文/莆田市人民政府辦公室 陳麗華

2012年頒布的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》）中明確規(guī)定，行文規(guī)則是指機(jī)關(guān)行文中必須遵循的規(guī)定和原則，包括堅持公文處理原則、正確處理行文關(guān)系、準(zhǔn)確把握行文方向，以恰當(dāng)?shù)男形姆绞叫形牡取０雌浞绞椒譃椋荷闲形?、下行文和平行文。請示、報告都屬于上行文，是公?wù)活動中使用頻率較高的兩種公文?！稐l例》指出，請示適用于向上級機(jī)關(guān)請求指示、批準(zhǔn)；報告適用于向上級機(jī)關(guān)匯報工作、反映情況，回復(fù)上級機(jī)關(guān)的詢問。然而，筆者結(jié)合多年從事文電工作實踐經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)二者常被混用、誤用。因此，試圖深入分析公務(wù)行文中報告與請示被混用、誤用的原因，并探討報告與請示的行文規(guī)則。

一、報告與請示行文規(guī)則的異同點

（一）報告與請示的相同點。主要有以下方面：

1.行文規(guī)則的方向性。二者都是上行文，具有專向性，只能發(fā)往具備隸屬關(guān)系的上級機(jī)關(guān)。二者行文都必須標(biāo)注簽發(fā)人，由單位主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)。

2.行文規(guī)則的相同性。二者都是在公務(wù)活動中產(chǎn)生的，下級單位不得直接發(fā)請示或報告給上級單位負(fù)責(zé)人，也不得以本單位負(fù)責(zé)人名義向上級單位或負(fù)責(zé)人個人發(fā)文。

3.重大事項的上行文原則性。黨政機(jī)關(guān)向上級機(jī)關(guān)報告或請示重大事項，必須經(jīng)過本級黨政機(jī)關(guān)上會研究同意或授權(quán)，方可上行文。

4.生效標(biāo)識的法定性。二者都應(yīng)加蓋公章方可生效。印章是鑒定公文真?zhèn)蔚闹匾獦?biāo)志，也是公文生效的法定標(biāo)識，報告、請示若未加蓋印章的，視為無效公文。

（二）報告與請示的不同點。主要有以下方面：

1.二者的行文內(nèi)容要求不同。報告的內(nèi)容要求既可一文一事，也可一文數(shù)事；既可以是綜合性的，也可以是專題性的，涉及范圍較廣。而請示的內(nèi)容要求則必須是一文一事，即一篇請示公文所提及的請求事項，必須是單一性質(zhì)的，行文時不能將不同性質(zhì)的多個事項混合于同一篇公文中。

2.二者的附注不同。請示須標(biāo)注聯(lián)系人的姓名和電話，以便上級部門溝通聯(lián)系、補(bǔ)充資料。報告則無此要求。

3.二者的行文時限不同。報告的時限性要求較弱。報告的行文時間可以在事后、事前或事中。而請示的行文時限性要求更強(qiáng)，只能在事前，并且必須等上級機(jī)關(guān)明確表態(tài)后才能付諸行動。如事情已著手做了才請示，屬于“先斬后奏”，是違反管理規(guī)定和組織紀(jì)律的。

4.二者的報送要求不同。報告要求把發(fā)生在本單位的客觀情況、事實進(jìn)行陳述，目的是讓上級機(jī)關(guān)知曉，供領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)參考，以便上級機(jī)關(guān)科學(xué)決策和指導(dǎo)工作。而請示則要遵循“確有必要”的原則，是下級單位需要辦理但在自己職權(quán)范圍內(nèi)無權(quán)解決或無力解決的事項，必須先制發(fā)公文，及時向上級機(jī)關(guān)請求批示或批準(zhǔn)。

5.二者的寫作篇幅不同。報告可分為專題報告和綜合報告兩種。專題報告為一文一事，篇幅簡短。綜合報告則可一文數(shù)事，內(nèi)容涉及面廣、材料較多，因而占用的篇幅較長。請示必須遵循“一文一事”的原則要求，寫作簡約明了，敘述不宜過細(xì)、過長，否則會影響上級機(jī)關(guān)了解情況，讓上級機(jī)關(guān)誤以為是報告。

6.上級機(jī)關(guān)反饋方式的不同。上級機(jī)關(guān)對于下級機(jī)關(guān)呈報上來的報告以“閱件”方式處理，可以不用回復(fù)。上級機(jī)關(guān)對于下級機(jī)關(guān)呈報上來的請示則必須逐一答復(fù)，并以批復(fù)方式作答。

7.二者的文種標(biāo)題不同。二者文種有著明確的適用范圍，是不能合用、混用的，應(yīng)根據(jù)公文內(nèi)容來確定文種。報告的標(biāo)題中不能含有“請示”二字，請示的標(biāo)題中也不能出現(xiàn)“報告”二字。

8.二者的結(jié)束用語不同。報告是向上級反映客觀情況、事實的，結(jié)束用語多用“謹(jǐn)此報告，請閱知”“特此報告”等等。請示是向上級機(jī)關(guān)提出肯定性請求的，結(jié)束用語多用帶有期望回復(fù)性質(zhì)的謙和語句，如“請批示”“請批準(zhǔn)”“當(dāng)否，請批復(fù)”等等，不能用命令口吻的語句。

9.二者的歸檔處理不同。筆者從事過文件歸檔工作，深知文件歸檔是機(jī)關(guān)公文處理的最后關(guān)口，是將辦畢的公文作為檔案保存的重要一環(huán)。報告是供上級領(lǐng)導(dǎo)了解下情的，上級機(jī)關(guān)對報告不負(fù)答復(fù)責(zé)任。請求則不同，遵循“有請必復(fù)”原則，上級機(jī)關(guān)負(fù)有批復(fù)責(zé)任。作為發(fā)文機(jī)關(guān)，請示類文件歸檔時應(yīng)將上級機(jī)關(guān)的批復(fù)一并歸檔處理，報告類文件則無此類要求。

二、報告與請示在行文中經(jīng)常出現(xiàn)的問題

（一）誤把報告當(dāng)作請示。報告用于及時反映本單位在工作中遇到的新問題、特殊事件、災(zāi)害性事故等情況，是下傳上達(dá)的重要工具，重要特點是匯報工作，行文中把發(fā)生在本單位的情況如實表述清楚即可。如《xx縣人民政府關(guān)于xx縣xx中學(xué)不明原因肺炎的請示》，主送xx市人民政府。該文是匯報不明原因肺炎的事件，屬于情況報告，不屬于請求，行文標(biāo)題應(yīng)改為《xx縣人民政府關(guān)于xx縣xx中學(xué)不明原因肺炎的報告》。

（二）誤把請示當(dāng)作報告。即發(fā)文單位向上行文時誤把請求批準(zhǔn)的請示當(dāng)作報告。如《xx市體育局關(guān)于邀請市領(lǐng)導(dǎo)出席xx市第五屆運動會開幕式的報告》，主送xx市政府。該文文種使用不當(dāng)，請求市領(lǐng)導(dǎo)到會參加開幕式是有明確的請示事項，應(yīng)改為《xx市體育局關(guān)于邀請市領(lǐng)導(dǎo)出席xx市第五屆運動會開幕式的請示》，用報告文種顯然不符。

（三）報告與請示合并使用。這兩個文種適用的范圍有明顯的界線，是不能合并使用的。若一份公文內(nèi)容既有情況匯報又有問題請求解決，就很容易誤事。如《xx市經(jīng)貿(mào)委關(guān)于我市與馬來西亞xx集團(tuán)簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議有關(guān)事宜的請示報告》，主送市政府并報市委，該文既匯報馬來西亞xx集團(tuán)與我市戰(zhàn)略合作框架協(xié)議的落地情況，又懇請市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)會見馬來西亞xx集團(tuán)主要領(lǐng)導(dǎo)并見證簽約儀式。其內(nèi)容既有報告性質(zhì)又有請示性質(zhì)，混在一起，模棱兩可，不符合行文規(guī)則。

（四）一件公文含數(shù)項請示。請示必須遵循“一文一事”的原則，一件公文只能請求一個事項，以便請求事項的審核、辦理和答復(fù)。但在實際文電工作中，一些請求性質(zhì)的公文一文包含多個請示事項或請示事項不具體等現(xiàn)象并不鮮見，這樣必然影響請示事項的辦理效果。如《xx市委黨校關(guān)于培訓(xùn)交流中心改擴(kuò)建工程和校辦食堂擬對外經(jīng)營承包招標(biāo)相關(guān)事宜的請示》。該文又是擴(kuò)建工程又是食堂擬對外經(jīng)營承包招標(biāo)，涉及2個請示事項，不利于上級機(jī)關(guān)批示答復(fù)，應(yīng)改為“一文一事”行文上報。另外，在向上級機(jī)關(guān)請示行文時，應(yīng)附必要的情況說明、背景材料等，以提高請示事項的辦理效率。

（五）行文的簽發(fā)人標(biāo)注錯誤。一是上行公文漏標(biāo)簽發(fā)人。二是上行公文簽發(fā)人不是該單位的行政首長。三是標(biāo)注簽發(fā)人職務(wù)。如《xx市教育局關(guān)于2022年全市高考成績情況的報告》，主送市政府領(lǐng)導(dǎo)，簽發(fā)人：xxx局長。該文錯誤添加了簽發(fā)人職務(wù)。

（六）行文的標(biāo)題不規(guī)范。公文標(biāo)題要求簡明且文種恰當(dāng)，是公文的“門面”，需重點審查。完整的標(biāo)題由發(fā)文機(jī)關(guān)、事由、文種三部分構(gòu)成。上行文標(biāo)題經(jīng)常出現(xiàn)的問題有：一是沒有發(fā)文機(jī)關(guān)名稱。如《關(guān)于2012年度市級土地儲備計劃的請示》，該文沒有標(biāo)注發(fā)文機(jī)關(guān)名稱，應(yīng)改為《xx市自然資源局xx市土地儲備中心關(guān)于2012年度市級土地儲備計劃的請示》。二是有多個發(fā)文機(jī)關(guān)的，不同機(jī)關(guān)名稱之間沒用空格分開或加用頓號。三是標(biāo)題回行造成詞義不完整，特別是虛詞不能轉(zhuǎn)為下一行的首字。四是標(biāo)題排列不恰當(dāng)。如出現(xiàn)了上下長度一樣的長方形排列或上下長、中間短的沙漏型排列，正確的應(yīng)該使用菱形或梯形排列。

（七）越級上行文。如無特殊情況，一般不能越級向上行文，這種不規(guī)范的做法，會打亂正常的程序，反而使行文請求的事項得不到及時解決。如《xx鎮(zhèn)人民政府關(guān)于要求補(bǔ)助臺風(fēng)災(zāi)后xx海堤修復(fù)經(jīng)費的請示》，主送機(jī)關(guān)是xx市人民政府。鎮(zhèn)級政府向市政府報送請示，越過了區(qū)級政府，屬于越級行文，違反了行政隸屬關(guān)系與職權(quán)范圍確定。該文的正確行文是鎮(zhèn)級人民政府首先向區(qū)級人民政府請示，由區(qū)級人民政府轉(zhuǎn)報市級人民政府研究辦理。

（八）文種錯用。筆者在多年文電實踐中發(fā)現(xiàn)不少文種錯用現(xiàn)象，如不相隸屬單位之間請求批準(zhǔn)、商洽事情、咨詢和答復(fù)事項采用了請示和報告文種，又如向省人民政府辦公廳反饋落實領(lǐng)導(dǎo)批示情況的也用了報告文種，等等。像這些機(jī)關(guān)單位之間沒有隸屬關(guān)系的相互行文，可以用“函”這一文種。函的形式多樣化，可平行文、上行文和下行文，如《xx市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局關(guān)于申請撥付經(jīng)費的請示》，主送市財政局。市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局向市財政局行文，屬于平級機(jī)關(guān)之間行文，不必使用上行文，使用平行文即可，應(yīng)改為《xx市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局關(guān)于申請撥付經(jīng)費的函》。又如《xx市水利局關(guān)于貫徹落實市領(lǐng)導(dǎo)批示精神情況的報告》，主送市政府辦公室，發(fā)文機(jī)關(guān)和主送機(jī)關(guān)之間沒有隸屬關(guān)系，該文是向市政府辦公室反饋落實市領(lǐng)導(dǎo)批示精神的情況，一般用函的形式印發(fā)即可，應(yīng)改為《xx市水利局關(guān)于貫徹落實市領(lǐng)導(dǎo)批示精神情況的函》。

（九）使用《條例》未規(guī)定的文種。如使用呈閱件，有些單位在請示問題、匯報工作時喜歡使用呈閱件，直接呈送領(lǐng)導(dǎo)個人，這屬于不合規(guī)定的文種亂用；有些單位喜歡使用請求和情況匯報等未規(guī)定文種，如《xx縣人民政府關(guān)于請求撥付鄉(xiāng)村振興建設(shè)資金的請求》，主送市政府，屬于上行文，該標(biāo)題使用非法定文種，應(yīng)改為《xx縣人民政府關(guān)于請求撥付鄉(xiāng)村振興建設(shè)資金的請求》，還如《xx市教育局關(guān)于xx中學(xué)食堂學(xué)生食物中毒的情況報告》，也是使用了非法定文種，應(yīng)改為《xx市教育局關(guān)于xx中學(xué)學(xué)生食堂食物中毒情況的報告》。

（十）聯(lián)合行文的錯誤。一是不同級機(jī)關(guān)聯(lián)合行文。如《xx市教育局xx區(qū)教育局關(guān)于申請籌建xx私立高中學(xué)校的請示》，主送xx市人民政府。聯(lián)合行文的主體要求是同一級機(jī)關(guān)，高一級機(jī)關(guān)的行文沒有必要附上下一級機(jī)關(guān)，該文只需由xx市教育局行文即可。二是需要聯(lián)合行文的卻單獨發(fā)文。如一個事項涉及兩個或兩個以上部門的，個別部門就單位發(fā)文或各部門各自發(fā)文；或一個事項需要多個部門協(xié)商解決的，在未協(xié)商一致的情況下就聯(lián)合發(fā)文。三是聯(lián)合發(fā)文只標(biāo)注主辦單位簽發(fā)人姓名，沒有標(biāo)注聯(lián)合發(fā)文單位其他簽發(fā)人姓名。

（十一）主送機(jī)關(guān)標(biāo)注錯誤。常出現(xiàn)六種錯誤：

1.沒有使用全稱或規(guī)范化簡稱，如“xx市衛(wèi)生健康委員會”可以簡稱為“xx市衛(wèi)健委”，誤簡稱“xx市健康委員會”；

2.沒有主送機(jī)關(guān)造成多頭請示。有些單位因一個問題或一件事項而多頭請示，反而造成誤會，出現(xiàn)多方回復(fù)或幾方都不回復(fù)，導(dǎo)致事情難辦。因此，行文時應(yīng)確定一個主送機(jī)關(guān)，從而可以明確由主送機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)答復(fù)；

3.排版位置不正確。行文時主送機(jī)關(guān)沒有頂格編排；

4.標(biāo)點符號使用不規(guī)范。同級同類機(jī)關(guān)之間應(yīng)使用頓號隔開，主送機(jī)關(guān)結(jié)束應(yīng)使用冒號。常見錯誤如主送機(jī)關(guān)寫成“市委，市政府。”，正確應(yīng)改為“市委、市政府：”；

5.直接主送或抄送領(lǐng)導(dǎo)個人。如市政府并報xx市長；或如《xx市民政局關(guān)于提高貧困戶生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)問題的請示》，主送xx市副市長。該行文以機(jī)關(guān)名義向上級領(lǐng)導(dǎo)個人報送上行公文不合規(guī)定，應(yīng)將改為主送機(jī)關(guān)xx市人民政府；

6.主送機(jī)關(guān)錯誤。如《xx管委會關(guān)于邀請市領(lǐng)導(dǎo)出席xx論壇活動的請示》，主送機(jī)關(guān)寫成“xx市人民政府辦公室”就屬這類錯誤，正確的行文方式是把主送機(jī)關(guān)改為“xx市人民政府”。

（十二）印章使用不規(guī)范。常出現(xiàn)四種錯誤：一是未加蓋印章，報告和請示均須加蓋公章。二是印章位置不規(guī)范。印章加蓋位置應(yīng)在《條例》要求的范圍內(nèi)。三是聯(lián)合發(fā)文署名及加蓋公章不規(guī)范。如只標(biāo)注主辦單位名稱、未標(biāo)注聯(lián)署單位名稱的以及未署名只加蓋公章的。四是印章前后順序混亂。多個機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文加蓋印章時，協(xié)辦機(jī)關(guān)在前，主辦機(jī)關(guān)在后。

（十三）成文日期標(biāo)注不規(guī)范。常出現(xiàn)五種錯誤：

1.沒有標(biāo)注成文日期；

2.聯(lián)合發(fā)文的簽發(fā)日期早于各簽發(fā)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的最遲簽發(fā)日期；

3.成文日期使用漢字標(biāo)注。正確的應(yīng)該使用阿拉伯?dāng)?shù)字標(biāo)注；

4.沒有標(biāo)全成文日期。如標(biāo)注為x年x月，正確的應(yīng)該標(biāo)注到x年x月x日；

5.行文日期自編虛位。如把2022年8月8日自編成2021年08月08日。

（十四）公開屬性設(shè)置不正確。報告和請示屬于內(nèi)部資料，在行文時不必添加（此件不以公開）或（此件主動公開）的公開屬性標(biāo)識。

（十五）公文排版不正確。跟其他公文要求一樣，正文每個自然段首行須縮進(jìn)2字，公文首頁須顯示正文，印章與正文必同處一頁，不留任何空白。同時還要注意堵上變造公文的漏洞。在多年的文電工作實踐中，經(jīng)常會收到“此頁無正文”的錯誤公文，即正文之后空白容不下印章的空間時，就把印章蓋到下一空白頁，并在空白頁第1行加上“此頁無正文”標(biāo)識，這樣做法會給變造公文留下空間。

三、結(jié)語

公文是機(jī)關(guān)履行職能和進(jìn)行公務(wù)活動的重要工具。規(guī)范行文規(guī)則，對于保證公文結(jié)構(gòu)的完整性，提高公文運轉(zhuǎn)速度和處理效率有著實際意義。在實際工作中，報告與請示的混用、誤用，不利于公文的處理和使用，容易造成上級機(jī)關(guān)錯批或者漏批文件，延誤情況掌握和事情處理。為了確保上級機(jī)關(guān)能及時掌握情況，更好地做出正確決策，我們應(yīng)該加強(qiáng)公文標(biāo)準(zhǔn)化寫作知識訓(xùn)練，加強(qiáng)公文審核把關(guān)，準(zhǔn)確地報送報告與請示，在日常公務(wù)工作中應(yīng)避免出現(xiàn)報告與請示不分的現(xiàn)象。