王陽，陳國(guó)強(qiáng)

(1.復(fù)旦大學(xué)，上海 200433；2.華東理工大學(xué)，上海 200237；3.浙江紅船干部學(xué)院，浙江 嘉興 413000)

一、問題提出：執(zhí)法下沉的生成邏輯

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，執(zhí)法下沉”是當(dāng)前全國(guó)基層社會(huì)治理改革的一個(gè)重要方向，也是完善國(guó)家基層治理體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其目的在于構(gòu)建“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、條抓塊統(tǒng)”的基層執(zhí)法體系。2015年，中央高規(guī)格召開城市工作會(huì)議并印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，深化執(zhí)法體制改革、整合執(zhí)法隊(duì)伍、下沉執(zhí)法力量、招錄執(zhí)法類公務(wù)員等成為改革內(nèi)容。2021年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量。2021年7月，執(zhí)法力量下沉被寫入新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，這意味著執(zhí)法下沉改革已上升為國(guó)家意志。與此同時(shí)，地方政府近年來也開展了執(zhí)法下沉的實(shí)踐探索。那么，執(zhí)法下沉改革的現(xiàn)實(shí)背景和運(yùn)作過程是什么？這構(gòu)成了本文思考的現(xiàn)實(shí)問題。

城市執(zhí)法隊(duì)伍伴隨城市化產(chǎn)生，在我國(guó)已有40余年的歷史。在大致經(jīng)歷了“初步探索階段(1997年前)、相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法階段(1997-2008年)以及重心下移的地方自主探索階段(2008年至今)”[1]的演進(jìn)后，我國(guó)的城市執(zhí)法隊(duì)伍已逐步確立，但管理體制至今尚未穩(wěn)定。這一方面是由于我國(guó)城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市管理工作的地位和作用日益突出，城市執(zhí)法環(huán)境始終面臨著新的挑戰(zhàn)；另一方面是由于在城市治理現(xiàn)代化過程中，科層體系內(nèi)部關(guān)系并不穩(wěn)定，“條塊”的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系始終處于動(dòng)態(tài)調(diào)整之中。執(zhí)法下沉是新時(shí)代提升基層治理能力的改革新趨勢(shì)，學(xué)術(shù)界和政策界對(duì)此形成了三種視角。

其一是治理需求導(dǎo)向的視角，認(rèn)為執(zhí)法下沉是“填平基層治理需求與城管執(zhí)法配置倒掛的鴻溝”[2]的重要舉措。基層是黨和政府聯(lián)系人民的紐帶，直接面向人民群眾。“隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，基層公共事務(wù)的復(fù)雜性也日益凸顯，不少公共問題呈現(xiàn)出跨部門、跨層級(jí)、跨領(lǐng)域的特點(diǎn)，單一部門、單一層級(jí)的力量往往無法有效解決此類問題。”[3]與此同時(shí)，“當(dāng)代中國(guó)城市工作的重心逐漸向城市治理轉(zhuǎn)型，即由過去主要專注于城市的開發(fā)、建設(shè)，逐步轉(zhuǎn)向提高城市管理、執(zhí)法和服務(wù)水平，讓城市治理更好地回應(yīng)人民群眾對(duì)于美好生活的訴求”[4]。與新增需求相比，基層治理力量較薄弱，無法滿足當(dāng)代中國(guó)基層治理的需求，這是推動(dòng)執(zhí)法下沉的直接原因。

其二是技術(shù)革新的視角，認(rèn)為數(shù)字技術(shù)的發(fā)展為政府改革帶來了新的契機(jī)。傳統(tǒng)的“以層級(jí)責(zé)權(quán)關(guān)系和信息逐級(jí)傳遞為基礎(chǔ)的‘科層制’基層政府結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式，難以適應(yīng)‘萬物智能、萬物聯(lián)網(wǎng)、萬物皆數(shù)’發(fā)展的新趨勢(shì)”[5]。而通過數(shù)據(jù)平臺(tái)流程再造，可以將各種服務(wù)整合在一起，實(shí)現(xiàn)集中受理、集中處理?！斑@種基于數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)的政府服務(wù)集中處理模式打破了傳統(tǒng)的各個(gè)部門掌握自己的一套信息系統(tǒng)的現(xiàn)象，一方面既提高了信息有效使用的可能性，另一方面通過集中的數(shù)據(jù)庫(kù)可以減少不同機(jī)構(gòu)在收集信息上的各種成本。”[6]這是當(dāng)前基層治理網(wǎng)格化、智慧化、綜合化改革的重要原因，而數(shù)字技術(shù)平臺(tái)的發(fā)展帶動(dòng)了執(zhí)法力量的下沉與整合。

其三則觸及當(dāng)前基層政府在治理過程中的結(jié)構(gòu)和功能困境，主要關(guān)注科層制在基層治理中存在的現(xiàn)實(shí)問題。面對(duì)當(dāng)前大流動(dòng)社會(huì)的治理，傳統(tǒng)的科層制體系正在面臨前所未有的挑戰(zhàn)[7]。具體到城市基層治理過程中則表現(xiàn)為科層治理的碎片化、形式化以及“條塊”矛盾在基層的積累等?；鶎幼鳛榭茖芋w系的最末端，成為科層制矛盾逐級(jí)傳遞的最終承擔(dān)者。而屬地化管理的推行和條線資源的限制，使基層始終面臨負(fù)擔(dān)過重、權(quán)責(zé)沖突、協(xié)調(diào)無力和形式主義突出等問題[8]?；鶎佑写罅康木C合執(zhí)法需求，而條線專業(yè)部門有各自的職責(zé)清單，這就造成了實(shí)際執(zhí)法過程中的“踢皮球”現(xiàn)象，最后只能通過非常規(guī)的“運(yùn)動(dòng)式治理”形成暫時(shí)的治理協(xié)同。而執(zhí)法下沉的重要出發(fā)點(diǎn)就是要解決運(yùn)動(dòng)式治理的臨時(shí)性協(xié)同問題，進(jìn)一步為基層政府增能賦權(quán)。

綜上所述，這些研究說明了城市執(zhí)法體制持續(xù)改革的原因和必要性，并在此基礎(chǔ)上指出了城市管理體制在面對(duì)日益復(fù)雜的現(xiàn)代城市治理需求下的改革方向。作為治理能力的微觀呈現(xiàn)，城市執(zhí)法直接影響著宏觀政策執(zhí)行效果和民眾情感認(rèn)同度的高低。執(zhí)法作為國(guó)家權(quán)力的象征，是社會(huì)控制的關(guān)鍵力量，如果執(zhí)法改革做不好，國(guó)家治理現(xiàn)代化也就無從談起。然而，以上研究主要從管理技術(shù)的視角來討論執(zhí)法下沉，缺乏對(duì)執(zhí)法下沉的社會(huì)基礎(chǔ)分析，即缺乏對(duì)行政管理以外的政府和社會(huì)間關(guān)系變遷的研究。政府執(zhí)法的基礎(chǔ)是政府權(quán)威，而權(quán)威本身是在政社關(guān)系的互動(dòng)中建構(gòu)的。筆者認(rèn)為，除了以上因素之外，更重要的是當(dāng)前基層治理權(quán)威正在發(fā)生深層次改變，即建立在熟人社會(huì)基礎(chǔ)之上的德治權(quán)威的消減帶來了基層治理的種種現(xiàn)實(shí)困境，執(zhí)法下沉正是通過科層體系的組織再造推動(dòng)現(xiàn)代法理型權(quán)威下沉，進(jìn)而解決基層治理權(quán)威不足的問題，以實(shí)現(xiàn)基層治理“看得見、管得著”。但“看得見、管得著”并不一定意味著管得好，這樣的改革能否解決治理權(quán)威消減引發(fā)的治理困境呢？筆者將結(jié)合T縣“大綜合一體化”改革經(jīng)驗(yàn)來說明這一問題。

二、基層治理權(quán)威替代：對(duì)執(zhí)法下沉的一種解釋

基層治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容,表面內(nèi)涵可理解為由基層政府主導(dǎo)的社會(huì)秩序的建構(gòu)過程，深層次內(nèi)涵表現(xiàn)為基于國(guó)家意識(shí)形態(tài)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)團(tuán)結(jié)以及社會(huì)凝聚力的重建。無論是哪一層次的內(nèi)涵，在微觀操作過程中都必然存在不平等的支配關(guān)系。因此，基層治理必然依賴于特定的組織權(quán)威。馬克斯·韋伯認(rèn)為，權(quán)力是一種人際支配關(guān)系，其形成源于一定的服從動(dòng)機(jī)，包括習(xí)俗、情感、物質(zhì)利益、觀念、恐懼、義務(wù)感等，但這些因素并不足以支持權(quán)力秩序的存續(xù)，權(quán)力對(duì)象對(duì)權(quán)力正當(dāng)性的信仰同樣不可或缺[9](pp.3-14)。也就是說，權(quán)威的內(nèi)涵包含兩個(gè)方面：一是基于權(quán)力的支配關(guān)系；二是被支配者對(duì)權(quán)力正當(dāng)性的認(rèn)同。其中，認(rèn)同是被支配者在心理層面對(duì)權(quán)威主體的認(rèn)可和接受，并外化為行動(dòng)層面對(duì)其意志的遵循與服從。因此，權(quán)威的形成植根于長(zhǎng)期的歷史傳統(tǒng)和規(guī)范性文化，是在權(quán)力互動(dòng)中形成的穩(wěn)定社會(huì)規(guī)范。韋伯進(jìn)一步將權(quán)威劃分為三種理想類型，即傳統(tǒng)型權(quán)威、卡里斯瑪型(Charisma)權(quán)威和法理型權(quán)威，并且塑造了三者持續(xù)演化的權(quán)威進(jìn)化觀。

那么，我國(guó)的基層治理依賴何種類型的權(quán)威？對(duì)于這一問題，學(xué)術(shù)界已經(jīng)形成了諸多研究。從基層治理的現(xiàn)實(shí)形態(tài)看，由于大國(guó)治理和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的特殊歷史情境，我國(guó)的基層治理在總體上呈現(xiàn)出多樣化形態(tài)。許多學(xué)者將國(guó)家治理置于韋伯的權(quán)威理論框架中來分析，認(rèn)為中國(guó)正處于從傳統(tǒng)型權(quán)威向現(xiàn)代法理型權(quán)威轉(zhuǎn)換的過程中，并且在實(shí)踐層面呈現(xiàn)出權(quán)威多樣化特征。在基層治理的微觀領(lǐng)域表現(xiàn)為權(quán)威類型的轉(zhuǎn)換，其隱藏文本是西方中心主義的治理進(jìn)化觀，認(rèn)為中國(guó)治理現(xiàn)代化的核心是實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變。學(xué)者們?cè)诖嘶A(chǔ)上提出了對(duì)中國(guó)國(guó)家治理的解釋性概念，如“權(quán)威主義”“新傳統(tǒng)主義”等，以批判性描述中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的強(qiáng)制性政治整合狀態(tài)[10]。這些概念在學(xué)術(shù)界已引發(fā)深刻爭(zhēng)論，被看作是用西方概念套裁中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的典型。但不可否認(rèn)的是，這些研究確實(shí)闡明了我國(guó)社會(huì)治理的一些現(xiàn)實(shí)特征，即基層治理不僅依賴于法理型權(quán)威，還依賴于一些類似傳統(tǒng)的、非理性化的人格權(quán)威。在本土化的立場(chǎng)中，學(xué)者們認(rèn)識(shí)到了這類權(quán)威在基層治理中的正向功能，認(rèn)為我國(guó)的國(guó)家治理是一種在實(shí)踐范疇形成的治理模式，不僅是現(xiàn)代性制度的映射，更是傳統(tǒng)治理體系的延伸。因此，我國(guó)的國(guó)家治理既具有法理性的“體”，也具有傳統(tǒng)“人格化”治理的“系”，“體”與“系”的互構(gòu)關(guān)系構(gòu)成了社會(huì)治理的復(fù)雜特征[11]。這些觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)我國(guó)基層治理的人格化關(guān)系是對(duì)韋伯科層制理論的有效補(bǔ)充，具有自主性、靈活性、整體性和情感性特征，既發(fā)揮著正式治理的“潤(rùn)滑劑”作用[12]，也是超大規(guī)模國(guó)家治理的“黏合劑”。王浦劬等通過對(duì)基層黨組織權(quán)威形成機(jī)制的研究指出，“社區(qū)黨組織治理權(quán)威的生成和加強(qiáng)，是黨組織積極發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，有效運(yùn)行治理權(quán)能的結(jié)果，是基層黨組織引領(lǐng)和服務(wù)社區(qū)居民的過程中獲得人民群眾對(duì)黨組織政治認(rèn)同的結(jié)果，也是基層黨組織法權(quán)地位、治理能力、心理體驗(yàn)與政治社會(huì)化交互作用的塑造結(jié)果。因此，這種以黨同人民群眾的血肉聯(lián)系為紐帶的治理權(quán)威，是一種高度實(shí)踐性、展現(xiàn)性、情感性的權(quán)威類型”[13]。筆者將基層治理中表現(xiàn)出的人格化權(quán)威特征統(tǒng)稱為“德治權(quán)威”，以區(qū)別于基層治理中正式的法理型權(quán)威(參見表1)。德治權(quán)威起源于傳統(tǒng)中國(guó)儒家意識(shí)形態(tài)中為了規(guī)范權(quán)力運(yùn)作而形成的“德政”倫理，后經(jīng)中國(guó)共產(chǎn)黨的繼承和改造，形成了中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)特的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

表1 法理型權(quán)威與德治權(quán)威兩種治理權(quán)威類型的比較

德治權(quán)威在基層治理中發(fā)揮著極其重要的功能。面對(duì)高度復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)治理情境和人民對(duì)美好生活的多元需求，沒有任何一個(gè)國(guó)家可以完全依靠理性設(shè)計(jì)來滿足現(xiàn)實(shí)的治理需要。特別是我國(guó)的大國(guó)治理情境使基層治理中始終存在大量的模糊地帶、灰色地帶[14]。一方面，在大國(guó)治理過程中，治理模糊性本質(zhì)上體現(xiàn)了簡(jiǎn)約治理的結(jié)果，具有一定的現(xiàn)實(shí)合理性。另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨承襲的德治傳統(tǒng)的“干部制”雖然有層層節(jié)制的科層制特點(diǎn)，但其組織體系在縱向和橫向上的劃分并不清晰，更多需要通過意識(shí)形態(tài)、政策、命令和非正式規(guī)則來完成治理任務(wù)。德治權(quán)威是解決治理體系模糊性的關(guān)鍵，德治權(quán)威越高，日常治理過程就越有效率。另外，在重大危機(jī)事件中，德治權(quán)威往往能發(fā)揮關(guān)鍵作用。以新冠肺炎疫情防控為例，面對(duì)突發(fā)疫情，常態(tài)化的科層治理必然無法應(yīng)對(duì)過載的治理需求，這時(shí)就需要基層黨員干部去做大量協(xié)調(diào)工作并取得群眾配合。在這一過程中，如果基層德治權(quán)威高，居民對(duì)基層干部的信任度強(qiáng)，治理就更加有效。筆者認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨在治理實(shí)踐中運(yùn)用先鋒隊(duì)文化[15]提出了一種新的德治倫理，如強(qiáng)調(diào)“以人民為中心”的價(jià)值追求、“群眾路線”的工作方法、“沖鋒在前”的行為要求和“從嚴(yán)治黨”的紀(jì)律懲戒等，使中國(guó)共產(chǎn)黨黨員產(chǎn)生了“非個(gè)人化的卡里斯瑪權(quán)威”[10]。這種政黨意識(shí)形態(tài)在一定程度上成為中國(guó)共產(chǎn)黨能夠始終“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”的治理權(quán)威來源。

總體而言，基層治理實(shí)踐中的德治權(quán)威可以有效彌補(bǔ)法理型權(quán)威在基層大量模糊治理中的不足，使科層治理可以在組織、協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌資源配置過程中富有自主性和靈活性，也讓我國(guó)的科層治理不只是冷冰冰的規(guī)則，還是充滿人格化的“情感治理”[16]。然而，德治權(quán)威的確存在異化的可能，易導(dǎo)致科層組織內(nèi)部產(chǎn)生各種形式的“人身依附”“庇護(hù)關(guān)系”以及利益交織的派性結(jié)構(gòu)，這種風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致既有的治理優(yōu)勢(shì)很快轉(zhuǎn)化為治理混亂的禍源。因此，在基層治理的現(xiàn)代化改革中，我們更傾向于通過科層體系的精細(xì)化設(shè)計(jì)和法理型權(quán)威的建設(shè)來限制傳統(tǒng)人格化權(quán)威的作用。一方面，隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的進(jìn)步，這種變革正在逐步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。大量智能監(jiān)控設(shè)備以及數(shù)字化辦公平臺(tái)的普及，使科層治理在很大程度上被流程化、規(guī)范化的理性邏輯所固定。可以說，一種價(jià)值無涉、綱舉目張、權(quán)責(zé)明晰的現(xiàn)代科層理想類型正在伴隨數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。另一方面，現(xiàn)代社會(huì)流動(dòng)加劇帶來的原子化、陌生化社會(huì)正在不斷侵蝕德治權(quán)威的基礎(chǔ)，導(dǎo)致德治權(quán)威與法理型權(quán)威此消彼長(zhǎng)?；鶎咏M織的德治權(quán)威在主動(dòng)和被動(dòng)中都產(chǎn)生了消減，這種變化使基層治理呈現(xiàn)出權(quán)威性不足的現(xiàn)實(shí)困境，許多曾經(jīng)借助傳統(tǒng)權(quán)威就可以有效協(xié)調(diào)的問題成了“看得見卻管不著”的新問題?；鶎拥轮螜?quán)威的消減使基層治理的許多突出矛盾暴露出來，曾經(jīng)可以依賴非正式規(guī)則協(xié)調(diào)的問題只能通過正式規(guī)則來解決，這是基層執(zhí)法力量缺位的重要原因。要解決這一問題，就只能依賴于加強(qiáng)基層治理正式權(quán)威，完成法理型權(quán)威對(duì)傳統(tǒng)德治權(quán)威的替代，具體表現(xiàn)為通過執(zhí)法力量的下沉來完成基層治理權(quán)威消減后的補(bǔ)位，這可以理解為執(zhí)法下沉的一個(gè)深層次原因。

三、個(gè)案分析：T縣的執(zhí)法下沉改革及其影響

(一)個(gè)案經(jīng)驗(yàn)：T縣的“大綜合一體化”改革

T縣所在省是全國(guó)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革國(guó)家試點(diǎn)省，也是全國(guó)市域治理現(xiàn)代化的試點(diǎn)省。2021年，該省要求“有條件的地區(qū)可以結(jié)合實(shí)際探索更大領(lǐng)域的綜合執(zhí)法”，系統(tǒng)推進(jìn)“大綜合一體化”行政執(zhí)法新格局建設(shè)。隨后，T縣結(jié)合地方實(shí)際開展了“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革?！按缶C合一體化”的核心特征是推動(dòng)執(zhí)法力量下沉到基層，通過執(zhí)法隊(duì)伍的下沉，解決基層治理中存在的執(zhí)法體系不完善、縣鄉(xiāng)職權(quán)不對(duì)等、管理力量不協(xié)同、分頭執(zhí)法不高效等問題，破解基層治理中存在的“看得見的管不著，管得著的看不見”的組織困境，形成基層綜合執(zhí)法的統(tǒng)籌力量。

實(shí)際上，T縣以城管為主體的綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)早已展開，只是在“條塊關(guān)系”上一直歸“條”管理。隨著“大綜合一體化”改革的開展，目前綜合執(zhí)法隊(duì)伍的編制等已經(jīng)由“條”下放到“塊”，綜合執(zhí)法部門與公安、環(huán)保等執(zhí)法部門也進(jìn)一步擴(kuò)大了橫向聯(lián)合，該項(xiàng)改革作為T縣年度重點(diǎn)工作被推進(jìn)。T縣W鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局的機(jī)構(gòu)改革歷程說明了這一過程。W鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局前身為城市管理辦公室，成立于2002年，隸屬于城建監(jiān)察部門。2007年T縣成立城市管理綜合行政執(zhí)法局，主要負(fù)責(zé)城市市容和建設(shè)管理工作。2009年改名為綜合行政執(zhí)法局，執(zhí)法權(quán)限得到擴(kuò)張，涉及環(huán)保、工商、交通等14個(gè)領(lǐng)域的百余項(xiàng)行政處罰權(quán)限。截至目前，常規(guī)的行政執(zhí)法權(quán)限擴(kuò)張至400余項(xiàng)。隨著“大綜合一體化”改革的推進(jìn)，執(zhí)法局的隸屬關(guān)系被下放到W鎮(zhèn)政府，其權(quán)限也進(jìn)一步擴(kuò)張。比如，以往城管只負(fù)責(zé)城市秩序管理，但管理權(quán)限被下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，他們常常被政府安排協(xié)助開展農(nóng)村環(huán)境治理的執(zhí)法工作。

(二)法理權(quán)威下沉及其影響

類似T縣的“大綜合一體化”改革已在全國(guó)各地以不同形式展開，如北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”、天津的“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”、上海的“城管執(zhí)法分類管理”等。近年來，基層治理也逐步呈現(xiàn)出從分散突圍、集體聯(lián)動(dòng)向統(tǒng)抓統(tǒng)管、系統(tǒng)集成發(fā)展的新趨勢(shì)，基層社會(huì)治理?xiàng)l塊單元正在經(jīng)歷組織流程的破壁重構(gòu)，如網(wǎng)格化治理、一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管、綜合執(zhí)法等。這些改革在本質(zhì)上就是要通過基層治理單元的再組織解決基層組織在治理過程中治理權(quán)威不足的問題。在德治權(quán)威消減后，基層通過自我協(xié)調(diào)解決矛盾的能力在一定程度上被削弱了，這時(shí)就需要專業(yè)執(zhí)法力量來協(xié)助基層完成暴露出來的治理任務(wù)。就綜合執(zhí)法的制度設(shè)計(jì)而言，“條抓塊管”的一體化改革的確能夠應(yīng)對(duì)上述問題，但組織體系的改革并不能直接轉(zhuǎn)化為治理效能，帶有專業(yè)性、法理性特點(diǎn)的執(zhí)法力量在面對(duì)基層復(fù)雜的治理任務(wù)時(shí)仍然存在諸多困惑和擔(dān)憂。在權(quán)責(zé)不夠明晰的情形下，法理型權(quán)威對(duì)傳統(tǒng)德治權(quán)威的替代會(huì)大大增加基層執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)。

一是塊上的兜底邏輯。基層工作彈性大，交叉重疊或者沒有明確責(zé)任主體的模糊地帶比比皆是，這造成了基層治理的復(fù)雜性。這種復(fù)雜性不僅源于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)治理需求的爆發(fā)性增長(zhǎng)，還源于我國(guó)社會(huì)治理體系在基層治理中極具彈性的制度設(shè)計(jì)。當(dāng)高度一體化的制度體系面向有差異的個(gè)體時(shí)，法律往往是維系社會(huì)秩序的最后屏障，而在這之前，我們通常會(huì)通過激發(fā)社會(huì)的自治來設(shè)置基層治理的緩沖區(qū)域，以確保在劇烈展開的社會(huì)變遷中治理統(tǒng)一性的同時(shí)維系必要的治理靈活性。面對(duì)龐大的基層治理責(zé)任，總會(huì)浮現(xiàn)出各種各樣沒人管或者不知道由誰來管、怎么管的治理難題。在傳統(tǒng)的治理邏輯下，這些模糊地帶都是由基層政府引導(dǎo)群眾自我協(xié)調(diào)解決的，可以說“塊”構(gòu)成了基層模糊地帶的兜底單位。但在一體化改革之后，這種兜底責(zé)任就傳遞給了綜合執(zhí)法部門，大量職責(zé)清單外的治理任務(wù)自然地向綜合執(zhí)法部門匯聚?！爸灰鶎诱枰卫怼畽?quán)威’，就會(huì)拉上執(zhí)法隊(duì)伍，從而使其成了什么都能裝的筐。”在對(duì)T縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研中，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)指出“沒人管的都是城管(綜合執(zhí)法局)管”，基層政府形成了具體的兜底機(jī)制。在基層政府的兜底邏輯下，執(zhí)法局的權(quán)限得以迅速擴(kuò)張，但在執(zhí)行過程中，管理與執(zhí)法的混淆使其面臨不少困境。

二是模糊治理的“打包”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為擔(dān)負(fù)屬地化管理職責(zé)的最前端，承擔(dān)著管理和服務(wù)社會(huì)的基本職責(zé)，是責(zé)任兜底的主要部門。因此，“誰來管”就成了基層工作爭(zhēng)論的常態(tài)，而“踢皮球”成了部門之間“綜合實(shí)力”的較量。城市綜合執(zhí)法部門作為一種城市化進(jìn)程中的新生組織，雖然功能重要，但在體制內(nèi)屬于弱勢(shì)部門。工作人員感慨“沒爹沒娘”，隊(duì)伍成員素質(zhì)參差不齊。近年來，“雖然該隊(duì)伍發(fā)展日趨規(guī)范，各方面條件也得到了應(yīng)有的保障，隊(duì)伍人員素質(zhì)也進(jìn)一步提高，獲得了社會(huì)的廣泛認(rèn)同，但這支隊(duì)伍的發(fā)展仍然不夠穩(wěn)定，組織設(shè)置變動(dòng)很快”。在各地的綜合執(zhí)法一體化改革中，城管部門首當(dāng)其沖成為下沉到基層的主體。組織上的不穩(wěn)定性決定了職能方面的不確定，執(zhí)法隊(duì)伍的下沉成了基層政府解決日常治理難題的利器，綜合執(zhí)法部門必須承擔(dān)權(quán)限清單之外的諸多管理事務(wù)。調(diào)研中，W鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的負(fù)責(zé)人表示，在這樣的背景下，面對(duì)基層政府的兜底邏輯，執(zhí)法隊(duì)伍“除了做好本職工作，還得承擔(dān)很多職責(zé)之外的任務(wù)，而且還要干好”，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)成了新的“衣食父母”。他坦言，在大綜合改革以前，他們就要擔(dān)負(fù)很多執(zhí)法權(quán)限清單之外的管理責(zé)任；在大綜合改革之后，雖然在編的15名工作人員在組織編制上歸屬上級(jí)城管部門，但這支隊(duì)伍的主體是100多名非在編人員，他們的工資、獎(jiǎng)金以及15名工作人員的獎(jiǎng)金等都由鎮(zhèn)里財(cái)政負(fù)擔(dān)。執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)的地方管理職責(zé)勢(shì)必會(huì)越來越重，但這些職責(zé)大多數(shù)都在行政執(zhí)法的范圍之外，容易造成日常工作的合法性困境。

三是治理權(quán)威轉(zhuǎn)換的風(fēng)險(xiǎn)。執(zhí)法隊(duì)伍的下沉和基層政府的兜底邏輯使基層治理中的模糊空間得以消減，以前依賴德治權(quán)威進(jìn)行協(xié)調(diào)的模糊領(lǐng)域被納入正式的科層體系進(jìn)行治理。然而，雖然從表面上看科層體系的治理模糊性消失了，但作為打包兜底的執(zhí)法部門卻面臨著內(nèi)部的權(quán)責(zé)模糊性。作為專業(yè)性的執(zhí)法部門，其行政執(zhí)法權(quán)限有明確規(guī)定，但基層面對(duì)的具體問題卻是千差萬別，在權(quán)責(zé)不明的背景下，管理權(quán)限和執(zhí)法權(quán)限實(shí)際上存在一定的沖突。綜合執(zhí)法力量的下沉雖然大大增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的治理能力，但也面臨著執(zhí)法泛化的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，綜合執(zhí)法隊(duì)伍的下沉大大增加了執(zhí)法的范圍。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的權(quán)限多達(dá)1700多條，比城管的原有執(zhí)法權(quán)限增加了1300多條。另一方面，由于執(zhí)法權(quán)限的下沉，在基層治理中大量處于模糊地帶的政府管理行為可能被放大為基層組織的執(zhí)法對(duì)象，形成基層執(zhí)法隊(duì)伍的合法性風(fēng)險(xiǎn)。例如，對(duì)城管而言，他們的崗位職責(zé)是行使法定職權(quán)，但下沉后作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，他們又必須承擔(dān)很多法定職權(quán)以外的工作。在訪談中，P鎮(zhèn)綜合執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，“面對(duì)當(dāng)前的改革，工作人員擔(dān)心的并不是下沉后工作職責(zé)的增加，而是下沉后基層執(zhí)法的泛化風(fēng)險(xiǎn)以及由于權(quán)責(zé)不清出事后誰來擔(dān)責(zé)的問題”。

四、管要管，別出事：基層治理權(quán)威重組后的模糊性重構(gòu)

在執(zhí)法力量下沉過程中，面對(duì)基層政府的兜底邏輯，必然存在執(zhí)法泛化的風(fēng)險(xiǎn)。這是基層治理中以法理型權(quán)威替代傳統(tǒng)德治權(quán)威的意外后果。然而，我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層執(zhí)法隊(duì)伍雖然面臨種種困境，但他們有許多辦法來化解這些難題。在行政執(zhí)法面臨法律風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，基層執(zhí)法者并不是一味地剛性落實(shí)，而是以柔性化的操作方法來實(shí)現(xiàn)法理型權(quán)威和德治權(quán)威的統(tǒng)一，這在一定程度上維系了社會(huì)治理的緩沖地帶，也重構(gòu)了基層治理的模糊性空間。P鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局負(fù)責(zé)人指出，對(duì)于日常工作中的執(zhí)法困境，他的要求是“管要管，但是不能出事，不能硬管”。這一要求在具體的實(shí)踐中演化出不同的治理技巧，筆者根據(jù)訪談對(duì)象的話語將這些策略總結(jié)如下。

一是能化解的別硬來?；鶎訄?zhí)法會(huì)面對(duì)各式各樣的問題，很多問題雖然對(duì)公共秩序確有妨害，但對(duì)其的治理卻沒有法律依據(jù)，執(zhí)法者在落實(shí)這些工作時(shí)就必須講究方式方法。例如，W鎮(zhèn)每年要召開具有世界影響力的重要會(huì)議，這是展現(xiàn)W鎮(zhèn)形象的關(guān)鍵時(shí)刻。在W鎮(zhèn)會(huì)場(chǎng)旁有一個(gè)百度和騰訊的展館，展館附近有個(gè)燒餅店。開會(huì)前夕，W鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)到百度和騰訊展館檢查，感覺燒餅店煤煙味道很大，希望能夠?qū)灥觋P(guān)掉。以往這樣的工作都是由社區(qū)干部去協(xié)調(diào)的，但在執(zhí)法力量下沉后，政府領(lǐng)導(dǎo)就習(xí)慣性交由執(zhí)法部門來負(fù)責(zé)。W鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)質(zhì)問綜合執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人“這個(gè)燒餅鋪你們?cè)趺床还堋?，并要求在開會(huì)期間讓其關(guān)門歇業(yè)。執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，“按照職責(zé)規(guī)定，燒餅鋪的味道大應(yīng)該歸環(huán)保部門負(fù)責(zé)，但燒餅鋪應(yīng)該是符合環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的”，而且他在查閱省、市、縣的法律法規(guī)文件后，并沒有找到當(dāng)?shù)夭荒軣猴灥姆梢罁?jù)。面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的要求和“無法可依”的難題，該負(fù)責(zé)人找到燒餅店老板并與其商議，在W鎮(zhèn)開大會(huì)期間集中購(gòu)買該店的燒餅，并將燒餅配給會(huì)議期間加班執(zhí)勤的執(zhí)法隊(duì)員，而燒餅店在大會(huì)期間關(guān)門2天。在職責(zé)下沉后，執(zhí)法部門經(jīng)常會(huì)遇到執(zhí)法權(quán)限以外的治理問題，很多時(shí)候根本就無法可依，這就要盡最大努力化解矛盾，從而促成問題的解決。

二是能講理的別動(dòng)手?！盎鶎訄?zhí)法容易，但是讓別人服氣卻不容易，不能讓人服氣就蘊(yùn)藏著風(fēng)險(xiǎn)”，這是執(zhí)法產(chǎn)生悲劇的重要原因。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在日常執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員難免會(huì)遇到各種頑瘴痼疾，如亂設(shè)攤、街頭賣藝、乞討等，這些問題雖然歸屬市容部門但亦牽涉其他多個(gè)部門。執(zhí)法人員的執(zhí)法過程并不是一成不變的，而是根據(jù)實(shí)際情況有所區(qū)別：通常執(zhí)法人員都會(huì)進(jìn)行勸阻，告訴他們?cè)O(shè)攤的時(shí)間和地點(diǎn)；對(duì)于一些有特殊困難的，還要幫他們想辦法解決困難。例如，有人亂擺攤賣菜，執(zhí)法人員往往還要考慮到他的家庭狀況，對(duì)于一些家庭有特殊困難的，會(huì)安排他們到便民菜場(chǎng)去擺攤經(jīng)營(yíng)。也有一些執(zhí)法人員甚至?xí)樗麄兇蜓谧o(hù)，彼此之間形成默契，攤販也不會(huì)在主干道或者明顯能看到的地方經(jīng)營(yíng)?；鶎訄?zhí)法者和治理對(duì)象之間的“貓鼠游戲”[17]反映了基層執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)困境。在正式的法理型權(quán)威替代德治權(quán)威后，基層執(zhí)法人員并不能完全嚴(yán)格地按照法律法規(guī)的文本性要求來開展工作，相反，他們?nèi)匀恍枰ㄟ^“講道理”“做工作”等“群眾路線”的工作方法來落實(shí)執(zhí)法要求。

三是搞不定的要借力?；鶎訄?zhí)法人員在執(zhí)法過程中常常會(huì)遇到不服從管理的情況，如果強(qiáng)硬執(zhí)法不僅容易引發(fā)治理對(duì)象的反抗，還會(huì)引發(fā)社會(huì)輿論危機(jī)，有損政府形象。在面對(duì)權(quán)限之外的治理事件時(shí)，執(zhí)法者就會(huì)向外借力，通過借助其他正式權(quán)威實(shí)現(xiàn)強(qiáng)硬執(zhí)法的落地。例如，綜合執(zhí)法隊(duì)在面對(duì)執(zhí)法對(duì)象的激烈反抗時(shí)，可以言語回?fù)舻^不動(dòng)手；一旦對(duì)方動(dòng)手，就可以將事情鬧大，以借力公安等部門的合法性權(quán)威。在筆者的訪談中，受訪對(duì)象提到，“城管參與拆違工程本身是不受法律保護(hù)的，特別是超出城市范圍之外的鄉(xiāng)村地區(qū)已不屬于城管的管轄范圍，但地方政府會(huì)要求城管配合拆違。如果遇到群眾不配合，即使隊(duì)員受傷了也無法將其定性為妨礙公務(wù)，而且一線的執(zhí)法隊(duì)員絕大多數(shù)是合同編制。但如果產(chǎn)生沖突，公安部門就可以介入進(jìn)行民事調(diào)解，這無形中增強(qiáng)了治理拆違的正式權(quán)威”。這一案例也說明，執(zhí)法隊(duì)伍在下沉之后并不是看得見就能管得著，法律在基層治理模糊地帶的空缺仍然會(huì)成為基層執(zhí)法的障礙。

四是風(fēng)險(xiǎn)大的走程序。面對(duì)基層治理的模糊地帶，執(zhí)法隊(duì)伍不僅要想著以什么樣的策略完成治理任務(wù)，還要思考如何才能在政府內(nèi)部分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。程序規(guī)范不僅是提升執(zhí)法合法性的需要，還是分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的重要方式。例如，在拆違過程中，執(zhí)法隊(duì)伍需要沖在第一線，但綜合執(zhí)法局并不是唯一的責(zé)任主體。一般情況下，執(zhí)法局負(fù)責(zé)開出違章搭建的告知單，卻并不立即執(zhí)法，而是將違章搭建信息上報(bào)政府拆違辦，由政府通過法院起訴審批，審批后再落到屬地政府執(zhí)行。屬地政府的執(zhí)行還是會(huì)交給綜合執(zhí)法局來具體落實(shí)，這時(shí)執(zhí)法隊(duì)員才會(huì)正式開出行政處罰告知單，并部署拆違行動(dòng)?！半m然一圈下來要多走很多道程序，但這樣做的好處是讓拆違行動(dòng)有了合法依據(jù)，并且風(fēng)險(xiǎn)由多個(gè)部門分擔(dān)了?！贝送?，T縣的綜合執(zhí)法部門還投入資金開發(fā)了“易公證”APP，有了這個(gè)APP后，執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)并不直接執(zhí)法，而是先拍照取證，上傳到公證處，由公證處對(duì)證據(jù)進(jìn)行公證，執(zhí)法人員再依據(jù)公證處的公證結(jié)果處罰違法者，這就增加執(zhí)法的合法性。

總結(jié)來看，盡管“大綜合一體化”改革在宏觀層面上改變了基層治理的格局，強(qiáng)化了基層治理的法治權(quán)威，但在微觀層面，傳統(tǒng)的治理方式仍然在發(fā)揮作用。執(zhí)法力量的下沉并沒有改變微觀治理中“人格化”因素的影響。與其說執(zhí)法下沉有效針對(duì)基層治理中的模糊地帶實(shí)現(xiàn)了條線力量的整合，不如更準(zhǔn)確地描述為執(zhí)法下沉使基層治理中的模糊性問題被“打包”納入基層綜合執(zhí)法平臺(tái)中。執(zhí)法力量下沉在一定程度上重新構(gòu)建了基層治理的模糊性，在這一過程中基層治理的模糊性并沒有消失，而是有了更加清晰的負(fù)責(zé)部門，但在微觀治理過程中，仍然需要通過“人格化”的方式去完善。

五、反思與討論：重塑德治權(quán)威的必要性

基層執(zhí)法面臨的困境并不全是組織體系的碎片化造成的，“綜合一體、條抓塊管”的改革思路雖然能解決條條之間的分割問題以及條塊之間的矛盾，但仍然不能完全破除基層執(zhí)法面臨的困境，因?yàn)榛鶎訄?zhí)法的條塊矛盾實(shí)際上反映了我國(guó)基層治理中有限的法治權(quán)限與無限的管理職責(zé)之間的矛盾。對(duì)于地方政府而言，它們?cè)诨鶎又卫碇袚?dān)負(fù)著屬地化的無限責(zé)任，而執(zhí)法部門有著特定的法律權(quán)限，如果不能解決權(quán)限上的沖突，那么基層的執(zhí)法困境就始終存在。W鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為“當(dāng)前社會(huì)治理的難題在于法律的底線太高而道德的底線又太低”，但這恰恰是我國(guó)社會(huì)治理的一個(gè)特點(diǎn)，也是一個(gè)高度一體化的大國(guó)能夠保持科層體系靈活性和社會(huì)活力的重要原因。而問題的關(guān)鍵在于德治權(quán)威的消減能否用法理型權(quán)威來補(bǔ)足。當(dāng)前的綜合一體化改革在將執(zhí)法力量下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同時(shí)，也將矛盾集中到基層的執(zhí)法部門。在我們的調(diào)研中，基層干部也表達(dá)了自己的擔(dān)憂，認(rèn)為這一項(xiàng)改革沒有充分聽取基層執(zhí)法人員的意見。一方面，改革并沒有解決基層實(shí)際工作中的模糊性問題，急劇擴(kuò)張的權(quán)限也不可能和每一個(gè)條線形成有效對(duì)接，綜合執(zhí)法反而成了各條線的“雜貨筐”。這些問題如果得不到充分重視，可能造成基層執(zhí)法隊(duì)伍的不穩(wěn)定。實(shí)際上，基層在日常工作中已經(jīng)形成了一系列的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，如城管與交警的聯(lián)合巡邏等。綜合一體化改革首先應(yīng)該推動(dòng)這些聯(lián)動(dòng)機(jī)制的制度化，在厘清各部門權(quán)限的基礎(chǔ)上提升綜合執(zhí)法的決策效率和執(zhí)行效率，而不是單從組織機(jī)構(gòu)上進(jìn)行整合拓展。另一方面，在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)過程中，也應(yīng)當(dāng)更加重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)運(yùn)行上的決策效率、聯(lián)動(dòng)效率和反饋效率，這完全可以通過信息技術(shù)的完善來實(shí)現(xiàn)，而不是直接把隊(duì)伍下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在以信息技術(shù)為傲的T縣，看得見與管不著之間怎么還會(huì)存在鴻溝？問題的本質(zhì)不過是基層治理中的聯(lián)動(dòng)能力不足與法理型權(quán)威必然受限于合法性權(quán)限。

那么如何解決基層治理中的模糊性問題呢？筆者認(rèn)為重塑基層治理中的德治權(quán)威仍然是重要的經(jīng)驗(yàn)，也理應(yīng)成為推動(dòng)我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵議題。德治權(quán)威深嵌于中國(guó)獨(dú)特的歷史文化情境之中，是大國(guó)治理的社會(huì)基礎(chǔ)，與中國(guó)的社會(huì)性質(zhì)相契合。德治權(quán)威既是歷史的傳承，也具有現(xiàn)實(shí)意義，在基層治理中尤為重要。盡管學(xué)術(shù)界已經(jīng)關(guān)注到這些問題，但政府在具體的改革實(shí)踐中卻深受西方“科學(xué)管理”理念的影響，用極端理性化的“工程思維”去組織基層治理的改革，各種精細(xì)化、信息化治理方案層出不窮。實(shí)際上，科層制在理論界早已引起反思，也是后公共管理理論與治理理論產(chǎn)生的背景。重建德治權(quán)威的根本是堅(jiān)持以人為本的理念，克服理性化、簡(jiǎn)單化的思維取向，在法理型權(quán)威與德治權(quán)威的張力中尋找到平衡點(diǎn)，關(guān)注制度背后人的行為與觀念，在鮮活的群眾工作中體察民情、贏得民心。這可能不僅需要弘揚(yáng)和倡導(dǎo)黨的先鋒隊(duì)文化，還需要限制科層制的過度擴(kuò)張以緩解對(duì)基層德治權(quán)威的沖擊。黨的十九大報(bào)告明確提出要構(gòu)建“自治、法治、德治”相融合的鄉(xiāng)村治理體系?！叭巍比诤系奶岢霰砻鼽h認(rèn)識(shí)到德治傳統(tǒng)的重要意義，體現(xiàn)了傳統(tǒng)治理智慧在構(gòu)建基層社會(huì)秩序中的作用和功能。這些改革仍然處于探索階段，如何更快更好實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化依然任重而道遠(yuǎn)。