朱志偉，王杰

(1.蘇州大學，江蘇 蘇州 215123；2.福州大學，福建 福州 350108)

現(xiàn)階段，隨著政府職能的轉移與社會化改革的持續(xù)推進，政社協(xié)同已經(jīng)成為創(chuàng)新社會治理的重要方式，而基于項目制之上的項目化運作則成為政社協(xié)同的典型做法。分稅制改革后我國的財政收入集權化趨勢得到加強，財政資源收入與分配主要通過科層制下的“條線”體制進行，這種新的資源分配方式是項目制運作的基礎條件[1]。項目化體現(xiàn)著項目制執(zhí)行的基本過程，它作為一項可以將政府、市場與社會各領域統(tǒng)合起來的國家治理模式，既有自上而下科層制運作的行政邏輯，也融入了經(jīng)濟體制改革運作的市場化邏輯。而項目目標的確定與執(zhí)行則是一個衡量政社協(xié)同成效的重要指標，但因不同類型的項目要求不同、各參與主體間的利益關系復雜及項目執(zhí)行過程存在不確定性等因素，項目目標設定與執(zhí)行會發(fā)生偏離，這不僅會極大地降低項目設計與項目執(zhí)行的預期成效，也不利于財政資源的有效配置。從項目目標偏離的角度考察一個優(yōu)秀項目是如何失敗的，對提升政社協(xié)同實效性具有重要的現(xiàn)實價值。

一、目標偏離：項目制運作的理性選擇

單位制下的權力與資源配置完全嵌套在集權性很強的總體性社會中，體現(xiàn)出一種行政權主導的邏輯。作為分稅制改革后的一種新的制度安排，項目制的目的是通過國家財政轉移支付的形式，打破原來單位制下的體制束縛，防止市場體制引發(fā)過度的分化效應[2]。它不僅僅是某類項目的運作，更是一種可以將政府、市場與社會各領域統(tǒng)合起來的治理模式，確保項目按照原有的預期執(zhí)行是實現(xiàn)項目制設計初衷的重要保障。正因如此，眾多學者對項目制目標也做了大量研究。

項目制是嵌套在原有科層體制中發(fā)生作用的。在項目制中，上級部門(委托方)為下級部門(管理方)設定目標，并對目標的執(zhí)行和完成情況進行檢查，這是科層制權威關系的核心[3]。但往往在項目執(zhí)行中，上級政府、基層政府與承接組織間的目標是不同的，因此，激勵情況、資源依賴度與監(jiān)管的嵌入性都會影響項目運作中的權力分配與控制關系[4]，引發(fā)項目執(zhí)行危機。項目配置機制對項目的有效落實具有重要作用，地方政府落實上級配置政策的意愿與地方政府是否有能力執(zhí)行上級配置政策直接決定著項目執(zhí)行效果，而信息傳遞、激勵設置、中央與地方圍繞“控制”與“反控制”的博弈，容易導致項目實施偏離原有的預期[5]。可以說，科層制的項目執(zhí)行結構增加了項目目標瞄準的不確定性，因為項目制本質(zhì)上并不是對科層制的擺脫，而是國家主動對科層體系的完善及補充。項目治理的理性化與技術化并不一定會增強政府對公共服務需求的回應力，也可能產(chǎn)生反向效應[6]，甚至有學者直接指出高度分化的科層結構是造成項目執(zhí)行偏離及終止的主要原因[7]。但是我們也要看到項目制不是單向擴張的，而是與其他相關制度邊界不斷滲透的，項目執(zhí)行既需要地方激勵性的推動，也需要自下而上的社會性嵌入[8]。項目制雖然內(nèi)生于科層制，但仍然有突破科層制束縛的優(yōu)勢，因為項目制具有科層制與市場化的雙重運作結構。在科層制權力與地方財政的剛性約束下，項目資源配置市場化的目標出現(xiàn)虛化，造成上述問題的根本原因是信息不對稱、基層政府在不完全確定的條件下獲得了充分的剩余控制[9]。而項目制的條線控制與市場競爭，讓項目承接組織成為完成行政指標的被動執(zhí)行者與項目逐利者，這進一步加重了項目承接方的服務供給困境[10]。在此種情況下，項目制執(zhí)行目標的偏離是科層制與市場性共同作用的結果。同時，也有學者認為精英俘獲是財政扶貧項目出現(xiàn)目標偏離的最重要原因，要想破解項目目標偏離困境，需要解決精英俘獲的情況[11]，注重顯性規(guī)則之外的那些非正式行為對項目執(zhí)行的影響，防止執(zhí)行主體過度地追求私利并與相關主體達成利益捆綁[12]，因為這些因素可以限制項目制中多元主體的利益整合[13]。

總體而言，項目制下的目標偏離都是相關利益主體理性選擇的結果，并非項目運作中的“一時之失”，既因政府內(nèi)部上下級間與平級部門間存在不同運作邏輯與博弈關系，也與作為“發(fā)包方”的國家部門、“打包方”的地方政府與“抓包方”的社會組織或企業(yè)間的行動價值具有差異性有關?；诖耍疚膶⒃诳疾煺鐓f(xié)同項目化運作的目標設計與實際執(zhí)行基礎上，綜合把握項目目標偏離的生成過程與應對，以期說明一個優(yōu)秀的項目是如何失敗的，并在此基礎上提出破解項目目標偏離困境的具體路徑。

二、整合系統(tǒng)型政策執(zhí)行：一種解釋項目實施的分析視角

縱觀政策執(zhí)行理論近50年來的發(fā)展，根據(jù)其歷史發(fā)展順序及研究范式的不同，我們可以將該理論分為三個不同階段：第一代政策研究是自上而下的研究范式(top-down approach)，第二代政策研究是自下而上的研究范式(bottom-up approach),現(xiàn)階段主要以整合系統(tǒng)型研究范式(integrated approach)為主。毫無疑問，整合系統(tǒng)型政策執(zhí)行范式是對第一代政策研究范式與第二代政策研究范式的融合與超越,突破了傳統(tǒng)科層制下的組織間層次關系與正式組織制度的束縛，引入了多元利益主體與非正式組織制度、關系，實現(xiàn)了政策科學理論的民主回歸[14](pp.155-156)，更加注重理性多元化的價值取向與開放、動態(tài)的系統(tǒng)性。在這一范式之下政策執(zhí)行開始成為高度分化與綜合的過程，而不同時間與空間下的政治決策與行動則強化了政策執(zhí)行的復雜過程。良好的政府執(zhí)行不僅需要通過“自上而下”的政策設計合理應用政策工具與資源配置，而且要以“自下而上”的路徑明確不同參與主體的結構，讓政策執(zhí)行過程中的所有行動者都可以獲得一定的權力。政府間的網(wǎng)絡關系以及主體表現(xiàn)力是政策執(zhí)行重點考量的，研究者傾向于通過考慮這些因素來解釋為何政策執(zhí)行會偏離決策者的預期目標[15]。政策執(zhí)行在把握政策制定機構與執(zhí)行機構關系的基礎上還要關注不同層級政府間行政與政治單位的內(nèi)在關聯(lián)。在高金看來，政策決策與執(zhí)行本質(zhì)是不同類型的組織團體間相互協(xié)商、妥協(xié)與討價還價的過程[16](p.32)。因政策目標與執(zhí)行預期的不確定性與復雜關系，薩巴蒂爾甚至用政策變遷替代政策執(zhí)行以期能夠更好地解釋政策執(zhí)行過程，他認為以短期的政策實施判定政策效果是不明智的，很多政策是長期的，我們甚至得用多達10年才可以看出政策成敗，在此過程中政策執(zhí)行必須要有可以實現(xiàn)目標的信仰體系，這種體系是對政策價值、因果關系認知及政策工作選擇的綜合[17](p.18)?？傮w上看，整合系統(tǒng)型政策執(zhí)行范式具有如下幾點特征。首先，它是一種在主體多元的價值理性下綜合研究政策制定者與執(zhí)行主體關系、影響因素與實施過程的范式，它通過政策執(zhí)行將各個主體間結構聯(lián)系起來。其次，政策制定者與政策執(zhí)行者間并非科層制下的權威關系，而是執(zhí)行主體間的協(xié)商合作與自主參與關系，當他們之間缺少價值共識或協(xié)商不成時，就會導致政策目標偏離。

以項目為核心的主體互動關系與資源配置邏輯是公共政策執(zhí)行的核心議題[18]。本文試圖通過“整合系統(tǒng)型政策執(zhí)行”理論來分析項目在執(zhí)行過程中的偏離及運作機制。第一，項目制作為一種國家治理形式與政策執(zhí)行緊密相關，在現(xiàn)有治理情境下，政策執(zhí)行在很大程度上是通過項目制表現(xiàn)出來的。正因如此，有學者直接提出項目制本質(zhì)上具有唯政策驅動改革的傾向[19]。第二，項目制具有宏觀政策取向，承載著行政科層與市場競爭的雙重運作邏輯。而隨著項目需求日益多樣化與體制性改革的推進，越來越多的社會主體開始參與項目設計與執(zhí)行，他們的態(tài)度與配合程度已成為影響項目目標實現(xiàn)的重要因素。進入社會治理時代，簡政放權成為發(fā)展趨勢，以往那種科層制下的“打包”“發(fā)包”與“抓包”格局逐漸轉變?yōu)楣步?、共治與共享的治理格局，地方政府的角色逐漸轉變?yōu)樵陧椖恐浦邪l(fā)揮核心引導作用，項目制的執(zhí)行結構開始向扁平化發(fā)展。以政府購買社會組織服務、公益創(chuàng)投為代表的治理創(chuàng)新就是項目制基層化運作的典型代表，本研究即是在這一場域下展開實證研究。

具體而言，本研究將以“英才計劃”為案例，分析項目執(zhí)行過程中的目標偏離與內(nèi)在運作機制，重點研究項目利益相關方的多重邏輯與應對策略，旨在回答“那些優(yōu)秀的項目是如何失敗的”“在項目目標發(fā)生偏離后，項目利益相關方應用了何種策略以保障項目持續(xù)進行”。為了能夠對項目做出整體性把握，筆者對該案例做了持續(xù)一年的跟蹤，期間對項目委托方、項目執(zhí)行方、項目受益人做了多次訪談，累計訪談33人，收集了大量一手資源，這些資料涉及項目方案、項目合同、項目工作總結、項目推文與新聞報道。選擇該項目主要出于兩方面原因：一方面，該項目具有很強的針對性，是對服務需求的精準回應，預期目標的達成可以產(chǎn)生良好的實踐價值與行業(yè)影響力；另一方面，項目的服務對象對項目執(zhí)行充滿期待，項目供給與項目需求主體間匹配度高。

三、政社協(xié)同項目化目標偏離的生成過程

目前，社區(qū)基金會已經(jīng)成為創(chuàng)新社會治理、加強基層建設的重要手段。據(jù)上海社會組織公共服務平臺統(tǒng)計，截至2021年3月，全市共有85家社區(qū)基金會。但總體上來看，超過三分之二的社區(qū)基金會由政府發(fā)起成立，普遍面臨著專職人員缺少的情況，許多社區(qū)基金會只是“空殼組織”，沒有充分地發(fā)揮自身在基層治理中的作用。S區(qū)共13家社區(qū)基金會，這些基金會雖然實現(xiàn)了街鎮(zhèn)全覆蓋，但也同樣面臨著此種問題。S區(qū)民政局也認識到人才問題已成為制約該區(qū)社區(qū)基金會發(fā)展的首要問題。在此種情況下，S區(qū)民政局同G機構開展合作，委托該機構為S區(qū)社區(qū)基金會提供培育工作。經(jīng)過不斷溝通與協(xié)調(diào)之后，該項目確定了以“英才計劃”為主題的執(zhí)行思路，項目周期為1年，主要目標是以社區(qū)基金會人才培育為起點，優(yōu)化社區(qū)基金會人才隊伍，增強人員的專業(yè)性水平，構建良好的政社合作關系。為了完成這一目標，G機構先后開展了社區(qū)基金會需求調(diào)研、專職秘書長招聘、外出參訪學習與增能培訓工作。但從項目執(zhí)行過程來看，項目目標發(fā)生偏離，預期成效不足。

(一)目標設計與執(zhí)行斷裂：既定服務對象的偏離

服務對象的需求既是項目設計的基本出發(fā)點，也是項目執(zhí)行的最終指向。一個優(yōu)秀的項目必然可以很好地回應服務對象的需求，解決特定的問題，脫離服務對象的項目設計很容易陷入“項目失靈”。從當時的情況來看，S區(qū)內(nèi)的13家社區(qū)基金會都沒有專職秘書長，日常工作多由街鎮(zhèn)社工或社會組織服務中心工作人員兼任，這不僅會使社區(qū)基金會的工作被邊緣化，更重要的是導致基金會沒有相應的自主權，破壞了社區(qū)基金會的民間性，使其走向異化與行政化[20]。基于此，該項目以招聘專職秘書長為立足點具有很強的現(xiàn)實針對性。但從實際情況來看，這種招聘并不順利。最新的《基金會管理條例》規(guī)定，基金會人員工資福利和行政辦公支出不可超過當前支出的10%，當時的社區(qū)基金會年度總支出最低在16萬，按照10%的比例限制，當時一年可允許社區(qū)基金會秘書長獲得的收入為1.6萬。從當下人力成本來看，僅依賴于社區(qū)基金會的支出顯然不足以招聘到專職的社區(qū)基金會秘書長。為此，G機構與S區(qū)民政局商議提出兩種解決方案：一是區(qū)民政局設立專項基金，用以支持招聘專職社區(qū)基金會秘書長；二是區(qū)民政局將各專職秘書長納入社工編制，由財政提供資金支持。但兩種方案最終都沒有獲得區(qū)領導的同意。當社區(qū)基金會秘書長的福利待遇無法保障時，相應的招聘工作也就失去了原有價值，招聘計劃隨之擱淺。從項目目標設計到執(zhí)行是政社協(xié)同得以推進的重要要件，而服務對象則處于核心地位，兩者斷裂的后果是項目執(zhí)行開始懸浮于實際需求，項目成效因此而變得虛擬化，政社協(xié)同價值日益形式化。

(二)目標設定與執(zhí)行不足：組織關系網(wǎng)絡鏈接式微

長期以來，任何組織的發(fā)展都會深受社會環(huán)境的影響，沒有任何一家組織可以脫離環(huán)境與其他主體的支持而獨立存在，這對于通過吸納社會資源而踐行公益目標的社區(qū)基金會尤為重要。各社區(qū)基金會須加強與其他主體的聯(lián)系，擴展已有合作關系網(wǎng)絡，以獲得政治合法性、社會合法性與實效合法性[21]。而加強與其他社區(qū)基金會、政府、社會組織的交流，則是實現(xiàn)這一目標的重要方式。根據(jù)“英才計劃”的設計，S社區(qū)和G機構將赴杭州、深圳、成都等地學習交流，預計至少出訪交流2次。但在實際執(zhí)行中，除了在2019年7月前往杭州與兩家社區(qū)基金會、政府開展交流之外，其他都沒有開展。從當時的項目執(zhí)行過程來看，S區(qū)民政局在此過程中發(fā)揮著決定性作用。杭州參訪交流之后，作為項目執(zhí)行組織的G機構于2019年12月策劃了前往深圳、成都的交流方案，邀請了兩地優(yōu)秀的社區(qū)基金會、行業(yè)組織、政府工作人員進行對話研討，但當機票、酒店、對接人員都準備就緒后，G機構意外地接到來自S區(qū)民政局取消行程與交流的通知。此后，受新冠疫情影響，后續(xù)外出交流不得不中斷。外出交流是拓展社區(qū)基金會組織網(wǎng)絡的重要形式，這種方式可以強化組織內(nèi)網(wǎng)絡與外網(wǎng)絡的韌性，當網(wǎng)絡鏈接受阻后，組織很容易再次陷入路徑依賴與結構性困境，這極大地折損了政社協(xié)同推進社區(qū)基金會網(wǎng)絡再造的目的。

(三)目標設定與執(zhí)行弱化：組織能力培訓傾向形式化

社區(qū)基金會具有雙重性：一方面，它具有向社會公眾籌集資源的合法性；另一方面，其立足于社區(qū)，服務于社區(qū)，也屬于社區(qū)社會組織的范疇。這就決定了社區(qū)基金會的工作人員需要具有很強的綜合素質(zhì)?；诖耍珿機構在項目設計時為各社區(qū)基金會秘書長及工作人員提供了長達五個月的課程培訓。但從實際執(zhí)行來看，培訓的有效性受到了削弱。其主要表現(xiàn)在三個方面：其一，因目前的社區(qū)基金會工作人員多在街鎮(zhèn)工作，受本職工作影響，可以參與培訓的精力有限，人員流動性較強，無法形成持續(xù)性的培訓效果；其二，民政部門對G機構要求調(diào)整人員結構、維護人員穩(wěn)定性的意見持消極應付的態(tài)度，任其自由發(fā)展；其三，G機構在設置課程時側重于理論層面，與實際的社區(qū)基金會工作者的需求存在供給偏差，這導致參與培訓學習的工作者積極性下降，且此次培訓后期恰好處于新冠疫情期間，線上培訓的效果不佳也是不可忽視的原因。雖然能力培訓的次數(shù)達到了預期目標，但過程存在形式化傾向，接受培訓的參與者的操作能力提升有限。形式化是一種需求與供給出現(xiàn)嚴重偏離的異化行為，影響了服務功能的作用發(fā)揮，帶來責任虛化。當項目活動出現(xiàn)形式化傾向時，委托方、執(zhí)行方與服務對象間很容易產(chǎn)生消極性的情感認知與行為，結果會導致協(xié)社協(xié)同的參與性、動員性與有效性降低。

四、目標偏離后項目得以持續(xù)運作的策略選擇

隨著“英才計劃”的開展，原定的項目目標出現(xiàn)了很大程度的偏離。這一問題的出現(xiàn)并非偶然現(xiàn)象，而是項目參與主體理性選擇的結果，與項目的執(zhí)行機制緊密相連。在不同項目主體的共同參與下，該項目之所以得以持續(xù)運作，主要是由于多元主體間形成了“討價還價-試圖彌補-聽之任之”的行動策略。這些策略在實踐層面可以表現(xiàn)為三個方面：一是通過主體間利益博弈促進項目的執(zhí)行；二是當目標偏離后，主要的項目主體通過積極的游說來彌補項目明顯的損失；三是面對無力彌補的局面，各主體主要采取消極應對的方式以確保項目的持續(xù)進行。

(一)不同主體間利益博弈

項目的執(zhí)行基本上都遵循“打包”“發(fā)包”與“抓包”的服務流程，涉及多個行動系統(tǒng)與利益主體，各主體基于共同的項目價值共識形成行動合力，但這一過程并不是一帆風順的，而是充滿了磨合與博弈。在“英才計劃”執(zhí)行中，涉及的主體有集“打包”和“發(fā)包”于一體的區(qū)民政部門、作為“抓包方”的G機構、街鎮(zhèn)領導、社區(qū)基金會秘書長等，各主體間同樣存在博弈行為，其中府際博弈、政社博弈最為典型。

對項目目標設定影響程度最大的是府際博弈。專職秘書長招聘的目標之所以沒有達成，最主要的原因是區(qū)民政部門與街鎮(zhèn)就秘書長的待遇沒有找到解決方案。起初區(qū)民政局更加傾向于由社區(qū)基金會自主承擔招聘人員的費用，街鎮(zhèn)幫助社區(qū)基金會籌集更多的資源，這樣既可以解決社區(qū)基金會秘書長待遇，也體現(xiàn)出街鎮(zhèn)對社區(qū)基金會的監(jiān)管與扶持。然而，因招聘人員能力不確定、街鎮(zhèn)資源有限與財務審計等因素，街鎮(zhèn)沒有同意區(qū)民政局的建議，反而建議區(qū)民政局設立社區(qū)基金會專項支持資金或將秘書長待遇納入社工編制，以統(tǒng)一領導、統(tǒng)一支持。后民政局也與承接組織、各街鎮(zhèn)領導、社區(qū)基金會負責人進行了集中論證，但在決策最后階段被領導否定，招聘計劃陷入困境，目標偏離由此產(chǎn)生。從組織形式上看，區(qū)民政部門與各街鎮(zhèn)是領導與被領導的關系，上級部門下達的目標任務下級有責任去完成，但科層制下上級政府與下級政府的討價還價是普遍存在的，這也是重要的權威關系形式與組織互動形式。雖然在這場博弈中雙方都沒有獲利，但是博弈本身增加了項目執(zhí)行的成本。同時，政社博弈也是項目執(zhí)行中的又一互動形式。作為項目執(zhí)行組織的G機構也與政府保持著互動,特別是與區(qū)民政部門有著較強的博弈關系。從該項目的執(zhí)行來看，這種博弈主要體現(xiàn)在項目資金的使用上：G機構的資金使用邏輯是花最少的錢辦最多的事，以便節(jié)約資金，這種邏輯是立足于組織生存的邏輯；而區(qū)民政局的資金使用邏輯是盡可能多花錢，費從事轉，這是事完費畢的邏輯。資金使用邏輯的不同直接影響到項目目標的實現(xiàn)，如在外出參訪學習中，民政部門的早餐要求是每人一百元，而G機構的預算是每人三十元，在與民政部門協(xié)調(diào)無效的情況下，G機構則減少了項目參訪學習的活動費用，并對區(qū)民政部門領導在行程中的花費予以報銷，此行為得到了民政局項目負責人的默許。在這場政社博弈中，雙方都獲得了一定的收益，而受損的則是項目運作的效度。

(二)積極性游說與共謀

項目執(zhí)行是委托方、執(zhí)行方、受益方及相關利益主體共同推動的結果，任何一方的懈怠都有可能直接影響到項目的推進與預期目標的實現(xiàn)。當事關項目后期發(fā)展的專職秘書長招聘因遇到瓶頸而中斷時，作為執(zhí)行組織的G機構不僅與委托方責任人直接對接，為其出謀劃策，以繼續(xù)推動招聘工作開展，還借助與領導開會的機會積極游說領導，聯(lián)合社會組織管理局領導共同向責任領導進言。但從實際工作來看，這種游說的效果并不是很大，也沒有改變區(qū)民政局領導不支持將專職秘書長納入社工編的想法，只是允許基層各街鎮(zhèn)可以自行組織。然而，失去了區(qū)層面的財力支持，絕大多數(shù)街鎮(zhèn)對秘書長招聘工作持不贊同的態(tài)度。在此種情況下，G機構負責人開始逐個拜訪各街鎮(zhèn)主任與書記，利用各領導開會、吃飯的時間向各主任與書記說明專職秘書長的好處以及配備專職秘書長所必需的財政支持，最終有4個街鎮(zhèn)表示愿意招聘專職秘書長?；诖耍裾块T與G機構將這4個街鎮(zhèn)作為專職秘書長招聘試點地區(qū)，并給予了人力、物力與財力等方面的支持。

制度試點是回應上級與下級間結構矛盾的一種理性化設計，但在結構矛盾未解決的情況下，試點工作也會遇到困境。案例中4個街鎮(zhèn)招聘專職秘書長的行為也因人員福利支出問題而先后擱淺，至此，招聘社區(qū)基金會專職秘書長的行為完全偏離最初目標，這也影響到了后續(xù)工作目標的瞄準。此前周雪光曾指出基層政府間會產(chǎn)生共謀行為，而這種行為的穩(wěn)定存在與重復再生則是政府組織結構與制度環(huán)境的產(chǎn)物[22]。同樣，在政府與社會組織之間也存在這種共謀。在此項目最重要的招聘環(huán)節(jié)出現(xiàn)停滯之后，為了防止項目審計不過關，項目委托方與執(zhí)行組織G機構協(xié)商更改項目合同，取消合同中關于招聘專職秘書長的內(nèi)容，這種非正式行為的直接指向是避免因項目目標偏離而帶來的行政風險。這種“共謀現(xiàn)象”是基層政府在外包項目時所表現(xiàn)出的靈活性與適應性，時常是上級政府不愿意看到也在力圖克服的，但這種現(xiàn)象具有穩(wěn)定性，它持續(xù)存在于組織制度與組織環(huán)境之中，有著深厚的合法性基礎與特定的制度邏輯。在現(xiàn)有的社會治理中，政府間、政府與其他組織間的共謀行為已經(jīng)具有制度化的特征：一方面，這些共謀行為被多數(shù)政策法令所明文禁止，多以非正式形式出現(xiàn)；另一方面，這些行為并非官員的個人行為，在許多情境下是在正式組織權力作用下的公開運作，這種做法甚至已經(jīng)被各級政府普遍接受，是特定組織環(huán)境下一種制度化的非正式行為。

(三)消極性應對與形式化

當項目的核心目標出現(xiàn)偏離之后，其他圍繞項目目標而展開的項目行動就很難達成預期目標?！坝⒉庞媱潯痹O計的核心在于專職秘書長的招聘，后續(xù)的培訓與外出參訪也是基于此而展開的。雖然專職秘書長的招聘因人員福利待遇而中止，但后續(xù)計劃仍然需要推進，只是推動的力度與效度更多地呈現(xiàn)出消極性應對的態(tài)勢。一方面，原定的前往深圳、成都的學習考察計劃因行政干預而意外取消，另一方面，秘書長培訓也多次因各類行政事務而中斷。秘書長培訓的課程設計無論是從實踐上還是理論上都具有很強的針對性，預期效果比較明顯。但在實際執(zhí)行中各利益主體都存在很大程度上的消極性，作為項目執(zhí)行主體的G機構在培訓講師選擇上更加傾向于同自己有利益關系的人員，培訓內(nèi)容因此而出現(xiàn)偏差。作為項目“發(fā)包方”的民政部門也會有意無意地侵占培訓時間，如經(jīng)常選調(diào)培訓人員從事條線工作，當出現(xiàn)培訓學員缺席時也不再追究，這使得培訓的必要性與緊迫性受損。同時，不可忽視的是，培訓的對象出現(xiàn)了目標置換，起初的培訓對象被設計為招聘來的專職秘書長，但因招聘工作停止，后續(xù)的培訓對象多為街鎮(zhèn)工作人員或社會組織中心人員。這些人員不但學習意愿大幅度減弱，且可以確保的學習時間與精力也十分有限，他們更多地在從事自己的本職工作，而將參與培訓作為一種有限度的配合街鎮(zhèn)工作的行為。

這種消極性應對與形式化行為既是項目執(zhí)行機制的重要部分，也是當項目目標偏離后維護項目持續(xù)性的重要策略。當項目目標發(fā)生偏離后何以繼續(xù)保障項目運作？這成為“發(fā)包方”與執(zhí)行方共同面對的問題，消極性應對與形式化行為即是對這一問題的回應。但也要看出，任何行為都是出于特定的目標或目的，遵循一定的行動邏輯，后續(xù)項目之所以可以繼續(xù)執(zhí)行也有一定的行動目標，只是這時的行動目標已不再立足于服務對象，也不是為了回應起初的項目目標，而是按照項目合同履行職責，避免帶來額外的風險。這顯然是一種利己性的行動邏輯，是一種“目標替代”，這種目標替代的不合理性蘊含著項目目標激勵的失效。而目標替代的發(fā)生在很大程度上是因為項目“發(fā)包方”設定的次要項目目標已經(jīng)達成。實踐中項目目標的設定有主次之分，主要目標是立足于服務對象實現(xiàn)社區(qū)基金會秘書長增能與基金會發(fā)展，次要目標是創(chuàng)新基層治理方式。主要目標的完成主要依賴于專職秘書長的招聘與后續(xù)的持續(xù)服務，要求較高；次要目標的完成主要依賴于項目的開展，是一種實施項目即完成目標的設定。從對民政項目負責人的訪談中得知，在“英才計劃”中，雖然主要目標因招聘工作停止而失敗，但次要目標已經(jīng)完成，他們的預期目標也達到，民政部門也以該項目為依據(jù)成功申報了市級的社會治理創(chuàng)新獎。這本質(zhì)上也是一種政績導向的政府行為，而這一政績行為的生成嚴重依賴于執(zhí)行組織，政府通過社會組織服務保障了其在政府績效中的持續(xù)性，以此在“職業(yè)錦標賽”中獲得優(yōu)勢。

五、項目化運作中目標矯正何以可能的路徑考量

項目目標的精準度決定著項目成效與政社合作效度的空間大小，這是項目執(zhí)行得以成功的關鍵性因素，目標偏離或目標替代的出現(xiàn)都是對項目成效的一種折損?，F(xiàn)階段的項目實施與政策執(zhí)行都遵循著同樣的運作邏輯，項目實施已經(jīng)突破了自上而下的科層制模式并開始走向公私合作和多面向治理，這既為項目執(zhí)行提供了強有力的支持系統(tǒng)，也為主體間協(xié)同與目標瞄準帶來了額外的成本。研究發(fā)現(xiàn)，優(yōu)秀項目的失敗具有以下特征。其一，盡管項目執(zhí)行遵循“打包”“發(fā)包”與“抓包”的服務流程，存在府際博弈、政社博弈等行為，但最具有影響力的仍然是行政力量主導下的政府部門。政府部門對項目的定位會直接影響到項目目標的實現(xiàn)，行政力量在很大程度上具有用項目行政目標吸納社會目標的“政績”傾向，行政力量過強容易引發(fā)形式化參與的問題。其二，有選擇性的共謀損害了項目執(zhí)行的契約精神與公共性。作為“發(fā)包方”的基層政府與“抓包方”的執(zhí)行機構為了避免自身利益受損會在特定的情境下產(chǎn)生不被制度規(guī)范所允許的共謀，這會導致項目的既定目標偏離和被替代。其三，項目目標偏離后之所以持續(xù)運作的主要原因在于制度約束下的利益捆綁。參與各方雖然都認為項目繼續(xù)實施的成效較低但還是以形式化的行為保障了項目的實施。之所以如此，是因為項目制將各方看作是一個利益共同體，若項目中斷，“發(fā)包方”與“抓包方”都會受到相應的懲處，這種潛在制度壓力迫使項目得以持續(xù)運作。項目制本身的執(zhí)行邏輯也在一定程度上增加了項目預期目標難以實現(xiàn)的風險。項目制一直遵循“一事一議”“?？顚ｍ棥被驹瓌t，往往僅圍繞單一項目本身實施目標管理與質(zhì)量控制，但事實上所有社會事務都是綜合性與動態(tài)性的，任何項目的實施都需要很多配套措施。單一性項目在很大程度上無法解決所有潛在問題，當解決了某一類問題時，另一類問題也有可能作為結果出現(xiàn)，這會導致項目預期目標與實際運行狀況存在張力，損害項目實效價值。

同時，項目目標的偏離會導致一個優(yōu)秀的政社合作項目失敗，為此我們也要重視項目目標的矯正。結合本文研究，筆者認為項目目標的矯正需要在把握多主體間利益相關性的基礎上從“目標設定—目標執(zhí)行—目標跟蹤”層面做好項目質(zhì)量管理。

(一)在目標設定層面，以需求調(diào)研為核心做好風險預估

項目制作為國家治理的一項制度安排，構建了上下級政府間合作博弈的增量路徑，不僅重塑著現(xiàn)有的公私關系與財政分配方式，更是對科層制結構的改革與基層治理的柔性回應。但是為保障預期目標的實現(xiàn)，我們?nèi)匀恍枰⒆阌陧椖啃枨簏c，把握內(nèi)在異質(zhì)性，在項目需求與供給間尋找最佳的平衡點：要立足于需求調(diào)研對項目擬解決的問題進行充分論證，破除主觀性問題與客觀性問題間的張力，防止擬解決的問題脫離實踐；應用訪談法、焦點小組等實證研究方法深入項目實施場域，明確服務對象的需求，避免以文本主義界定項目問題。同時，要考慮到不同屬性的服務對項目目標界定的影響。在項目設定時，可以針對硬公共產(chǎn)品與軟公共服務的特點確定項目的目標指向與執(zhí)行方式。一般而言，硬公共產(chǎn)品是實體化形態(tài)，更容易辨識，需要資本密集型投入。對于此類公共產(chǎn)品而言，目標設定更為簡潔、明確與具體，績效測量傾向于指標化、技術化，我們可以通過科層制管理與現(xiàn)代管理方法(如成本核算)實現(xiàn)。而軟公共服務更多是無形的，更加側重于服務對象的主觀體驗與反饋，相應的目標設定比較模糊，雖然前期對政府的基礎性投入要求高但后期更加側重于社區(qū)自主管理。在此過程中政府要合理確定角色：一方面，政府財政要保障公共服務供給的及時性與有效性；另一方面，項目運行要抵制政績觀下的過度包裝，回歸到群體需求層面。在治理的邏輯下，項目制并非天生短命，項目制要想實現(xiàn)持續(xù)運作，就需要根據(jù)公共產(chǎn)品的屬性特征實現(xiàn)與基層治理的結構性融合[23]。

(二)在目標執(zhí)行層面，以服務對象為基礎協(xié)調(diào)主體間關系

項目制目標的實現(xiàn)主要通過“打包”“發(fā)包”與“抓包”方間的利益協(xié)調(diào)與各主體和服務對象的互動來實現(xiàn)，從根本上需要不同利益相關者和服務對象進行良好的配合。首先，項目制要針對項目執(zhí)行的各方主體建立權責利相一致的組織關系，做到全過程監(jiān)管。我們要以契約的形式明確項目“打包方”“發(fā)包方”與“抓包方”在此過程中所承擔的責任與義務，懲處各種形式的共謀行為。在項目監(jiān)管中提升政府信息處理能力，防止因基層自由裁量權超越國家規(guī)則導致國家監(jiān)管變得形式化，防止因規(guī)則約束力下降而引發(fā)目標偏離與目標替換。其次，項目制要踐行以服務對象為本的項目管理，破除項目實施政績化。在政績導向下，雖然服務對象也可以參與到項目實施過程之中，但其身份會從服務的享有者轉變?yōu)檫m應項目的“表演者”，當政績目標完成后，服務對象的參與因已很難產(chǎn)生“增量政績”也不會再受政府部門重視。為此，我們需要重視項目的社會性邏輯，回歸到服務對象需求層面上。此外，在項目執(zhí)行過程中要注重發(fā)揮社區(qū)精英在代表服務對象爭取話語權與協(xié)調(diào)利益沖突中的積極作用，要利用其熟人身份或權威性創(chuàng)造利益協(xié)調(diào)平臺，創(chuàng)造讓各主體“聚在一起”的契機。但同時也要防止過度的精英介入引發(fā)的“精英俘獲”，因為這種現(xiàn)象會影響項目實施進程與質(zhì)量管理，干擾項目預期目標的實現(xiàn)與治理績效[24]。目前，項目制已經(jīng)全面嵌入社會治理的全過程，以服務對象為核心的利益關系營造與協(xié)調(diào)的最終目標是增強基層治理的有效性，形成一個共建共治共融的資源共同體。

(三)在目標跟蹤層面，以可持續(xù)性為出發(fā)點構建服務網(wǎng)絡

科層制下的資源供給具有常態(tài)化特征，與此不同，項目制更多地立足于項目制本身，其資源供給具有不確定性與間斷性特征，項目公共產(chǎn)品供給的持續(xù)性因此會受到挑戰(zhàn)，而這恰好是實現(xiàn)項目長期目標的核心所在。在筆者看來，我們可以從如下兩個方面破除這一困境。一方面，對項目制本身進行改革，做好配套政策，通過對基層財政資源的吸納與調(diào)控實現(xiàn)資源的再分配與持續(xù)注入，這也是對多重代理組織結構激勵機制的一種回應。另一方面，在尊重服務對象自身的主體性與能動性的基礎上構建自助服務網(wǎng)絡。特別是后者對確保項目長期目標的實現(xiàn)具有顯著作用。在創(chuàng)新社會治理的場域下，如何構建基層治理共同體成為各級政府綜合考量的關鍵問題，這也是當下社區(qū)營造、社區(qū)自治、共治得以廣泛興起的重要原因，其最終目標均指向實現(xiàn)基層的再組織化與構建良好的組織網(wǎng)絡關系。但無論是項目實施過程，還是后期跟蹤，都需要重視以社區(qū)居民為中心的公共關系營造，將居民自治、共治融入項目實施過程，培養(yǎng)基層治理主體的公共精神與共同體意識，將項目相關主體組織起來，共同回應社區(qū)需求、解決社區(qū)問題，達到即使項目結束仍然可以確保服務對象從中受益的目的。同時，要注重縱向行政服務網(wǎng)絡與橫向社會服務網(wǎng)絡的銜接與融合。行政服務網(wǎng)絡在統(tǒng)一調(diào)配體制資源、規(guī)范行政主體行為、推動服務標準化中具有很大優(yōu)勢；而社會服務網(wǎng)絡在動員社會資源、熟悉基層需求、實施差異化供給方面能動性強。兩者具有很強的耦合性與互補性，在項目制下協(xié)調(diào)推進二者，可以很好地鞏固服務網(wǎng)絡。