白維軍

黨的二十大報(bào)告指出,實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略,發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè),優(yōu)化孤寡老人服務(wù),推動實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。我國老年人口數(shù)量大,老齡化發(fā)展速度快,少子高齡化、高齡老齡化對養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提出了新的要求,尤其對養(yǎng)老服務(wù)形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,我國60歲及以上人口2.6億人,65歲及以上人口1.9億人,分別占總?cè)丝诘?8.70%和13.50%;與2010年相比,60歲及以上人口比重提高了2.51個百分點(diǎn)[1]。在全面建成小康社會和共同富裕背景下,老年人的需求呈現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)保障型向服務(wù)保障型轉(zhuǎn)變的特征,高質(zhì)量滿足老年人多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的普惠性供給,成為社會保障研究的重要議題。普惠型養(yǎng)老服務(wù)以其“普遍”且“實(shí)惠”的特征,既積極回應(yīng)了黨的二十大報(bào)告提出的讓全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù),也滿足了老年人對廣覆蓋、低成本養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求,應(yīng)成為我國應(yīng)對人口老齡化的積極舉措。

一、養(yǎng)老服務(wù)的政策指向與既有闡述

為滿足老年人普遍且實(shí)惠的養(yǎng)老需求,《中國老齡工作七年發(fā)展綱要(1994—2000年)》指出要逐步建立以社區(qū)為中心的生活服務(wù)、疾病醫(yī)護(hù)、文體活動、老有所為四大服務(wù)體系,搭建了我國養(yǎng)老服務(wù)體系框架。之后,《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》等將我國養(yǎng)老服務(wù)從最初注重體系建設(shè)逐步引向注重服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)可及性建設(shè)。進(jìn)入新時代,面對人口老齡化的新形勢、新挑戰(zhàn),《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡稱“十四五”規(guī)劃)指出要健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系,大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù),構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系[2],這是在國家層面首次提出以“普惠型養(yǎng)老服務(wù)”積極應(yīng)對人口老齡化的建設(shè)思路。2022年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》指出要制定國家基本養(yǎng)老服務(wù)清單,重點(diǎn)針對老年人面臨家庭和個人難以應(yīng)對的失能、殘疾、無人照顧等困難時的基本養(yǎng)老服務(wù)需求,由國家提供基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性的養(yǎng)老服務(wù),再次提到普惠性養(yǎng)老服務(wù)。普惠性養(yǎng)老服務(wù)或普惠型養(yǎng)老服務(wù)聚焦老年人最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)的養(yǎng)老訴求,堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,面向全體老年人提供系統(tǒng)性、可負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù),能有效提升養(yǎng)老服務(wù)的便利性和可及性。

普惠型養(yǎng)老服務(wù)中的“普”即普遍、普及,意指覆蓋人群和服務(wù)項(xiàng)目的廣泛性;“惠”即實(shí)惠、優(yōu)惠,意指服務(wù)的可負(fù)擔(dān)性和可得性。發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)就是要動員多方力量,為老年人提供方便可及、價格可負(fù)擔(dān)、質(zhì)量有保障的普遍性和實(shí)惠性養(yǎng)老服務(wù)。學(xué)術(shù)界關(guān)于普惠性或普惠型養(yǎng)老服務(wù)研究,主要聚焦于三個方面:一是普惠性養(yǎng)老服務(wù)的價值追求。有學(xué)者指出,隨著我國人口老齡化日趨嚴(yán)重以及經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展,老年群體對社區(qū)依賴和照料的需求逐漸增加,需擴(kuò)大普惠性養(yǎng)老服務(wù)供給[3]。二是適度普惠型養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)路徑。有學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)從政策法規(guī)、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管體制、評估機(jī)制、財(cái)政支持、人才隊(duì)伍等方面構(gòu)建適度普惠型養(yǎng)老服務(wù)體系[4]。三是普惠型養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。有學(xué)者指出,應(yīng)通過積極發(fā)展社區(qū)小微養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用管理、完善養(yǎng)老服務(wù)配套政策等措施推動普惠型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展[5]。上述研究為進(jìn)一步探討普惠型養(yǎng)老服務(wù)做出了理論鋪墊和立論支撐,但仍存在內(nèi)涵剖析不深入、對策舉措欠“普”“惠”等不足,更缺乏對普惠型養(yǎng)老服務(wù)與共享發(fā)展、共同富裕的關(guān)聯(lián)論述。本文在“十四五”規(guī)劃提出“普惠型養(yǎng)老服務(wù)”這一全新概念的背景下,對其內(nèi)涵進(jìn)行闡釋,并為普惠型養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)踐尋找理論依據(jù)。在分析現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)供給普惠性不足的基礎(chǔ)上,運(yùn)用包容性治理理念,提出普惠型養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)現(xiàn)路徑,以期滿足老年群體普遍而實(shí)惠的養(yǎng)老服務(wù)需求,推動老年人口實(shí)現(xiàn)共同富裕。

二、普惠型養(yǎng)老服務(wù)釋義

普惠型養(yǎng)老服務(wù)立足于老年人對養(yǎng)老服務(wù)的多樣化和可得性訴求,提供普遍而實(shí)惠的為老服務(wù),這是新時代應(yīng)對人口老齡化、滿足老年群體美好生活向往和共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的重要途徑和必由之路。

1.養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展演變與內(nèi)涵

為保障老年人的基本生活,我國在不同時期的不同階段,提供了不同的養(yǎng)老服務(wù),發(fā)展演變?nèi)鐖D1所示。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的新中國成立初期和改革開放初期,我國實(shí)行了限度極低的“殘補(bǔ)型”養(yǎng)老服務(wù)。在這種模式下,家庭作為養(yǎng)老服務(wù)的提供主體承擔(dān)了主要的養(yǎng)老責(zé)任,為老年人提供生活所必需的經(jīng)濟(jì)保障和服務(wù)保障;那些有更高要求和更多需求的老年人,則視個人經(jīng)濟(jì)狀況,通過市場途徑獲得額外的養(yǎng)老服務(wù)。國家只對特殊困難群體提供養(yǎng)老幫扶,這種養(yǎng)老服務(wù)具有明顯的選擇性和補(bǔ)救性。例如,在新中國成立初期,國家僅為“三無”“五保”等特殊群體提供養(yǎng)老服務(wù),幫助他們安度晚年。

圖1 養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展演變示意圖

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和養(yǎng)老理念的轉(zhuǎn)變,民政部門提出要推動包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會福利向適度普惠方向發(fā)展,使特殊群體得到更多實(shí)惠,分享改革發(fā)展成果[6],從而將養(yǎng)老服務(wù)推向一個新的模式和階段。與“殘補(bǔ)型”養(yǎng)老服務(wù)相比,適度普惠型養(yǎng)老服務(wù)更注重發(fā)揮國家和政府的作用,堅(jiān)持底線公平,在更大范圍內(nèi)為老年人提供生活所需的各種服務(wù),滿足其共享發(fā)展成果的美好愿望。在這一過程中,市場和社區(qū)也需充分發(fā)揮作用,為老年人實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)提供更多、更實(shí)惠的選擇。

進(jìn)入新時代,面對人民對美好生活的向往以及全體人民共同富裕的追求,為全面貫徹新發(fā)展理念,讓老年人過上富足且安詳?shù)耐砟晟?黨的十九屆五中全會提出,健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系,大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)。普惠型養(yǎng)老服務(wù)是國家應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略選擇和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容,在普惠型社會福利制度建設(shè)和保障老年人權(quán)益方面具有舉足輕重的地位。因此,普惠型養(yǎng)老服務(wù)也稱為制度型養(yǎng)老服務(wù),是一種政府與市場、社會協(xié)同,兼具可及性和可得性的養(yǎng)老服務(wù)方式,其向全體老年人提供普及化、制度化、均等化、個性化的生活服務(wù)。相較于“殘補(bǔ)型”和適度普惠型養(yǎng)老服務(wù),普惠型養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面更廣,也更適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和老齡化的現(xiàn)實(shí)狀況。

2.普惠型養(yǎng)老服務(wù)的特征

首先,普惠型養(yǎng)老服務(wù)具有公平性和全面性。塑造和維護(hù)社會公平是包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會保障不斷追求的核心價值,尤其在共同富裕背景下,各項(xiàng)制度更加注重公平性,體現(xiàn)社會的發(fā)展和文明的進(jìn)步。普惠型養(yǎng)老服務(wù)正是通過均等化的服務(wù)供給,在群體與區(qū)域間塑造和維護(hù)公平,讓無論身處何地的老年人,都能享受到大體相當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老服務(wù)。普惠型養(yǎng)老服務(wù)的全面性主要體現(xiàn)在三個方面:一是覆蓋人群更廣泛。其所提供的養(yǎng)老服務(wù)面向社會全體老年人,不分城鄉(xiāng)、職業(yè),不再局限于特殊老年人或高收入老年人。二是服務(wù)內(nèi)容更豐富。其向老年群體提供全方位的生活服務(wù),既包括基本生活需要,也包括健康養(yǎng)老、老有所為、老有所樂等高層次需求。三是服務(wù)主體更多元。普惠型養(yǎng)老服務(wù)由政府規(guī)劃,政府與其他主體協(xié)同提供,各方相互融合,共同營造濃厚的養(yǎng)老服務(wù)氛圍,提供更多、更具選擇性的服務(wù)產(chǎn)品。這三方面在體現(xiàn)普惠型養(yǎng)老服務(wù)全面性的同時,也充分體現(xiàn)了“普”的特征。

其次,普惠型養(yǎng)老服務(wù)具有規(guī)范性和高效性。黨的二十大報(bào)告提出要健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系[7],對社會保障制度的規(guī)范性提出了明確要求。不同于選擇性、分散性的“殘補(bǔ)型”和適度普惠型養(yǎng)老服務(wù),普惠型養(yǎng)老服務(wù)以制度化形式,面向全體老年人提供更規(guī)范、更可持續(xù)的養(yǎng)老服務(wù),打造規(guī)范、高效的養(yǎng)老服務(wù)體系。綜觀這一服務(wù)模式,各主體在規(guī)范的制度約束下責(zé)任明確、邊界清晰、銜接順暢,以科學(xué)的制度設(shè)計(jì)指導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范運(yùn)行。不僅如此,普惠型養(yǎng)老服務(wù)還十分注重服務(wù)效率,強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)供給的有效性和便捷性,在提供均等服務(wù)的基礎(chǔ)上,以市場、家庭、社區(qū)等為載體,運(yùn)用科技手段和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為老年人提供高效的養(yǎng)老服務(wù)。

最后,普惠型養(yǎng)老服務(wù)具有可負(fù)擔(dān)性和優(yōu)惠性。作為普惠型養(yǎng)老服務(wù)“惠”的體現(xiàn),與“殘補(bǔ)型”和適度普惠型養(yǎng)老服務(wù)相比,普惠型養(yǎng)老服務(wù)超越了“兜底線”和?；镜恼吣繕?biāo),強(qiáng)調(diào)以優(yōu)惠和可負(fù)擔(dān)的較低價格,換取較高層次的養(yǎng)老服務(wù),體現(xiàn)出一定程度的福利性。普惠型養(yǎng)老服務(wù)是在保證老年人基本生活的基礎(chǔ)上,通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供補(bǔ)貼和提高服務(wù)質(zhì)量等形式,利用先進(jìn)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、合理的資源布局以及規(guī)范的市場競爭,為老年人提供“可購買到,能購買起”的養(yǎng)老服務(wù),以物美價廉的服務(wù)產(chǎn)品滿足老年群體多層次的養(yǎng)老需求。

3.普惠型養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實(shí)價值

首先,普惠型養(yǎng)老服務(wù)能有效滿足老年人對美好生活的向往。老年人對物質(zhì)、精神、服務(wù)保障的多樣化需求是國家提供養(yǎng)老服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和指向標(biāo)。當(dāng)前,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,表現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)上就是老年人的養(yǎng)老需求已經(jīng)從生存型轉(zhuǎn)向發(fā)展型,這種變化與服務(wù)供給不相匹配[8]。普惠型養(yǎng)老服務(wù)通過政府、市場、社會的協(xié)同供給,使老年人根據(jù)自身的情況選擇適當(dāng)?shù)膫€性化服務(wù),滿足不同老年人不同的養(yǎng)老需求。而且,普惠型養(yǎng)老服務(wù)中市場主體的引入,不僅能增加異質(zhì)化供給,也能使市場主體在相互競爭中降低服務(wù)價格、提高服務(wù)效率,為老年人提供全面且優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù),不斷滿足老年人對美好生活的向往。

其次,普惠型養(yǎng)老服務(wù)是發(fā)展成果由人民共享理念的實(shí)現(xiàn)路徑。習(xí)近平總書記指出,共享是中國特色社會主義的本質(zhì)要求,必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享[9]。這其中的“人民”指的是全體人民,普惠型養(yǎng)老服務(wù)主張為每位老年人提供平等享有服務(wù)的機(jī)會,同時通過多主體供給,讓城鄉(xiāng)老年人能享受到大體均等的服務(wù)待遇,這與讓全體人民享有發(fā)展成果的共享理念高度契合。普惠型養(yǎng)老服務(wù)強(qiáng)調(diào)保障范圍覆蓋全體老年人,并且對流動老年人、困境老年人給予特殊關(guān)照,主張服務(wù)項(xiàng)目的廣泛性和全面性,充分體現(xiàn)了“全民”與“共享”的新發(fā)展理念。

最后,普惠型養(yǎng)老服務(wù)有助于加快基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程,推動老年人實(shí)現(xiàn)共同富裕。習(xí)近平總書記指出,促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,低收入群體是促進(jìn)共同富裕的重點(diǎn)幫扶保障人群。到2035年,全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化[10]。養(yǎng)老、醫(yī)療等基本公共服務(wù)均等化對推動共同富裕具有重要意義。改革開放以來,我國養(yǎng)老領(lǐng)域基本公共服務(wù)水平逐步提升,但群體和區(qū)域間的差距仍然較大,均等化程度亟待提高。普惠型養(yǎng)老服務(wù)通過政府推動、政策優(yōu)惠和多主體融合發(fā)展,不斷提高養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)量和水平,并通過協(xié)調(diào)統(tǒng)籌均衡養(yǎng)老服務(wù)的資源配置,縮小群體與地區(qū)間的差距,有效提高老年人享受養(yǎng)老服務(wù)的均等化水平,推動城鄉(xiāng)老年人走向共同富裕。

三、發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實(shí)緣由

老齡化程度加深加快、養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增加、老年人口收入有限、國家養(yǎng)老服務(wù)供給不均衡以及老年人對多樣性、高質(zhì)量、可及可得的養(yǎng)老服務(wù)需求,構(gòu)成了建設(shè)“普”“惠”結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)體系的現(xiàn)實(shí)動力。

1.人口老齡化推動普惠型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展

首先,人口老齡化程度加深加快,養(yǎng)老服務(wù)需求劇增。研究表明,我國老年人口撫養(yǎng)比到2035年將達(dá)到36.3%,到2050年將達(dá)到53.5%,2084年將達(dá)到峰值87.5%;從2025年開始,中國的老年人口撫養(yǎng)比將超過少兒人口撫養(yǎng)比,中國從“撫幼”社會逐漸演變?yōu)椤百犂稀鄙鐣11]。老年人口的快速增長、人口老齡化程度的不斷加深以及家庭養(yǎng)老能力的不足,形成了人們對社會化養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求,由此推動著普惠型養(yǎng)老服務(wù)的建立與發(fā)展。正如《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》所述,我國老年人口規(guī)模大,老齡化速度快,老年人需求結(jié)構(gòu)正在從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變,老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)還存在發(fā)展不平衡不充分等問題,建設(shè)與人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)的老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)體系的重要性和緊迫性日益凸顯,任務(wù)更加艱巨繁重。

其次,人口年齡結(jié)構(gòu)差異導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)需求的異質(zhì)化。民政數(shù)據(jù)顯示,我國60歲及以上的2.6億人口中,60—69歲的低齡老年人占55.83%[12]。老年人口年齡結(jié)構(gòu)分化明顯,不同年齡及身體狀況的老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求各不相同,表現(xiàn)出明顯的異質(zhì)性。高齡老年人對助餐服務(wù)、助急服務(wù)和緊急救助服務(wù)的需求大于中低齡老年人,其對社區(qū)基本公共服務(wù)的需求大于為老服務(wù)的需求,總體上對精神慰藉服務(wù)和上門看病服務(wù)需求較低[13]。低齡老人則更希望滿足自身社會參與的服務(wù)需求以及“以老養(yǎng)老”的條件創(chuàng)設(shè)等服務(wù)。這種不同年齡段老年人對服務(wù)需求的差異化要求,需要普惠型養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行積極的回應(yīng)。

最后,快速老齡化導(dǎo)致相當(dāng)一部分老年人“未富先老”,購買服務(wù)的能力有限。在養(yǎng)老服務(wù)獲得中,高收入老年人可以通過市場途徑購買高質(zhì)量服務(wù),低收入和困境老年人通過政府享受兜底養(yǎng)老服務(wù),介于兩者之間的大多數(shù)老年人收入來源少且政府補(bǔ)貼不足,他們雖不至于申請政府兜底的低水平服務(wù),但也難以負(fù)擔(dān)較高價格的由市場和社會組織提供的為老服務(wù),面臨“進(jìn)退兩難”的養(yǎng)老窘境。調(diào)研表明,目前城鄉(xiāng)養(yǎng)老金水平均低于老年人的實(shí)際支出需求,養(yǎng)老金收入不足成為制約老年人購買養(yǎng)老服務(wù)的主要障礙,由此催生出對養(yǎng)老服務(wù)“惠”的需求,普惠型養(yǎng)老服務(wù)適時回應(yīng)了這一需求。

2.康養(yǎng)護(hù)理服務(wù)的高質(zhì)量需求推動普惠型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展

首先,對康養(yǎng)服務(wù)的普惠性訴求日益增加。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平提高,老年人對養(yǎng)生、日常保健等康養(yǎng)服務(wù)的需求越來越大。調(diào)查表明,2019年,我國居民因心腦血管疾病、癌癥、慢性呼吸系統(tǒng)疾病和糖尿病等重大慢性病導(dǎo)致的過早死亡率為16.5%,因慢性病導(dǎo)致的死亡人數(shù)占總死亡人數(shù)的88.5%[14]。慢性病的長期性以及不能自愈性使老年人對日?？叼B(yǎng)服務(wù)的要求更迫切、更全面。另外,高齡化、長壽化也增加了老年人對康養(yǎng)服務(wù)的需求。其中,中低齡老年人青睞“養(yǎng)”的產(chǎn)品,高齡老年人則注重“康”的產(chǎn)品。但是,目前的康養(yǎng)服務(wù)供給范圍小、服務(wù)內(nèi)容單一,同時康養(yǎng)服務(wù)主要靠市場提供,服務(wù)價格偏高,急需普惠型康養(yǎng)服務(wù)加以填補(bǔ)。

其次,對為老服務(wù)的普惠性訴求日趨多元。老年人對為老服務(wù)的需求既包括低端的心理疏導(dǎo)、日常學(xué)習(xí)、娛樂活動等方面,也包括高端的集體旅游、智慧養(yǎng)老、自我實(shí)現(xiàn)等方面,但不同層次、不同區(qū)域的老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求具有差異性。例如,城市老年人主要關(guān)心為老服務(wù)是否全方位和高層次、為老服務(wù)體系是否完備、為老服務(wù)是否高端等;農(nóng)村老年人受快速老齡化、空心化、空巢化等影響,更關(guān)心養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施是否完善、基本的為老服務(wù)是否便捷可及等。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)老年人對養(yǎng)老基本公共服務(wù)的公平享有,需要有科學(xué)的政策設(shè)計(jì)以提供制度保障,普惠型養(yǎng)老服務(wù)恰好滿足了這一需求。

最后,對護(hù)理服務(wù)的普惠性訴求日顯急迫。數(shù)據(jù)顯示,我國目前患有慢性病的老年人超過1.9億人,失能、半失能老年人約有4000萬人[15],占60歲以上老年人的16%,失能、半失能老人對護(hù)理服務(wù)的需求遠(yuǎn)大于普通老年人,護(hù)理服務(wù)需求市場巨大。但是,我國針對失能老人所提供的長期護(hù)理保險服務(wù)目前仍處于試點(diǎn)階段,僅涉及29個城市,沒有成熟穩(wěn)定的發(fā)展模式且覆蓋面較小。農(nóng)村地區(qū)失能、半失能老人數(shù)目也很龐大,他們收入水平低、缺乏生活照料,更需要專業(yè)的護(hù)理服務(wù),但在試點(diǎn)地區(qū)只有部分市(縣)將農(nóng)村劃入長期護(hù)理保險服務(wù)范圍,更多的農(nóng)村失能老人無任何護(hù)理服務(wù)。因此,應(yīng)在國家的引導(dǎo)和規(guī)劃下,動員多種主體提供普惠城鄉(xiāng)的護(hù)理服務(wù)。

四、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的普惠性短板

雖然我國已出臺一系列政策舉措以應(yīng)對人口老齡化,提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和水平,但在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中仍存在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平不高、居家社區(qū)養(yǎng)老和優(yōu)質(zhì)普惠服務(wù)供給不足、專業(yè)人才特別是護(hù)理人員短缺、科技創(chuàng)新和產(chǎn)品支撐有待加強(qiáng)、事業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展尚需提升等不足。就養(yǎng)老服務(wù)的普惠性來說,其短板主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

1.養(yǎng)老服務(wù)主體責(zé)任不清制約普惠性實(shí)現(xiàn)

經(jīng)過多年發(fā)展,我國養(yǎng)老服務(wù)已基本形成國家主導(dǎo),市場、社會、社區(qū)補(bǔ)充的供給格局,實(shí)現(xiàn)了參與主體的多元化。但是,各主體責(zé)任尚不明確,責(zé)任邊界模糊,沒有形成清晰的任務(wù)分工,除國家外其他主體的作用發(fā)揮不充分,導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)“普”“惠”不足。在市場方面,企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域動力不足,服務(wù)產(chǎn)品供給種類不多、質(zhì)量欠佳且價格高昂,導(dǎo)致老年人對“普”的需求難以得到滿足。另外,養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,提供的服務(wù)重疊與空缺并存。重疊部分服務(wù)質(zhì)量較低,技術(shù)水平不夠;空缺部分價格偏高,難以滿足老年人對“惠”的需求。在社會組織方面,雖然參與養(yǎng)老服務(wù)供給的社會組織較多,但服務(wù)內(nèi)容單一,缺乏資源集聚能力,對養(yǎng)老服務(wù)的“普”“惠”貢獻(xiàn)有限。在社區(qū)方面,存在養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不完善、服務(wù)專業(yè)化水平低、服務(wù)內(nèi)容不全面等問題,養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)同樣缺乏普惠性。上述養(yǎng)老服務(wù)普惠性不足,與供給主體責(zé)任不明有直接關(guān)系,需科學(xué)劃定各主體的服務(wù)內(nèi)容和責(zé)任邊界。

2.養(yǎng)老服務(wù)供需對接不暢阻礙普惠性實(shí)現(xiàn)

普惠型養(yǎng)老服務(wù)要求在服務(wù)供給中充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和老年群體的實(shí)際需求,分階段、循序漸進(jìn)開展養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè),“泛福利”和“反福利”都要極力避免。但是,養(yǎng)老服務(wù)需求識別誤差以及評估制度不健全制約著養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的效率,阻礙養(yǎng)老服務(wù)普惠性的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展使我國養(yǎng)老服務(wù)需求識別的敏感度下降,在缺乏深入調(diào)研的情況下,出現(xiàn)了一些僅根據(jù)主觀判斷對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行無序建設(shè)的不合理現(xiàn)象,加之一些關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)需求的調(diào)查浮于表面、限于清單,導(dǎo)致出現(xiàn)較大的養(yǎng)老服務(wù)供需誤差。養(yǎng)老服務(wù)需求識別誤差及結(jié)果評估偏差會導(dǎo)致供給無效,造成養(yǎng)老資源浪費(fèi),難以真正滿足老年人的實(shí)際需求。此外,政府往往更注重需求投入的總量,忽視實(shí)際運(yùn)行中的效率和質(zhì)量,致使養(yǎng)老資源分配不盡合理。上述不足既影響?zhàn)B老服務(wù)的普及性與普遍化,也影響?zhàn)B老服務(wù)的價格水平和可負(fù)擔(dān)性?？傮w來看,養(yǎng)老服務(wù)處于供給小于需求的狀態(tài),而且養(yǎng)老服務(wù)供給在城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體之間存在不均衡,供給數(shù)量和種類都難以滿足老年人多樣化的養(yǎng)老需求,如何適配供需是當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)面臨的現(xiàn)實(shí)難題。

3.養(yǎng)老服務(wù)地區(qū)差異大影響普惠性實(shí)現(xiàn)

受多種因素影響,我國城鄉(xiāng)之間、東中西部之間養(yǎng)老服務(wù)資源配置存在不平衡,導(dǎo)致不同地區(qū)老年人能夠享受的養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目、價格和質(zhì)量以及養(yǎng)老服務(wù)的可及性和可得性存在較大差異,養(yǎng)老服務(wù)的公平性和普惠度大打折扣。例如,受傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響,城市與農(nóng)村在養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、形式及水平上存在較大差距,在普惠程度上也存在明顯差異,影響城鄉(xiāng)老年人對養(yǎng)老服務(wù)的公平享有。相較于農(nóng)村居民,城市居民享受的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容更加豐富,包括日間照料、護(hù)理服務(wù)、健康管理等;服務(wù)形式更加多樣,包括上門服務(wù)和在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受服務(wù)等;服務(wù)水平較高,實(shí)惠程度因政策支持也較高。此外,東中西部養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在差距,導(dǎo)致全國老年人享受養(yǎng)老服務(wù)的普惠性也存在較大差異。東部地區(qū)老年人享受養(yǎng)老服務(wù)更便捷,獲得的主體支持也多,可及性也更高;西部地區(qū)因地廣人稀、基礎(chǔ)設(shè)施不完備等因素,許多老年人難以及時享受養(yǎng)老服務(wù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異還導(dǎo)致地區(qū)之間資源配置不均衡,養(yǎng)老服務(wù)普惠性建設(shè)中的均等化特征難以體現(xiàn)。

五、普惠型養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展策略

針對目前養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的普惠性短板,需精準(zhǔn)把握老年人的服務(wù)需求,運(yùn)用包容性治理理念,充分發(fā)揮國家、市場、社會的積極作用,在養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)容、范圍、價格、手段等方面綜合施策,打造既“普”又“惠”的養(yǎng)老服務(wù)體系,讓全體老年人共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果,獲得全面且高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。

1.協(xié)同推進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老

普惠型養(yǎng)老服務(wù)首先要實(shí)現(xiàn)人員覆蓋的普遍性,讓全體老年人根據(jù)自身需要,都能享受到最基本的養(yǎng)老服務(wù)。因此,政府需通過科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)、持續(xù)的財(cái)政投入和養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的優(yōu)先發(fā)展等措施,在城鄉(xiāng)間合理調(diào)配養(yǎng)老資源,發(fā)展壯大公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu),擴(kuò)大對老年群體的覆蓋范圍。同時,以稅收優(yōu)惠、政策傾斜、簡化審批等手段發(fā)展壯大私立養(yǎng)老機(jī)構(gòu),保證民營資本的盈利空間,吸引社會資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。應(yīng)公私養(yǎng)老結(jié)合,不斷增加養(yǎng)老床位、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的供給量,為更多老年人享受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老創(chuàng)造條件,實(shí)現(xiàn)覆蓋群體的普遍性。在我國養(yǎng)老保障責(zé)任家庭化的趨向下[16],應(yīng)積極發(fā)揮家庭養(yǎng)老服務(wù)功能,通過經(jīng)濟(jì)、教育、就業(yè)、照護(hù)等支持政策,減輕家庭負(fù)擔(dān),提升家庭養(yǎng)老能力,讓老年人居家也能享受到與機(jī)構(gòu)大致相同的養(yǎng)老服務(wù)。在家庭養(yǎng)老占主導(dǎo)的中國社會,通過家庭成員提供為老服務(wù)是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)普遍化的重要途徑。此外,需大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老,以社區(qū)為載體,通過社區(qū)直接提供或社區(qū)委托服務(wù)的形式,為居住在社區(qū)養(yǎng)老中心和家庭中的老年人提供醫(yī)療、護(hù)理等日常生活服務(wù),這也是擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)覆蓋范圍的重要手段。應(yīng)協(xié)同推進(jìn)城鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老,形成養(yǎng)老服務(wù)合力,有效擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)的老年人覆蓋范圍以及老年人享受養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的普惠性發(fā)展。

2.多元主體供給多樣化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品

普惠型養(yǎng)老服務(wù)除要求覆蓋人群廣泛外,還要求有豐富的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品可供選擇,滿足老年人不同的養(yǎng)老服務(wù)需求。因此,需創(chuàng)設(shè)多主體供給機(jī)制,充分發(fā)揮政府、市場、行業(yè)和社會組織的作用,提供豐富的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品。對此,政府作為規(guī)劃者和引領(lǐng)者,除直接供給養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品外,主要應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)和支持作用,通過稅費(fèi)減免、制度規(guī)范等,創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境,激發(fā)市場參與養(yǎng)老服務(wù)供給的積極性,尤其要根據(jù)目前我國老齡人口特征,發(fā)展適合城鄉(xiāng)和不同收入水平的養(yǎng)老新興產(chǎn)業(yè),擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模,優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),細(xì)化養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容,促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老事業(yè)協(xié)同發(fā)展。作為普惠型養(yǎng)老服務(wù)的主要責(zé)任者,政府尤其要發(fā)揮信息掌握全面、財(cái)政能力強(qiáng)大的優(yōu)勢,向?qū)I(yè)的社會工作機(jī)構(gòu)購買個性化養(yǎng)老服務(wù),在政社互構(gòu)和“信任—合作”中[17],為特殊老年群體提供必要的養(yǎng)老服務(wù),實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的普遍性供給。同時,鼓勵行業(yè)組織進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新,利用行業(yè)技術(shù)開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品,豐富養(yǎng)老服務(wù)種類,發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)新業(yè)態(tài)。此外,社會組織要發(fā)揮自身優(yōu)勢,協(xié)調(diào)整合養(yǎng)老服務(wù)資源,組建養(yǎng)老服務(wù)組織,擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)社會供給隊(duì)伍,提供形式多樣的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品,推動養(yǎng)老服務(wù)普遍化建設(shè)。

3.多措并舉降低養(yǎng)老服務(wù)價格

普惠型養(yǎng)老服務(wù)除要求“普”外,還需要“惠”,即老年人能以較低的價格購買到較高質(zhì)量的服務(wù),享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的社會福利。降低養(yǎng)老服務(wù)價格,首先,需要引入市場機(jī)制,除一些兜底性的養(yǎng)老服務(wù)外,絕大多數(shù)養(yǎng)老產(chǎn)品通過市場途徑進(jìn)行供應(yīng),通過服務(wù)企業(yè)在市場上的相互競爭降低服務(wù)價格,讓老年人享受到物美價廉的養(yǎng)老服務(wù)。其次,為提高老年人對養(yǎng)老服務(wù)的購買能力,中央和地方政府應(yīng)增加養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政預(yù)算,劃撥專門的養(yǎng)老服務(wù)資金,補(bǔ)貼養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和老年人個體,采取政府建議定價和補(bǔ)貼企業(yè)的做法,在保持企業(yè)盈利的前提下降低養(yǎng)老服務(wù)價格,同時通過對企業(yè)和老年人的補(bǔ)貼增強(qiáng)老年人購買養(yǎng)老服務(wù)的能力。在這一過程中,尤其要向農(nóng)村地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行財(cái)政傾斜,均衡地區(qū)間獲取養(yǎng)老服務(wù)的差距,讓全體老年人都能購買得起基本養(yǎng)老服務(wù)。最后,暢通社會捐贈渠道,廣開愛心人士、愛心企業(yè)捐款捐物之路,以公開透明的操作贏得捐贈者的信任,將募捐到的資金發(fā)放給急需的老年人,增強(qiáng)其購買力,同時委托社會組織將獲贈的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品(輪椅、助聽器等)免費(fèi)發(fā)放給有需要的老年人?？梢酝ㄟ^落實(shí)對養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的稅費(fèi)和金融優(yōu)惠以及對社會力量和物業(yè)企業(yè)的優(yōu)惠扶持,增加養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給,以降低老年人購買養(yǎng)老服務(wù)的價格,增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的可得性,讓老年人能感受到實(shí)實(shí)在在的優(yōu)惠和福利。

4.實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)均等化供給

普惠型養(yǎng)老服務(wù)還有一個重要特征就是服務(wù)供給的均等化。不管是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū),不管是城市居民還是農(nóng)村居民,應(yīng)該都能根據(jù)自身的需求享受大體均等的養(yǎng)老服務(wù)。這既是社會公平的體現(xiàn),也是共享發(fā)展成果的形式。正如“十四五”規(guī)劃指出的,要按照常住人口規(guī)模和服務(wù)半徑統(tǒng)籌基本公共服務(wù)設(shè)施布局和共建共享,促進(jìn)基本公共服務(wù)資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠(yuǎn)地區(qū)和生活困難群眾傾斜,提高公共服務(wù)均等化水平[2]。面對當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)供給不平衡的現(xiàn)狀,首先,需均衡發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的養(yǎng)老服務(wù)供給,通過對口支援、定點(diǎn)幫扶、財(cái)政轉(zhuǎn)移等形式,將更多的養(yǎng)老服務(wù)資源向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜,增加這些地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的供給,增強(qiáng)老年人的購買能力。其次,以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的理念,改變目前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)落后于城市的狀況,完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)制度體系,加大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè),提供適合農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品,增強(qiáng)農(nóng)民養(yǎng)老服務(wù)購買能力,縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)差距,增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的普惠性。最后,全面落實(shí)《城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項(xiàng)行動實(shí)施方案》,鼓勵和支持機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國有企事業(yè)單位將所屬的培訓(xùn)、療養(yǎng)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,增加普惠型養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的有效供給。同時,可利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),通過信息平臺打通城鄉(xiāng)“通道”,將城市中的優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品通過信息技術(shù)輻射到農(nóng)村,均衡城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)待遇差距。

既“普”又“惠”是廣大老年群體對養(yǎng)老服務(wù)的樸素愿望,將全體老年人納入養(yǎng)老服務(wù)體系也是黨和政府切實(shí)保障老年人權(quán)益、實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂”的戰(zhàn)略舉措。普惠型養(yǎng)老服務(wù)是貫徹共享理念和推動老年人實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要途徑,是積極應(yīng)對少子高齡化、高齡老齡化的必由之路。發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù),能有效提升養(yǎng)老服務(wù)的普遍性和普及化以及獲取養(yǎng)老服務(wù)的可得性和可負(fù)擔(dān)性,對化解養(yǎng)老服務(wù)供給中的區(qū)域和群體間的不平衡有重要意義。在新時代,建設(shè)和發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù),對完善養(yǎng)老服務(wù)體系、滿足老年人對美好生活的向往以及共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果都會產(chǎn)生深刻的社會影響。