，關(guān)鍵就在于從實際出發(fā)，正確對待舊制度遺產(chǎn)，當吸收就吸收，當改造就改造，當優(yōu)化調(diào)整則大膽地調(diào)整。就吸收而言，無論是選委會的界別和功能組別，還是立法會的功能界別，都是屬于基于法團主義政治哲學的職業(yè)代表制。1984年《中英聯(lián)合聲明》簽署之后，港英當局就公布了《代議制白皮書：代議政制在香港的進一步發(fā)展》，在非官守議員的選舉中引入了功能界別的選舉方式，并逐步擴大通過這種方式產(chǎn)生立法局議員。在起草《香港基本法》時，港英當局向起草委員會推薦這種選舉模式，最終也得到采納，即《香港基本法》第四十三條、第四十五條、第六十八條以及附件一和附件二的具體規(guī)范。之所以加以吸納，一是香港作為經(jīng)濟大都會，基于“一國兩制”的構(gòu)想，要保持資本主義制度有效運行，需要實現(xiàn)各界對政治的均衡參與，尤其是經(jīng)過了一百多年形成的財經(jīng)界與專業(yè)界團體要通過利益代表的方式將其訴求引入代議民主政制之中。二是與地區(qū)直接選舉相比，這種選舉方式是將選民按照社會功能分界別并配置一定的代表名額，各界別通過內(nèi)部的選舉、協(xié)商或推舉等方式產(chǎn)生界別代表，進而組成代議機構(gòu)。與“個之人”的個體平等代表方式相比，這是“群之人”的團體平等代表權(quán)，具有共識民主、均衡參與和復(fù)合平等的價值，與我國的協(xié)商民主頗有共通之處。這種吸收當然是以我為主，而且必須與時俱進。一旦社會條件發(fā)生變遷，自應(yīng)果斷予以調(diào)整，而非刻舟求劍、墨守成規(guī)。此次選委會調(diào)整果斷地取消區(qū)議會代表，一是回歸區(qū)議會依據(jù)《香港基本法》第九十七條精神的社區(qū)居民服務(wù)定位。過去讓區(qū)議會議員大幅度介入選委會，屬于變相改變其性質(zhì)和定位。二是撥亂反正。反對派借助和利用“修例風波”的亂局，奪取高達80%的區(qū)議會議席。如不加以糾正，僅此就有117個席位被歸入反中亂港的囊中。更有甚者，會將區(qū)議會議席作為反中亂港的重要平臺。任何國家都不會將破壞分子納入管治架構(gòu)，中國自不例外，特區(qū)治理亦然，因此調(diào)整合理且及時。

(三)做優(yōu)融入國家發(fā)展大局

第五界別增設(shè)“有關(guān)全國性團體香港成員的代表”，第四界別增設(shè)“內(nèi)地港人團體代表”，而第一界別還有“商界(三)”，吸納了香港中國企業(yè)協(xié)會的團體會員，并分別配置了選委會席位27席、110席和17席。香港是中國的香港，香港融入國家的發(fā)展大局，這就是特區(qū)治理做出有力回應(yīng)！

立足中國，連接世界，乃是香港的獨特優(yōu)勢。回歸26年來實踐表明，扎根中國越穩(wěn)，與內(nèi)地融合愈深，其連接世界的能力就愈強，香港也就愈繁榮愈穩(wěn)定。既為中國的香港，兩地人員往來和流動如此，兩地經(jīng)貿(mào)科技關(guān)系同樣如此。就人員流動而言，香港人口凈增長無疑是依靠內(nèi)地，僅持單程證赴港定居的內(nèi)地人就超過百萬大關(guān)，還有通過投資移民、非本地畢業(yè)生留港/回港就業(yè)安排計劃下留港工作定居者、優(yōu)才入境計劃移居香港者、輸入內(nèi)地人才計劃移居香港者、一般就業(yè)政策赴港就業(yè)定居者等赴港工作定居。內(nèi)地不僅是單一最大的人口來源，而且這些新移民還是特區(qū)治理的可靠支持群體。相應(yīng)地，港人在內(nèi)地常住的愈來愈多，僅在粵常住港人就達到53.8萬人。(49)香港立法會秘書處資料研究組：《香港流動居民及在廣東省居住的香港永久居民》(RT08/20-21)，https:∥www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/1718issh25-trade-relations-between-hong-kong-and-the-mainland-20180521-c.pdf，最后訪問日期：2022年10月17日。這就折射出兩地天然的緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系。香港仍是全球最重要的貿(mào)易中心之一，其中內(nèi)港貿(mào)易占據(jù)主體地位。就內(nèi)港貨物貿(mào)易而言，1978年，內(nèi)港貨物貿(mào)易僅占香港貨物貿(mào)易額的9%，此后一路攀升，2018年升至50%，內(nèi)港貨物貿(mào)易就是香港貿(mào)易的半壁江山。僅就出口內(nèi)地的貨物而言，這種緊密度和直線上升更為明顯，1978年出口內(nèi)地的貨物占香港出口的1%，2018年上升到54%。至于進口內(nèi)地服務(wù)貿(mào)易額占香港服貿(mào)總額比例，2007年就達到50%以上。其出口內(nèi)地服務(wù)貿(mào)易額占香港服務(wù)貿(mào)易的比例一直上升，從1998年的22%上升到2016年40%。香港還是全球位居前列的國際金融中心，與服務(wù)香港本地相比，服務(wù)內(nèi)地經(jīng)濟還更多，香港資本市場與其說是本地經(jīng)濟的晴雨表，毋寧說是內(nèi)地經(jīng)濟的晴雨表。(50)香港立法會秘書處資料研究組：《香港與內(nèi)地商貿(mào)關(guān)系》(ISSH25/17-18)，https:∥www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/1718issh25-trade-relations-between-hong-kong-and-the-mainland-20180521-c.pdf，最后訪問日期：2022年10月17日。1993年，首批國企赴港上市，內(nèi)地赴港上市公司數(shù)量到2020年達到1319家，占港交所上市公司的52%，市值占比高達80.1%。(51)香港交易所：《2020年市場統(tǒng)計數(shù)據(jù)》，https:∥www.hkex.com.hk/-/media/HKEX-Market/Market-Data/Statistics/Consolidated-Reports/Annual-Market-Statistics/c_2020-Market-Statistics.pdf，最后訪問日期：2022年10月17日。另一方面，內(nèi)地也是香港FDI最大來源地，占香港FDI總額的33%。內(nèi)地企業(yè)在港地區(qū)總部2017年達到154家，地區(qū)辦事處196家，當?shù)剞k事處914家，占全港外地企業(yè)當?shù)剞k事處總數(shù)的1/5。

如此緊密的共同體，自應(yīng)體現(xiàn)于特區(qū)治理體系，將香港的內(nèi)地企業(yè)代表、內(nèi)地港人團體代表以及有關(guān)全國性團體香港成員的代表納入選委會，無疑有助于推進香港與內(nèi)地深化融合，各展其長，各得其所。

三、選委和候選人愛國者甄別機制化

細節(jié)可能決定成敗，精準定位和優(yōu)化結(jié)構(gòu)當然是重要的，而新選制將愛國者甄別寓于選舉全過程，建構(gòu)事前、事中與事后相互銜接的愛國者識別與控制機制，更是不可或缺的。否則，再好的功能定位，再優(yōu)的結(jié)構(gòu)設(shè)計，均可能在選舉過程中被虛置。

(一)堅守參選門檻

一是候選人提交提名表格時，即應(yīng)在該表格聲明擁護《香港基本法》和效忠香港特區(qū)。二是設(shè)立資格審查委員會，建立候選人資格前置審查機制。實踐證明，前置審查行之有效，業(yè)已成為“有牙之虎”，有效地甄別候選人是否真的愛國。資審委首次審核篩查工作如此富有成效，社會各界普遍認可，做到了：一是規(guī)格高。2021年7月6日，時任香港特首委任組成了權(quán)威的資審委，主席由特區(qū)政府政務(wù)司司長擔任，另有官守成員和非官守成員各三名，其公信力極高。二是標準明晰?！皭蹏摺钡摹叭龢藴省薄八拇蠊?jié)操”“六個真心”“負面清單”等客觀標準早已就位，資審委可結(jié)合被提名人的過往行為、立場等信息，綜合審慎、全面務(wù)實地開展資格審查工作。三是與國安委聯(lián)動。香港特區(qū)國安委可根據(jù)警務(wù)處國安部門審查情況出具審查意見書，資審委可據(jù)此作出決定。并且該決定具有終局性，不能上訴。這樣，“忽然的”“偽效忠”的愛國者在嚴肅的事前審查關(guān)便無處可藏，難以僥幸過關(guān)。

(二)確保選舉質(zhì)量

新選制的主要特點呼應(yīng)了香港特區(qū)的社團主義，回歸功能界別代表制的法團主義充分發(fā)揮了社團在候選人提名和選舉中的核心作用。一是將選委會委員細分為當然委員、提名委員和選任委員三個類別，每類委員的席位配額均為法定。在40個組別中，僅立法會議員和港區(qū)全國人大代表政協(xié)委員兩個組別全部為當然委員。第三界別的宗教界組別、第四界別的內(nèi)地港人團體代表全由提名委員組成。第二界別專業(yè)界涉及10個組別，僅法律界組別30個席位涉及三種產(chǎn)生方式，分別為當然委員6席、提名委員9席和選任委員15席構(gòu)成，其余9個組別均只有兩類委員，會計界、中醫(yī)界、體育、演藝、文化及出版界及科技創(chuàng)新界的提名委員和選任委員分別為15名，工程界、建筑、測量、都市規(guī)劃及園境界、醫(yī)學及衛(wèi)生服務(wù)界、社會福利界的當然委員、選任委員分別為15人，教育界的當然委員、選任委員分別為16人、14人。二是賦權(quán)指定社團，由其提名相關(guān)組別的提名委員。如中國法學會香港理事協(xié)會負責提名9名提名委員。三是主推團體票，選任委員的安全性亦可控。共36個組別涉及選任委員，僅鄉(xiāng)議局等4個組別實行個人票，其余32個組別均實行團體票。以法律界組別為例，這15名選任委員不再由個人投票選舉產(chǎn)生，而是由30個指定團體通過團體票選任，(52)香港特區(qū)《行政長官選舉條例》附表“選舉委員會”第39X條及附件6。主要有香港律師會、香港大律師公會、香港國際公證人協(xié)會、中國委托公證人協(xié)會有限公司、香港中律協(xié)等。這就有效地淡化了一些過去偏于政治化組織的影響力，愛國者當選保障機制化。

(三)保證履職誠信

選委履職誠信的重要性在于，一是選委就是“伯樂”。選出愛國者做選委當然重要，更重要的是通過他們選出愛國者擔任特首，擔任立法會議員。選委是否誠信履職，是“愛國者治港”落實落地關(guān)鍵。二是選委實行任期制，并非臨時職務(wù)，本屆選委會任期自2021年10月22日組成，終于2026年10月21日。為期5年的任期履職，才是檢驗其是否愛國愛港的試金石。相對于立法會議員、特首等公職人員，選委尚未納入《香港基本法》第一百零四條就職宣誓人員之列。未來是否將選委納入就職宣誓或書面聲明人員之列，確屬值得探討的重要議題。當下，即便沒有選委就職宣誓或書面聲明機制，選委提名之時提名表上的政治效忠聲明仍是可以發(fā)揮履職誠信控制機能的制度資源。既然選委參選之時就有聲明，自應(yīng)在當選之后誠信履職，不得有違政治效忠的任何言行；否則，即應(yīng)被問責。就此而言，選委誠信履職是有制度保障的，進而與事前資格審查關(guān)、事中的選舉關(guān)形成環(huán)環(huán)相扣的有機整體，將“愛國者治港”原則貫穿于選舉的全過程。

“愛國者治理”的必要性及制度支撐

郭天武

(中山大學粵港澳發(fā)展研究院)

近年來，“愛國者治理”港澳已經(jīng)成為社會各界的共識，這是事關(guān)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益以及港澳長期繁榮穩(wěn)定的根本原則。(53)劉歡：《“愛國者治港”是“一國兩制”應(yīng)有之義——訪清華大學國家治理研究院院長、港澳研究中心主任王振民》，《人民日報》，2021年2月19日。在新的時代背景下，中央在實踐經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上指出“要確保‘一國兩制’實踐行穩(wěn)致遠，必須始終堅持‘愛國者治港’‘愛國者治澳’”(54)新華社：《落實“愛國者治港”，為了“一國兩制”行穩(wěn)致遠》，《新華每日電訊》，2021年2月23日。，只有做到愛國者治理，中央對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)才能得到有效落實，憲法和基本法確立的憲制秩序才能得到有效維護。黨的二十大報告，再次強調(diào)要“落實‘愛國者治港’‘愛國者治澳’原則”。(55)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告(2022年10月16日)》，《人民日報》，2022年10月26日。故而，未來應(yīng)當從“根本原則”的高度來認識“愛國者治理”在“一國兩制”實踐中的地位，這具有很強的現(xiàn)實針對性及行動指導意義。

一、“愛國者治理”的現(xiàn)實必要性

(一)“愛國者治理”是完善“一國兩制”制度體系的關(guān)鍵因素

“一國兩制”在港澳20多年的成功實踐表明，它不僅是解決歷史遺留的香港問題的最佳方案，也是香港保持長期繁榮穩(wěn)定的最佳制度安排。(56)萬琪：《“完善‘一國兩制’制度體系，落實‘愛國者治港’根本原則”專題研討會綜述》，《港澳研究》2021年第1期。在這個最佳制度安排中，“一國”是前提，是根本遵循，“兩制”是派生的，是基于對港澳居民生活習慣的考慮安排。隨著港澳主權(quán)的回歸，港澳的治權(quán)也一并回歸到祖國。既然港澳主權(quán)與治權(quán)都歸中國所有，由熱愛中國的人治理港澳是必然的政治邏輯，也是最簡單明了的道理，是不證自明的規(guī)則。在“一國兩制”制度體系設(shè)計中，愛國者治理是其關(guān)鍵因素，它和中央享有“全面管治權(quán)”一起構(gòu)筑了國家對港澳管治的基石。因此，“一國兩制”能否成功，很大程度上取決于港澳的管治權(quán)是否掌握在既熱愛“一國”又尊重“兩制”的愛國者手里。港澳回歸20多年的治理經(jīng)驗與事實一再證明，港澳的管治權(quán)只有掌握在愛國者手里，才能保證“一國兩制”方針不會變、不動搖，“一國兩制”實踐不走樣、不變形，并且繼續(xù)彰顯“一國兩制”的強大生命力和制度優(yōu)越性。

(二)“愛國者治理”是落實“港人治港”“澳人治澳”的重要前提

“愛國者治理”原則既是“港人治港”“澳人治澳”的重要前提，同時也是我國對港澳恢復(fù)行使主權(quán)的必然要求。首先，在“一國兩制”制度設(shè)計之時，鄧小平同志就指明，“港人治港有個界線和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人治理香港”(57)王平：《“愛國者治港”確?！耙粐鴥芍啤毙蟹€(wěn)致遠》，《人民日報》(海外版)，2021年2月25日。，并對何為愛國者作出解釋，提出了三個表征要求(58)劉兆佳：《完善選舉制度 確?！皭蹏咧胃邸薄?，《港澳研究》2021年第2期。；其次，在中英談判時，我國明確否認英方提出的“三腳凳”及“以主權(quán)換治權(quán)”的設(shè)想，這其中也蘊含了中央對香港的明確態(tài)度，即香港不是獨立的政治實體，它直轄于中央人民政府，香港人也沒有獨立的國籍，香港的管治者必須忠于中華人民共和國。因此，落實愛國者治理在一定程度上就是堅持“港人治港”“澳人治澳”的直接體現(xiàn)。那些效忠于外國，試圖危害國家安全、抵制中央對香港的管治、勾結(jié)外部勢力干涉特區(qū)事務(wù)以及損害特區(qū)繁榮穩(wěn)定的人必然被排除出管治者之列。

(三)“愛國者治理”是世界各國政治體制運行的內(nèi)在邏輯和基本要求

“愛國者治理”是當今世界各國及地區(qū)的慣例，也是公職人員的基本政治要求。任何一個國家與民族都絕不允許持對本國仇視態(tài)度的人擔任公職人員，各國政府通過設(shè)計一系列制度以此保障愛國者進入管治者之列，并對危害國家安全的人給予嚴格的法律制裁。例如，美國憲法要求議會議員、政府官員和司法官員擁護美國憲法，參與暴亂或謀反等違背憲法行為的不得任職議員、政府官員和司法官員。(59)見美國憲法第六條及美國憲法修正案第十四條。英國《議員行為準則》規(guī)定“議員有責任忠實地效忠女王陛下及其后嗣和繼任者”。英國《公務(wù)員管理守則》規(guī)定“公務(wù)員對王室負有忠誠的義務(wù)”；澳大利亞憲法第四十四條規(guī)定，曾承認效忠于外國或承認屬于外國公民，或享有外國公民權(quán)利的，以及被判處叛國罪的人，不得擔任參議員或眾議員。德國基本法第二十一條規(guī)定意圖危害德國政治秩序和國家的屬于違憲，可由聯(lián)邦憲法法院予以裁判。

(四)“愛國者治理”是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)

黨的十九屆四中全會第一次明確地提出“一國兩制”的制度體系是國家治理體系的重要組成?！耙粐鴥芍啤敝贫润w系的基礎(chǔ)是憲法和基本法共同確立的特別行政區(qū)憲制秩序，(60)萬琪：《“完善‘一國兩制’制度體系，落實‘愛國者治港’根本原則”專題研討會綜述》，《港澳研究》2021年第1期。而“愛國者治理”又是落實“一國兩制”制度，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素與應(yīng)有之義。換言之，堅持“愛國者治理”對特區(qū)選舉制度的完善、公職人員國家認同感的強化以及特區(qū)政府施政能力的提高都有著至關(guān)重要的作用，這直接影響到國家的政治安全、制度安全與地方的選舉安全，是關(guān)系到“一國兩制”事業(yè)興衰成敗的重大原則問題。只有堅定不移地堅持“愛國者治理”原則，港澳特區(qū)的經(jīng)濟才能繼續(xù)繁榮穩(wěn)定，社會才能風清氣正。只有落實愛國者治理原則，并提升愛國者善治的能力，港澳的發(fā)展才能與國家的發(fā)展同頻共振，港澳特區(qū)才能在愛國者的治理下更好地融入國家治理大局。

(五)港澳回歸20多年的治理經(jīng)驗再一次證明：只有愛國者治理，才能確保港澳的安全與秩序

非法“占中”“旺角暴亂”“修例風波”等危害社會穩(wěn)定和國家安全的違法犯罪行為近年在香港頻發(fā)，嚴重沖擊“一國兩制”底線。反中亂港勢力利用香港原有的選舉制度漏洞，挑戰(zhàn)中央的全面管治權(quán)，破壞香港的法治環(huán)境；同時，亂港分子還在政治議題上大做文章，利用政治斗爭制造香港社會的撕裂與分化，不斷沖擊行政主導的政治體制。事實證明，只有落實“愛國者治理”原則才能遏制本土激進勢力與外部勢力相勾結(jié)，防止反中亂港勢力對香港政治、經(jīng)濟、文化的滲透和破壞；只有愛國者才會維護國家安全與特區(qū)的繁榮穩(wěn)定，只有實施愛國者治理，才能夠確保港澳地區(qū)安全。愛國者治理就是要建構(gòu)一套篩選機制，有效地排除極端勢力及亂港分子通過原有制度漏洞進入立法會、行政長官選舉委員會以及區(qū)議會，充分保障特區(qū)政府順利施政及特區(qū)憲制秩序的穩(wěn)定。

二、“愛國者治理”的核心要義

當下，“愛國者治理”不是一句空洞口號，也不僅是一種態(tài)度，而是國家對港澳治理的根本原則和基本遵循，是一套制度體系和實踐準則，是保證“一國兩制”方針得以順利貫徹與實施的重要舉措與可靠抓手，其目標非常明確，價值也極為重要。然而，“愛國者治理”這一命題的內(nèi)容是非常豐富的，涉及港澳政治、經(jīng)濟、社會、法治發(fā)展的方方面面。如果不抓住其核心要義，在一個充滿矛盾、近乎撕裂的社會里，很容易把關(guān)鍵問題模糊掉，陷入無謂爭議之中，因而實施起來需要在理論上進行進一步探索，以便把握住其核心要義。筆者以為，要堅持“愛國者治理”，首先要弄清楚何為“愛國者”？這涉及“愛國者”的標準和識別問題。判斷誰是愛國者，標準是什么？如何識別真正的愛國者？這是一個嚴肅的話題，也是實施“愛國者治理”的核心要義。

鄧小平同志很早就指出：愛國者必須符合“尊重自己民族”“誠心誠意擁護祖國恢復(fù)行使對香港的主權(quán)”與“不損害香港的繁榮和穩(wěn)定”這三個標準。(61)朱國順：《“愛國者治港”天經(jīng)地義》，《新民周刊》2021年第9期。應(yīng)該說，在當時的條件下，這三個標準是合適的，也是順應(yīng)了民意。內(nèi)容雖有些寬泛，但便于統(tǒng)戰(zhàn)工作的展開，有利于團結(jié)大多數(shù)，有利于促進港澳的順利回歸。時至今日，經(jīng)過“反國教”、非法“占中”“旺角暴亂”“修例風波”等一系列事件后，這個標準顯然有些抽象，需要具體化。近年來，順應(yīng)時代的發(fā)展，中央在愛國者的標準與識別上提出一系列新的判斷與表述，愛國者要有三條客觀標準，即一是愛國者必然真心維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益；二是愛國者必然尊重和維護國家的根本制度和特區(qū)的憲制秩序；三是愛國者必然全力維護香港的繁榮穩(wěn)定。(62)王平：《“愛國者治港”確?！耙粐鴥芍啤毙蟹€(wěn)致遠》，《人民日報》(海外版)，2021年2月25日。同時針對這三個標準，明確列舉了具有哪些行為就肯定不是愛國者，進一步深化了對愛國者認知，豐富了愛國者的內(nèi)涵，為愛國者的識別提供了客觀的判斷。針對復(fù)雜的國際環(huán)境及港澳面臨的問題，為落實愛國者治理這一命題，新時期，中央又對愛國者明確提出六項具體要求，并進一步區(qū)分了管治能力強的堅定愛國者與一般愛國者，“管治能力強的堅定愛國者”要具備五項標準，這給管治香港的“愛國者”提出了更高的要求，當愛國者進入管治者隊伍時，不僅主觀上要愛國愛港、愛澳，在客觀行為上還要展示管治才干；不僅要能治，更要善治；不僅要獲得中央的認可，還要真正獲得廣大港澳居民的擁護。

以上對愛國者認知的變化，反映了中央對港澳特區(qū)治理思路與邏輯的調(diào)整，未來對于愛國者與非愛國者的識別也越來越清晰。不僅有正面的標準與要求，負面的清單也會越來越明確具體。在港澳特區(qū)，社會法治化的程度畢竟很高，負面清單的形式更能為社會所接受，也便于識別與操作。

三、“愛國者治理”的制度支撐

習近平總書記在慶祝香港回歸20周年大會上指出：“要始終依照憲法和基本法辦事，中華人民共和國憲法和香港特別行政區(qū)基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)?！?63)習近平：《在慶祝香港回歸祖國二十周年大會暨香港特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報》，2017年7月2日。這是中央作出的關(guān)于特別行政區(qū)現(xiàn)行憲制秩序和基礎(chǔ)的明確宣示。故而，這也意味著落實“一國兩制”方針的過程中，在香港特別行政區(qū)實行的所有制度、機制，都應(yīng)當建立在這一憲制基礎(chǔ)之上的?！皭蹏咧卫怼弊鳛椤耙粐鴥芍啤敝贫润w系的重要組成部分，也理應(yīng)按照《憲法》和基本法的精神要義搭建相關(guān)的制度體系。

(一)完善選舉制度，保障選舉安全

1.完善提名與資格審查制度，制定嚴格的提名與審查標準。香港新的選舉制度設(shè)立了資格審查機制與嚴格的提名程序，有效防止了反中亂港分子進入管治者之列。然而，香港目前對“愛國者”的定義缺乏明確的法律文件予以規(guī)范，不利于選舉委員會與候選人資格審查委員會對“愛國者”的統(tǒng)一理解與把握。在香港以往的選舉制度中，由于選舉主任沒有嚴格具體的資格審查標準可以遵循，使得資格審查的裁決易于流于表面。有鑒于此，建議特區(qū)政府應(yīng)當盡快立法，以法例的形式列舉負面清單，把非愛國者排除在提名及資格審查之外。規(guī)范選舉過程中的提名標準與資格審查標準。

2.強化選舉委員會與資格審查委員會的作用。香港新選舉制度進一步強化選舉委員會的職能，通過選舉委員會來提名行政長官和立法會候選人、選出較大比例的立法會議員，新制度增設(shè)了選舉委員會界別，充分發(fā)揮“篩選”功能；設(shè)立候選人資格審查委員會，對行政長官候選人及選舉委員會候選人資格進行審查。鑒于以往選舉制度中選舉主任缺乏獨立調(diào)查候選人資料的能力，特區(qū)政府應(yīng)當著重保障選舉委員會及候選人資格審查委員會權(quán)力的行使。尤其是候選人資格審查委員會，應(yīng)該擁有獨立調(diào)查參選人背景與言行的法定權(quán)力，特區(qū)警務(wù)處維護國家安全部門也應(yīng)當提供協(xié)助保障。同時，特區(qū)政府警務(wù)處也應(yīng)當對選舉委員會及候選人資格審查委員會委員提供充分的人身安全保障，防止反中亂港分子通過暴力行徑擾亂選舉秩序。

3.監(jiān)督區(qū)議會回歸區(qū)域性咨詢服務(wù)組織功能。香港舊選舉制度中，由于區(qū)議會在立法會占據(jù)“超級席位”，各大政黨將區(qū)議會選舉也作為黨派斗爭的主戰(zhàn)場，使得香港社會更加“政治化”。區(qū)議會逐漸成了政權(quán)組織，嚴重偏離基本法所預(yù)設(shè)的軌道。反中亂港分子利用制度漏洞，在區(qū)議會煽動“政治攬炒”“港獨”等非法言論，謀取政治私利；裹挾廣大居民的民意，以此要挾政府對自身政治訴求妥協(xié)。香港新選舉制度將區(qū)議會剝離出選舉委員會與立法會議席，使得區(qū)議會重新回歸非政權(quán)組織，發(fā)揮社區(qū)居民服務(wù)功能。為了防止區(qū)議會日后出現(xiàn)被反中亂港分子主導的局面，特區(qū)政府對區(qū)議會的選舉尚不能放松警惕。同時，特區(qū)應(yīng)當繼續(xù)定期對區(qū)議會的職能及作用進行評估，時刻監(jiān)督區(qū)議會回歸區(qū)域性咨詢服務(wù)組織功能。

(二)嚴格執(zhí)行公職人員宣誓程序及就職、任職監(jiān)督制度

公職人員宣誓及對國家與社會負責是世界通例，若違反誓言則會面臨紀律處罰、革職甚至是刑事處罰。2016年全國人大常委會對《香港基本法》第一百零四條進行解釋后，特區(qū)一直沒有主動厘清區(qū)議員、行政長官選舉委員會委員及一般公務(wù)員需要宣誓的問題，致使大量攬炒派與“港獨”激進分子在“管治者”序列中干擾與阻礙了中央對特區(qū)的管治及特區(qū)政治體制的正常運行?！吨腥A人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》(以下簡稱“港區(qū)國安法”)出臺后，《2021年公職(參選及任職)(雜項修訂)條例》引入?yún)^(qū)議員宣誓規(guī)定，一些涉嫌違法亂港的區(qū)議員自動辭職。特區(qū)政府應(yīng)嚴格規(guī)范執(zhí)行宣誓制度，預(yù)計還有部分將被取消區(qū)議員資格。同時，特區(qū)政府應(yīng)當嚴格執(zhí)行公職人員的宣誓程序，取消拒絕宣誓的公職人員資格并追討薪資；特區(qū)也應(yīng)當完善公職人員的任職監(jiān)督制度，及時將不符合愛國者標準的公職人員排除出管治者行列。

(三)落實及完善維護國家安全立法

首先，港區(qū)國安法第十條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)應(yīng)當通過學校、社會團體、媒體、網(wǎng)絡(luò)等開展國家安全教育，提高香港特別行政區(qū)居民的國家安全意識和守法意識?！币虼耍鋵崱皭蹏咧卫怼痹瓌t，必須清除“本土主義”與“后殖民主義”思想。香港特區(qū)政府應(yīng)當以加強愛國主義與國家安全教育為重要抓手，將去殖民化教育與國民教育融入其中,改善香港的輿論生態(tài)和政治生態(tài)，保障管治者充分貫徹“一國兩制”方針。

其次，香港應(yīng)當保證港區(qū)國安法與香港本地法律、執(zhí)行機制的銜接。特區(qū)應(yīng)當進一步細化港區(qū)國安法，同時修訂《刑事罪行條例》、《公安條例》、《社團條例》等，使后者與港區(qū)國安法的規(guī)定及立法精神保持一致；在國安法執(zhí)法層面，保證特區(qū)內(nèi)執(zhí)行部門與駐港國家安全公署在工作機制上的銜接；在刑事司法機構(gòu)合作方面，探索兩地危害國家安全犯罪的刑事司法協(xié)助。

再次，港澳特區(qū)都應(yīng)當完善專門領(lǐng)域的安全立法。2014年我國提出總體國家安全觀，涵蓋政治、國土、軍事、經(jīng)濟、文化、社會、科技、網(wǎng)絡(luò)等十六種安全。目前我國內(nèi)地已經(jīng)相繼出臺《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》等專門領(lǐng)域安全立法，港澳特區(qū)也應(yīng)當出臺一系列專項立法，健全特區(qū)維護國家安全事務(wù)的法例。

最后，香港應(yīng)當盡快完成基本法第二十三條立法。港區(qū)國安法的出臺并不能免除香港特區(qū)維護國家安全事務(wù)的憲制責任，相反，香港特區(qū)應(yīng)當以此為契機，盡早查缺補漏，按照《香港基本法》第二十三條的要求，對危害國家安全的其他犯罪行為進行立法規(guī)制，切實有效地履行維護國家安全的義務(wù)。

面對港澳治理中出現(xiàn)的管治亂象，中央對回歸20多年來特區(qū)行使高度自治權(quán)的實踐進行經(jīng)驗總結(jié)和理論提升，提出要全面落實“愛國者治理”。今后伴隨著“一國兩制”實踐的深入發(fā)展，落實“愛國者治理”已不再僅僅是一項政治規(guī)范，而演變成了一項法律規(guī)范。“愛國者治理”法律化、制度化的過程成為中央維護國家主權(quán)與安全的方式與手段，需要立法、行政、司法我們的共同努力，為其提供堅實穩(wěn)固、安全可靠的制度保障。

“愛國者治港”的理論內(nèi)涵和法治保障

葉海波

(深圳大學港澳基本法研究中心)

“愛國者治理”是世界通例，(64)李林、莫紀宏、陳欣新：《“愛國愛港”是中國公民擔任香港特別行政區(qū)行政長官的基本法律條件》，《港澳研究》2013年第1期。也是香港回歸后治理的核心準則。早在1984年，鄧小平就指出香港回歸后實行港人治港，但必須是以愛國者為主體的港人治港。(65)《鄧小平論香港問題》，香港：三聯(lián)書店(香港)有限公司2020年版，第8頁。這一講話明確了“愛國者治港”的核心原則，貫穿《香港基本法》制定的全過程，始終是中央對香港特區(qū)治理的基本遵循。香港回歸后，隨著基本法的實施，這一原則得到不同程度的落實，但也不斷面臨嚴峻挑戰(zhàn)。中央完善香港維護國家安全法制和選舉制度的各項舉措為這一原則提供了法治保障，也促使香港社會由亂及治。習近平總書記指出，香港的轉(zhuǎn)變“再次昭示了一個深刻道理，那就是要確保‘一國兩制’實踐行穩(wěn)致遠，必須始終堅持‘愛國者治港’”(66)任平：《“愛國者治港”，香港才有美好未來》，《人民日報》，2021年3月13日。。他在黨的二十大報告中也重申，要“落實‘愛國者治港’‘愛國者治澳’原則”。(67)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告(2022年10月16日)》，《人民日報》，2022年10月26日。在香港未來的治理中，要繼續(xù)堅持和落實“愛國者治港”原則，也要立足“愛國者治港”原則的豐富理論內(nèi)涵，建立更為有效的法治保障機制。

一、“愛國者治理”的理論視角

所謂愛國者治理，通俗地講，是指具有愛國主義情懷的愛國者擔任國家的治理者，治理國家和社會，愛國和愛國主義是解構(gòu)愛國者治理問題的理論基礎(chǔ)和工具，具體到香港的治理而言，決定著愛國者治港的主體范圍、行為標準和法治構(gòu)建。愛國是熱愛祖國的一種情感和外在表現(xiàn)，具有極豐富的道德性和政治性內(nèi)涵，愛國主義是關(guān)于愛國現(xiàn)象的理論認知。作為一種歷史、文化和心理現(xiàn)象，愛國主義不只有一種，表現(xiàn)為若干形式。第一種可以稱為情感型或者民族文化型愛國主義。從歷史和文化看，愛國是一種對家園、民族、歷史、文化和祖國的歸屬感、認同感、尊嚴感和榮譽感，源于因共同的歷史、文化、宗教、語言和經(jīng)歷而形成的“歷史命運共同體”體驗，有助于促成社會性融合和民族形成，是社會一體化的基礎(chǔ)。這種歷史命運共同體主要是民族，由人民組成的民族“從地域上通過棲居和相鄰而居而整合，在文化上通過語言、習俗傳統(tǒng)的共同性而整合，但還沒有在政治上通過一種國家形式而整合”(68)[德]哈貝馬斯著，童世駿譯：《在事實與規(guī)范之間：關(guān)于法律與民主法治國的商談理論》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年版，第657頁。。作為民族文化的一種現(xiàn)象，愛國根植于對前政治共同體的自我理解。這種愛國主義就是愛民族、愛祖國?，F(xiàn)代國家形成后的演變也為另一種愛國主義——法理型愛國主義——的產(chǎn)生提供了土壤?；趯η罢喂餐w的歷史和文化認同，以民族為基礎(chǔ)，現(xiàn)代民族國家形成，并由領(lǐng)土、人民、主權(quán)者和一套法治制度組成。不過，一個民族一個國家的理想形態(tài)并不存在，現(xiàn)代民族國家既建基于民族之上，又具有民族和文化的多樣性，在共同歷史文化和傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，主要依靠一套符合公民權(quán)利保障教義的法治制度維系政治共同體的存在。此時，愛國也可能表現(xiàn)為具有不同民族文化的人對一套符合法理的制度的認同和維護，并且包容社會文化的多元性，基于歷史命運共同體而成為一體化社會的民眾隨之轉(zhuǎn)變?yōu)楣瘢⑿纬梢环N新的與國家之間的法理關(guān)系。這是一種認同和忠誠于普遍憲法價值的憲法愛國主義。(69)彭剛：《哈貝馬斯的話語民主與憲法愛國主義》，《江西社會科學》2009年第7期。無論是哪種愛國主義，民族都在愛國和國家認同機制的發(fā)生中扮演重要的角色。哈貝馬斯認為：“民族具有兩副面孔，由公民組成的民族是民族國家民主合法性的源泉，而由民眾組成的天生的民族則致力于促使社會一體化?！?70)[德]尤爾根·哈貝馬斯著，曹衛(wèi)東譯：《包容他者》，上海：上海人民出版社2002年版，第135頁。雖然都是基于民族的認同，但兩種愛國主義之下，認同的對象發(fā)生了變化，一個是屬于歷史和文化現(xiàn)象的民族共同體，一個是遵循普遍法理的憲法秩序。愛國主義的多樣性既反映了愛國現(xiàn)象的復(fù)雜性，也揭示了基于民族文化型愛國主義而形成的國家認同面臨的時代挑戰(zhàn)，同時也為強化政治共同體的認同基礎(chǔ)和機制提供了新視角。質(zhì)言之，基于愛國主義形態(tài)的多樣性，源于愛國主義內(nèi)涵差異而形成的愛國者判斷標準有別，治理者的范圍因而有所不同。與之相對應(yīng)，愛國者的識別機制和治理的參與深度及其相關(guān)法律機制的構(gòu)建亦應(yīng)有針對性。

二、“愛國者治港”的多層標準

上述愛國主義理論回應(yīng)了國家認同的時代挑戰(zhàn)，也為理解“愛國者治港”的多樣性內(nèi)涵，構(gòu)建愛國者治港機制提供了指引。鄧小平極有智慧地處理了在資本主義與社會主義分殊背景下“港人治港”和香港社會的愛國主義問題，相關(guān)論斷蘊含了上述不同的愛國主義理論視角。在論述“港人治港”“愛國者治港”時，鄧小平既堅持了“愛國者治理”的政治通例，也立足香港的實際豐富發(fā)展了“愛國者治理”的內(nèi)涵，提出了多層性的“愛國者”標準。

鄧小平從論述“港人治港”入手，闡述了“愛國者治港”的多層標準。第一層標準是底線標準，即“不損害香港的繁榮和穩(wěn)定”“不做損害祖國利益的事，也不做損害香港同胞利益的事”“不把香港變成一個在‘民主’的幌子下干預(yù)大陸的基地”。凡是符合這個標準的，可以參與香港的治理。第二層標準是民族文化的愛國主義標準，即“尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復(fù)行使對香港的主權(quán)”。(71)《鄧小平論香港問題》，香港：三聯(lián)書店(香港)有限公司2020年版，第8、13、44頁。簡單地講，就是愛祖國，愛香港，擁護祖國的統(tǒng)一，可以稱為“擁護祖國統(tǒng)一的愛國者”。顯然，這一標準聚集于對中華民族的歷史和文化認同以及在這一認同基礎(chǔ)上對民族共同體的維護。在實踐中，即是對文化和歷史中國的認同，是基于中國悠久的歷史命運共同體體驗而產(chǎn)生的認同，是源于對前政治共同體的認同。鄧小平指出：“凡是中華兒女，不管穿什么服裝，不管是什么立場，起碼都有中華民族的自豪感?！蓖瑫r，鄧小平也認為：“香港人也是有這種民族自豪感的。香港人是能治理好香港的，要有這個信心?！?72)《鄧小平論香港問題》，香港：三聯(lián)書店(香港)有限公司2020年版，第8頁?！皭圩鎳?，愛香港，擁護祖國的統(tǒng)一”作為“愛國者”和“愛國者治港”的第一層標準，既是價值準則，也是事實判斷。第三層是“堅定愛國者”的標準，即擁護社會主義制度。社會主義制度是中國憲法確立的根本制度，因此，堅定愛國者必定是擁護中國憲法的愛國者。在對“愛祖國，愛香港”的“愛國者”論述的基礎(chǔ)上，鄧小平指出：“只要具備這些條件，不管他們相信資本主義，還是相信封建主義，甚至相信奴隸主義，都是愛國者。我們不要求他們都贊成中國的社會主義制度，只要求他們愛祖國，愛香港?！?73)《鄧小平論香港問題》，香港：三聯(lián)書店(香港)有限公司2020年版，第8—9頁。這里的表述雖然是“不要求”所有愛國者都“贊成中國的社會主義制度”，但顯然，在“愛祖國，愛民族”的愛國者中，有一部分是信仰社會主義，贊成擁護中國的社會主義制度的“愛國者”，即“擁護社會主義的愛國者”。是否“贊成中國的社會主義制度”是一個更高的“愛國者”標準。在這一標準下，“國家不是抽象的，愛國也不是抽象的，愛國就是愛中華人民共和國”。社會主義也不是空洞的口號，社會主義是中國的根本制度，其最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。因此，這一標準必然包含對中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的擁護和維護。符合這一標準的愛國者，可以說是“堅定的愛國者”(74)夏寶龍：《全面落實“愛國者治港”原則 推進“一國兩制”實踐行穩(wěn)致遠》，《紫荊》2021年3月號。。

總體來看，鄧小平在論述“愛國者”時，“所界定的標準很寬泛，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的博大政治胸襟”(75)夏寶龍：《全面落實“愛國者治港”原則 推進“一國兩制”實踐行穩(wěn)致遠》，《紫荊》2021年3月號。。雖然中國《憲法》和《香港基本法》在本質(zhì)上是統(tǒng)一的，但中國憲法確立了社會主義的根本制度，而《香港基本法》則延續(xù)了資本主義，從法學的角度看，上述愛國者標準的內(nèi)部分層可以總結(jié)為認同國家憲法(社會主義)的愛國者和認同基本法(資本主義生活方式)的愛國者的差別，但二者都愛祖國愛香港，擁護祖國的統(tǒng)一。在多層標準下，“愛國者治港”相應(yīng)地具有極為豐富的內(nèi)涵，進而形成不同的“治港者”。第一類是“堅定愛國者治港”，即擁護社會主義的愛國者，“在香港特別行政區(qū)政權(quán)架構(gòu)中，身處重要崗位、掌握重要權(quán)力、肩負重要管治責任的人士，必須是堅定的愛國者”。除了堅定地擁護和維護社會主義制度外，這些愛國者還必須“全面準確貫徹‘一國兩制’方針”，“堅持原則、敢于擔當”，“胸懷‘國之大者’”，“精誠團結(jié)”。(76)夏寶龍：《全面落實“愛國者治港”原則 推進“一國兩制”實踐行穩(wěn)致遠》，《紫荊》2021年3月號。第二類是“愛祖國愛香港”即擁護祖國統(tǒng)一的治港者?；谙愀厶厥獾娜丝诮Y(jié)構(gòu)和歷史經(jīng)歷，這類“愛國者”人數(shù)不少，可以說是大多數(shù)，他們也可以參與香港的治理。如果他們對社會主義制度的認同有根本性的改變，就會成為堅定的愛國者，可以擔任重要崗位，掌握重要權(quán)力，肩負重要管治責任。第三類是不損害香港和國家利益的治港者。這批人士可能對中華民族缺乏認同，但認同基本法及其保護的秩序，不做任何損害國家和香港利益的事情，比方說外籍人士。鄧小平指出：“將來香港特區(qū)政府的主要成分是愛國者，當然也要容納別的人，還可以聘請外國人當顧問?！?77)《鄧小平論香港問題》，香港：三聯(lián)書店(香港)有限公司2020年版，第8頁。這里的“別的人”包括外國人，顯然不是“愛國者”。只要符合標準，這些人也可以參與香港的治理。

與上述三類相對應(yīng)，可以稱為第四類，即一些不認同基本法秩序的人，他們以破壞社會主義制度和基本法秩序為目標，不符合“港人治港”的基本標準。

三、“愛國者治港”的法治機制

鄧小平關(guān)于“愛國者治理”的論述具有非常豐富的內(nèi)涵，在中國憲法、基本法、港區(qū)國安法及香港本地立法中均有體現(xiàn)，相互形成一個有機的愛國者治港法治體系。如中國憲法“序言”指出，中國“已經(jīng)結(jié)成由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展”。這為愛國者治理提供了憲法根據(jù)，并且確立了中國人民政治協(xié)商會議的制度平臺。除此之外，中國憲法第二十八條和第五十四條明確了公民忠誠國家的義務(wù)及國家維護社會秩序，國家鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動的權(quán)力?；痉ㄟM一步將之加以落實，如第二十三條規(guī)定香港特區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區(qū)進行政治活動，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯(lián)系。第一百零四條規(guī)定擔任特定公職的人員必須擁護基本法，效忠香港特區(qū)。全國人大根據(jù)香港特區(qū)的情況作出《全國人民代表大會關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定》《全國人民代表大會關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》，全國人大常委會根據(jù)授權(quán)修訂基本法附件一和附件二，從國家層面立法制定《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》，將其列入基本法附件三并在香港特區(qū)公布實施。香港特區(qū)通過《2021年完善選舉制度(綜合修訂)條例》《釋義及通則條例》，完善香港特區(qū)的選舉制度。其中修訂后的《釋義及通則條例》第3AA條對擁護基本法，效忠香港特區(qū)的判斷確立了正面(78)根據(jù)該條的規(guī)定，擁護是指在意圖上及言行上均真心地及真誠地遵守、支持、維護及信奉，包括：(1)擁護憲法及香港基本法確立的香港特區(qū)憲制秩序；(2)擁護國家主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和國家安全；(3)擁護香港特區(qū)是國家不可分離的部分，擁護國家對香港特區(qū)行使主權(quán)及中央根據(jù)香港基本法對香港特區(qū)行使管治權(quán)力，擁護“一國兩制”原則的落實，維護香港特區(qū)的政治體制，擁護在基本法的框架下保持香港特區(qū)繁榮穩(wěn)定的目的及忠于香港特區(qū)，維護香港特區(qū)的利益。和負面清單(79)凡是作出如下的行為，便不屬于擁護香港基本法和效忠特區(qū)，包括：(1)作出或進行香港基本法第二十三條、港區(qū)國安法、成文法則或普通法規(guī)定規(guī)定的危害國家安全的行為或活動；(2)拒絕承認國家對香港特區(qū)擁有并行使主權(quán)，包括反對中央政權(quán)機關(guān)按照國家憲法、香港基本法、港區(qū)國安法履行職務(wù)和職能；(3)拒絕承認香港特區(qū)作為國家一個地方行政區(qū)域的憲制地位；(4)宣揚或支持“港獨”主張，包括主張、推動或?qū)嵤┫愀邸蔼毩⒔▏?，參與以“香港獨立”為宗旨的組織，主張、推動或?qū)嵤白詻Q主權(quán)或治權(quán)”、“全民公投”、“全民制憲”等活動，或參與以“自決”為宗旨的組織，及主張或推動香港轉(zhuǎn)歸外國統(tǒng)治；(5)尋求外國政府或組織干預(yù)香港特區(qū)的事務(wù)；(6)作出損害或有傾向損害基本法中以行政長官為主導的政治體制秩序的行為，包括以非法手段強迫或威嚇行政長官改變某項政策或提交立法會審議的議案，無差別地反對特區(qū)政府提出的議案，并意圖以此要挾特區(qū)政府，或意圖使特區(qū)政府無法正常履行職務(wù)和職能，或意圖以此逼使行政長官下臺及推翻特區(qū)政府，及利用特區(qū)政府舉行的選舉，組織或?qū)嵤?或煽動他人組織或?qū)嵤?任何形式的對抗中央人民政府和特區(qū)政府的“變相公投”；(7)作出損害或有傾向損害香港特區(qū)的整體利益的行為；(8)公開及故意以焚燒、毀損、涂劃、玷污、踐踏等方式侮辱國旗或國徽或區(qū)旗或區(qū)徽；(9)侮辱或貶損國歌或國家主權(quán)的任何其他象征和標志。。這些立法舉措是在中央不斷完善香港特區(qū)法制后，為“愛國者治港”進一步提供法治保障。在未來，進一步落實“愛國者治港”原則，既要規(guī)制破壞國家憲法和基本法憲制秩序者，也要建立不同標準下的愛國者識別機制。

具體而言，一是要進一步完善香港特區(qū)維護國家安全法制，打擊顛覆國家憲法和基本法確立的憲制秩序的行為。在香港特區(qū)不能依據(jù)第二十三條完成立法的背景下，中央制定港區(qū)國安法，對分裂國家、顛覆國家政權(quán)、恐怖活動和勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全的行為予以規(guī)制，填補了香港特區(qū)維護國家安全的部分法制漏洞，但香港特區(qū)仍有義務(wù)完成第二十三條立法，建立更為系統(tǒng)和全面的維護國家安全的法制體系和執(zhí)行機制，規(guī)制對國家憲法和基本法確立的憲制秩序的破壞行為和活動。根據(jù)《釋義及通則條例》第3AA條的規(guī)定，凡是作出成文法則規(guī)定的危害國家安全的行為或者活動，便不屬于擁護基本法和效忠特區(qū)，便不具有擔任特定公職的資格。香港特區(qū)根據(jù)第二十三條立法進一步完善維護國家安全法制的立法，不僅具有維護國家安全的價值，更有落實“愛國者治港”原則的意義。二是進一步完善擔任公職資格的審查機制。上述《釋義及通則條例》和港區(qū)國安法第三十五條及基本法附件一和附件二均對擔任公職者的資格審查確立了標準和程序。其中，港區(qū)國安法第三十五條及基本法附件一和附件二的規(guī)定更側(cè)重于國家安全的標準，《釋義及通則條例》在此基礎(chǔ)上進一步明確了擁護基本法和效忠特區(qū)的標準。在未來，香港特區(qū)宜在“愛國者”多層標準指引下，進一步明確“治港”的范圍。除了上述條款列明的職位外，香港還有諸多公營機構(gòu)，是否納入治港者范圍，需要明確。同時，也要建立對應(yīng)職位重要程度和管治責任輕重的任職標準。凡是犯下危害國家安全罪行的，均不得進入香港管治團隊，這是基本標準。在此基礎(chǔ)上，所有管治者，均必須擁護基本法，效忠香港特區(qū)；擔任要職的——當然前提是進一步明確“要職”的范圍，應(yīng)當遵循“堅定愛國者”的標準?！夺屃x及通則條例》并沒有對此加以區(qū)分，因此，明確“要職”的范圍并相應(yīng)將“堅定愛國者”標準法治化，應(yīng)當是未來努力的一個方向。

總之，通過將不同層次的標準法治化，更有利于確保不同職位由相對應(yīng)的“愛國者”擔任，同時也可以防止以某一層次的標準代替其他標準，過度拔高“愛國者”的標準，導致“清一色”的結(jié)果。鄧小平曾指出：實行“愛國者治港”，“左翼的當然要有，盡量少些，也要有點右的人，最好多選些中間的人。”(80)《鄧小平論香港問題》，香港：三聯(lián)書店(香港)有限公司2020年版，第15頁?！皬娬{(diào)‘愛國者治港’，絕不是要搞‘清一色’”，“愛國者”標準的進一步法治化，旨在讓香港一些人即使“對國家、對內(nèi)地了解不多，甚至對國家、對內(nèi)地存在各種成見和偏見”，(81)夏寶龍：《全面落實“愛國者治港”原則 推進“一國兩制”實踐行穩(wěn)致遠》，《紫荊》2021年3月號。也在中央的包容下有機會參與香港治理。

愛國者治理與民主制度的優(yōu)化和發(fā)展

李 響

(暨南大學一國兩制與基本法研究院)

基金項目：國家社會科學基金一般項目“香港分離勢力法律治理研究”(20BFXO37)；暨南大學一國兩制與基本法研究院一般課題“堅持和完善‘一國兩制’制度體系研究”(OBYB21017)。

2021年3月30日，根據(jù)十三屆全國人大四次會議《關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》授權(quán)，本屆全國人大常委會第二十七次會議修訂了《香港基本法》附件一《香港特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法》和附件二《香港特別行政區(qū)立法會的產(chǎn)生辦法和表決程序》；此后，香港特區(qū)立法會三讀通過《2021年完善選舉制度(綜合修訂)條例》并經(jīng)行政長官簽署刊憲生效，全面完成了當?shù)亓⒎üぷ?。本次在中央主導下完善香港特區(qū)選舉制度，有效落實了“愛國者治港”原則，并被認為是“對香港民主制度的優(yōu)化和發(fā)展”。(82)《“修改完善香港選舉制度是對香港民主制度的優(yōu)化和發(fā)展”——專訪國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室副主任鄧中華》，《人民日報》，2021年3月31日。

一、兩個層面的“優(yōu)化和發(fā)展”

根據(jù)全國人大常委會的權(quán)威說明，完善香港特區(qū)選舉制度的總體設(shè)計是以對選舉委員會的重新構(gòu)建和增加賦權(quán)為核心，而這兩個方面正是分別對應(yīng)著香港民主制度的優(yōu)化和發(fā)展。具體而言，在優(yōu)化民主制度方面，突出體現(xiàn)為通過擴大選委會規(guī)模、增加界別、調(diào)整界別內(nèi)分組等，實現(xiàn)了選委會在構(gòu)成上的優(yōu)化；在發(fā)展民主制度方面，突出體現(xiàn)為通過賦予選委會參與提名全部立法會議員候選人和負責選舉產(chǎn)生較大比例立法會議員這兩項新的重要權(quán)力，實現(xiàn)了選委會在職能上的發(fā)展。由此，選委會不再僅是原來的“特區(qū)行政長官選舉委員會”，而是成了貫通行政與立法的“特區(qū)選舉委員會”，有助于解決此前香港存在的“行政機關(guān)與立法機關(guān)長期對立、立法會內(nèi)斗無為、社會管治效能下降、民主發(fā)展停滯不前”等問題，轉(zhuǎn)而“強化行政和立法之間的有效配合，提高政府治理效能，減少政治爭拗和內(nèi)耗”。(83)楠婭：《“愛國者治港”的堅實制度保障》，《人民日報》，2021年4月11日。

進一步看，由于香港所稱的“政制發(fā)展”一般特指關(guān)于行政長官和立法會“‘兩個產(chǎn)生辦法’的民主發(fā)展問題”，故而，選舉委員會重新構(gòu)建和增加賦權(quán)，意義就不僅在于其本身構(gòu)成的層面得到了優(yōu)化、職能得到了發(fā)展，更在于在繼續(xù)堅持通過選舉產(chǎn)生行政長官和立法會的同時，拓展特區(qū)居民的政治參與空間和方式，循序漸進推動形成與“一國兩制”實踐要求相適應(yīng)、符合香港特區(qū)實際情況、有香港特色的民主制度，為發(fā)展優(yōu)質(zhì)民主和實現(xiàn)良政善治、社會公平等提供保障，從而在這一層面整體使香港民主制度得到優(yōu)化和發(fā)展。

一方面，人們依然記憶猶新，此前一段時期，特別是2019年發(fā)生“修例風波”之后，香港的政治問題十分突出，并且問題并不在于一些人認為的要不要民主、民主步伐快點還是慢點，而是直接涉及奪權(quán)與反奪權(quán)、顛覆與反顛覆、滲透與反滲透的較量，(84)鐘聲：《“愛國者治港”是大勢所趨、不可阻擋》，《人民日報》，2021年3月14日。同時也暴露出特區(qū)選舉制度存在明顯的漏洞和缺陷，以致為反中亂港分子進入政權(quán)機關(guān)以及其他治理架構(gòu)和外部勢力深度干預(yù)、滲透香港事務(wù)乃至從事危害國家安全活動提供了可乘之機。在此背景之下，中央主導完善香港特區(qū)選舉制度，著眼過去是查漏補缺以亡羊補牢、釜底抽薪，放眼未來則是設(shè)置必要的“安全閥”以有效落實“愛國者治港”原則，這都是為了達到優(yōu)化香港民主制度的目的。另一方面，本次完善選舉制度之際，強調(diào)了“雙普選”目標仍然是《香港基本法》明文規(guī)定的內(nèi)容和中央推進香港政制發(fā)展的堅定方向，“這一點沒有任何改變”，(85)《“修訂香港基本法附件一附件二具有十分重要深遠的意義”——專訪全國人大常委會法制工作委員會副主任張勇》，《人民日報》，2021年3月31日。而選舉制度的完善，使選委會的覆蓋面更廣，代表性更強，社會各界參與度更均衡、更能體現(xiàn)社會整體利益與根本利益，也就實際上部分打破了2014年后出現(xiàn)的政制發(fā)展僵局；而且，較之2017年的第五任行政長官產(chǎn)生辦法，在民主性方面有了新進步，顯示出中央推動香港政制發(fā)展的高度自覺與充分誠意。

正因如此，不僅在“‘循序漸進’不能被理解為每一次的選舉直選成分都一定要增加”(86)2021年12月20日國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《“一國兩制”下香港的民主發(fā)展》白皮書也指出：“‘循序漸進’的‘進’不應(yīng)只追求民主‘量’的增加，更應(yīng)強調(diào)民主‘質(zhì)’的提升?！钡囊饬x上，看似恢復(fù)香港回歸之初曾經(jīng)采用的選委會選舉產(chǎn)生部分立法會議員的做法不應(yīng)被認為就是“民主的倒退”，(87)參見《全國人民代表大會關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定有關(guān)情況發(fā)布會》，國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室網(wǎng)站，https:∥www.hmo.gov.cn/xwzx/zwyw/202103/t20210312_22470.html，最后訪問日期：2022年10月17日。而且，在接下來選舉產(chǎn)生的特區(qū)行政長官和立法會議員都將具有更加廣泛的代表性和認受性的意義上，以及在隨著“民主發(fā)展的道路會越走越順，‘雙普選’目標會更早到來”的意義上，恰應(yīng)認為本次完善選舉制度是對于香港民主制度的一次重要優(yōu)化和發(fā)展，其實是在為未來的普選目標達成之日打基礎(chǔ)、作準備，(88)《建立一套有香港特色的新的民主選舉制度》，香港《大公報》，2021年3月6日；《專訪梁愛詩：完善選舉制度是對香港民主的優(yōu)化》，中國新聞網(wǎng)，https:∥www.chinanews.com/ga/2021/04-18/9457458.shtml，最后訪問日期：2022年10月17日。故如論者所言，“香港的選舉制度，民主化程度從來沒有達到今天這樣的高度”。(89)《迎接優(yōu)質(zhì)民主新制度 開啟良政善治新篇章》，香港《大公報》，2021年3月31日。

二、“愛國者”必須“德”“才”兼?zhèn)?/h2>

全國人大常委會指出，“從制度機制上全面貫徹、體現(xiàn)和落實‘愛國者治港’的原則，確保管治權(quán)牢牢掌握在愛國愛港力量手中”乃是本次完善香港特區(qū)選舉制度的核心要求，并引述稱，早在1984年6月，鄧小平就明確指出：“港人治港有個界線和標準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港?！薄笆裁唇袗蹏撸繍蹏叩臉藴适?，尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復(fù)行使對香港的主權(quán)，不損害香港的繁榮和穩(wěn)定?！?90)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社1993年版，第60—61頁。

事實上，緊隨這兩句話，鄧小平當時還表示：“只要具備這些條件，不管他們相信資本主義，還是相信封建主義，甚至相信奴隸主義，都是愛國者。我們不要求他們都贊成中國的社會主義制度，只要求他們愛祖國，愛香港?！?91)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社1993年版，第61頁。不久之后，他進一步談道：“要由各行各業(yè)推薦一批年輕能干的人參與香港政府的管理，甚至包括金融方面?！趨⑴c過程中，就有機會發(fā)現(xiàn)、選擇人才，以便于管理一九九七年以后的香港。參與者的條件只有一個，就是愛國者，也就是愛祖國、愛香港的人。一九九七年后在香港執(zhí)政的人還是搞資本主義制度，但他們不做損害祖國利益的事，也不做損害香港同胞利益的事?！?92)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社1993年版，第74頁。1987年4月，他又表示：“對香港來說，普選就一定有利？我不相信。比如說，……將來香港當然是香港人來管理事務(wù)，這些人用普遍投票的方式來選舉行嗎？我們說，這些管理香港事務(wù)的人應(yīng)該是愛祖國、愛香港的香港人，普選就一定能選出這樣的人來嗎？……循序漸進，我看這個看法比較實際。即使搞普選，也要有一個逐步的過渡，要一步一步來?！?93)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社1993年版，第220頁。

鄧小平這些論述表明：一方面，作為一個特定概念，“港人治港”是指以愛國者為主體的港人治理香港，即作為治港者主體的“港人”不是泛指特區(qū)的所有居民、永久性居民或者其中的中國公民，而必須是愛國者及愛港者，真心維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，尊重和維護國家的根本制度和特別行政區(qū)的憲制秩序，并且，必須具備治港所需的一定才干(主要不是所謂的“選舉能力”)，能夠全力維護香港的繁榮穩(wěn)定；(94)任平：《“愛國者治港”，香港才有美好未來》，《人民日報》，2021年3月13日。綜合起來，就是應(yīng)當符合愛國之“德”與治港之“才”兼?zhèn)涞幕疽蟆?95)適用于澳門特區(qū)的“澳人治澳”，也有這方面相似的內(nèi)涵。另一方面，為了確保選拔出來的治港者“德”“才”兼?zhèn)?，就必須在實現(xiàn)普選的進程中始終把握循序漸進原則，并且在實現(xiàn)普選前要設(shè)立相應(yīng)的篩選機制，將不符合要求的參選人拒于“閘門”之外。換言之，“愛國者”不只是主觀上乃至自我聲稱上愛國，更要在客觀上得到驗證、在行動上得到反映，此外，還要具備一定的素質(zhì)與能力，做到“才者，德之資”與“德者，才之帥”的結(jié)合。所以，夏寶龍在談及如何嚴格落實“愛國者治港”原則之時表示，既要堅決把反中亂港分子排除在特區(qū)管治架構(gòu)之外，保證進入其中的都是愛國者，“這是一條鐵的底線，同樣適用于澳門特別行政區(qū)”；也要保證選出管治能力強的愛國者，善于在治港實踐中全面準確貫徹“一國兩制”方針、破解香港發(fā)展面臨的各種矛盾和問題、為民眾辦實事、團結(jié)方方面面的力量和履職盡責，做到立場堅定、擔當作為、為民愛民、有感召力、有責任心。(96)夏寶龍：《全面深入實施香港國安法 推進“一國兩制”實踐行穩(wěn)致遠》，《紫荊》2021年8月號。

根據(jù)修訂后的《香港基本法》附件一和附件二，候選人資格審查委員會以特區(qū)維護國家安全委員會的審查意見書為據(jù)，審查并確認選舉委員會委員、行政長官和立法會議員這三類職位候選人的資格，其判斷依據(jù)為是否符合擁護《香港基本法》、效忠香港特區(qū)的法定要求和條件，即主要是把控狹義上愛國的“關(guān)口”。而選舉委員會要負責提名和選舉行政長官，并提名和選舉產(chǎn)生90席立法會議員中的40席以及參與提名其余50席，為的是保證候選人具有團結(jié)不同界別和利益群體的素質(zhì)和能力，在選委會各個界別都有一定接受度，在履職過程中能夠較好地將自身所代表的特定利益與香港社會的整體利益和廣大居民根本利益結(jié)合起來，亦即進一步把控“德”“才”兼?zhèn)涞膹V義上的愛國的“關(guān)口”。在選舉制度完善之后，香港有評論明確表示，前引夏寶龍所言的“‘五個善于’就是對管治者立場與能力的最佳檢驗標準”，(97)《選出“五個善于”人才 真正實現(xiàn)良政善治——解讀夏寶龍主任“7·16”講話系列評論之二》，香港《大公報》，2021年8月3日。而澳門特區(qū)立法會選舉管理委員會更在行動上依法認定了部分下屆立法會參選人因不擁護澳門基本法、不效忠澳門特區(qū)的事實成立而無被選資格，這些都是落實“嚴格把好有關(guān)提名關(guān)和資格審查關(guān)”要求的反映?？梢?，通過篩選，這兩道“關(guān)口”得到切實有效把控，保證相關(guān)選舉沿著發(fā)展優(yōu)質(zhì)民主、實現(xiàn)良政善治的軌道運行，是愛國者治理與民主制度優(yōu)化和發(fā)展的關(guān)鍵聯(lián)結(jié)點。

三、合理篩選符合民主發(fā)展方向

然而，毋庸諱言，在一些人看來，即使今后一段時期在香港特區(qū)行政長官和多數(shù)立法會議員不是通過普選產(chǎn)生的條件下，可以接受由選舉委員會和候選人資格審查委員會發(fā)揮篩選功能，確保治港者主體符合“德”“才”兼?zhèn)涞幕疽?，但待到未來實現(xiàn)普選之時，這種篩選機制與普選難以相容、與民主存在齟齬的問題也會凸顯出來。

對此需要看到，2013年至2015年間，圍繞當時香港特區(qū)行政長官普選方案中擬設(shè)立參照此前選舉委員會組成的提名委員會，曾經(jīng)發(fā)生過激烈爭論。反對者聲言，提委會“壟斷”提名權(quán)，限制了部分人或者組織的“提名權(quán)”和部分人相應(yīng)的“被提名權(quán)”或者“被選舉權(quán)”，有違《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》規(guī)定的選舉與被選舉均須“普及而平等”的民主原則，故主張加入所謂“公民提名”“政黨提名”。而贊成者從合法性層面否定“普及而平等”原則構(gòu)成應(yīng)在香港加以適用的“國際標準”的同時，有的在根本上主張只有選舉權(quán)受制于該原則，被提名權(quán)或者被選舉權(quán)不受其約束，(98)可見《譚慧珠：公約第25條b款不適用 香港普選依照基本法 普及而平等指選舉權(quán) 不包括提名權(quán)或被選舉權(quán)》，香港《文匯報》，2013年4月1日；王磊：《普選與直接選舉的關(guān)系——以〈香港基本法〉為背景》，《港澳研究》2014年第1期。有的則認為，被提名權(quán)或者被選舉權(quán)亦須符合該原則的觀點其實一定程度上存在合理性或者說正當性，盡管“合法性不否定正當性”，但合法性始終應(yīng)是首要考慮。(99)可見曹旭東：《論香港行政長官普選討論中的若干爭議焦點》，陳廣漢、黎熙元主編：《當代港澳研究》2014年第3輯，北京：社會科學文獻出版社2015年版，第29—31頁；林峰：《〈公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約〉與香港行政長官選舉》，《清華法學》2015年第5期；郭天武、李建星：《香港特區(qū)行政長官選舉制度探析》，謝進杰主編：《中山大學法律評論》(第3輯)，桂林：廣西師范大學出版社2015年版，第191—194頁。不過事實是，2013年11月，時任全國人大常委會香港基本法委員會負責人即已談到，任何符合基本法第四十四條規(guī)定資格的人均可向提委會爭取提名，“被提名權(quán)、被選舉權(quán)沒有不合理的限制”；(100)李飛：《全面準確地理解基本法 為如期實現(xiàn)普選而努力——在香港特別行政區(qū)政府高級官員座談會上的講話》，中央人民政府駐香港特別行政區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室網(wǎng)站，http:∥www.locpg.gov.cn/zyzc/2013-11/22/c_125938246.htm，最后訪問日期：2022年10月17日。這反映出，相較于討論被提名權(quán)或者被選舉權(quán)是否也要符合“普及而平等”原則，在此更為關(guān)鍵的問題是，該原則是否有著必要的前提條件，從而可能出現(xiàn)對于被提名權(quán)或者被選舉權(quán)做出的限制是合理的，也并不違反該原則的情形。

應(yīng)當說，民主選舉的主要目的是選賢任能，以之為民服務(wù)。在這一意義上，如論者所言，不能讓選舉成為政治表演和低俗“秀場”，成為違法操弄、制造社會撕裂的工具，成為阻撓政府施政、拖累經(jīng)濟民生的“絆腳石”，甚至成為外部勢力借以操控本地事務(wù)、謀取其自身利益的顛覆手段；也就是說，與“一人一票”的民主之“形式”相比，民主之“實質(zhì)”——本身的優(yōu)質(zhì)性和良政善治導向性更為關(guān)鍵和重要。(101)萬琪：《“完善‘一國兩制’制度體系，落實‘愛國者治港’根本原則”專題研討會綜述》，《港澳研究》2021年第1期。歸根結(jié)底，“政權(quán)必須掌握在愛國者手中，這是世界通行的政治法則”，民主選舉絕非一個旨在自我摧殘乃至毀滅的“自殺”機制，如果經(jīng)由選舉產(chǎn)生的不是賢能，甚至反倒是奸惡之輩、賣國叛國之徒，(102)習近平：《在慶祝香港回歸祖國二十五周年大會暨香港特別行政區(qū)第六屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報》，2022年7月2日。那么，輕言之是僅看形式、忽略實質(zhì)而“得形忘意”，重言之就是背道而馳，走向了本應(yīng)追求的優(yōu)質(zhì)民主、良政善治的反面，背離了民主以及采用選舉這一形式的初衷，是真正的民主惡化和倒退。具體就香港而言，一方面是選舉制度始終具有高度的包容性與開放性，依據(jù)基本法規(guī)定，只要是特區(qū)永久性居民即可享有選舉權(quán)和很大程度上的被選舉權(quán)，而本次完善選舉制度后依然加以堅持，沒有將選舉權(quán)與被選舉權(quán)主體限縮為其中的中國公民；(103)《完善后香港選舉制度依然包容開放體現(xiàn)均衡參與——兼論所謂“開民主倒車”》，《新華每日電訊》，2021年3月15日。另一方面，眾所周知，無論此前相當長時期，還是可預(yù)見的將來，香港特區(qū)面臨的國家安全風險都比較突出，特區(qū)提升管治能力和水平也存在較大空間。在這種情況下，從理論到實踐顯然均要求設(shè)置并持續(xù)設(shè)置合理必要機制，將反中亂港分子篩走和將“德”“才”兼?zhèn)渲诉x出。由此，通過一定機制先行篩選出廣義上的愛國者，這縱然是對被提名權(quán)或者被選舉權(quán)的一種限制，然若這種限制是可以接受的，則只要保證之后權(quán)利行使的“普遍及平等”，就不僅與民主原則無違，并且符合優(yōu)質(zhì)民主的發(fā)展方向，故即使到實現(xiàn)普選之時仍應(yīng)得到堅持。

至于澳門特區(qū)，雖然沒有像香港這樣在中央主導下進行選舉制度改革，但依據(jù)2012年6月30日經(jīng)由全國人大常委會備案的澳門基本法附件一、附件二的修正案以及本地制定的行政長官選舉法、立法會選舉制度等法律，近年已經(jīng)設(shè)置了規(guī)模有所擴大、代表性有所提升的特區(qū)行政長官選舉委員會，通過選舉(特別是直接選舉)產(chǎn)生的立法會議員名額亦在增加，并且設(shè)有選舉管理委員會和相應(yīng)的提名委員會，在一定程度上發(fā)揮著篩選功能；可以說，澳門也自主建立起了大體符合“愛國者治澳”原則和發(fā)展優(yōu)質(zhì)民主要求的選舉制度。因而，總結(jié)起來，無論當前階段，還是未來香港實現(xiàn)普選和澳門有可能也選擇實行普選之時，始終都應(yīng)堅持通過合理必要機制進行篩選，確保參選人“德”“才”兼?zhèn)?，并在整體上推動“一國兩制”下的港澳民主制度朝著優(yōu)質(zhì)民主方向發(fā)展，這是愛國者治理與民主制度優(yōu)化和發(fā)展的共同要求，是“全面準確、堅定不移貫徹‘一國兩制’‘港人治港’‘澳人治澳’高度自治方針”(104)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告(2022年10月16日)》，《人民日報》，2022年10月26日。的必然要求。

“愛國者治港”*/釋

張小帥

(武漢大學兩岸及港澳法制研究中心、中國浦東干部學院)

一、引 言

“愛國者治港”是中央在香港特別行政區(qū)貫徹落實“一國兩制”方針過程中始終堅持的重要原則，晚近黨的二十大報告作了重申(105)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告(2022年10月16日)》，《人民日報》，2022年10月26日。，既具有正當性，也具有明確的規(guī)范基礎(chǔ)。在“一國兩制”中，“一國”是實行“兩制”的前提和基礎(chǔ)，“兩制”從屬于、派生于并統(tǒng)一于“一國”之內(nèi)。習近平主席強調(diào)：“‘一國兩制’的提出首先是為了實現(xiàn)和維護國家統(tǒng)一。在中英談判期間，我們旗幟鮮明提出主權(quán)問題不容討論。香港回歸后，我們更要堅定維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。”(106)《習近平談治國理政》(第2卷)，北京：外文出版社2017年版，第435頁。在此方針下，中央授權(quán)香港特區(qū)實行高度自治，其享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)。為確保“一國兩制”得到準確貫徹落實，必須堅持“愛國者治港”原則。同時，根據(jù)《香港基本法》第一百零四條“宣誓條款”之規(guī)定，特區(qū)行政長官、政府主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時必須依法宣誓擁護香港基本法、效忠香港特區(qū)，這為堅持“愛國者治港”原則提供了規(guī)范基礎(chǔ)。

“愛國者治港”一詞由“愛”“國”“者”“治”“港”五個字組成。其中，“治”是中央授權(quán)下的高度自治，而非“完全自治”，否則就是“港獨”；“港”就是指直轄于中央的一個地方行政區(qū)域——香港，其行政區(qū)劃由中央確定，政治和法律地位也由中央通過《憲法》和《香港基本法》確定。正如作為《香港基本法》根本性條款(107)韓大元：《論〈香港國安法〉第2條“根本性條款”的規(guī)范內(nèi)涵》，《法學論壇》2021年第4期。的第一條和第十二條所規(guī)定的，香港特區(qū)在法律地位上是中華人民共和國不可分離的部分，是中華人民共和國的一個享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。這表明，“愛國”和“愛港”是統(tǒng)一的，“愛港”就必須了解和認同香港的政治和法律地位。“愛國者”一詞是“愛國者治港”的核心概念?！皭蹏摺北旧硎且粋€政治概念，一個人是否屬于愛國者的判定權(quán)無疑屬于主權(quán)者。(108)強世功：《中央治港須認真面對“高度自治難題”》，《中央社會主義學院學報》2017年第3期?！皭蹏摺辈粌H是一個政治要求，還包含著法律的內(nèi)在要求，是政治與法律的融合。(109)《“愛國者治港”具有充分法律依據(jù)》，《法制日報》，2014年6月26日。尤其是在“依法治港”的新理念下(110)齊鵬飛：《中共十八大以來習近平“依法治港”的新理念、新論述初探》，《黨史研究與教學》2016年第4期。，“愛國者”的內(nèi)涵也必須從法理與規(guī)范角度進行闡釋。其中，“愛”字涉及治港者對國家的主觀態(tài)度以及體現(xiàn)這種主觀態(tài)度的外在行為與管治能力；“國”字涉及“一國兩制”之“國”對于香港的含義；“者”字涉及愛國者的主體范圍。理清“愛”“國”“者”三個字的法理內(nèi)涵，對于堅持“愛國者治港”原則至關(guān)重要。

二、“愛國者”之“愛”：治港者的政治態(tài)度、外在行為與管治能力

對國家的愛是具體的，不是抽象的。《香港基本法》第一百零四條“宣誓條款”采用的詞匯是“擁護”和“效忠”，這既有態(tài)度上的要求，也有行為上的要求，更有效果上的要求，表明治港者對國家的愛不僅要表現(xiàn)在政治態(tài)度上，還要表現(xiàn)在外在行為上，更要通過外在行為有效、充分地展現(xiàn)其對國家的愛。據(jù)此，“愛國者”之“愛”可以從治港者的政治態(tài)度、外在行為和管治能力三個層面來理解：所謂治港者的政治態(tài)度，是指治港者對國家與香港必須持有的政治態(tài)度；所謂治港者的外在行為，是指治港者不僅要愛國愛港，還要把對國家與香港的愛表現(xiàn)于外在的行為；所謂治港者的管治能力，是指治港者必須有能力通過外在的管治行為，有效、充分地展現(xiàn)其對國家與香港的愛。那么，在“愛國者治港”原則下，治港者需要具備什么樣的政治態(tài)度、外在行為與管治能力呢？對這些問題的回答不僅需要考慮香港因素，亦需要考慮國家因素，還需要考慮國際因素。

鄧小平曾對“愛國者”的標準作過深入闡述：“什么叫愛國者？愛國者的標準是，尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復(fù)行使對香港的主權(quán)，不損害香港的繁榮和穩(wěn)定。只要具備這些條件，不管他們相信資本主義，還是相信封建主義，甚至相信奴隸主義，都是愛國者。我們不要求他們都贊成中國的社會主義制度，只要求他們愛祖國、愛香港?！?111)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社1993年版，第61頁?！耙痪啪牌吣旰笤谙愀蹐?zhí)政的人還是搞資本主義制度，但他們不做損害祖國利益的事，也不做損害香港同胞利益的事?！?112)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社1993年版，第74頁。由此可見，在鄧小平看來，“愛國者治港”原則對治港者政治態(tài)度上的要求是必須尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復(fù)行使對香港的主權(quán)，對治港者外在行為與管治能力上的要求主要是從消極層面而言，即不做損害國家和香港利益的事情。鄧小平的上述界定是在香港回歸之前，綜合考慮當時和平發(fā)展的國際環(huán)境、改革開放的國家戰(zhàn)略、繁榮發(fā)展的香港社會等因素，為推進香港順利回歸而提出來的，“尊重”“擁護”與“不破壞”這樣的界定，可以說奠定了治港者政治態(tài)度、外在行為與管治能力的底線。由于當時香港尚未回歸，《香港基本法》尚未制定和實施，香港特區(qū)的憲制秩序尚未構(gòu)建，因此鄧小平的上述界定更多是從民族情感而非規(guī)范意義上來說的。

香港回歸之后，《憲法》與《香港基本法》開始在香港特區(qū)實施，二者共同構(gòu)成香港特區(qū)的憲制基礎(chǔ)，共同構(gòu)建了香港特區(qū)的憲制秩序。此時就需要從法理和規(guī)范層面闡述“愛國者治港”之含義?！断愀刍痉ā吩谄湫蜓灾幸?guī)定，其立法目的是“為了維護國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持香港的繁榮和穩(wěn)定”。這一立法目的同時也是中央在香港特區(qū)貫徹實施“一國兩制”方針的根本宗旨。香港、澳門回歸之后，隨著“一國兩制”在港澳特區(qū)的深入實踐，中央對這一根本宗旨進一步深化，提出中央在香港、澳門特區(qū)貫徹實施“一國兩制”方針的根本宗旨是“維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定”。(113)中共中央宣傳部編：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》，北京：學習出版社、人民出版社2019年版，第203頁。這對治港者政治態(tài)度、外在行為和管治能力的要求進一步豐富、明確。

首先，“一國兩制”方針要求香港社會必須尊重國家主體實行的社會主義制度，必須認同香港特區(qū)實行的資本主義制度。其中，國家主體實行的社會主義制度在規(guī)范層面體現(xiàn)為國家憲法所構(gòu)建的國家整體憲法秩序；香港特區(qū)實行的資本主義制度，在規(guī)范層面體現(xiàn)為國家《憲法》與《香港基本法》所構(gòu)建的香港特區(qū)憲制秩序。也就是說，香港社會必須尊重國家憲法所構(gòu)建的整體憲法秩序，必須認同《憲法》與《香港基本法》共同構(gòu)建的香港特區(qū)憲制秩序。作為治港者的行政長官、政府主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員等，更應(yīng)該具備這種政治態(tài)度。因此，回歸之后，“尊重”與“認同”構(gòu)成“愛國者治港”原則對治港者政治態(tài)度上的要求。

其次，在國家整體憲法秩序和香港特區(qū)憲制秩序這兩種秩序中，“愛國者治港”原則對治港者外在行為的要求，都不再僅限于消極方面，即不損害國家和香港利益，而且還有著積極方面的要求，即積極主動地維護國家整體憲法秩序和香港特區(qū)憲制秩序，這構(gòu)成“愛國者治港”原則對治港者外在行為上的要求。

最后，治港者必須具備能充分、有效維護國家整體憲法秩序和香港特區(qū)憲制秩序的現(xiàn)代化管治能力。如果缺乏現(xiàn)代化管治能力，治港者即使在政治態(tài)度上符合“愛國者治港”要求，也必然無法充分、有效維護國家整體憲法秩序和香港特區(qū)憲制秩序。

回歸后“愛國者治港”原則對治港者政治態(tài)度、外在行為與管治能力的要求，需要從中央在香港特區(qū)貫徹落實“一國兩制”方針的根本宗旨出發(fā)，綜合考慮國際、國家與香港等多方面因素來確定。尤其是黨的十八大以來，面對百年未有之大變局的國際環(huán)境、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的國內(nèi)環(huán)境，處于中西方交叉地帶的香港一方面要防止西方敵對勢力利用香港對我國進行顛覆、滲透和破壞活動，另一方面要助力于國家改革開放事業(yè)、融入中華民族偉大復(fù)興事業(yè)之中，這就對治港者的政治態(tài)度、外在行為和管治能力提出了更高要求。這些要求具體體現(xiàn)在全國政協(xié)副主席、國務(wù)院港澳辦主任夏寶龍在“香港國安法實施一周年回顧與展望”專題研討會上所提出的“五個善于”，即“善于在治港實踐中全面準確貫徹‘一國兩制’方針，做立場堅定的愛國者”，“善于破解香港發(fā)展面臨的各種矛盾和問題，做擔當作為的愛國者”，“善于為民眾辦實事，做為民愛民的愛國者”，“善于團結(jié)方方面面的力量，做有感召力的愛國者”，“善于履職盡責，做有責任心的愛國者”。(114)夏寶龍：《全面深入實施香港國安法 推進“一國兩制”實踐行穩(wěn)致遠》，《紫荊》2021年8月號。只有做到“五個善于”，才能維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益和保持香港繁榮穩(wěn)定，才能維護國家整體憲法秩序和香港特區(qū)憲制秩序。

三、“愛國者”之“國”：《憲法》與《香港基本法》上的“國家”

“愛國者”之“國”是指主權(quán)意義上的中華人民共和國(115)韓大元：《論“一國兩制”的文明觀及其當代意義》，《中國人民大學學報》2021年第3期。?！爸腥A人民共和國”一詞在香港基本法的序言和正文中出現(xiàn)過多次。例如，在序言中就有“中華人民共和國政府”“中華人民共和國憲法”詞匯；第一條規(guī)定“香港特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分”；第一百零四條“宣誓條款”也在香港基本法與香港特區(qū)前面加上“中華人民共和國”一詞。(116)韓大元：《論香港基本法上“國家”的規(guī)范內(nèi)涵》，《中外法學》2020年第1期。從法理與規(guī)范層面而言，主權(quán)意義上的中華人民共和國具體體現(xiàn)為兩個法律秩序：一個是由憲法構(gòu)建的國家整體憲法秩序，另一個是由《憲法》與《香港基本法》構(gòu)建的香港特區(qū)憲制秩序。

國家整體憲法秩序體現(xiàn)為《憲法》所規(guī)定的國體、政體，以及國家各個領(lǐng)域、各個方面實行的根本制度、基本制度和重要制度等。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提煉和概括了支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，這些制度在憲法上都有相應(yīng)的規(guī)定。(117)張小帥：《堅持依憲治國、依憲執(zhí)政：學習貫徹落實習近平法治思想》，《毛澤東鄧小平理論研究》2021年第7期。例如，憲法明確規(guī)定了堅持社會主義制度、堅持黨的領(lǐng)導、堅持人民民主專政、堅持人民代表大會制度、堅持馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域的指導地位等根本制度。實際上，國家整體憲法秩序在鄧小平當年相關(guān)談話中亦有體現(xiàn)。鄧小平曾說：“堅持四項基本原則，堅持社會主義制度，堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導”不能變，“我們對香港、澳門、臺灣的政策，也是在國家主體堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上制定的，沒有中國共產(chǎn)黨，沒有中國的社會主義，誰能夠制定這樣的政策？”“一國兩制”這個膽略是要有基礎(chǔ)的，這就是社會主義制度，是共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的社會主義中國?！?118)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社1993年版，第217頁。據(jù)此，在鄧小平看來，“一國兩制”之“國”是指中華人民共和國，其在結(jié)構(gòu)構(gòu)成和特征方面最突出的就是“四項基本原則”，即堅持社會主義道路，堅持人民民主專政，堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導，堅持馬列主義、毛澤東思想。2018年3月第十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案，將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法正文第一條第二款，從憲法層面為黨的領(lǐng)導地位提供了根本保障。(119)周葉中、張權(quán)：《論我國現(xiàn)行憲法的中國特色社會主義最本質(zhì)特征條款》，《政法論叢》2019年第3期?！皭蹏咧胃邸痹瓌t就要求治港者的主體要尊重和維護國家主體實行的中國特色社會主義制度，包括堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導這一核心內(nèi)容在內(nèi)的政治制度。(120)張曉明：《堅持和完善“一國兩制”制度體系》，《人民日報》，2019年12月11日。

香港特區(qū)憲制秩序體現(xiàn)為《憲法》和《香港基本法》規(guī)定的中央與香港特區(qū)關(guān)系，香港特區(qū)立法、行政與司法之間的關(guān)系，香港居民享有的權(quán)利、義務(wù)，等等?！皭蹏咧胃邸痹瓌t要求治港者不僅要尊重，而且要認同和維護香港特區(qū)憲制秩序。并且，治港者對香港特區(qū)憲制秩序的認同應(yīng)當是制度性認同，而非對某項權(quán)力行使的具體性認同。例如，香港回歸二十多年來，幾乎每次全國人大常委會作出基本法解釋時，都會在香港社會引起一些爭議。當涉及香港法院審理的案子時，無論全國人大常委會是在香港法院審判之前作出解釋，還是在審判之后作出解釋，香港社會的一些人士都會污蔑全國人大常委會在“侵蝕”香港法院的“司法獨立”。究其原因，并不是一些香港人士對全國人大常委會某一次作出的具體基本法解釋不認同，而是對全國人大常委會的基本法解釋權(quán)這一制度性權(quán)力不認同。因此，為避免和消除無謂的爭議，“愛國者治港”原則即要求治港者主體必須對香港特區(qū)憲制秩序具備制度性認同，從而積極主動維護香港特區(qū)憲制秩序，并帶動香港社會形成對香港特區(qū)憲制秩序的制度性認同。在具備制度性認同之后，當香港社會對中央某一項權(quán)力的具體行使有爭議時，可以通過法定途徑予以解決，從而達到良性互動的效果。

四、“愛國者”之“者”：治港者的主體范圍

“愛國者治港”原則要求治港者的主體必須是愛國者。那么，如何理解治港者的主體范圍？其不僅指治港者總?cè)藬?shù)中的絕大多數(shù)，還指香港特區(qū)行政、立法、司法等各機構(gòu)中的絕大多數(shù)，而非指香港特區(qū)行政、立法、司法等某個機構(gòu)人員中的絕大多數(shù)。2014年6月國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書(以下簡稱《“一國兩制”白皮書》)強調(diào)：“對國家效忠是從政者必須遵循的基本政治倫理。在‘一國兩制’之下，包括行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員等在內(nèi)的治港者，肩負正確理解和貫徹執(zhí)行《香港基本法》的重任，承擔維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，保持香港長期繁榮穩(wěn)定的職責。愛國是對治港者主體的基本政治要求?！薄丁耙粐鴥芍啤卑灼返恼撌?，實質(zhì)上就是強調(diào)不僅行政長官、政府主要官員必須是愛國者，而且行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員等在內(nèi)的治港者也必須是愛國者。對治港者主體范圍的上述界定，既具有明確的法律依據(jù)，也是對鄧小平相關(guān)談話的完整準確繼承。

其一，《香港基本法》第一百零四條“宣誓條款”規(guī)定，行政長官、政府主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時必須依法宣誓擁護《香港基本法》、效忠香港特區(qū)。該條規(guī)定顯然把所羅列人員均納入了治港者范圍。

其二，1984年6月22日、23日鄧小平在分別會見香港工商界訪京團和香港知名人士鐘士元等時曾發(fā)表談話：“未來香港特區(qū)政府的主要成分是愛國者，當然也要容納別的人，還可以聘請外國人當顧問?！边@段談話似乎表明在鄧小平看來，香港特區(qū)政府的主要成分必須是愛國者，立法會議員、法院法官等治港者的主要成分可以不是愛國者。這真是鄧小平的本意嗎？《“一國兩制”白皮書》的論述是否突破了鄧小平本意？當然沒有突破，恰恰相反，它對治港者主體范圍的界定，是根據(jù)變化了的情況而對鄧小平上述談話內(nèi)涵的充分繼承。這涉及香港的政制及其發(fā)展，也是香港特區(qū)憲制與港英政制的關(guān)系問題。

鄧小平曾強調(diào)：“保持香港的繁榮，……香港現(xiàn)行的政治、經(jīng)濟制度，甚至大部分法律都可以保留，當然，有些要加以改革。香港仍將實行資本主義，現(xiàn)行的許多適合的制度要保持。”(121)《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社1993年版，第13頁。也就是說，為了保持香港繁榮穩(wěn)定，香港特區(qū)政制的設(shè)計，要盡量多地保留港英政制中的有益成分。港英政制很重要的一個特征就是行政主導，即行政在行政、立法、執(zhí)法三者之中居于主導地位。(122)朱世海著：《香港行政主導制研究》，北京：法律出版社2016年版，第20頁。行政之所以能居于主導地位，與港督職權(quán)之大有著巨大關(guān)系。根據(jù)奠定港英政制基礎(chǔ)的《英皇制誥》和《皇室訓令》之規(guī)定，立法局、行政局兩局議員和法官均由港督任命產(chǎn)生，并且立法局和行政局僅是港督的咨詢機構(gòu)，這些都為港督在港英政制中居于絕對主導地位提供了強有力的制度支撐。(123)周平著：《香港政治發(fā)展(1980—2004)》，北京：中國社會科學出版社2006年版，第34頁。所以，曾在1947年至1957年擔任第22任港督的葛量洪曾這樣描述港督的權(quán)力之大：“在這個英國直接管轄之下的殖民地，總督的地位僅次于上帝。他每到一個地方，人人都要起立，在任何情況下都要服從他的意見?！?124)Alexander Grantham, Via Ports: From Hong Kong to Hong Kong, HongKong：Hong Kong University Press, 1965, p.107.

港督在港英政制中的絕對主導地位一直延續(xù)到1985年。1985年英國意識到中國一定要收回香港，開始在立法局設(shè)立由功能團體成員和區(qū)議員間接選舉產(chǎn)生的議員。直到1991年，立法會才開放直選議席，“立法局逐漸形成了對港督和行政的制約”。(125)周平著：《香港政治發(fā)展(1980—2004)》，北京：中國社會科學出版社2006年版，第142、146頁。并且，《中英關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明》是在1984年12月19日簽署，香港基本法起草委員會是在1985年7月成立，而鄧小平關(guān)于愛國者主體范圍界定的上述談話則發(fā)生在1984年6月。所以，在鄧小平發(fā)表上述談話之時，港英政制尚未發(fā)生變動，港督在港英政制中仍然處于絕對主導地位，《中英關(guān)于香港問題的聯(lián)合聲明》尚未正式簽署，香港基本法尚未開始起草。也就是說，關(guān)于未來香港特區(qū)的政制設(shè)計，當時僅有一個方向性、框架性構(gòu)想，但具體制度該如何設(shè)計尚未有明確安排。因此，鄧小平關(guān)于愛國者主體范圍界定的上述談話的實質(zhì)含義及其邏輯就是，既然港督在港英政制中居于主導地位，未來香港特區(qū)行政長官領(lǐng)導下的香港特區(qū)政府在香港特區(qū)憲制架構(gòu)中也應(yīng)居于主導地位，因而，鄧小平只需要強調(diào)行政長官領(lǐng)導下的香港特區(qū)政府的主要成分必須是愛國者即可。

回歸后，雖然行政長官在香港特區(qū)憲制架構(gòu)中仍然居于主導地位，但這種主導與港督在港英政制中的主導存在巨大差別，行政長官的主導地位缺乏港督主導地位所具有的強有力制度支撐。例如，在香港特區(qū)憲制架構(gòu)中，立法會擁有實質(zhì)性權(quán)力，立法會議員由選舉產(chǎn)生，行政長官并不享有對議員的任命權(quán)；香港法院法官也是先由香港本地法官和法律界及其他方面知名人士組成的獨立委員會推薦，之后才由行政長官任命，其在香港法院法官任命過程中的權(quán)力受到很大限制。此外，港英時期香港法院并無終審權(quán)，而香港特區(qū)法院享有終審權(quán)。

因此，必須從鄧小平發(fā)表談話時的歷史背景，并結(jié)合從港英政制到香港特區(qū)憲制的歷史變遷，來全面準確理解鄧小平關(guān)于愛國者主體范圍談話的內(nèi)涵。可以說，《“一國兩制”白皮書》對愛國者主體范圍的界定是對鄧小平關(guān)于愛國者主體范圍界定的完整準確繼承。

五、結(jié) 語

“愛國者治港”是由“一國兩制”方針的設(shè)計師鄧小平明確確立的，同時也是中央在治港過程中一直堅持的一項重要原則?！皭蹏咧胃邸痹瓌t要求行政長官、政府主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員等在內(nèi)的治港者，必須尊重國家主體實行的社會主義制度，具體體現(xiàn)為國家憲法所構(gòu)建的國家整體憲法秩序，必須認可《憲法》和《香港基本法》所構(gòu)建的香港特區(qū)憲制秩序，必須對香港特區(qū)憲制秩序有制度性認同；同時，治港者還要在自己履職過程中，盡職盡責地履行好《憲法》與《香港基本法》賦予的職責，維護國家整體憲法秩序和香港特區(qū)憲制秩序，維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，保持香港繁榮穩(wěn)定。

新選制下港澳青年國家認同的制度保障

張鵬飛

(西安交通大學人文學院)

近年來，中央從制度化入手高質(zhì)量推進港澳治理融入國家治理現(xiàn)代化體系，相繼由黨中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》和由全國人大常委會通過《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》、《關(guān)于香港特別行政區(qū)立法會議員資格問題的決定》等。2021年3月11日，十三屆全國人大四次會議又以高票表決通過《全國人民代表大會關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》，以有力確保“愛國者治港”和保持香港長期繁榮穩(wěn)定，對于進一步鞏固和維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，具有十分重大的政治意義和歷史意義。在邁向中華民族偉大復(fù)興之際，如何以新選制為抓手，團結(jié)和引導更多的愛國愛港愛澳青年人才融入國家發(fā)展大局，實現(xiàn)真正意義上的“人心回歸”，已是一項重要的時代課題。

一、問題提出

學界關(guān)于國家認同的研究由來已久，查爾斯·泰勒認為，國家認同是這個國家的公民對自己的身份認知以及對這個國家民族、政治、文化、經(jīng)濟等各個方面的評價和態(tài)度，是個體族群認同和文化認同情感的深化和升華。(126)[英]查爾斯·泰勒著，韓震等譯：《自我的根源：現(xiàn)代認同的形成》，南京：譯林出版社2001年版，第150—153頁。涂敏霞等學者認為，國家認同是人們對自己國家成員身份的知悉和接受，作為一種重要的國民意識，它是國家統(tǒng)治和合法性的重要來源。同時，它能為國家這一共同體維系自身的統(tǒng)一性、連續(xù)性、穩(wěn)定性和獨特性提供保障。(127)涂敏霞、王建佶等：《港澳青少年國家認同研究》，《青年探索》2014年第2期。港澳青年由于歷史原因和所在地區(qū)的特殊性，回歸以來，他們的國家認同狀況備受中央、港澳特區(qū)政府重視，在青年政策制定、青年訴求回應(yīng)、創(chuàng)設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺等領(lǐng)域都做了大量工作。相關(guān)研究也從不同角度和層面反映出，回歸以來港澳青年對民族身份認同感、民族地位與國家現(xiàn)狀、愛國情操以及對“一國兩制”等問題的態(tài)度與看法，并提出了一些對策性意見建議，如應(yīng)加強國家觀念、民族意識方面的愛國主義教育，加強“一國兩制”與基本法的宣傳教育等。總體上來看，港澳青年是以積極的心態(tài)應(yīng)對港澳社會變化，參政意識不斷提高，民族自豪感和社會責任感也在不斷增強。

當前，港澳青年的國家認同出現(xiàn)了很多新情況新問題。如與上幾代人比較，作為回歸后出生的一代，他們普遍具有強烈的“本土意識”(128)Agnes Ku,. Anthony Fung, “What Makes the Local? A Brief Consideration of the Rejuvenation of Hong Kong Identity,” Cultural Studies, Vol.15, Iss. 3-4, 2001, pp.591-601.與顯著的“后物質(zhì)主義”(129)[美]羅納德·英格爾哈特著，張秀琴譯：《發(fā)達工業(yè)社會的文化轉(zhuǎn)型》，北京：社會科學文獻出版社2013年版，第66頁。觀念。在港澳青年之間，澳門青年的國家認同始終處于較高水平，香港青年則呈現(xiàn)出動態(tài)變化，有的已經(jīng)令人擔憂，一定程度上影響到了中央和特區(qū)政府在教育、社會、經(jīng)濟、政治等領(lǐng)域的政策制定和具體實踐。在新選制下，如何加強港澳愛國青年人才培養(yǎng)，其現(xiàn)實性、迫切性、針對性、重要性都愈發(fā)凸顯。

二、國家對港澳愛國青年人才培養(yǎng)的特點

長期以來，中央及有關(guān)部門采取了多種形式和舉措，著力加強港澳愛國青年人才培養(yǎng)工作。近年來，隨著全面管治權(quán)的逐步有效落地，港澳的穩(wěn)定和發(fā)展的可持續(xù)性得到增強，國家對港澳愛國青年人才培養(yǎng)實踐也愈益走向成熟，并呈現(xiàn)鮮明特點。

一是培養(yǎng)政策的連續(xù)性。由于歷史原因，港澳對于祖國的理解和認識需要有一個過程。因此，自回歸以來，中央就不斷以各種形式組織港澳同胞加深加快對國家各項制度、各個領(lǐng)域的認識。可以說，國家對港澳人才的培養(yǎng)是貫徹落實“一國兩制”方針的重要內(nèi)容。從發(fā)展視角看，這種人才培養(yǎng)政策有著很強的連續(xù)性特點，體現(xiàn)為一張藍圖繪到底、一代接著一代干。

二是培養(yǎng)政策的兼容。隨著國家層面的治理系統(tǒng)性政策不斷出臺和完善，對港澳的各項政策也在不斷體系化、系統(tǒng)化。其中，國家對港澳人才培養(yǎng)政策的發(fā)展完善就是一個很好的例證。從整體性視角分析，新時代國家對港澳人才培養(yǎng)政策的一個新特點就是兼容性，借此不但提升了政策的合理性，更保障了政策的實效性。

三是培養(yǎng)政策的漸進性。社會的發(fā)展，既有劇烈性，又有漸進性。從這個角度來看，新時代以來國家對港澳人才培養(yǎng)政策的變化就體現(xiàn)出了強烈的漸進性特點。在政策的本質(zhì)上，“十年樹木，百年樹人”，其作用發(fā)揮是一個長期的過程。在政策的成效上，同樣是一個漸進性過程，體現(xiàn)在一步一個腳印、一步一個臺階。

三、新時代國家對港澳愛國青年人才培養(yǎng)的成效

一段時期以來，通過組織港澳愛國青年人才前來內(nèi)地進行參訪考察，加強與內(nèi)地學校、 青年聯(lián)合會的互動交流等，有力增進了解、提高共識，產(chǎn)生了良好的效果。

一是有效提升了對中國共產(chǎn)黨治國理政的理解和支持。黨的領(lǐng)導是歷史、實踐和人民的選擇，黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，堅持黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義的本質(zhì)特征和最大制度優(yōu)勢。正是因為從國情出發(fā)、從實際出發(fā)，國家通過對港澳愛國青年人才的培養(yǎng)，有效提升了他們對黨治國理政的認知。

二是有效提升了香港、澳門治理體系和治理能力現(xiàn)代化。雖然港澳的經(jīng)濟發(fā)展在一段時期走在了前列，但是兩地的治理體系和治理能力現(xiàn)代化還需要不斷提升，這也是解決好港澳問題的一個關(guān)鍵所在?；诖耍瑖覍τ诟郯娜瞬诺呐囵B(yǎng)，同樣是緊緊圍繞如何提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化來展開。如今，港澳同國家一道迎來世界百年未有之大變局，加之新冠疫情、中美貿(mào)易戰(zhàn)等影響，提升港澳人才培養(yǎng)的水平，構(gòu)成了國家人才培養(yǎng)政策的一項關(guān)鍵內(nèi)容。

三是有效提升了香港、澳門保持長期繁榮穩(wěn)定的信心。保持港澳長期繁榮穩(wěn)定是“一國兩制”方針的基本出發(fā)點，是中央對港澳的莊嚴承諾。然而，這有一個前提，那就是兩地都是中國的，其發(fā)展要對當?shù)赜欣?，也要對國家有益。人民群眾對美好生活的向往就是我們的奮斗目標，為此，國家對港澳愛國青年人才的培養(yǎng)，始終旨在有效提升兩地保持長期繁榮穩(wěn)定的信心。

四、港澳愛國青年人才培養(yǎng)的建議

結(jié)合2021年9月、12月香港特區(qū)選舉委員會界別分組一般選舉和立法會選舉的順利進行，就新選制下港澳愛國青年人才的培養(yǎng)可以提出如下建議：

第一，在青年人才整體培養(yǎng)上，要結(jié)合港澳青年實際，認真研究制定人才培養(yǎng)戰(zhàn)略規(guī)劃、中長期規(guī)劃和工作計劃，明確各階段工作的主題、目標和任務(wù)，三者之間要相互銜接、相互支撐。應(yīng)當看到，港澳不少青年對內(nèi)地懷有向往和親近之心，要持續(xù)通過開展游學、國情研修活動，將物質(zhì)支持和文化介紹結(jié)合起來，鞏固和深化他們的情感基礎(chǔ)、思想認識、價值認同，不斷壯大愛國愛港愛澳力量。要把愛國主義教育作為港澳愛國青年人才乃至青年領(lǐng)袖培養(yǎng)的首要任務(wù)，通過高舉愛國主義的旗幟，團結(jié)和凝聚更多青年，鞏固和深化“愛國者治港”的社會基礎(chǔ)。

第二，在愛國青年人才培養(yǎng)上，要使之牢固樹立依法參政意識、思維和能力，將《憲法》《香港基本法》等作為重要教育內(nèi)容，積極宣傳中央和內(nèi)地法治建設(shè)成就，增強法治中國和依法治港治澳的意識，明晰法治、民主、自由的邊界。要強化理性參政的價值立場，在此基礎(chǔ)上樹立正確的政治大局觀，理性客觀地分析問題；積極培養(yǎng)其港人治港的主動性。

第三，在協(xié)同培養(yǎng)上，要旗幟鮮明站穩(wěn)立場，不能讓學術(shù)自由擾亂教育、社會和政治秩序，(130)《反中亂港行為必須絕跡于校園——香港教育界人士強烈支持香港大學與學生會“切割”》，《人民日報》(海外版)，2021年5月3日。并且不能再為反國民教育留出任何空間，而應(yīng)向所有青年科普國家和港澳的歷史及其相互關(guān)系，讓青年正確了解到曾經(jīng)的殖民恥辱，從內(nèi)心認識到港澳與祖國的一體本質(zhì)。進而，要把握港澳愛國青年人才成長規(guī)律，搭建人才成長階梯，打造人才成長通道，為其提供良好的舞臺。

五、結(jié) 語

為政之要，莫先于用人。人是社會化的動物，人的行為背后有著價值觀和文化的支撐。培養(yǎng)和任用什么樣的人，可以說在很大程度上決定一個國家、地區(qū)未來發(fā)展的趨勢和成敗。在新選制背景下，國家對港澳愛國青年人才的培養(yǎng)十分必要。堅決貫徹“一國兩制”方針，確保由愛國愛港愛澳人士參與特區(qū)治理事務(wù)，要強化港澳愛國青年人才對于國家歷史的學習和把握，深化他們的中華民族共同體意識，進一步發(fā)揮中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的引領(lǐng)作用和廣泛增進港澳青年的認同感，讓他們也像黨的二十大報告對青年提出的希望，能夠“懷抱夢想又腳踏實地，敢想敢為又善作善成”，成為“新時代好青年”。(131)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告(2022年10月16日)》，《人民日報》，2022年10月26日。