李志杰

(新疆大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830046)

一、問(wèn)題的提出

黨的十八大以來(lái)，在“以行政審批制度為重點(diǎn)的”行政體制改革進(jìn)程中[1](p.178)，通過(guò)貫徹落實(shí)一系列轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的創(chuàng)新型舉措，“行政審批制度改革的深度和廣度在不斷拓展”[2]。其中，告知承諾政策乃是最具代表性的舉措之一。2015年12月，國(guó)務(wù)院決定在上海浦東新區(qū)率先啟動(dòng)“證照分離”改革試點(diǎn)，此后，告知承諾制便成為涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)“證照分離”改革的主要手段之一。2019年5月，《司法部關(guān)于印發(fā)開(kāi)展證明事項(xiàng)告知承諾制試點(diǎn)工作方案的通知》(司發(fā)通〔2019〕54號(hào))正式發(fā)布，證明事項(xiàng)告知承諾制在全國(guó)13個(gè)省(市)和公安部、司法部、人力資源社會(huì)保障部、自然資源部和交通運(yùn)輸部5個(gè)國(guó)務(wù)院部門開(kāi)始試點(diǎn)。2020年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2020〕42號(hào))，這標(biāo)志著告知承諾政策在行政審批領(lǐng)域拉開(kāi)了全面貫徹執(zhí)行的序幕。證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾政策的全面施行，實(shí)質(zhì)性推動(dòng)了以精簡(jiǎn)流程、減少材料、縮減時(shí)間為主要導(dǎo)向的行政審批制度改革進(jìn)程，顯著降低了辦事企業(yè)和群眾實(shí)現(xiàn)自身合法訴求、參與特定領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的制度性成本。而告知承諾政策之所以取得如此顯著實(shí)踐效果的基本原理，是其在審批理念和審批方式層面開(kāi)展了針對(duì)傳統(tǒng)行政審批的制度改革，即在行政機(jī)關(guān)明確告知行政相對(duì)人必須符合的行政審批相關(guān)條件、要求、標(biāo)準(zhǔn)的前提下，以行政相對(duì)人的承諾代替(或暫代)證明材料或行政審批，將嚴(yán)管重心從事前轉(zhuǎn)向事中和事后，這大大加快了行政審批速度，使得行政審批效率明顯提升。因此，告知承諾政策實(shí)乃“快審”與“嚴(yán)管”并存的有機(jī)結(jié)合體。

然而，現(xiàn)階段，在告知承諾政策執(zhí)行過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常采用“降低門檻”也即放寬審批的話語(yǔ)來(lái)解讀告知承諾政策效果得以實(shí)現(xiàn)的基本原理。例如，江蘇省江陰高新區(qū)在建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案審查、項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可等領(lǐng)域推行告知承諾政策，強(qiáng)調(diào)通過(guò)“降低辦事門檻”為企業(yè)群眾辦事提供便利[3]；甘肅省肅南縣強(qiáng)調(diào)通過(guò)積極落實(shí)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)告知承諾政策，“進(jìn)一步降低審批門檻”[4]，為辦事企業(yè)和群眾減負(fù)增效。但是，“降低門檻”也即放寬審批的話語(yǔ)本身實(shí)際存在兩個(gè)不同層面的意涵。一是審批方式層面的“放寬”，其目的旨在減輕刻板繁雜的審批流程對(duì)于辦事企業(yè)和群眾所造成的負(fù)擔(dān)。這是告知承諾政策的真諦，亦為行政機(jī)關(guān)想要表達(dá)的原意。二是審批條件、標(biāo)準(zhǔn)、要求層面的“放寬”，這意味著行政相對(duì)人不必符合行政審批的條件、標(biāo)準(zhǔn)和要求，也可能因此而獲得極大的審批便利。這個(gè)層面的意涵并非行政機(jī)關(guān)想要表達(dá)的原意，但卻客觀上真實(shí)存在并且勢(shì)必造成相關(guān)政策執(zhí)行主體以及行政相對(duì)人的誤讀與錯(cuò)解，繼而對(duì)于告知承諾政策執(zhí)行的質(zhì)量與水平產(chǎn)生一定程度的消極影響。對(duì)于此項(xiàng)問(wèn)題，當(dāng)前學(xué)界并未給予充分必要的研究關(guān)切。有鑒于此，筆者通過(guò)闡發(fā)告知承諾政策執(zhí)行實(shí)現(xiàn)“快審”的方式和目的，厘定“嚴(yán)管”占據(jù)的重要地位，論述“降低門檻”之政策話語(yǔ)可能引發(fā)的錯(cuò)解及其危害，系統(tǒng)探究告知承諾政策執(zhí)行所應(yīng)堅(jiān)持的“快審嚴(yán)管”之有效路徑，為努力減少來(lái)自行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的消極影響、持續(xù)升級(jí)告知承諾政策執(zhí)行的質(zhì)量與水平做出積極有益的探索與努力。

二、告知承諾政策執(zhí)行何以實(shí)現(xiàn)“快審”

從內(nèi)涵層面來(lái)看，行政審批中的“告知承諾”乃是行政機(jī)關(guān)“告知”與行政相對(duì)人“承諾”兩者有機(jī)統(tǒng)一的整體。具體而言，告知承諾政策就是行政機(jī)關(guān)向行政相對(duì)人一次性告知必須符合的行政審批條件、要求、標(biāo)準(zhǔn)，行政相對(duì)人在明確表示已經(jīng)完全獲悉相關(guān)信息的同時(shí)，承諾自身切實(shí)符合已被告知的相關(guān)行政審批條件、要求、標(biāo)準(zhǔn)。而要想進(jìn)一步劃分告知承諾政策的主要形式，還必須依憑“告知承諾”對(duì)于行政審批過(guò)程產(chǎn)生的效果與影響。在此方面，當(dāng)前學(xué)界業(yè)已形成一些富有啟發(fā)性的研究成果。例如，張魯萍將行政審批中的(事前)信用承諾劃分為審批替代型信用承諾、容缺辦理型信用承諾、證明事項(xiàng)告知承諾三種類別[5]；李燕指出，告知承諾政策執(zhí)行模式應(yīng)當(dāng)包括責(zé)任提示型、容缺受理型、證明替代型、優(yōu)化程序型、容缺辦理型、簡(jiǎn)化程序型、審批取消型七種類型[6]；朱謙對(duì)環(huán)評(píng)領(lǐng)域告知承諾政策執(zhí)行模式做出劃分，認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)包括程序簡(jiǎn)潔型審批模式、程序適中型審批模式、程序保守型審批模式三種類型[7]；何洪全將告知承諾政策的具體形式劃分為互動(dòng)型承諾審批、階段型承諾審批、結(jié)果型承諾審批三種類型[8]。

2021年6月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化“證照分離”改革進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力的通知》(國(guó)發(fā)〔2021〕7號(hào))首次將涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾政策的具體形式劃分為三種類型，強(qiáng)調(diào)“對(duì)因企業(yè)承諾可以減省的審批材料，不再要求企業(yè)提供；對(duì)可在企業(yè)領(lǐng)證后補(bǔ)交的審批材料，實(shí)行容缺辦理、限期補(bǔ)交。對(duì)企業(yè)自愿作出承諾并按要求提交材料的，要當(dāng)場(chǎng)作出審批決定”。以此為依據(jù)，筆者將告知承諾政策的主要形式也即相關(guān)政策執(zhí)行實(shí)現(xiàn)“快審”的主要方式具體劃分為三種類型。一是以承諾代替證明材料，即行政相對(duì)人承諾自身符合行政審批相關(guān)條件、標(biāo)準(zhǔn)、要求并出具承諾書后，行政機(jī)關(guān)當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)，不再要求其出具相關(guān)證明材料。以承諾代替證明材料的告知承諾政策形式主要應(yīng)用于證明事項(xiàng)領(lǐng)域，涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)領(lǐng)域同樣適用。這種形式的現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)率最高，事中事后監(jiān)管的難度和風(fēng)險(xiǎn)同樣最大。二是以承諾代替行政審批，即行政相對(duì)人獲悉其必須符合的行政審批相關(guān)條件、標(biāo)準(zhǔn)、要求后，出具相關(guān)證明材料并作出真實(shí)性承諾，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行形式審查后當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)，不再進(jìn)行“實(shí)質(zhì)審查”[9]。這種告知承諾政策形式在涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用，較之于以承諾代替證明材料的形式，其現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)率和事中事后監(jiān)管的難度和風(fēng)險(xiǎn)略低。三是以承諾暫代證明材料或行政審批，即行政相對(duì)人獲悉其必須符合的行政審批相關(guān)條件、標(biāo)準(zhǔn)、要求后，出具主要證明材料并做出承諾，行政機(jī)關(guān)先予受理或當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)，允許其部分次要證明材料在限期內(nèi)暫緩補(bǔ)正，再做實(shí)質(zhì)性審查。這是告知承諾政策三種形式中最為初級(jí)的一種，其現(xiàn)場(chǎng)辦結(jié)率和事中事后監(jiān)管的難度和風(fēng)險(xiǎn)也最低。

由此可見(jiàn)，告知承諾政策實(shí)質(zhì)上是行政審批理念和方式層面的改革，在該政策模式下，行政機(jī)關(guān)可以在明確告知行政相對(duì)人必須符合的行政審批相關(guān)條件、要求、標(biāo)準(zhǔn)的前提下，以行政相對(duì)人的承諾代替(或暫代)證明材料或行政審批，如此便可顯著加快行政審批速度、提升行政審批效率。其核心要義顯然并不在于對(duì)行政審批相關(guān)條件、要求、標(biāo)準(zhǔn)等“降低門檻”即放寬審批。換言之，告知承諾政策絕不意味著行政相對(duì)人借此便不必再符合行政審批相關(guān)條件、要求以及標(biāo)準(zhǔn)。

三、告知承諾政策執(zhí)行為何推進(jìn)“快審”

在準(zhǔn)確把握告知承諾政策執(zhí)行實(shí)現(xiàn)“快審”的具體方式的基礎(chǔ)之上，我們還應(yīng)當(dāng)明晰其推進(jìn)“快審”的主要目的。對(duì)于該問(wèn)題的尋繹有助于進(jìn)一步闡發(fā)告知承諾政策執(zhí)行的有效路徑以及其實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策效果的基本原理。

(一)提升利企便民工作效度

告知承諾政策的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于順應(yīng)“民生為王”的時(shí)代大勢(shì)[10](p.133)，通過(guò)加快行政審批速度、提高行政審批效率，有效實(shí)現(xiàn)利企便民目標(biāo)，確保實(shí)質(zhì)性增強(qiáng)辦事企業(yè)和民眾的獲得感、幸福感。具體而言，與傳統(tǒng)行政審批傾向于秉持“以審代管”的審批理念不同，告知承諾政策致力于減少刻板僵化、紛繁復(fù)雜的審批流程對(duì)于辦事企業(yè)和群眾造成的負(fù)擔(dān)，主張將監(jiān)管重心從事前轉(zhuǎn)向事中和事后。毋庸置喙，告知承諾政策執(zhí)行可能增加事中和事后監(jiān)管的難度與風(fēng)險(xiǎn)，但更為重要的是，在此過(guò)程中，傳統(tǒng)行政審批中存在的奇葩證明、循環(huán)證明等問(wèn)題能夠得到有效遏制。與此同時(shí)，辦事企業(yè)和民眾不必再如以往那樣存在如是擔(dān)心：一旦審批材料不符合審批要求，自身無(wú)論是否實(shí)際具備相關(guān)條件都要面對(duì)由“先補(bǔ)正再審核”的審批原則造成的“反復(fù)跑”“來(lái)回跑”等現(xiàn)實(shí)困境。由此可見(jiàn)，告知承諾政策通過(guò)實(shí)現(xiàn)“快審”，直面并解決了辦事企業(yè)和民眾在行政審批過(guò)程中遇到的“痛點(diǎn)”問(wèn)題，及時(shí)回應(yīng)了行政相對(duì)人感觸最為敏感的切身訴求，確保利企便民工作效度得到實(shí)質(zhì)性提升。

(二)增強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)深度

2003年之后，為了回應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，我國(guó)政府開(kāi)始著力推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程。黨的十八大以后，以人民為中心的發(fā)展思想日益在黨和國(guó)家的工作中占據(jù)十分重要的地位，我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)取得顯著成效。當(dāng)前，受到傳統(tǒng)行政思維慣性和制度惰性的影響，服務(wù)型政府建設(shè)仍存在較為顯著的深化空間。在此方面，告知承諾政策通過(guò)規(guī)范和精簡(jiǎn)行政審批流程大大加快了行政審批速度，提高了行政審批效率，形成了更具“包容性”的行政審批制度[11](p.52)，行政相對(duì)人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到充分保護(hù)和適度加強(qiáng)。一定程度上，告知承諾政策促成了行政審批“主動(dòng)權(quán)”向行政相對(duì)人的轉(zhuǎn)移，有效壓縮了行政審批過(guò)程中街頭官僚的自由裁量空間，有力抑制了官僚主義作風(fēng)對(duì)于服務(wù)型政府建設(shè)的嚴(yán)重威脅。由此可見(jiàn)，告知承諾政策通過(guò)實(shí)現(xiàn)“快審”，從“過(guò)程優(yōu)化”和“體制改革”兩大向度持續(xù)推進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能的歷史進(jìn)程[12](p.263)，為最終走向“零傳統(tǒng)審批”注入關(guān)鍵動(dòng)力[13]，實(shí)質(zhì)性增強(qiáng)了職責(zé)明確、依法行政、人民滿意的服務(wù)型政府的建設(shè)深度。

(三)加快社會(huì)信用體系構(gòu)筑進(jìn)度

黨的十八大以來(lái)，以政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信為主要內(nèi)容的社會(huì)信用體系建設(shè)日益成為治國(guó)理政的核心議題。2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)的通知》(國(guó)發(fā)〔2014〕21號(hào))明確將社會(huì)信用體系作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)治理體制的重要組成部分。在此方面，告知承諾政策通過(guò)實(shí)現(xiàn)“快審”為構(gòu)筑社會(huì)信用體系提速增效。具體而言，作為行政審批過(guò)程中政府給予民眾的一種“制度化信任資源”[14]，告知承諾政策幫助行政相對(duì)人在維護(hù)自身合法訴求、參與特定領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活方面獲得了高效的“行動(dòng)能力”[15](p.227)。通過(guò)告知承諾政策執(zhí)行實(shí)踐，行政審批主體和行政相對(duì)人從思想和行動(dòng)上將“承諾”“踐諾”深刻界定為一種具有法律效力的正式行為。一方面，行政審批主體認(rèn)識(shí)到“承諾”的確可以取代(或暫代)證明材料或行政審批；另一方面，作為承諾方的辦事企業(yè)和民眾必須承擔(dān)起“踐諾”的法定責(zé)任，否則將會(huì)面臨嚴(yán)格的法定懲戒。由此，大力培養(yǎng)和弘揚(yáng)“承諾”“踐諾”的誠(chéng)信文化，可以從根本上加快社會(huì)信用體系的構(gòu)筑進(jìn)度。

四、嚴(yán)管：告知承諾政策執(zhí)行對(duì)于“快審”的善后

誠(chéng)然，告知承諾政策執(zhí)行實(shí)現(xiàn)“快審”的方式主要是以行政相對(duì)人的承諾代替(或暫代)證明材料或行政審批，這種方式顯著提升了行政審批的速度，提高了行政審批的效率。但是，政策執(zhí)行過(guò)程存在行政相對(duì)人違背承諾的風(fēng)險(xiǎn)。如果對(duì)此處置不當(dāng)，告知承諾政策所追求的“快審”將會(huì)變?yōu)椤胺湃巍薄Q言之，它將等同于在行政審批條件、要求、標(biāo)準(zhǔn)層面的“降低門檻”。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，事中和事后的“嚴(yán)管”給出了明確的解決方案。事實(shí)上，在當(dāng)前告知承諾政策的執(zhí)行過(guò)程中，相關(guān)政策精神均統(tǒng)一將“快審”與“嚴(yán)管”有機(jī)結(jié)合起來(lái)。可以說(shuō)，“嚴(yán)管”的要求與“快審”的方式始終如影隨形。

具體而言，在現(xiàn)階段告知承諾政策執(zhí)行中，相關(guān)政策所強(qiáng)調(diào)的“嚴(yán)管”是對(duì)于“快審”的善后，其主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。一是明確界定告知承諾政策適用的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)。例如，2022年3月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2022〕5號(hào))出臺(tái)，從告知承諾政策適用事項(xiàng)清單里明確排除“直接涉及國(guó)家安全、國(guó)家秘密、公共安全、金融業(yè)審慎監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全，以及重要涉外等風(fēng)險(xiǎn)較大、糾錯(cuò)成本較高、損害難以挽回的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)”。二是行政相對(duì)人承諾自愿承擔(dān)失信的法定責(zé)任。如果辦事企業(yè)和群眾在行政審批過(guò)程中自愿選擇適配告知承諾政策形式，那么，他們通常不僅要確認(rèn)和承諾“所填寫的基本信息真實(shí)、準(zhǔn)確，已經(jīng)知曉行政審批機(jī)關(guān)告知的全部?jī)?nèi)容，自身能夠滿足行政審批機(jī)關(guān)告知的條件、標(biāo)準(zhǔn)和要求，能夠在約定期限內(nèi)提交行政審批機(jī)關(guān)告知的相關(guān)材料”等基本內(nèi)容，而且必須同時(shí)承諾“愿意承擔(dān)不實(shí)承諾、違反承諾的相關(guān)法律責(zé)任”。三是加強(qiáng)信用監(jiān)管，落實(shí)事中事后核查。例如，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2020〕42號(hào))強(qiáng)調(diào)，“要針對(duì)事項(xiàng)特點(diǎn)等分類確定核查辦法，將承諾人的信用狀況作為確定核查辦法的重要因素，明確核查時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)、方式以及是否免予核查。對(duì)免予核查的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)要綜合運(yùn)用‘雙隨機(jī)、一公開(kāi)’監(jiān)管、重點(diǎn)監(jiān)管、‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管’、智慧監(jiān)管等方式實(shí)施日常監(jiān)管，不得對(duì)通過(guò)告知承諾制方式辦理的企業(yè)和群眾采取歧視性監(jiān)管措施”。四是對(duì)于違諾失信行為，嚴(yán)格執(zhí)行行政處罰。通常，對(duì)在核查或者日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)承諾不實(shí)的，行政機(jī)關(guān)要依法終止辦理、責(zé)令限期整改、撤銷行政決定或者予以行政處罰，并將其納入信用記錄；涉嫌犯罪的，還要依法移送司法機(jī)關(guān)。例如，《上海市行政審批告知承諾管理辦法》第十四條指出，“對(duì)違反承諾的被審批人可以給予警告；對(duì)違反承諾且造成危害后果的，可處1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款；對(duì)違反承諾且造成嚴(yán)重危害后果的，可處10萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下罰款”。

五、“降低門檻”之政策話語(yǔ)可能產(chǎn)生的錯(cuò)解及其危害

相較于“快審嚴(yán)管”的政策話語(yǔ)，在對(duì)告知承諾政策執(zhí)行之有效路徑的表述方面，“降低門檻”的政策話語(yǔ)因其客觀存在的模糊性和歧義性而容易引發(fā)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的錯(cuò)解。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種來(lái)自行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的錯(cuò)解將會(huì)為告知承諾政策執(zhí)行引發(fā)來(lái)自執(zhí)行主體和目標(biāo)群體雙重主體的消極影響，嚴(yán)重危害告知承諾政策執(zhí)行的質(zhì)量與水平。具體而言，這種消極影響主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面。

(一)行政機(jī)關(guān)方面

實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“降低門檻”的政策話語(yǔ)可能令行政審批主體將告知承諾政策誤解為對(duì)行政審批相關(guān)條件、要求、標(biāo)準(zhǔn)層面的“放寬”，將告知承諾政策執(zhí)行視為對(duì)于行政相對(duì)人的一種“放任”，忽視其利企便民的真實(shí)意圖。這種誤解會(huì)導(dǎo)致行政審批主體將主要精力全部集中在因行政相對(duì)人違背承諾而產(chǎn)生的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)上，甚至對(duì)告知承諾政策本身的合法性、合理性和可操作性水平提出直接質(zhì)疑。行政機(jī)關(guān)的這種誤解可能對(duì)告知承諾政策執(zhí)行形成顯著的阻滯效應(yīng)。具體而言，為有效規(guī)避告知承諾政策執(zhí)行可能引發(fā)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)及由此形成的對(duì)于政策環(huán)境的潛在威脅，行政機(jī)關(guān)將會(huì)在實(shí)踐過(guò)程中傾向于執(zhí)行告知承諾政策三種形式中最為初級(jí)的一種，即以行政相對(duì)人的承諾暫代證明材料或行政審批，而對(duì)于以行政相對(duì)人的承諾代替證明材料或行政審批等更高層級(jí)的告知承諾政策形式明顯缺乏主動(dòng)性和積極性，結(jié)果會(huì)嚴(yán)重制約告知承諾政策執(zhí)行的“增量改革”進(jìn)程[16](p.211)。

(二)行政相對(duì)人方面

實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“降低門檻”的政策話語(yǔ)同樣可能令辦事企業(yè)和群眾將告知承諾政策執(zhí)行誤解為，對(duì)于行政審批相關(guān)條件、要求、標(biāo)準(zhǔn)層面的“放寬”，忽視與“承諾”伴隨的“踐諾”的法定責(zé)任，繼而隨意或盲目選擇適配告知承諾政策，并不認(rèn)真審視和對(duì)標(biāo)自身客觀條件和實(shí)際能力。這不僅顯著增加了告知承諾政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)和審批機(jī)關(guān)的行政成本，也增加了自身踐諾守誠(chéng)的實(shí)際困難，最終破壞了自身實(shí)現(xiàn)合法訴求、參與特定領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程。例如，實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在工程建設(shè)項(xiàng)目審批過(guò)程中的立項(xiàng)用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可以及竣工驗(yàn)收許可四個(gè)主要階段，告知承諾政策執(zhí)行均存在辦事企業(yè)在實(shí)際并不具備行政審批相關(guān)條件、要求、標(biāo)準(zhǔn)的情況下隨意且盲目地選擇適配告知承諾政策形式的問(wèn)題，結(jié)果使事中事后監(jiān)管過(guò)程中較為頻繁地出現(xiàn)責(zé)令整改甚至撤銷審批決定的情形，嚴(yán)重影響了工程建設(shè)項(xiàng)目審批效率，最終也勢(shì)必造成辦事企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)損失。

六、“快審嚴(yán)管”：告知承諾政策執(zhí)行的有效路徑

前文闡發(fā)了告知承諾政策實(shí)現(xiàn)“快審”的方式與目的，并厘定了“嚴(yán)管”占據(jù)的重要地位?，F(xiàn)在，系統(tǒng)探究告知承諾政策執(zhí)行所應(yīng)堅(jiān)持的“快審嚴(yán)管”之有效路徑，持續(xù)提升告知承諾政策執(zhí)行的質(zhì)量與水平，已是題中應(yīng)有之義。

(一)優(yōu)化政策語(yǔ)言，明確放寬審批的快審正解

從內(nèi)涵層面著眼，告知承諾政策執(zhí)行的確屬于“放寬審批”的實(shí)踐范疇。但是，這種“放寬審批”絕不是在行政審批相關(guān)條件、要求、標(biāo)準(zhǔn)層面“降低門檻”，絕不意味著行政相對(duì)人不必符合行政審批的相關(guān)條件、要求、標(biāo)準(zhǔn)，而是通過(guò)審批理念和方式層面的改革大大加快行政審批速度，提高行政審批效率，繼而有效實(shí)現(xiàn)利企便民的根本目的。對(duì)于該問(wèn)題的錯(cuò)誤理解勢(shì)必會(huì)引發(fā)來(lái)自行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的消極影響，嚴(yán)重破壞告知承諾政策有效實(shí)施的前提與基礎(chǔ)。因此，為切實(shí)提升告知承諾政策執(zhí)行的質(zhì)量與水平，首要的任務(wù)就是優(yōu)化相關(guān)政策語(yǔ)言，保證行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人確切把握告知承諾政策的原意與真諦，這種政策語(yǔ)言應(yīng)當(dāng)全方位體現(xiàn)在“官僚制的產(chǎn)出本身”“官僚所說(shuō)的語(yǔ)言”“官僚寫作的語(yǔ)言”以及“一整套被認(rèn)為能指導(dǎo)官僚行為的理論”等各個(gè)方面[17](pp.33-34)。在面向行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的宣傳、培訓(xùn)、指導(dǎo)、溝通過(guò)程中，我們要慎用“降低門檻”的政策語(yǔ)言，明晰放寬審批的“快審”正解，最大限度避免政策語(yǔ)言的模糊性和歧義性。一方面，確保行政機(jī)關(guān)將注意力主要集中于告知承諾政策執(zhí)行對(duì)推動(dòng)行政審批制度改革的重大意義，以及由此激發(fā)的利企便民的改革紅利；另一方面，確保行政相對(duì)人正視與“承諾”伴隨的“踐諾”的法定責(zé)任，科學(xué)、合理、負(fù)責(zé)地適配告知承諾政策，有效降低告知承諾政策可能產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)于政策環(huán)境的潛在危害。

(二)規(guī)范審批流程，切實(shí)保障快審的程序正義

在政策執(zhí)行中，程序正義實(shí)際反映了其演進(jìn)過(guò)程的公正性水平。政策執(zhí)行對(duì)于程序正義的追求旨在確保目標(biāo)群體在執(zhí)行過(guò)程中始終獲得連續(xù)一致的公正對(duì)待。這種公正對(duì)待有利于穩(wěn)固和提升目標(biāo)群體對(duì)于政策執(zhí)行的信任與支持。正如泰勒(Tyler)所言：“從程序正義的角度來(lái)看，在決定自己應(yīng)當(dāng)接受還是反對(duì)某項(xiàng)政策時(shí)，人們更有可能是以程序是否公正為基礎(chǔ)的，而不是以成本和收益的計(jì)算為基礎(chǔ)的。”[18](p.194)那么，政策執(zhí)行過(guò)程的程序正義何以實(shí)現(xiàn)呢？關(guān)鍵結(jié)點(diǎn)在于持續(xù)升級(jí)基于法理制度體系的過(guò)程規(guī)范性指數(shù)，通過(guò)制度體系的建構(gòu)不斷規(guī)范政策執(zhí)行過(guò)程，有力降低人為因素造成的隨意性和不確定性，不斷提高政策執(zhí)行過(guò)程演進(jìn)的穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性水平。為切實(shí)保障告知承諾政策執(zhí)行實(shí)現(xiàn)“快審”的程序正義，應(yīng)當(dāng)著力加強(qiáng)制度體系建設(shè)，規(guī)范行政審批流程，依據(jù)相關(guān)指導(dǎo)性文件并立足地方政策環(huán)境實(shí)際合理細(xì)化考核評(píng)估指標(biāo)，針對(duì)性梳理告知承諾事項(xiàng)清單，規(guī)范告知承諾書(模板)，列述可通過(guò)適配告知承諾政策而減省的證明材料，公開(kāi)以承諾方式代替行政審批的具體操作流程，闡明違背承諾應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相關(guān)法定責(zé)任，推動(dòng)告知承諾政策執(zhí)行演進(jìn)脈絡(luò)走向“清晰”[19](p.102)，恰切縮減行政審批主體的自由裁量空間，有效實(shí)現(xiàn)辦事企業(yè)和群眾的知情、參與、表達(dá)、監(jiān)督等合法權(quán)益，確保其在告知承諾政策執(zhí)行過(guò)程中始終獲得連續(xù)一致的公正對(duì)待、充分享受行政審批制度改革帶來(lái)的政策紅利。

(三)重視嚴(yán)管成效，堅(jiān)決維護(hù)快審的結(jié)果正義

誠(chéng)然，通過(guò)建設(shè)法理制度體系不斷提升過(guò)程演進(jìn)的規(guī)范性水平，有助于行政相對(duì)人在告知承諾政策執(zhí)行中獲得連續(xù)一致的公正對(duì)待。但是，僅僅追求過(guò)程層面的程序正義并不能夠完整充分地實(shí)現(xiàn)告知承諾政策之利企便民的根本目的。因?yàn)?，以承諾方式代替(或暫代)證明材料或行政審批，固然可以加快審批速度、提高審批效率，但由此形成的踐諾風(fēng)險(xiǎn)以及可能產(chǎn)生的對(duì)于政策環(huán)境的危害，則直接危害結(jié)果正義。如果忽視了結(jié)果正義的重要性，告知承諾政策執(zhí)行所實(shí)現(xiàn)的“快審”將變?yōu)椤胺湃巍?，這實(shí)際上等同于在行政審批條件、要求、標(biāo)準(zhǔn)層面“降低門檻”。因此，告知承諾政策執(zhí)行必須始終堅(jiān)定不移地保持對(duì)于事中和事后“嚴(yán)管”的高度重視，為“快審”善后，確保告知承諾政策執(zhí)行實(shí)現(xiàn)“治術(shù)”與“治道”的有機(jī)統(tǒng)一[20](p.32)。為此，應(yīng)當(dāng)保證行政審批主體明確掌握其在告知承諾政策執(zhí)行中的監(jiān)管責(zé)任，避免將“快審”視同為“放任自流”或單純的“降低門檻”。應(yīng)當(dāng)有效運(yùn)用相關(guān)職能部門專項(xiàng)檢查、部門聯(lián)合雙隨機(jī)抽查、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等手段，充分發(fā)揮一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、國(guó)家信用信息共享平臺(tái)等信息系統(tǒng)，加強(qiáng)跨部門、跨領(lǐng)域、跨地區(qū)、跨層級(jí)的交流溝通，堅(jiān)決開(kāi)展守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒，落實(shí)責(zé)令限期整改、撤銷行政決定、出具行政處罰、記錄誠(chéng)信檔案以至移送司法機(jī)關(guān)等懲處要求，重視嚴(yán)管成效，堅(jiān)決維護(hù)告知承諾政策執(zhí)行的結(jié)果正義，讓“快審”真正實(shí)現(xiàn)利企便民的根本目的。

(四)強(qiáng)化技術(shù)服務(wù)，助民眾積極合理適配快審

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，在告知承諾政策執(zhí)行過(guò)程中，作為承諾方的行政相對(duì)人能否保持適配告知承諾政策的主動(dòng)性和積極性并結(jié)合自身客觀實(shí)際科學(xué)合理地適配告知承諾政策形式，很大程度上決定了告知承諾政策執(zhí)行的質(zhì)量與水平。行政相對(duì)人如果不能積極主動(dòng)、科學(xué)合理適配“快審”，不僅會(huì)使規(guī)范告知承諾政策執(zhí)行流程等制度性努力“事倍功半”，顯著增加政策執(zhí)行的潛在風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管成本，而且會(huì)加劇行政相對(duì)人自身踐諾守誠(chéng)的難度和挑戰(zhàn)，對(duì)于其維護(hù)自身合法權(quán)益、參與特定領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活亦將產(chǎn)生一定程度的阻滯效應(yīng)。為此，必須面向行政相對(duì)人著力強(qiáng)化以“承諾”“踐諾”為主題的專業(yè)技術(shù)服務(wù)，努力提升行政相對(duì)人的“與知識(shí)相關(guān)聯(lián)的認(rèn)知”水平[21](p.22)。一方面，應(yīng)當(dāng)重視政策宣傳，確保行政相對(duì)人明晰“承諾”在行政審批中具備代替(暫代)證明材料或行政審批的法律效力，指導(dǎo)辦事企業(yè)和群眾持續(xù)強(qiáng)化實(shí)際操作能力，幫助和鼓勵(lì)行政相對(duì)人積極主動(dòng)適配“快審”，推動(dòng)告知承諾政策執(zhí)行的增量改革進(jìn)程。另一方面，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政策解讀，確保行政相對(duì)人厘清“踐諾”的法定責(zé)任以及違背承諾可能面臨的法定懲戒。在告知承諾政策執(zhí)行過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)從專業(yè)技術(shù)層面提前介入，對(duì)辦事企業(yè)和群眾的相關(guān)審批條件開(kāi)展預(yù)審，及時(shí)糾正可能存在的不足與疏漏，協(xié)同行政相對(duì)人科學(xué)合理適配“快審”，持續(xù)升級(jí)告知承諾政策執(zhí)行的績(jī)效水平。

七、余論

事實(shí)上，對(duì)于告知承諾政策執(zhí)行之有效路徑的理論解讀而言，“降低門檻”的政策語(yǔ)言的確具備一定程度的正確性和解釋力，對(duì)此我們不能徹底批判與全盤否定。但是，該政策語(yǔ)言存在模糊性和歧義性的客觀事實(shí)同樣不應(yīng)被忽視，否則就容易引起行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的誤讀，使他們將告知承諾政策執(zhí)行理解為在行政審批相關(guān)條件、標(biāo)準(zhǔn)、要求層面的“放寬”，繼而對(duì)于告知承諾政策執(zhí)行過(guò)程的順暢演進(jìn)產(chǎn)生顯著的消極影響。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)將告知承諾政策執(zhí)行之有效路徑恰切定義為“快審嚴(yán)管”，深刻闡發(fā)“快審”的方式與目的，厘清“嚴(yán)管”的重要價(jià)值與意義，切中要害地還原告知承諾政策執(zhí)行的真實(shí)意涵，唯有如此，才可能減少來(lái)自行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的消極影響，持續(xù)升級(jí)告知承諾政策執(zhí)行的質(zhì)量與水平。未來(lái)，筆者將繼續(xù)深入國(guó)家治理之實(shí)踐場(chǎng)域，進(jìn)一步觀察和分析行政審批主體和行政相對(duì)人對(duì)告知承諾政策的認(rèn)知、態(tài)度與行為響應(yīng)，對(duì)本研究的相關(guān)理論成果開(kāi)展切實(shí)有效的評(píng)估和完善，不斷發(fā)展和完善本研究的應(yīng)用價(jià)值。