徐祥運(yùn) 高海鑫 徐博昌

[摘 要]恢復(fù)高考以來，我國高考科目設(shè)置政策變遷大體上可以概括成三個(gè)主要階段：“文六理七”和會(huì)考基礎(chǔ)上的“3+2”模式階段；以“3+理綜（文綜）”為主流的“3+X”模式階段；新一輪高考改革中的“3+3”和“3+1+2”模式階段。這些科目設(shè)置政策的變遷，涉及和影響了不同的利益群體。在多源流理論視域下，我國高考科目設(shè)置的變革都是問題源流、政策源流和政治源流共同推動(dòng)的結(jié)果。其中，政治源流發(fā)揮著更為重要的作用，能夠單獨(dú)地促成政策之窗的開啟?；诖?，為了教育更加契合立德樹人的本質(zhì)要求，未來高考科目設(shè)置政策變革既要聚焦高考科目設(shè)置的現(xiàn)實(shí)問題、重視政策源流的“軟化”作用，又要重視國家重要戰(zhàn)略的引領(lǐng)作用。

[關(guān)鍵詞]多源流理論；高考科目設(shè)置；政策變遷

[中圖分類號(hào)]G640 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372（2023）04-0098-08

A study on the policy changes of subject setting in college entrance examination in China from the perspective of multi-source theory

XU Xiang-yun1，GAO Hai-xin2，XU Bo-chang3

（1. School of Marxism，Liaoning Vocational University of Technology，Jinzhou 121007，China；2. School of Public Administration，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China；3. College of Education，Beijing Normal University，Beijing 100875，China）

Abstract：Since the resumption of the college entrance examination in China，the changes of the subject setting policy of the examination can be summarized into three main stages： the mode of“six subjects for liberal arts，and seven subjects for sciences ”and“3+2”based on the pre-college entrance examination；the mode of“3+X”with“3+1 comprehensive subject of science courses（or 1 comprehensive subject of liberal arts courses）”as the mainstream；and the mode of“3+3”and the mode of“3+1+2”in the new round of college entrance examination reform. These changes in subject setting policies involve and affect different interest groups. From the perspective of multi-source theory，the reform of the subject setting of college entrance examination in China is the result of the problem source，the policy source and the political source. Among them，political source plays a more important role，which can independently facilitate the opening of the policy window. Based on this，in order to better meet the essential requirements of moral education，the future reform of college entrance examination subject setting policy should not only focus on the practical problems of examination subject setting，pay attention to the“softening”role of policy sources，but also pay attention to the leading role of important national strategies.

Key words：multi-source theory；subject setting of college entrance examination；policy change

一、引言

高等學(xué)校招生考試（簡稱高考）制度的改革內(nèi)容包括招生錄取方式的改革、高考內(nèi)容的改革、高考形式的改革以及高考科目設(shè)置改革四個(gè)部分[1]，其中高考科目設(shè)置改革一直是高考改革最為重要的部分。高考科目的設(shè)置對(duì)中等教育和高等教育都起著“指揮棒”的作用，這種調(diào)控功能能夠迅速內(nèi)化為中學(xué)師生的內(nèi)在行動(dòng)，也對(duì)高等教育的發(fā)展起著支撐和保障作用。多源流理論自約翰·W·金登（John W Kingdon）提出之后逐漸成為一種主流的政策分析工具和研究方法[2]。多源流理論的核心是將復(fù)雜的政策議程設(shè)立過程細(xì)分為問題、政策、政治三個(gè)源流的互相作用。事實(shí)上，這三股源流也是影響高考科目設(shè)置政策變遷最為重要的因素。政策源流對(duì)高考科目設(shè)置政策變遷過程起著“軟化”作用，問題源流和政治源流以間接或直接的方式開啟高考科目設(shè)置的政策之窗。因此，多源流理論是解釋高考科目設(shè)置政策變遷的合適工具。

從歷次高考改革的實(shí)施可以看出，不同的高考科目設(shè)置方式都是利弊共存的，沒有哪一種科目設(shè)置模式能夠同時(shí)滿足所有群體的利益訴求，也沒有哪一種科目設(shè)置方案能夠適應(yīng)于任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。但總體來看，高考科目設(shè)置改革一直在向著與教育本質(zhì)目標(biāo)相契合、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的方向努力?；诖?，本文在多源流理論的視域下，試圖對(duì)高考科目設(shè)置政策經(jīng)歷了哪些變遷、每次變遷中不同群體發(fā)揮了何種作用以及如何滿足不同群體的利益訴求盡力實(shí)現(xiàn)政策的最優(yōu)化等問題進(jìn)行一些探索。

二、高考科目設(shè)置的政策變遷歷程

自1977年恢復(fù)高考以來，按照重要政策頒布的時(shí)間節(jié)點(diǎn)劃分，我國高考科目設(shè)置政策變遷大體上可分為三個(gè)階段：高考剛剛恢復(fù)后的20世紀(jì)八九十年代“文六理七”和會(huì)考基礎(chǔ)上的“3+2”模式階段；以1999年《關(guān)于進(jìn)一步深化普通高等學(xué)校招生考試制度改革的意見》為開端的“3+X”及其變式階段；2014年《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）引領(lǐng)的新一輪以“3+3”模式為主的改革階段（見表1）。

（一）1977—1998年：“文六理七”和會(huì)考基礎(chǔ)上的“3+2”模式

20世紀(jì)八九十年代是中國高考科目設(shè)置政策發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，高考科目設(shè)置從起初簡單的文科為主轉(zhuǎn)向文理分科，形成和完善了“文六理七”模式，后期通過增加選考科目的選擇性，在會(huì)考的基礎(chǔ)上逐漸形成了“3+2”模式，以適應(yīng)當(dāng)時(shí)社會(huì)需求和教育改革的要求。這些變革也為后續(xù)高考科目設(shè)置政策的進(jìn)一步調(diào)整和改革奠定了基礎(chǔ)。

1.“文六理七”模式的形成與發(fā)展：1977—1987年

在恢復(fù)高考之前，我國高校一度采用“自愿報(bào)名、群眾推薦、領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)、學(xué)校復(fù)審”的推薦制進(jìn)行招生[3]。1977年，隨著改革開放拉開序幕，為了適應(yīng)新的社會(huì)需求，國家決定廢除高考推薦制，恢復(fù)全國統(tǒng)一高考。1977年的高考大體上承襲了“文革”前的“二元分科”模式，但在具體的科目設(shè)置上有明顯的調(diào)整。如文理考生均須考察數(shù)學(xué)，物理和化學(xué)合并成1門科目、歷史和地理合并成1門科目等。恢復(fù)高考后的第二年，根據(jù)《關(guān)于1978年高等學(xué)校招生工作的意見》，高考開始實(shí)行全國統(tǒng)一命題。物理、化學(xué)、歷史、地理分別作為單獨(dú)考試科目，在統(tǒng)考語文、數(shù)學(xué)、政治的基礎(chǔ)上，外語也被列為統(tǒng)考科目，“文六理六”的科目設(shè)置模式基本成型。在兩年的“文六理六”模式后，隨著1981年生物科目開始作為理科考生的統(tǒng)考科目，“文六理七”的科目設(shè)置模式正式確立。

2.會(huì)考基礎(chǔ)上“3+2”模式的形成與實(shí)施：1988—1998年

“文六理七”的分科模式在實(shí)行一段時(shí)間之后其弊端也逐漸顯現(xiàn)。“文六理七”的模式在一定程度上強(qiáng)化了高中教育的應(yīng)試性，固定的考察科目導(dǎo)致學(xué)生偏科嚴(yán)重。并且，在中學(xué)和地方政府的壓力下，升學(xué)率成為評(píng)價(jià)教師和學(xué)校的唯一標(biāo)準(zhǔn)，這種“唯分?jǐn)?shù)論”的導(dǎo)向在一定程度上強(qiáng)化了高考的“指揮棒”效應(yīng)，使得中學(xué)的教育教學(xué)嚴(yán)重偏離了教育原本的目標(biāo)和軌道。因此，教育部決定在原本高考制度基礎(chǔ)上增加畢業(yè)會(huì)考制度，以選拔考試和水平考試相結(jié)合的方式來達(dá)到高考選拔人才的目的，同時(shí)滿足學(xué)生全面發(fā)展的需求。1985年，上海首次試驗(yàn)了會(huì)考和高考并行制度，允許學(xué)生在數(shù)學(xué)、語文、外語3門統(tǒng)考科目的基礎(chǔ)上，在會(huì)考科目中自由選擇1門，被視為“3+1”高考科目設(shè)置方案。但由于教育資源分配不均衡等客觀因素，上海“3+1”科目設(shè)置方案并未在全國推廣。同時(shí)，湖南、云南、海南三省試行的“三南方案”由于試題難度過低、缺乏區(qū)分度等，也未得到高校的普遍認(rèn)同，在試行一年后不再實(shí)行。

1992年《關(guān)于普通高中畢業(yè)會(huì)考基礎(chǔ)上的高考科目設(shè)置意見》出臺(tái)。此意見的重點(diǎn)在于回歸傳統(tǒng)的文理分科模式，文理考生在統(tǒng)考數(shù)學(xué)、語文、外語科目的同時(shí)，分別加考政治和歷史、物理和化學(xué)，這就形成了“3+2”模式。但“3+2”模式忽視生物和地理的設(shè)置也引起了廣泛的社會(huì)討論和質(zhì)疑。1996年70余名中科院院士聯(lián)名致信黨中央，呼吁取消高考免考生物的決定[4]，說明了繼續(xù)進(jìn)行高考科目設(shè)置改革的必要性和緊迫性。

（二）1999—2013年：推行“3+X”模式及其變式

1999年廣東省根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步深化普通高等學(xué)校招生考試制度改革的意見》要求，率先試行“3+X”的高考科目設(shè)置方案，此后推廣至全國?！?+X”科目設(shè)置模式是我國高考科目設(shè)置多樣化的開端。除主流的“3+理綜（文綜）”模式外，江蘇“3+學(xué)業(yè)水平考試+綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)”模式也頗有特點(diǎn)。

1.“3+理綜（文綜）”模式

廣東試行的“3+X”方案的特點(diǎn)在于將“X”的選擇權(quán)交由高校，由高校自主決定從物理、化學(xué)、生物、政治、歷史、地理六個(gè)科目中選擇數(shù)門。但為了在招生中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，大多數(shù)高校只選擇1門，這就導(dǎo)致“3+X”實(shí)質(zhì)上變成“3+1”。在此驅(qū)動(dòng)下造成了考生普遍的偏科問題，尤其是物理學(xué)科試題難度大，得分困難，許多考生因此“棄理從文”，導(dǎo)致幾年內(nèi)廣東省報(bào)考物理的考生由十萬多人迅速降至五六萬人[5]。為了解決這一問題，2000年廣東省將“X”變?yōu)橛晌睦砹平M成的大綜合，此后，又經(jīng)歷2001年、2007年兩次調(diào)整，最終于2010年將科目設(shè)置調(diào)整為“3+理綜（文綜）”模式。在廣東試點(diǎn)后，其他實(shí)行“文理不分”的省份也先后采取了文理分科模式，“3+理綜（文綜）”逐漸成為“3+X”的主流模式?！?+理綜（文綜）”模式成為最具代表性的“3+X”方案，也是“3+X”方案較為完善的變式。

2.“3+學(xué)業(yè)水平考試+綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)”模式

江蘇省在1999年后進(jìn)行了多次“3+X”科目設(shè)置的嘗試和探索，經(jīng)過2000年和2002年的兩次試點(diǎn)，于2003年開始實(shí)行“3+2”模式。2008年，江蘇開始實(shí)行“3+學(xué)業(yè)水平考試+綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)”，其中“3”為統(tǒng)考科目，考生最終的高考成績也僅由這3門成績構(gòu)成。另外，又設(shè)置政治、歷史、地理、物理、化學(xué)、生物、信息技術(shù)七門，考生需要從中選擇兩門作為測(cè)試科目，考試成績以A、B、C、D等級(jí)形式出現(xiàn)，并不計(jì)入高考成績，僅作為志愿填報(bào)的準(zhǔn)入門檻。但區(qū)分度不足的問題使得這種模式遠(yuǎn)離改革初衷，進(jìn)一步強(qiáng)化了考生趨易避難的功利性選科行為。

總而言之，“3+X”模式可以視為對(duì)傳統(tǒng)“3+2”模式的改進(jìn)，豐富了科目設(shè)置的多樣性，給予高校一定程度的自主權(quán)，并且尊重學(xué)生的特長和興趣。但三門統(tǒng)考科目權(quán)重較大也影響了“文綜”和“理綜”所包含科目的正常教學(xué)。事實(shí)上，“3+X”并未在真正意義上促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展。因此，新一輪的高考科目設(shè)置改革迫在眉睫。

（三）2014至今：新一輪高考試點(diǎn)改革

2014年，《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》提出：“2014年啟動(dòng)考試招生制度改革試點(diǎn)，到2020年基本建立中國特色現(xiàn)代教育考試招生制度。”[6]浙江、上海以及北京、山東、海南、天津分別作為前兩批試點(diǎn)于2014年、2016年、2018年啟動(dòng)了高考改革。2019年，在總結(jié)前兩批新高考試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，尤其是新科目設(shè)置政策下物理選科困境問題的基礎(chǔ)上，又有15個(gè)省市自治區(qū)于2019年陸續(xù)進(jìn)行了第三批和第四批新高考改革。

1.第一批和第二批新高考試點(diǎn)改革

根據(jù)《實(shí)施意見》的要求，考生在劃定的科目范圍內(nèi)自主選擇考試科目。前兩批新高考試點(diǎn)省市基本采用了“3+3”的科目設(shè)置方案，其中“+3”的選考科目由考生自主選擇。但這種將自主權(quán)賦予考生的模式導(dǎo)致了科目組合增加的現(xiàn)象，如浙江新高考組合方案高達(dá)35種[7]。針對(duì)這種情況，浙江和上海均采用等級(jí)賦分制的辦法來增強(qiáng)不同科目組合之間的可比性。但這種由排名決定分?jǐn)?shù)的計(jì)分辦法很容易受到考生基數(shù)的影響。在選考人數(shù)較多的科目組合中，即使考生原始成績并不突出，但在大基數(shù)的作用下，也能對(duì)應(yīng)進(jìn)入較高的分?jǐn)?shù)等級(jí)中。相反，對(duì)于選考人數(shù)較少的科目組合，則要求考生有一個(gè)較高的原始成績。在“趨易避難”的選科心理和等級(jí)賦分制的雙重作用下，很多考生在科目選擇時(shí)刻意避開物理等難度較高的科目，進(jìn)而出現(xiàn)選科“田忌賽馬”的現(xiàn)象。這種基于考生自身利益最大化的選科行為既導(dǎo)致高校生源結(jié)構(gòu)失衡，也不利于高等教育學(xué)科建設(shè)和長久發(fā)展。因此，專家們呼吁進(jìn)一步完善科目設(shè)置方案。

2.第三批和第四批新高考試點(diǎn)改革

第三四批新高考改革在“3+3”模式的基礎(chǔ)上探索出了“3+1+2”模式。必考科目的“3”與前兩批試點(diǎn)的科目相同，但選考科目的“+1+2”與“+3”有較大差異?！?1”為考生需先從物理和歷史中選擇1門，“+2”為考生再從其余科目中選擇2門作為最后的選考科目。除科目組合方式的變化外，第三四批新高考改革在計(jì)分方式上也做出了調(diào)整。3門必考科目以及選考科目中的“1”以原始分?jǐn)?shù)計(jì)入總分，其余選考的2門繼續(xù)按照等級(jí)賦分制轉(zhuǎn)換后計(jì)入總分。在考試次數(shù)方面，則繼續(xù)實(shí)行第二批新高考改革的措施，即所有科目均有一次考試機(jī)會(huì)。這種新的“3+1+2”的科目組合方案在一定程度上緩解了選考過程中的“田忌賽馬”現(xiàn)象，對(duì)物理學(xué)科建設(shè)有一定的推動(dòng)作用。但實(shí)際上，無論是第一二批的“3+3”方案，還是第三四批的“3+1+2”方案，實(shí)質(zhì)上都是“3+X”的變式發(fā)展?！?+3”方案將此前的文理綜合科目拆分，給予考生更多的選擇范圍，“3+1+2”方案在一定程度上又似乎是對(duì)“3+理綜（文綜）”模式的回歸。

總體而言，有學(xué)者認(rèn)為，在《實(shí)施意見》指導(dǎo)下的新一輪高考試點(diǎn)改革是數(shù)次高考改革中最全面、最系統(tǒng)、最重要、最復(fù)雜的改革[8]。這次改革體現(xiàn)了政府對(duì)高考從管理到治理的態(tài)度轉(zhuǎn)變。新實(shí)施方案在使考生獲得更大自主權(quán)的同時(shí)也避免了學(xué)生選擇過度分散導(dǎo)致的教育資源浪費(fèi)問題。

三、高考科目設(shè)置政策變遷的多源流分析

基于多源流理論的視角，我國高考科目設(shè)置的變革都是問題源流、政策源流和政治源流共同推動(dòng)的結(jié)果。其中，政治源流發(fā)揮著更為重要的作用，能夠單獨(dú)地促成政策之窗的開啟。在高考科目設(shè)置的政策之窗開啟前，問題源流、政策源流和政治源流三股源流獨(dú)立運(yùn)作，它們都有著各自的作用和特點(diǎn)。

（一）問題源流

高考所引發(fā)的社會(huì)問題是社會(huì)矛盾與教育競爭的集中體現(xiàn)[9]，這些問題在實(shí)踐中不斷接受全社會(huì)的審視與檢驗(yàn)。

1.指標(biāo)變化：高考政策評(píng)價(jià)指標(biāo)的變化

人們以往通常關(guān)注高考錄取率這一指標(biāo)，以圖達(dá)到通過各省市錄取率來判斷教育發(fā)展情況的目的。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國高等教育的發(fā)展模式由規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提高，因此高考錄取率不再適宜作為衡量政策的重要指標(biāo)。

由圖1可知，我國恢復(fù)高考之后高考報(bào)名人數(shù)和錄取率都大幅提高，尤其在1999年后本專科錄取率呈直線上升的趨勢(shì)。教育部為解決經(jīng)濟(jì)和就業(yè)問題于1999年出臺(tái)《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，提出到2010年要實(shí)現(xiàn)15%適齡青年接受高等教育的目標(biāo)。因而，錄取率成為當(dāng)時(shí)評(píng)價(jià)高考科目設(shè)置政策科學(xué)與否的指標(biāo)。在這一評(píng)價(jià)指標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，各省市“3+X”及其變式的高考科目設(shè)置改革政策紛紛出臺(tái)。2012年，高等教育過度擴(kuò)張導(dǎo)致教育質(zhì)量下降，教育部叫停了長達(dá)13年的高校擴(kuò)招。之后幾年內(nèi)，本?？其浫÷驶境尸F(xiàn)平穩(wěn)趨勢(shì)，提升高考錄取率不再是評(píng)價(jià)高考政策的重要指標(biāo)，高等教育的培養(yǎng)質(zhì)量受到廣泛重視。2014年在《實(shí)施意見》的指導(dǎo)下，新一輪高考改革拉開序幕。2019年教育部印發(fā)的《高職擴(kuò)招專項(xiàng)工作實(shí)施方案》中指出要重視優(yōu)質(zhì)高職院校發(fā)展，培育緊缺專業(yè)。此時(shí)，教育分流成效和職業(yè)教育發(fā)展成果成為評(píng)價(jià)高考政策的新指標(biāo)，這也必將引起高考科目設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)新的調(diào)整和改革。

2.焦點(diǎn)事件：高考錄取公平的關(guān)注

優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺性決定了高考的選拔性和競爭性，這就要求高考在錄取時(shí)要保證公平，科目設(shè)置要消解個(gè)性差異、心理差異、性別差異對(duì)成績的影響，或在社會(huì)資本等差異客觀存在的情況下兼顧不同社會(huì)背景的考生。同時(shí)要盡力消解不同地區(qū)由考試內(nèi)容差異帶來的不公平現(xiàn)象，給每個(gè)考生都提供一個(gè)相對(duì)公平的競爭起點(diǎn)。因此，在不同的社會(huì)發(fā)展階段，高考錄取公平這一焦點(diǎn)事件也影響了歷次科目設(shè)置的調(diào)整與改革。

回望我國高考科目設(shè)置改革的歷程可以發(fā)現(xiàn)，科目設(shè)置在數(shù)量上一直在走“精簡路線”。從“文六理七”到“3+2”“3+1”，從不分文理的“大綜合”到文理分科的“理綜（文綜）”都體現(xiàn)了教育部門試圖減少考試科目的意圖。但這種以減負(fù)為目的的科目減少會(huì)對(duì)公平性產(chǎn)生較大影響。例如1999年廣東試點(diǎn)的加試英語聽力的“3+X”方案曾被提議在全國推廣，此舉雖然能夠提高英語聽說能力，增強(qiáng)考生英語綜合素質(zhì)，但城市與鄉(xiāng)村、重點(diǎn)中學(xué)與非重點(diǎn)中學(xué)在師資、視聽教學(xué)設(shè)備等物質(zhì)資源上存在差異，加試聽力這一行為對(duì)教育資源匱乏地區(qū)的考生并不公平。因此，在后續(xù)的高考科目設(shè)置的改革過程中，國家并未要求各省份增加英語聽力的測(cè)試，即使實(shí)行英語聽力計(jì)入總分的部分省市也給予考生多次考試機(jī)會(huì)，取最高分計(jì)入成績，這在最大程度上保證了高考公平性的實(shí)現(xiàn)。而上海、浙江的高考方案將技術(shù)、體育、健康、音樂、美術(shù)等科目列入高中學(xué)業(yè)水平考試，并將考試成績作為高考錄取依據(jù)，這對(duì)高考公平性帶來更多非議。因此，為照顧到各地區(qū)教育資源差異，少有省份的高考政策將這些科目與高考成績直接掛鉤。

（二）政策源流

根據(jù)多源流理論，政策議程設(shè)立過程中政策內(nèi)外部參與者的嘗試與呼吁以及已有政策的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)都對(duì)政策過程起著“軟化”作用。政策內(nèi)部參與者主要包括教育部和地方教育部門在內(nèi)的政府機(jī)構(gòu)，政策外部參與者主要包括學(xué)生家長、社會(huì)公眾、專家學(xué)者、高中、大學(xué)等。

1.政策內(nèi)外部參與者的嘗試

專家學(xué)者、學(xué)生、家長、高等院校等政策外部參與者的呼吁是推動(dòng)高考科目設(shè)置政策變遷的重要政策源流，他們對(duì)高考科目設(shè)置政策發(fā)表的建議、提出的需求都對(duì)政策變革起到了重要影響。如專家學(xué)者們認(rèn)為高考應(yīng)當(dāng)側(cè)重學(xué)生綜合素質(zhì)的考量和評(píng)價(jià)，而不應(yīng)將高中教育簡化為應(yīng)試工具；學(xué)生和家長希望能夠根據(jù)學(xué)生自身興趣和特長選擇考試科目；高校追求的則是在招生錄取上擁有更大的自主權(quán)，并且希望高中教育能夠更好地與高等教育銜接。這些呼吁和建議都在一定程度上影響政策議程的設(shè)立。但實(shí)際上，政策外部參與者一般只起到政策咨詢的作用，他們的建議和提案大多是基于自身立場(chǎng)和角度，在特定的情境中或許可行，但將視角延伸至宏觀情境則未必合適。此時(shí)，內(nèi)部參與者的活動(dòng)就發(fā)揮了不可替代的作用。1977年《關(guān)于一九七七年高等學(xué)校招生工作的意見》出臺(tái)，統(tǒng)一高考得以恢復(fù)，并基本沿用“文革”之前的高考科目設(shè)置[10]。1985年《關(guān)于教育體制改革的決定》打破了全國統(tǒng)一考試模式，將高考具體的科目設(shè)定權(quán)交給各地方省市。1993年《中國教育發(fā)展與改革綱要》進(jìn)一步明確了各地方教育部門要充分發(fā)揮能動(dòng)性，在堅(jiān)持中央指導(dǎo)精神的同時(shí)，自主探索不同的高考科目組合模式。2001年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，素質(zhì)教育新目標(biāo)的確立引發(fā)了中學(xué)教育方式、培養(yǎng)目標(biāo)的大變革。高考科目設(shè)置方案和考核內(nèi)容也隨著培養(yǎng)目標(biāo)的調(diào)整發(fā)生了變革。2014年，隨著《實(shí)施意見》的頒布，高考進(jìn)入新一輪的改革，在政策指引下各省市也進(jìn)行了新的科目設(shè)置方案的設(shè)計(jì)和實(shí)施。由此可見，我國歷次高考科目設(shè)置的變革都是由政府內(nèi)部參與者主導(dǎo)實(shí)施的。

2.政策實(shí)施成效基礎(chǔ)上的調(diào)整

數(shù)次高考科目設(shè)置政策的變遷都是以既往政策的試點(diǎn)實(shí)施成效或教訓(xùn)為參考的，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行下一輪科目設(shè)置政策的改革?！罢咴瓬辈粌H需要新元素的流入，還需要對(duì)原先存在的舊元素進(jìn)行重組，形成新經(jīng)驗(yàn)[11]。在“文六理七”模式實(shí)行一段時(shí)間后，片面追求升學(xué)率帶來的學(xué)生壓力過大以及應(yīng)試主義導(dǎo)致的知識(shí)儲(chǔ)備不足、知識(shí)體系不完善等問題逐漸顯現(xiàn)。1984年《人民教育》“科目設(shè)置”專欄，探討了關(guān)于科目設(shè)置數(shù)量和學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)[12]、科目設(shè)置導(dǎo)致偏科[13]、科目分類不精細(xì)未能照顧到大學(xué)專業(yè)特點(diǎn)[14]等問題?！皽p負(fù)”和“糾偏”成為下一次高考科目設(shè)置改革的重點(diǎn)。隨后，會(huì)考基礎(chǔ)上的“3+2”模式針對(duì)上述問題，科目設(shè)置由一元化向多元并置轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)了人才培養(yǎng)和選拔的科學(xué)性。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，會(huì)考基礎(chǔ)上的“3+2”模式忽略生物和地理學(xué)科，不利于學(xué)生綜合素質(zhì)培養(yǎng)的弊端又引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。因此，在“3+X”模式的改革中，生物和地理分別被加入理綜和文綜。與此同時(shí)，賦予高校自主招生權(quán)也是意圖通過高校自主挑選人才的方式來引導(dǎo)中學(xué)素質(zhì)教育的開展和人才選拔標(biāo)準(zhǔn)價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變。但“3+X”模式有其內(nèi)在局限性，科目設(shè)置的固定使得學(xué)生無法自由選擇，文理分科大傳統(tǒng)的保留也會(huì)導(dǎo)致學(xué)生理性思維或人文精神的缺乏。這兩方面問題也成為2014年新一輪高考綜合試點(diǎn)改革的關(guān)注點(diǎn)?！蛾P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》從國家層面取消了長達(dá)數(shù)十年之久的文理分科傳統(tǒng)[15]。此外，無論是浙江方案的“7選3”、上海方案的“6選3”，還是其他試點(diǎn)省份的方案，均有超過10種科目組合供考生選擇，基本能夠滿足考生自主選考的需求?；仡櫸覈呖伎颇吭O(shè)置的歷次改革，都是在既往政策基礎(chǔ)上結(jié)合新時(shí)代的要求所進(jìn)行的調(diào)整和變革。既往政策的實(shí)施成效也成為高考科目設(shè)置政策變遷的重要力量。

（三）政治源流

高考科目設(shè)置政策的變遷往往由社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變所引起[16]，科目設(shè)置是否改革、何時(shí)改革、如何改革都是由政治源流最終決定的。國民情緒的催化和政府理念的變動(dòng)都是其重要的影響因素。

1.國民情緒的催化

國民情緒對(duì)議事日程的設(shè)定有著雙向的作用。在國民情緒與政府政策目標(biāo)和價(jià)值取向相符的時(shí)候，國民情緒就是議事日程設(shè)立的催化劑；反之就是議事日程設(shè)立的阻礙。高考的任何變化都能引起社會(huì)公眾的廣泛討論，在科目設(shè)置調(diào)整的過程中，如何引導(dǎo)國民情緒與政府政策目標(biāo)一致，以及在二者不一致時(shí)如何回應(yīng)國民情緒，進(jìn)而適時(shí)推動(dòng)政策變遷，是政府部門需要考慮的重要問題。推薦制的高校招生方式并不符合“文革”后廣大普通學(xué)生的教育需求，在社會(huì)各界的呼吁下，為滿足人們對(duì)高等教育權(quán)利的要求，高考制度得以恢復(fù)。但20世紀(jì)八九十年代的科目設(shè)置模式由于忽略生物、地理學(xué)科、學(xué)生綜合素質(zhì)較差等原因倍受詬病，此后“3+X”及其變式的改革也正是對(duì)這種國民情緒做出的回應(yīng)。進(jìn)入21世紀(jì)后，人們對(duì)接受高等教育的需求愈發(fā)強(qiáng)烈，但受限于教育資源總量、分布等問題，社會(huì)公眾對(duì)教育公平的滿意度極低[17]，全國統(tǒng)一的考試模式、唯分?jǐn)?shù)論的教育方式引起社會(huì)質(zhì)疑和批判。在國民情緒的推動(dòng)下，政策制定部門積極進(jìn)行改革以解決相關(guān)問題。如外語學(xué)科聽力測(cè)試成績不計(jì)入總分的規(guī)定就是對(duì)城鄉(xiāng)教育差異引起的教育不公平做出回應(yīng)的措施。即使在改革的過程中部分省市因頻繁的變動(dòng)調(diào)整引起社會(huì)爭議，但總體而言，這些變動(dòng)都是對(duì)國民情緒的積極應(yīng)對(duì)。

2.政府理念的變化

政府關(guān)于素質(zhì)教育和全面發(fā)展理念的提出也直接影響高考科目設(shè)置的政策變遷。20世紀(jì)80年代，日本、美國等西方發(fā)達(dá)國家開展以促進(jìn)學(xué)生綜合素質(zhì)全面發(fā)展為目的的教育改革，我國也于1985年提出素質(zhì)教育的理念[18]。所謂素質(zhì)教育，就是要摒棄唯分?jǐn)?shù)論的觀念，不再片面地以升學(xué)率作為衡量中學(xué)教育水平和教育質(zhì)量的唯一指標(biāo)，而是要培養(yǎng)學(xué)生自主學(xué)習(xí)能力，使學(xué)生擁有獨(dú)立面對(duì)問題、解決問題的能力[19]。當(dāng)時(shí)的教育政策制定者意識(shí)到，單一的分?jǐn)?shù)評(píng)價(jià)體系不僅會(huì)造成教育資源的浪費(fèi)，培養(yǎng)出大批高分低能的應(yīng)試型學(xué)生，而且違背教育發(fā)展規(guī)律和學(xué)生培養(yǎng)的初衷。會(huì)考制度正是在這種背景下應(yīng)運(yùn)而生的。會(huì)考作為一項(xiàng)通過性考試，以考試范圍廣、科目覆蓋面大為特點(diǎn)，重視對(duì)學(xué)生知識(shí)全面性和基礎(chǔ)性的考核，發(fā)揮完善學(xué)生知識(shí)體系的作用。在會(huì)考制度的保障下，高考科目設(shè)置則以精簡為主，打破原有“文六理七”的科目設(shè)置模式，減少了科目考核數(shù)量，既做到學(xué)生學(xué)科知識(shí)的全面發(fā)展，也不失高考自身的選拔特性。這無疑是符合素質(zhì)教育理念的。此外，政府理念變化引起高考科目設(shè)置改革也體現(xiàn)在2014年《實(shí)施意見》的頒布中。為了適應(yīng)新時(shí)代我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)交叉性、綜合性人才的需要，也為了盡快推動(dòng)我國高等教育與世界接軌，新一輪的高考改革不僅打破了以往文理分科模式，還在很大程度上賦予高校招生自主權(quán)，高?？筛鶕?jù)各自專業(yè)發(fā)展和培養(yǎng)目標(biāo)，指定部分高考科目供考生選擇。因此，政府理念會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展發(fā)生改變，未來高考科目設(shè)置的模式也必將隨之調(diào)整。

（四）政策之窗開啟：三流耦合促成高考科目設(shè)置政策變遷

問題源流、政策源流和政治源流這些原本相互獨(dú)立的源流通過關(guān)鍵事件節(jié)點(diǎn)匯合到一起使得政策之窗打開，政策之窗的開啟也意味著備選方案和政策建議進(jìn)入政府議事日程，形成最終的政策輸出。在西方某些國家，問題源流和政治源流都具備獨(dú)立開啟政策之窗的能力，但在我國特有的政治制度下，政治源流在三股源流中居主導(dǎo)地位，發(fā)揮著決定性作用。既往的科目設(shè)置政策改革大多是政治源流所推動(dòng)的[20]，也就是說，政府理念的變化、政府改革的決心、國民情緒的催化才是打開政策之窗的關(guān)鍵。即便如此，也不能忽視問題源流在促進(jìn)高考科目設(shè)置政策變遷中所發(fā)揮的作用，政策評(píng)價(jià)指標(biāo)改變、教育公平、高校培養(yǎng)重心轉(zhuǎn)移等一系列問題也在政策變遷中發(fā)揮了獨(dú)特的作用。尤其是在我國高等教育處于由數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提高的新階段，教育評(píng)價(jià)指標(biāo)變化也勢(shì)必引起科目設(shè)置政策的下一步變遷。自2014年《實(shí)施意見》發(fā)布至今，以文理不分科為特點(diǎn)的“物理+”和“歷史+”新一輪高考科目設(shè)置改革已經(jīng)持續(xù)了多年。如今，在普職分流、大力發(fā)展職業(yè)教育的背景下，新的高考改革也在醞釀之中。因此，在多源流理論視域下，如何充分發(fā)揮政策源流的“軟化”作用，如何把握關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，重視問題源流、政治源流的推動(dòng)和引領(lǐng)功能，促成新的高考科目設(shè)置政策依舊尤為重要。

四、總結(jié)與展望

綜上所述，若要進(jìn)一步提高高考科目設(shè)置政策的科學(xué)性、合理性，應(yīng)在政策之窗開啟前最大化發(fā)揮問題源流、政策源流、政治源流三股源流的作用，盡快促成三流耦合形成政策之窗開啟。第一，關(guān)注問題源流，直面高考科目設(shè)置政策的現(xiàn)實(shí)問題。政策不是隔絕的、冰冷的，政策的生命力和真實(shí)性源于外界的輸入。政策制定者要對(duì)高考科目設(shè)置政策所面臨的現(xiàn)實(shí)問題予以足夠的關(guān)心和回應(yīng)。首先，聚焦政策評(píng)價(jià)指標(biāo)變化帶來的問題。評(píng)價(jià)指標(biāo)的變化自然會(huì)帶來一系列新的問題，政策制定者要有與時(shí)俱進(jìn)的問題意識(shí)，摒棄傳統(tǒng)的本專科錄取率等教育評(píng)價(jià)指標(biāo)，拋棄以錄取率來衡量政策執(zhí)行效果的既定思維。實(shí)踐已經(jīng)證明，本科擴(kuò)招會(huì)導(dǎo)致高等教育質(zhì)量降低和專業(yè)技能人才的缺乏，如果只重視錄取率而不在意錄取結(jié)構(gòu)和高水平高技能人才的占比問題，就會(huì)導(dǎo)致高考政策的失敗。政策制定者理應(yīng)對(duì)這些問題給予更多的關(guān)注和思考。其次，保證高考錄取公平原則不動(dòng)搖。公平與效率的矛盾無論是在高考科目設(shè)置領(lǐng)域還是其他領(lǐng)域都是難以解決的[21]，對(duì)于社會(huì)公眾的爭議和訴求，政策制定者應(yīng)當(dāng)基于專業(yè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)查分析做出科學(xué)的研究和判斷。在符合我國目前的正義觀框架下，立足教育發(fā)展的客觀基礎(chǔ)，盡量調(diào)和不同群體的利益訴求。第二，豐富政策源流，重視科目設(shè)置政策發(fā)展的“軟化”過程。通過豐富政策源流，增加科目設(shè)置政策備選方案，強(qiáng)化政策參與者對(duì)政策過程的“軟化”作用，促進(jìn)政策的創(chuàng)新和優(yōu)化。此外，政策源流的豐富也意味著解決方案的多樣化。人大代表、政協(xié)委員、政府官員、新聞媒體、專家學(xué)者等發(fā)表的政策主張，提出的解決方案，促進(jìn)了高考科目設(shè)置改革進(jìn)入政策議程。第三，回歸政治源流，關(guān)注國家重要戰(zhàn)略的引領(lǐng)作用。首先，堅(jiān)持教育為民的政治導(dǎo)向，重視國民情緒。高考改革要始終把人民利益放在首位，以人民公共利益的維護(hù)作為政策制定的價(jià)值基礎(chǔ)，將國民情緒作為判定政策制定和實(shí)施質(zhì)量的重要評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。其次，平衡利益相關(guān)方訴求，追求利益的最大公約數(shù)。在高考科目設(shè)置政策的制定和完善過程中，要確保利益相關(guān)者的合法權(quán)益，對(duì)其利益訴求與意見表達(dá)做政策性吸納，以達(dá)成利益的最大公約數(shù)。再次，在科目設(shè)置政策變遷的制度層面追求公共利益，將立德樹人的教育理念和國家重要發(fā)展戰(zhàn)略融入新政策。

毋庸置疑，高考作為一項(xiàng)涉及千家萬戶的社會(huì)性考試，其任何方面的改革都會(huì)引起各方主體的熱議。對(duì)政策制定部門而言，如何在堅(jiān)守教育本質(zhì)目標(biāo)不動(dòng)搖、高考選拔性考試性質(zhì)不變的前提下，平復(fù)各種群體情緒，找到各方利益的平衡點(diǎn)，進(jìn)而盡可能地制定出最優(yōu)化政策是最大考驗(yàn)，也是最為重要的任務(wù)。政策是處于不斷變化之中的，任何政策都需要在實(shí)踐中逐漸完善，同樣，高考科目設(shè)置政策既需要在高考改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷完善，也離不開科學(xué)的理論指導(dǎo)以及各方主體的協(xié)調(diào)合作。

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[責(zé)任編輯 張桂霞]