龐衛(wèi)東

內(nèi)容提要:美國智庫間接影響美國的南海政策。戰(zhàn)略與國際研究中心(CSIS)長期關(guān)注南海問題，產(chǎn)出了大量研究成果，對美國南海政策的制定產(chǎn)生了一定的影響。通過分析該中心2009年至2022年關(guān)于南海問題的成果可以發(fā)現(xiàn)，戰(zhàn)略與國際研究中心的研究主要集中于解讀中國的南海政策、分析中越和中菲南海爭端、探討美中東盟三角關(guān)系下的南海問題、為美國制定南海政策提供意見和建議。其研究成果具有較強(qiáng)的前瞻性和預(yù)測性及明顯的矛盾性，呈現(xiàn)出微觀與宏觀并重、意識形態(tài)性與客觀性并存的特點。戰(zhàn)略與國際研究中心之所以能產(chǎn)生高質(zhì)量的研究成果，得益于其在研究獨立性、人員流動、研究方法和公眾參與方面的制度設(shè)計，這些舉措對中國國際事務(wù)類智庫具有一定的借鑒意義。

自2009年以來，美國逐步介入南海爭端，目前已成為中國在南海維護(hù)國家主權(quán)的主要挑戰(zhàn)者。在此過程中，美國外交、國防和安全類智庫持續(xù)關(guān)注南海問題，從外交、經(jīng)濟(jì)、軍事、能源等角度開展深入研究，并向白宮、國會、國務(wù)院、國防部報送了一系列研究報告和專報，對美國的南海政策產(chǎn)生了一定的影響。

一、美國智庫的南海研究概觀及戰(zhàn)略與國際研究中心

從整體上看，美國主流智庫關(guān)于南海問題的態(tài)度大體有四種傾向：強(qiáng)硬派、中間偏強(qiáng)硬派、中間偏溫和派、溫和派。以企業(yè)研究所(American Enterprise Institute)、傳統(tǒng)基金會(Heritage Foundation)等為代表的強(qiáng)硬派智庫，一方面多次批評中國的南海政策，攻擊中國的“九段線”不符合國際法，指責(zé)中國在南海的行動導(dǎo)致了緊張局勢升級；另一方面，強(qiáng)硬派智庫大多認(rèn)為，民主黨政府尤其是奧巴馬總統(tǒng)的南海政策未能有效應(yīng)對中國在南海的“擴(kuò)張”。企業(yè)研究所和傳統(tǒng)基金會雖在南海問題上都屬于強(qiáng)硬派，但兩者之間的一個重要差別在于，傳統(tǒng)基金會只提強(qiáng)硬建議而較少批評政府，企業(yè)研究所既提強(qiáng)硬建議又批評政府。

在應(yīng)對策略上，兩個智庫皆強(qiáng)調(diào)美國對中國應(yīng)采取更加強(qiáng)硬的態(tài)度，并強(qiáng)調(diào)應(yīng)增加海軍軍費，以應(yīng)對中國在南海的挑戰(zhàn)。兩者還建議美國政府放棄中立立場，明確支持菲律賓在南海的權(quán)利主張；美國必須放棄讓東盟在處理南海問題上發(fā)揮核心作用的想法，美國總統(tǒng)及其內(nèi)閣官員應(yīng)繼續(xù)參加?xùn)|盟會議并提出他們認(rèn)為合適的南海問題方案，進(jìn)一步推動南海爭端國際化。在是否批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》問題上，企業(yè)研究所和傳統(tǒng)基金會也與民主黨政府意見相左，都反對參議院批準(zhǔn)該公約。

以卡內(nèi)基國際和平研究院(Carnegie Endowment for International Peace)和布魯金斯學(xué)會(The Brookings Institution)為代表的溫和派則強(qiáng)調(diào)，南海的緊張局勢升級是聲索方競相采取對抗行動所致，兩個智庫都批評美國政府的南海政策過于強(qiáng)硬，不希望因南海問題而損害美中關(guān)系。在政策建議方面，兩個智庫所提建議以保持南海局勢穩(wěn)定及和平解決爭端為主。學(xué)者大多主張美中兩國應(yīng)就相關(guān)問題、目的和后果達(dá)成更清晰、更深入的共識，并就如何避免矛盾升級作出共同承諾，力求在相互競爭中取得平衡，減輕美中之間因南海緊張局勢升級而產(chǎn)生的壓力。

以戰(zhàn)略與國際問題研究中心(Center for Strategic and International Studies,CSIS，以下簡稱國際戰(zhàn)略中心)和新美國安全中心(Center for a New American Security)為代表的中間偏強(qiáng)硬派，以及以海軍分析中心(Center for Naval Analyses)和蘭德公司(Rand Corporation)為代表的中間偏溫和派，基本贊成美國的南海政策，對政策的細(xì)節(jié)及如何應(yīng)對可能的挑戰(zhàn)提出了一些建議。雖然這幾個智庫的政治傾向略有不同，但在南海問題上的立場卻較為相似。它們對中國的南海政策多持批評態(tài)度。在應(yīng)對策略上，中間派與強(qiáng)硬派有所不同，主要強(qiáng)調(diào)美國應(yīng)信守中立立場，緩和南海緊張局勢，和平解決爭端；尊重國際法，批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》；尊重東盟在處理南海爭端中的主導(dǎo)地位；可借鑒《斯瓦爾巴條約》，制定合理的能源分配方案；美國不應(yīng)制定全面反華政策，不應(yīng)拒絕邀請中國參加環(huán)太平洋軍演。同時，美國還應(yīng)通過“航行自由行動”應(yīng)對中國在南海“過度”的權(quán)利主張。

美國政府傾向采納以國際戰(zhàn)略中心為代表的中間偏強(qiáng)硬派的建議，采用打拉結(jié)合的方法：一方面，聯(lián)合日本、印度、澳大利亞等域外國家，積極扶持越南、菲律賓等東盟國家向中國施加壓力，迫使中國在南海問題上讓步；另一方面，又明確表示不愿與中國就南海問題發(fā)生正面沖突，希望南海保持相對穩(wěn)定。

總部位于華盛頓羅德島大街1616號的國際戰(zhàn)略中心，成立于1962年，是目前美國規(guī)模最大的國際問題研究機(jī)構(gòu)。60多年來，該中心聚集了大批國際關(guān)系學(xué)界泰斗和政壇精英，奠定了其在美國乃至世界戰(zhàn)略與政策研究機(jī)構(gòu)中的前沿地位。在賓夕法尼亞大學(xué)所做的全球智庫排名中，國際戰(zhàn)略中心在過去十多年一直名列國防和安全類智庫榜首。2022年，國際戰(zhàn)略中心擁有全職研究人員83人，兼職研究人員450余人。據(jù)2020財年最新數(shù)據(jù)，國際戰(zhàn)略中心共收入4280萬美元，在美國智庫中名列前茅。

作為全球著名的國際安全類智庫，國際戰(zhàn)略中心非常重視南海問題，從不同角度進(jìn)行分析，發(fā)布了一系列研究成果，對美國的南海政策及實踐具有一定的影響。本文以2009—2022年間國際戰(zhàn)略中心的南海問題研究成果作為分析對象，在考察這些成果的主要內(nèi)容和觀點的基礎(chǔ)上總結(jié)研究特點，探究該中心對美國南海政策的影響。(1)本文之所以選擇2009作為研究起點是因為本輪南海爭端從2009年開始升溫，國際戰(zhàn)略中心關(guān)于南海問題的研究成果自此以后逐漸增多。目前，國內(nèi)學(xué)界關(guān)于該中心的研究主要分為兩類：一類是從宏觀上介紹其運營機(jī)制、研究產(chǎn)出、主要特點、產(chǎn)品信息設(shè)計經(jīng)驗、媒體互動等方面的情況；(2)參見孔青青：《美國戰(zhàn)略與國際研究中心的運營機(jī)制、研究產(chǎn)出及主要特點分析》，《智庫理論與實踐》2017年第5期；張宇等：《美國戰(zhàn)略與國際研究中心產(chǎn)品信息設(shè)計經(jīng)驗及啟示》，《農(nóng)業(yè)圖書情報學(xué)刊》2018年第1期；劉麗群等：《美國智庫與媒體的互動——以CNAS(新美國安全中心)、CSIS(國際關(guān)系戰(zhàn)略學(xué)會)、Brookings(布魯金斯學(xué)會)為例》，《湖北社會科學(xué)》2014年第10期；章曉英、郭金華：《美國智庫的輿論生產(chǎn)和傳播策略——以“CSIS”為例》，《新聞與寫作》2016年第6期。另一類是分析該中心關(guān)于某一問題的研究，如美韓同盟、南海問題等。(3)參見曹升生：《美國思想庫對美韓同盟的研究——以CSIS、CNAS、CATO為中心》，《當(dāng)代韓國》2010年第3期。在南海研究方面，僅白麗芳和朱小莤從語言學(xué)的角度對該中心下設(shè)的“亞洲海事透明度倡議”項目的18篇文章進(jìn)行了話語分析。(4)參見白麗芳、朱小茜：《美國智庫CSIS對中國南海、東海問題立場分析——以“亞洲海事透明倡議”(AMTI)網(wǎng)站為例》，《情報雜志》2018年第8期。然而，這18篇文章只有11500余字，時間為2016年8月至2017年12月，樣本數(shù)量相對較少，時間跨度較小。國內(nèi)學(xué)者吳艷對布魯金斯學(xué)會、卡內(nèi)基國際和平研究院、外交協(xié)會、國際戰(zhàn)略中心和新美國安全中心五個智庫關(guān)于南海問題的主要思想和戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行了梳理分析。(5)參見吳艷：《美國智庫對南海問題的研究和政策觀點》，《國際關(guān)系研究》2016年第4期。薛力圍繞南海爭端的重要問題對七個美國智庫的 14 位專家進(jìn)行了訪談。(6)參見薛力：《美國學(xué)者視野中的南海問題》，《國際關(guān)系研究》2014年第2期。李忠林對美國智庫聽證會的文本進(jìn)行了分析。(7)參見李忠林：《當(dāng)前南海安全局勢與美國角色選擇——基于美國主流智庫近期聽證會的文本分析》，《學(xué)術(shù)探索》2015年第12期。趙明昊從美國政府的角度考察了美國智庫對美國南海政策的影響。(8)參見趙明昊：《美國在南海問題上對華制衡的政策動向》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2016年第1期。劉建華等論述了美國智庫對中美南海博弈、中國南海戰(zhàn)略的看法，介紹了美國智庫向政府提出的建議，并分析了智庫對美國南海政策的影響力。(9)參見劉建華、朱光勝：《試析美國智庫對美南海政策的影響》，《太平洋學(xué)報》2017年第4期。羅婷婷等梳理了2015—2016年美國智庫關(guān)于南海問題的研究成果，作出了幾點判斷。(10)參見羅婷婷、白蕾：《美國智庫近期南海研究成果評述》，《國際論壇》2017年第2期。上述成果在評述美國智庫關(guān)于南海問題的研究時，也涉及了國際戰(zhàn)略中心的南海研究，但從個案研究的角度來看，國際戰(zhàn)略中心作為美國智庫中南海研究的主陣地，沒有引起中國學(xué)界的充分重視，學(xué)界對該中心的南海研究分析仍不夠系統(tǒng)和全面，有必要做進(jìn)一步探討。

二、國際戰(zhàn)略中心關(guān)于南海問題的研究內(nèi)容及主要觀點

國際戰(zhàn)略中心對南海問題非常關(guān)注，設(shè)置了多個與之相關(guān)的研究項目，產(chǎn)出了豐碩的成果。2009年至2022年間，該中心在其官網(wǎng)共發(fā)布了107個與南海問題相關(guān)的研究成果。從類別上看，研究成果大體可分為四類，分別為研究報告、評論、重要問答、國會證詞。(11)這四類文獻(xiàn)皆下載自CSIS官網(wǎng)，https://www.csis.org/analysis，下文僅標(biāo)注所引文獻(xiàn)的題目和類型，不再一一列出具體出處。從成果數(shù)量來看，研究成果從2009年起逐年增多，至2015年達(dá)到頂峰，2016年有所回落。若分階段來看，在2009—2016年間，該中心共發(fā)布了81個與南海問題相關(guān)的成果，2017—2022年僅發(fā)布了26個。這在一定程度上反映了該時期南海問題發(fā)展的態(tài)勢：南海爭端在2009年以后逐漸升溫，至2016年7月“南海仲裁案”時達(dá)到頂峰，之后開始降溫。鑒于南海局勢在仲裁案前后發(fā)生了較大變化，智庫的南海研究也有一定的差別，本文以2016年為界，分兩個階段總結(jié)國際戰(zhàn)略中心關(guān)于南海研究的主要內(nèi)容和基本觀點，借以管窺美國保守派智庫對南海爭端的看法。

(一)南海研究：2009—2016

南海問題在2009年之前并沒有引起國際戰(zhàn)略中心太多關(guān)注。隨著南海問題的升溫以及美國政府對該問題的重視，南海爭端逐漸成為該中心關(guān)注的焦點問題之一。從成果內(nèi)容來看，本階段它的南海研究主要集中于三個方面。

1.解讀中國在南海的行為、戰(zhàn)略和目標(biāo)

國際戰(zhàn)略中心對南海問題的研究側(cè)重于分析中國在南海的意圖和行為，并在此基礎(chǔ)上提出針對性的建議。該中心對此問題大體有三點看法。

首先，無端指責(zé)中國的主張和行為是導(dǎo)致南海局勢升溫的主要原因。國際戰(zhàn)略中心于2011年6月底召開了第一屆南海安全會議。葛萊儀(Bonnie Glaser)在會上提出，中國在南海的行為引發(fā)了越南和菲律賓等國的不滿及東南亞的軍備競賽，是南海局勢升溫的主要原因。(12)Bonnie S. Glaser,“Tensions Flare in the South China Sea，” Jun 30, 2011.2012年9月12日，葛萊儀在眾議院外交事務(wù)委員會作證時，指責(zé)中國采用“切香腸”手法——采取小的、漸進(jìn)的行動向相關(guān)國家施壓，拒絕就領(lǐng)土和海洋爭端進(jìn)行多邊討論，反對國際法院或國際海洋法法庭介入南海爭端，并預(yù)言中國新一屆領(lǐng)導(dǎo)人在南海問題上的態(tài)度將更加強(qiáng)硬。(13)Bonnie S. Glaser,“Beijing as an Emerging Power in the South China Sea,”Sep 12, 2012.克里斯托弗·約翰遜(Christopher K. Johnson)對中國的南海政策也做出了類似的判斷，但他并不認(rèn)為中國已摒棄了十多年來對東南亞的“微笑外交”政策。(14)Christopher K,“Johnson,Decoding China’s Harder Line on the South China Sea,”Aug 31, 2012.

其次，聲稱中國在南海填海造島會危及美國的利益。2015年5月13日，美國國會美中經(jīng)濟(jì)與安全審查委員會舉行“中國與東南亞關(guān)系的安全層面”聽證會，邀請國際戰(zhàn)略中心的兩名研究員米拉·拉普·胡珀(Mira Rapp-Hooper)和葛萊儀作證。胡珀強(qiáng)調(diào)中國在南海填海造島將會危害美國和其他聲索方的利益，加大了武裝沖突的可能性，建議美國讓中國信守南沙島礁民用化的承諾，加大對盟國和伙伴國海域感知能力建設(shè)的援助。(15)Mira Rapp-Hooper,“Security Dimensions of China’s Relations with Southeast Asia,”May 13,2015.葛萊儀推測中國填海造島的目的主要在于宣示主權(quán)，保護(hù)漁業(yè)和能源開發(fā)，增強(qiáng)海域感知、情報收集、監(jiān)視偵察能力，提高反介入/區(qū)域拒止和投射能力，并為建立南海防空識別區(qū)和潛艇堡壘區(qū)做準(zhǔn)備。建議美軍在中國人工島周圍開展“航行自由行動”。(16)Bonnie S. Glaser,“Security Dimensions of China’s Relations with Southeast Asia,”May 13,2015.這是國際戰(zhàn)略中心最早公開提出該建議的學(xué)者。

再次，臆測中國的南海戰(zhàn)略旨在控制南海海域和空域。2016年9月21日，葛萊儀在國會作證時指出，中國已把南海視為“核心利益”，涉及黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和國家的安全與穩(wěn)定。中國近年來的行動目標(biāo)是有效控制南海海域和空域，并可能奪取其他聲索國占領(lǐng)的地物?？刂颇虾Ｊ侵袊鴳?zhàn)略的關(guān)鍵一步，此舉有可能阻止美國海軍進(jìn)入第一島鏈的海域。(17)Bonnie S. Glaser,“Seapower and Projection Forces in the South China Sea,”Sep 21,2016.同年12月，國際戰(zhàn)略中心的另兩位研究員艾米·希萊特(Amy Searight)和約翰遜也做出了相似的判斷。約翰遜還進(jìn)一步指出，中國在南海的行動意在向鄰國和美國發(fā)出信號：中國海軍可以在合適的時間突破第二島鏈，進(jìn)入西太平洋。(18)Christopher K. Johnson,Victor Cha,Amy Searight,“How should we view China’s rise?”Dec 15, 2016.

2.評論中菲和中越南海爭端

在此輪南海局勢升溫過程中，中菲矛盾和中越矛盾是導(dǎo)致沖突升級的主要原因，也是國際戰(zhàn)略中心關(guān)注的重點。雖然該中心號稱中立智庫，但從研究成果來看，它的研究人員在中菲、中越爭端問題上偏離中立立場，一邊倒地反對中國。

在中菲爭端上，國際戰(zhàn)略中心完全偏向菲方，呼吁美國聯(lián)合盟友支持仲裁案，并向中國施壓。2013年1月22日，菲律賓就中菲南海爭端向海牙常設(shè)仲裁法院提起仲裁。格雷戈里·波林(Gregory B. Poling)提出，美國的研究表明，中國的“九段線”缺乏地理上的一致性和精確性，是一項無效的海上主張。他提醒菲律賓，如果太平島被認(rèn)定為在法律上有能力形成大陸架的島嶼，很可能會損害菲律賓的部分訴求。(19)Gregory B. Poling,“Manila Begins Legal Proceedings over South China Sea Claims,”Jan 24, 2013.此后，他多次呼吁美國支持仲裁案，還建議菲律賓與美國一起爭取國際社會的支持，向中國施加壓力。(20)Gregory B. Poling,“A Tumultuous 2016 in the South China Sea,”Feb 18, 2016.葛萊儀也呼吁國際社會公開支持“南海仲裁案”，防止“亞洲版克里米亞”事件再現(xiàn)。(21)Bonnie S. Glaser Ely Ratner,“Can Asia prevent its own Crimea?”Mar 26, 2014.

在中越爭端上，國際戰(zhàn)略中心背離中立原則，妄稱中國侵犯越南海權(quán)。2012年6月25日，中海油宣布，將在南海開放九個油氣區(qū)塊，接受外國公司競標(biāo)。波林認(rèn)為，這九個區(qū)塊都位于越南專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)。更重要的是，中海油擬出租區(qū)塊周圍200海里內(nèi)沒有島嶼。由此可見，“九段線”才是中國在南海主張主權(quán)的原則。(22)Gregory B. Poling,“CNOOC Pulls Back the Curtain,”Aug 17, 2012.

2014年5月2日，中國將海洋“981”鉆井平臺部署在西沙中建島以南17海里的海域，遭到越南的非法抵制和干擾。波林指出，鉆井平臺不僅位于越南大陸架上，而且位于中越大陸架中線越南一側(cè)。即使西沙群島能夠產(chǎn)生大陸架，但在劃界方面也不可能與越南整個海岸線具有同等的權(quán)重。(23)Gregory B. Poling,“China-Vietnam Tensions High over Drilling Rig in Disputed Waters,”May 7, 2014.同年7月16日，中國宣布從西沙附近撤出“981”鉆井平臺。波林認(rèn)為，撤出鉆井平臺并不意味著中國南海戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，這充其量只是一種緩和緊張局勢的戰(zhàn)術(shù)手段。美國應(yīng)通過東盟地區(qū)論壇為各國提供支持，幫助它們抵制中國在南海的“擴(kuò)張”。(24)Gregory B. Poling,“China’s Oil Rig Removal and the ASEAN Regional Forum,”Jul 24, 2014.

3.分析中美東盟多邊關(guān)系中的南海問題

國際戰(zhàn)略中心通常并不把南海問題作為一個孤立問題看待，更多的是將其置于美、中、東盟多邊關(guān)系視角下研究。就美中關(guān)系而言，雖然該中心專家對中國的南海政策和實踐存在諸多偏見，建議美國采取外交、軍事、輿論、法律等多種措施向中國施壓，然而該智庫幾乎所有的專家都認(rèn)為南海問題只是美中眾多雙邊關(guān)系問題中的一個，不希望兩國因南海問題而發(fā)生正面對抗。2012年1月，國際戰(zhàn)略中心顧問布熱津斯基(Zbigniew Kazimierz Brzezinski)撰文稱，美國在亞洲是穩(wěn)定者而非警察，中國在亞洲卓越但不稱霸; 奧巴馬和習(xí)近平應(yīng)盡快會晤，制定跨太平洋行為準(zhǔn)則。(25)Zbigniew Brzezinski,“America and China,”Jan 4, 2012.同年9月，約翰遜評論美中關(guān)系時稱，東海和南海主權(quán)爭端不斷升級，大大增加了美中發(fā)生沖突的可能性,兩國特別是兩軍需要建立有效的機(jī)制以管控沖突。(26)Christopher K. Johnson,“Time to Fix U.S. Military Ties with China,”Sep 20, 2012.2014年11月，葛萊儀在奧巴馬總統(tǒng)與習(xí)近平主席會晤前發(fā)表評論文章，建議奧巴馬必須設(shè)法消除中國的擔(dān)憂，即美國決心遏制中國的崛起，削弱中國共產(chǎn)黨的合法性; 習(xí)近平也須緩和美國的擔(dān)憂，即中國正試圖把美國趕出亞洲，并迫使鄰國接受中國的要求。(27)Bonnie S. Glaser,“Obama-Xi Summit: Assuage Respective Fears, Expand Cooperation,”Nov 1, 2014.

在中國與東盟關(guān)系方面，國際戰(zhàn)略中心指責(zé)中國試圖以經(jīng)濟(jì)手段維持東盟在南海問題上的分裂。該中心專家批評中國在東南亞推行“胡蘿卜加大棒”戰(zhàn)略，傾向于利用經(jīng)濟(jì)手段迫使東盟國家改變政策。(28)Bonnie S. Glaser,“China’s Coercive Economic Diplomacy: A New and Worrying Trend,”Aug 6, 2012.中國試圖通過援助、投資和其他形式，確保東盟貧困國家如老撾、柬埔寨和緬甸在南海問題上保持分裂。(29)Ernest Z. Bower, “U.S.-ASEAN Summit:President Obama Engages Southeast Asia,”Nov 9, 2009.中國決心堅持在南海的主張，愿意容忍與鄰國之間存在一定程度的緊張關(guān)系。同時，該中心對東盟內(nèi)部的凝聚力持懷疑態(tài)度。(30)Murray Hiebert,“China’s Push in the South China Sea Divides the Region,”May 16, 2014； Phuong Nguyen,“ASEAN Learning to Navigate a New Age in Great Power Politics,”Jun 23, 2016.

在美國與東盟關(guān)系方面，國際戰(zhàn)略中心主張加強(qiáng)與東盟的關(guān)系，加大對菲、越的軍事援助，增強(qiáng)其對抗中國的能力。在美國宣布“重返亞洲”戰(zhàn)略初期，歐內(nèi)斯特·鮑爾(Ernest Z. Bower)建議美國同東盟發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系，特別是加強(qiáng)與東盟國家的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和投資關(guān)系，使東盟樹立對美國持續(xù)的信心；(31)Ernest Z. Bower,“Aligning U.S. Structures, Process, and Strategy: A U.S.-ASEAN Strategic and Economic Partnership,”Dec 7, 2012.建議美國在南海問題上表明立場，敦促東盟特別是輪值主席國維護(hù)正義，同時重申在南海領(lǐng)土爭端中保持中立，避免對抗中國。(32)Gregory B. Poling,“Cambodia’s EAS Carrot: Incentives for a Successful Summit,”O(jiān)ct 26, 2012.

隨著南海局勢的升溫，國際戰(zhàn)略中心專家的建議逐漸由經(jīng)濟(jì)合作轉(zhuǎn)向軍事與安全合作，特別是強(qiáng)調(diào)與越南和菲律賓的海上安全合作。默里·希伯特(Murray Hiebert)和阮豐(Phuong Nguyen)多次建議美國與越南簽署和平利用核能合作協(xié)議，允許美國公司向越南出售核設(shè)備和服務(wù)，解除對越南出售致命武器的禁令，幫助其增強(qiáng)海上巡邏能力。(33)Murray Hiebert,“Washington Needs a Plan for Lifting Its Weapons Sales Ban on Vietnam,”Aug 7, 2014.鮑爾也多次建議美菲簽署《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議》，并建議阿基諾(Benigno S.Aquino III)敦促菲最高法院批準(zhǔn)該協(xié)議，使美菲國防和國家安全機(jī)制制度化。(34)Ernest Z. Bower,“Seizing the Moment: Preparing for Obama’s Trip to Manila,”O(jiān)ct 29, 2015.

(二)南海研究：2017—2022

從2017年至2022年，國際戰(zhàn)略中心共發(fā)布八個與南海問題相關(guān)的研究報告，其中兩個從理論和技術(shù)層面分析灰色地帶問題，兩個探討加強(qiáng)美越、美東(盟)關(guān)系，另外四個分別討論美中關(guān)系、南海爭端解決方案、中國海上民兵問題和美國的南海政策。同期，該中心還發(fā)布18篇與南海相關(guān)的評論。就主題而言，大概可分為三個方面：建議美國加強(qiáng)與東盟國家特別是加強(qiáng)美越關(guān)系、介紹中國在南海的最新軍事動態(tài)、評論東南亞及南海態(tài)勢。綜合兩類研究成果的內(nèi)容，國際戰(zhàn)略中心對南海問題的認(rèn)知和主要觀點如下。

1.建議完善美國的南海政策

盡管導(dǎo)致南海爭端的內(nèi)部矛盾尚未解決，但局勢已趨向緩和，建議特朗普政府改進(jìn)美國的南海政策，并堅持如下原則：威懾與合作并舉，即不大幅度改變美國的南海政策，堅決阻止中國“破壞地區(qū)秩序”，同時與中國在全球問題上保持富有成效的關(guān)系；采用持續(xù)的政策并傳遞一致的信息，定期執(zhí)行“航行自由”和日常行動，同時確保行動和戰(zhàn)術(shù)的不可預(yù)測性，以防止北京因預(yù)測美國反應(yīng)能力的提高而過于自信；擴(kuò)展政策工具包，綜合運用外交、信息、法律和經(jīng)濟(jì)等政策工具對于成功勸阻中國至關(guān)重要，例如可以考慮對參與“破壞穩(wěn)定”活動的中國公司實施定向制裁；強(qiáng)化與盟友和合作伙伴的互動，美國應(yīng)幫助盟國和伙伴加強(qiáng)能力建設(shè)，以提高其抵抗中國“脅迫”的能力；在爭議中保持原則立場，美方應(yīng)繼續(xù)在南海主權(quán)爭端中保持中立立場，按照國際法和平解決爭端。(35)Amy Searight， Geoffrey Hartman,“The South China Sea-Some Fundamental Strategic Principles，”Jan 25, 2017.

2.建議美國強(qiáng)化與東盟國家關(guān)系，特別是加強(qiáng)美越全面伙伴關(guān)系

國際戰(zhàn)略中心的希萊特、波林、希伯特等人多次建議加強(qiáng)美國與東盟國家的關(guān)系。希萊特在特朗普上臺初就向政府提出了處理東南亞關(guān)系的原則，在此后幾年中，她也多次呼吁特朗普政府重視與東盟的關(guān)系。拜登執(zhí)政后，波林、西蒙·特蘭·哈德斯(Simon Tran Hudes)、安德烈卡·納塔萊加瓦(Andreyka Natalegawa)、比奇·T.特蘭(Bich T. Tran)、洪樂壽(Huong Le Thu)等人多次提出，美越伙伴關(guān)系不可或缺，拜登政府可以在加強(qiáng)與越南全面合作的同時，促使越南不斷改善人權(quán)狀況。(36)Gregory B. Poling,Simon Tran Hudes,Andreyka Natalegawa,“The Unlikely, Indispensable U.S.-Vietnam Partnership，”Jul 6, 2021；Bich T. Tran,“No Trade-Off: Biden Can Both Deepen U.S.-Vietnam Ties and Promote Human Rights，”Jun 3, 2021；Huong Le Thu,“Reconciling the Past for a Stronger Partnership: Shaping U.S.-Vietnam Relations under the Biden Administration，”Aug 4, 2021.

3.渲染中國在南海的軍事威脅，從技術(shù)層面提出克制“灰色地帶”策略

伊恩·威廉姆斯(Ian Williams)提出，美國的戰(zhàn)略文化傾向于在戰(zhàn)爭與和平之間做出鮮明的區(qū)分，但美國不能忽視中國對其他聲索方所采用的“灰色地帶”策略的有效性。美國可以通過制定合理的戰(zhàn)略、培訓(xùn)和演習(xí)、技術(shù)創(chuàng)新來取得勝利。(37)Ian Williams, “Eyes Everywhere: Intelligence and Strategic Decisionmaking in the Gray Zone,”Nov 23, 2021.

三、國際戰(zhàn)略中心關(guān)于南海問題研究的特點

通過統(tǒng)計和分析國際戰(zhàn)略中心在2009年至 2022年間發(fā)表的有關(guān)南海問題的主要研究成果可以發(fā)現(xiàn)，該中心關(guān)于南海問題的研究呈現(xiàn)以下五個特點。

(一)宏觀研究與微觀研究并重

在南海問題的研究上，國際戰(zhàn)略中心將宏觀研究與微觀研究有機(jī)結(jié)合。一方面，該中心從事南海問題研究的專家基本是美國的中國問題或東南亞問題專家，能夠?qū)⒛虾栴}置于美中關(guān)系、中國與東南亞關(guān)系、美國與東南亞關(guān)系的宏觀背景之下進(jìn)行研究。宏觀研究可以幫助決策者了解南海問題的基本態(tài)勢，有利于進(jìn)行整體把控，做出正確的判斷。比如，該中心把南海問題置于美中關(guān)系的大局下進(jìn)行分析，幾乎所有專家都認(rèn)為南海問題僅是美中關(guān)系中的一個問題，不主張美中因南海問題而進(jìn)行正面對抗。

另一方面，該中心對南海爭端的突發(fā)事件和熱點問題也能快速反應(yīng)，分析事件背后的動因和趨勢。比如，該中心對“南海仲裁案”、填海造島、“981鉆井平臺”事件、“航行自由行動”、歷屆東盟峰會，都及時發(fā)布了相關(guān)評論和分析，并提出一些政策建議。分析與建議不僅針對事件本身，更突出事件對全局的影響。比如，葛萊儀提出，從軍事上講，中國在南海的島礁建設(shè)并不能對美國構(gòu)成太大威脅，卻影響美中的互信，即中國擔(dān)心美國決心遏制中國的崛起，美國擔(dān)憂中國正試圖把美國趕出亞洲。(38)Bonnie S. Glaser,“Obama-Xi Summit: Assuage Respective Fears, Expand Cooperation,”Nov 1, 2014.

(二)政策建議存在明顯的矛盾性和雙標(biāo)性

國際戰(zhàn)略中心的研究不同于純粹的學(xué)術(shù)研究，它以維護(hù)美國國家利益為宗旨，致力于為決策者提供最佳解決方案。由于該中心專家基本是站在美國的立場看待南海問題，提出的建議明顯具有矛盾性。他們一方面聲稱美國的政策是致力于保持南海的和平與穩(wěn)定，另一方面卻不斷建議美國增強(qiáng)在該地區(qū)的軍事存在，加大對越南和菲律賓的軍事援助，進(jìn)一步加劇了地區(qū)的不穩(wěn)定性。

國際戰(zhàn)略中心過分強(qiáng)調(diào)美國在東南亞的利益，選擇性地忽視其他聲索方特別是中國的利益。比如，關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的通行問題?！堵?lián)合國海洋法公約》既規(guī)定“在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，所有國家，不論為沿海國或內(nèi)陸國，在本公約有關(guān)規(guī)定的限制下，享有第八十七條所指的航行和飛越的自由(公海自由，且只用于和平目的)”，但也規(guī)定“各國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)根據(jù)本公約行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時，應(yīng)適當(dāng)顧及沿海國的權(quán)利和義務(wù)，并應(yīng)遵守沿海國按照本公約的規(guī)定和其他國際法規(guī)則所制定的與本部分不相抵觸的法律和規(guī)章”。(39)《聯(lián)合國海洋法公約》，聯(lián)合國網(wǎng)站中文版，2021年1月1日，http://www.un.org/zh/law/sea/los/article5.shtml[2022-11-27]。盡管中國明確立法反對美國在中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行收集情報的軍事活動，但美軍卻長期深入中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域和空域，對中國進(jìn)行抵近偵察，并于2001年和2009年兩次與中國發(fā)生軍事對峙。(40)參見《美國對中國偵察活動曾引發(fā)多起軍事對峙事件》，《環(huán)球時報》2009年3月14日。

國際戰(zhàn)略中心專家所提建議明顯具有雙標(biāo)性。以島礁建設(shè)為例，東南亞國家早在20世紀(jì)70年代就開始在自己控制的島礁上建設(shè)機(jī)場，部署軍隊，配置各類武器。中國在南海的島礁建設(shè)起步較晚，至2014年才開始大規(guī)模推進(jìn)。該中心專家對此問題執(zhí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)，對越南、菲律賓和馬來西亞的島礁建設(shè)視而不見，對中國的島礁建設(shè)卻口誅筆伐，橫加指責(zé)。

(三)研究成果具有較強(qiáng)前瞻性和預(yù)測性

國際戰(zhàn)略中心的研究大體遵循以下規(guī)律：對現(xiàn)有問題和事態(tài)進(jìn)行描述與分析，預(yù)判事態(tài)發(fā)展的趨勢，提出可行性意見和建議。預(yù)判是其中難度最大的一個環(huán)節(jié)。為做好事態(tài)預(yù)判，該中心的研究人員一方面長期關(guān)注南海問題，廣泛接觸美國、中國和東南亞各國的外交人員，另一方面采用“頭腦風(fēng)暴”預(yù)測法，除每年7月召開關(guān)于南海問題的國際會議外，還在其他會議中設(shè)置南海爭端議題，廣泛邀請美國、中國、日本、印度和東南亞國家的學(xué)者參會，讓學(xué)者充分交流、討論甚至爭論，在總結(jié)各方學(xué)者觀點的基礎(chǔ)上形成自己的報告，增強(qiáng)了預(yù)判的準(zhǔn)確性。

國際戰(zhàn)略中心關(guān)于南海爭端的預(yù)測主要集中于中國的態(tài)度。早在2012年初，葛萊儀就提出，中國領(lǐng)導(dǎo)人換屆后，在南海問題上將繼續(xù)持強(qiáng)硬態(tài)度。2016年初，波林對南海局勢進(jìn)行了展望，預(yù)測海牙國際法庭的裁決會對中國不利，盡管中國不會承認(rèn)仲裁結(jié)果，但可能會向菲律賓做出某些讓步，并開始真正的談判，以換取菲律賓放棄此案。南海事態(tài)的發(fā)展基本印證了這些預(yù)測。

(四)研究的意識形態(tài)性與客觀性并存

國際戰(zhàn)略中心的研究針對中國的意圖非常明顯。該中心強(qiáng)調(diào)所謂中國的行動導(dǎo)致了南海局勢的緊張，指責(zé)中國的“九段線”不符合國際法，要求中國對“九段線”做出解釋或調(diào)整。在政策建議中，多次提出聯(lián)合盟友綜合運用國際輿論、外交和軍事等多種手段向中國施壓。雖然該中心專家也建議美國在南海爭端中保持中立，但遏制中國的意圖卻是昭然若揭。

另一方面，該中心的分析也具有一定的客觀性。比如，該中心在分析南海局勢升溫原因時，除指責(zé)中國外，還指出大陸架界限委員會關(guān)于南海劃界案引發(fā)了此輪升級，石油和天然氣價格上漲也是導(dǎo)致此輪南海局勢升溫的重要原因。又如，該中心幾乎所有專家都強(qiáng)調(diào)，美國的“航行自由行動”不應(yīng)被視為挑釁，也不應(yīng)被視為談判籌碼，強(qiáng)烈建議參議院批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》。再如，該中心對美國-東盟關(guān)系、中國-東盟關(guān)系特別是中越關(guān)系的分析比較中肯，認(rèn)為盡管南海爭端仍是中越關(guān)系中最緊張的議題，但兩黨關(guān)系是中越關(guān)系的重要穩(wěn)定器，斷言越南短期內(nèi)不太可能就南海爭端將中國訴至海牙常設(shè)仲裁法院。(41)Murray Hiebert,“China’s relation with Burma, Malaysia, and Vietnam,”May 13, 2015.

(五)關(guān)于南海問題的立場具有較強(qiáng)一致性和連續(xù)性

盡管國際戰(zhàn)略中心內(nèi)部各位學(xué)者的研究領(lǐng)域有所不同，對南海問題的關(guān)注點各有側(cè)重，但學(xué)者關(guān)于南海爭端的基本觀點大體相同，能夠就南海問題形成基礎(chǔ)性共識。比如，支持美國批準(zhǔn)海洋法公約，敦促美國加強(qiáng)與東盟國家的關(guān)系，支持東盟在協(xié)調(diào)南海爭端中居主導(dǎo)地位，對華采取斗爭與合作并舉的立場。即使在經(jīng)歷鮑爾、葛萊儀離職和希萊特、林碧瑩(Bonny Lin)的加盟，國際戰(zhàn)略中心的基本立場仍大體相同。這說明，該中心在人員選擇和凝聚共識方面遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)，研究人員應(yīng)與智庫的整體政治傾向相符。同時，該中心在三屆總統(tǒng)任期內(nèi)關(guān)于南海問題的基本立場并沒有發(fā)生太大變化。若認(rèn)真考察它的立場，較為明顯的變化為對華立場更趨強(qiáng)硬。這種趨勢自2014年已開始顯現(xiàn)，到2017年以后更加突出。這或許緣于該中心學(xué)者認(rèn)為美國政府在南海問題上使用各種政策工具沒有能夠阻止所謂中國在南海的“擴(kuò)張”，因而向政府和國會提交的政策建議更趨強(qiáng)硬。

四、國際戰(zhàn)略中心對美國南海政策影響的評估

影響美國外交政策制定的因素很多，除總統(tǒng)、國會、國務(wù)院、國防部等官方機(jī)構(gòu)外，利益集團(tuán)、院外組織及眾多的智庫都以不同形式、在不同場合影響著美國外交的走向。(42)參見田志立：《試論思想庫對美國外交政策的影響》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》1997年第5期，第66頁。智庫主要通過為決策者提供政策理念、參與外交政策議程設(shè)置，以及將研究成果呈遞給決策者來影響外交政策。通過將國際戰(zhàn)略中心的研究成果與美國南海政策實踐比對，可在一定程度上觀察它對美國南海政策的影響。對于這種影響，可從政策契合度、研究力量、影響渠道等多方面進(jìn)行評估。

(一)政策建議與美國政府南海政策立場相近

通常來說，政府容易接受與其政治和哲學(xué)理念相近的智庫及學(xué)者。從這個意義上講，保守派智庫多傾向于共和黨政府，自由派智庫多傾向于民主黨政府。雖然國際戰(zhàn)略中心在政治傾向性上與共和黨政府的主張相近，但在南海問題上與兩黨政府政策的契合度都比較高，特別是對民主黨政府的政策影響力較為明顯。從2009年至今，美國歷經(jīng)奧巴馬、特朗普和拜登總統(tǒng)三個時期。由于特朗普不太重視東南亞和南海問題，在南海政策上并無太多建樹，基本承襲奧巴馬時期的南海政策。并且，特朗普不太重視智庫的意見，無論是保守派智庫還是自由派智庫對其影響力皆不強(qiáng)。相對而言，奧巴馬和拜登都比較重視智庫的意見，吸收了大量智庫學(xué)者進(jìn)入政府。以國際戰(zhàn)略中心為代表的中間偏強(qiáng)硬派，既批評中國的南海政策，又不主張與中國發(fā)生正面沖突，同時認(rèn)為美國政府的南海政策是明智和相對全面的，與美國的利益基本相符，但在某些方面仍需要改進(jìn)，并提出一系列政策建議。因此，政府相對容易接受國際戰(zhàn)略中心的建議。

該中心對美國南海政策的影響，還可以從建議與結(jié)果的比對上進(jìn)行判斷。波林在2014年7月建議美國國務(wù)院發(fā)布一份關(guān)于南海主權(quán)主張?zhí)貏e是關(guān)于“九段線”的詳細(xì)法律分析報告。同年12月5日，美國國務(wù)院網(wǎng)站發(fā)布了“海洋界限”系列第143號報告《中國在南海的海洋主張》。(43)Limits in the Seas No. 143 China: Maritime Claims in the South China Sea，United States Department of State，December 5, 2014, https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/10/LIS-143.pdf[2022-11-27].波林、希伯特、阮豐曾多次建議美國解除向越南出售致命武器的禁令。美國于2014年10月部分解除了該禁令，并于2016年5月23日全面撤銷該禁令。(44)參見《美國全面撤銷對越南武器禁運 真的和中國無關(guān)么？》，鳳凰網(wǎng)，2016年5月23日，http://news.ifeng.com/a/20160523/48827848_0.shtml。2015年5月13日，葛萊儀在國會聽證會上提出美國應(yīng)開展“航行自由行動”，波林于兩個月后的國際戰(zhàn)略中心南海會議上再次提出該建議。同年10月26日，美國海軍“拉森”號驅(qū)逐艦在渚碧礁 12 海里范圍內(nèi)開展“航行自由行動”。(45)參見《中國派兩艘軍艦監(jiān)視警告美艦?zāi)虾Ｑ埠健?，BBC中文網(wǎng)，2015年10月27日，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/china/2015/10/151027_china_us_navy_sea[2022-11-27]。同年11月，在吉隆坡舉行的東盟防長會議上，中美兩國防長會晤，美方表示希望中國停止在南海填海造地。(46)參見《東盟防長在中美南海爭議下取消發(fā)布聯(lián)合宣言》，BBC中文網(wǎng)，2015年11月4日，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/world/2015/11/151104_asean_china_us_statement_drop[2022-11-27]。此前的7月，胡珀在國會聽證會上提出了相似的建議。2016年9月，葛萊儀和希萊特在國會作證時都建議，特朗普政府應(yīng)在南沙美濟(jì)礁12海里內(nèi)進(jìn)行超出無害通行的“航行自由行動”。次年5月25日，美國海軍“杜威”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦進(jìn)入美濟(jì)礁12海里以內(nèi)，實施救生訓(xùn)練等活動。(47)參見《美媒曝美軍艦駛近美濟(jì)礁細(xì)節(jié)：逗留超1小時 實施救生訓(xùn)練》，參考消息網(wǎng)，2017年5月28日，http://www.cankaoxiaoxi.com/world/20170528/2053901.shtml[2022-11-27]。還有一些建議雖沒有轉(zhuǎn)化為紙面政策，卻影響著美國的外交實踐。比如，國際戰(zhàn)略中心專家建議美國敦促日本幫助東盟國家提升海軍力量。由于缺少公開報道，美日關(guān)于此事會談的細(xì)節(jié)不得而知，但日本確實向菲律賓海岸警衛(wèi)隊提供了不少援助。(48)參見《日本就出借二手訓(xùn)練機(jī)與菲律賓達(dá)成協(xié)議》，共同網(wǎng)，2016年5月2日，https://china.kyodonews.jp/news/2016/05/119551.html?phrase=tc-90[2022-11-27]。

(二)南海研究實力在美國智庫中首屈一指

研究力量是產(chǎn)生政策影響力的基礎(chǔ)。無論是從人員構(gòu)成上看，還是從成果數(shù)量上看，國際戰(zhàn)略中心在南海問題研究方面的實力都遠(yuǎn)超美國其他智庫，是美國當(dāng)之無愧的南海研究主陣地。該中心之所以在南海問題上能夠產(chǎn)生較大的影響力，與其長期對南海問題的重視密不可分。一方面，該中心設(shè)立了“中國力量計劃”“弗里曼中國研究”“聚焦南?！薄皷|南亞研究”“南海國際會議”“亞洲海事透明度倡議”等一批與南海問題密切的研究項目，其中的“南海國際會議”和“亞洲海事透明度倡議”已是國際上從事南海研究的學(xué)者重點關(guān)注的項目，其數(shù)據(jù)、圖片和報告常被其他智庫研究人員引用。另一方面，該中心聚攏了一批知名的中國和東南亞問題專家，諸如波林、葛萊儀、鮑爾、約翰遜、希伯特、胡珀等，產(chǎn)出了豐碩的研究成果。盡管胡珀、鮑爾、葛萊儀先后離開，但并沒有對其造成太大影響。希萊特、林碧瑩的加盟，在一定程度上完成了人員更替。

(三)研究成果能夠通過各種渠道呈遞給決策者

國際戰(zhàn)略中心擁有陣容龐大的顧問和理事團(tuán)隊，與政府和國會保持著密切的聯(lián)系。國際戰(zhàn)略中心的專家不僅頻頻參加國會舉辦的南海問題聽證會，而且還多次邀請國務(wù)院、國防部官員及國會議員參加該中心舉辦的南海問題年會，可以直接將建議傳遞給決策層。國際戰(zhàn)略中心舉辦的第三屆南海會議邀請了國務(wù)院負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿尹汝尚(Joeeph Yun)，第五屆會議邀請了尹汝尚的繼任者丹尼爾·R.拉賽爾(Daniel R.Russel)。此外，該中心的許多專家與決策層關(guān)系十分密切。比如，2009年到2013年擔(dān)任美國東亞和太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿庫爾特·坎貝爾(Kurt Campbell)，曾在國際戰(zhàn)略中心任國家安全政策項目主任，現(xiàn)任美國國家安全委員會印太政策協(xié)調(diào)員；在2016年初接替鮑爾出任該中心東南亞項目主任的希萊特，從國防部負(fù)責(zé)南亞和東南亞事務(wù)助理部長位置上卸任，此前她曾長期在國防部和國務(wù)院負(fù)責(zé)東亞安全和亞太經(jīng)合組織事務(wù)；曾在國際戰(zhàn)略中心工作的胡珀，現(xiàn)任國務(wù)院政策規(guī)劃部中國問題高級顧問。

(四)辯證看待國際戰(zhàn)略中心對美國南海政策的影響力

由于多方面原因所限，國際戰(zhàn)略中心的一些建議并沒有轉(zhuǎn)變?yōu)槊绹哪虾Ｕ?。在某些情況下，該中心專家只是站在美國的立場上看待南海問題，并沒有太多考慮其他聲索方的利益，所提建議有些不切實際。比如，葛萊儀多次建議美國敦促臺灣當(dāng)局對“九段線”做出解釋。盡管臺灣當(dāng)局在許多方面需要依靠美國的支持，但在涉及主權(quán)問題上卻不為所動，僅表示“愿積極參與對話及合作機(jī)制，循和平方式解決紛爭”(49)參見《美介入南海引局勢緊張 學(xué)者慫恿臺施壓九段線》，人民網(wǎng)，2015年5月2日，http://military.people.com.cn/n/2015/0520/c1011-27028599.html[2022-11-30]。。還有一些建議雖切中要害，卻不易實施。比如，葛萊儀、鮑爾、阮豐等人指出美國實施“亞太再平衡戰(zhàn)略”時，不能僅強(qiáng)調(diào)軍事和安全合作，更應(yīng)強(qiáng)化與東盟國家的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。而現(xiàn)實的情況是，美國政府沒有能力調(diào)動太多的資源去落實這項宏大的戰(zhàn)略，特別是政府難以指揮企業(yè)前往東南亞投資。

此外，國際戰(zhàn)略中心對美國南海政策的影響程度不易量化。美國南海政策的出臺是總統(tǒng)和幕僚、國務(wù)院、國會、國防部、公眾輿論等多方協(xié)商和博弈的結(jié)果，智庫并不直接參與決策，只是間接地影響美國的南海政策。就智庫而言，國際戰(zhàn)略中心僅是眾多智庫中的一家，其他智庫在南海問題上所提建議與該中心多有相似之處。比如，蘭德公司、布魯金斯學(xué)會、海軍分析中心、新美國安全中心、卡內(nèi)基國際和平研究院的專家，都曾建議美國政府加大對東盟聲索國的外交、軍事和法律支持，定期開展“航行自由行動”等。由于缺乏內(nèi)部信息，人們很難知曉決策者在制定南海政策時采用了哪個智庫提交的研究報告。

盡管智庫對美國南海政策的影響力存在很大的不確定性，但仍可以嘗試通過定量和定性相結(jié)合的辦法來大體確定智庫的影響力。筆者主要從兩個層面對智庫的影響力進(jìn)行評估：一是從成果的層面看，既統(tǒng)計智庫研究成果的數(shù)量，又考慮研究成果的質(zhì)量，即研究結(jié)論與美國南海政策的匹配度、研究成果的客觀性、建議的可行性、預(yù)測和建議的準(zhǔn)確性。數(shù)量與質(zhì)量簡單相乘可得出成果的影響力。由于成果與學(xué)者是關(guān)聯(lián)的，因此也可以得出學(xué)者在此問題上的影響力。二是從智庫的層面看，主要依據(jù)傳播渠道、財務(wù)狀況、參加國會聽證會的次數(shù)以及舉辦南海會議次數(shù)等指標(biāo)進(jìn)行研判，又參考智庫總體的傾向性，以及該智庫與政府的外交立場是否相近。通過對智庫實力和學(xué)者成果的綜合分析，基本可以判定在南海問題最具影響力的智庫是國際戰(zhàn)略中心，在前五位最有影響力的學(xué)者中有三位來自該中心，分別為波林、葛萊儀、希伯特。(50)參見龐衛(wèi)東：《美國智庫的南海研究：主要議題、觀點分歧與影響力評估》，《智庫理論與實踐》2022年第4期，第129—132頁。

五、國際戰(zhàn)略中心的南海研究對中國智庫建設(shè)的啟示

目前，中國國際事務(wù)類智庫正處于快速發(fā)展時期。相比于有60余年歷史的國際戰(zhàn)略中心而言，中國此類智庫還存在不足。通過分析該中心關(guān)于南海研究成果的主要觀點、影響力和研究特點，可以發(fā)現(xiàn)該智庫確有一些值得借鑒之處。

(一)完善智庫運行機(jī)制，突出研究的獨立性和獨特性

為確保知識的獨立性和特色，國際戰(zhàn)略中心制定了相關(guān)的制度。這些制度主要包括該中心不持有任何特定立場，研究成果僅代表學(xué)者個人的觀點；不從事游說活動；捐贈人或資助人不能預(yù)設(shè)結(jié)論也不能影響研究結(jié)果；講席(Chair)資助人不能參與挑選學(xué)者；盡可能保持資金來源的多樣化。盡管智庫和智庫學(xué)者自身有一定傾向性，但這些制度在一定程度上保障了智庫研究成果具有相對的客觀性。

目前，中國獨立運營且有影響力的國際事務(wù)類智庫相對較少。據(jù)上海社科院智庫研究中心發(fā)布的《2018年中國智庫報告》(51)參見《2018年中國智庫影響力評價與排名》發(fā)布，中國社會科學(xué)網(wǎng)，2019年7月22日，http://ex.cssn.cn/xspj/pjcg/201907/t20190722_4937135_8.shtml[2022-12-01]。，中國排名前十位的國際事務(wù)類智庫中，無一家是社會(民間)智庫。這些國際事務(wù)類智庫在研究人員出國、經(jīng)費報銷、職稱評定、業(yè)績考核等方面，基本相當(dāng)于一般的事業(yè)單位。中國此類智庫可以借鑒國際戰(zhàn)略中心在保持學(xué)術(shù)獨立性和運作機(jī)制方面的一些做法，盡快解決影響智庫發(fā)展的突出問題，為學(xué)者創(chuàng)設(shè)更為寬松的研究環(huán)境，鼓勵研究人員作出原創(chuàng)性、獨立性分析，向主管單位或相關(guān)部門提供高質(zhì)量的政策解決方案。

(二)加大政府與高校和半官方智庫之間的交流，形成有中國特色的“旋轉(zhuǎn)門”

得益于“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，國際戰(zhàn)略中心儲備了許多曾在國務(wù)院、國防部、國會及情報部門任職的官員，他們既有一定的研究能力，又有一線處理國際事務(wù)的經(jīng)驗，熟知美國政府的決策程序，提出的政策建議比較務(wù)實可行。

鑒于中國目前的人事管理體制，應(yīng)重點加大政府與高校和半官方智庫之間的交流。智庫可以聘用一些從政府或軍隊退休的、長期從事國際問題研究或具有豐富外交、情報經(jīng)驗的官員，讓他們與智庫中的青年學(xué)者組成研究團(tuán)隊，提升研究報告的可行性與可操作性。相關(guān)政府部門也可開展智庫學(xué)者掛職鍛煉或借調(diào)的試點工作，可把部分關(guān)鍵職位在一定時限內(nèi)提供給智庫學(xué)者。相關(guān)政府部門也可以加大與高校智庫特別是眾多高校的區(qū)域國別研究中心(52)2017年，在教育部國際司的推動下，全國各地高校在教育部申請備案了390余家區(qū)域國別研究中心，基本覆蓋了全球所有的國家與地區(qū)。另參見楊潔勉：《新時代中國區(qū)域國別學(xué)科建設(shè)的理論意義與學(xué)術(shù)治理》，《亞太安全與海洋研究》2022年第4期，第3頁。的交流，引導(dǎo)和利用高校的研究力量，對當(dāng)前國際政治和世界經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的重大問題進(jìn)行中長期戰(zhàn)略研究。相關(guān)部門也可以采用研究合同的方式，要求智庫研究人員對其關(guān)注的國際熱點問題作出及時分析，提交研究報告或簡報，以供決策參考。

(三)注重多語言、多學(xué)科和多種研究方法的融合

國際戰(zhàn)略中心學(xué)者除精通英語外，大多還能熟練掌握一兩門外語。從事南海問題研究的學(xué)者多有在中國學(xué)習(xí)和工作的經(jīng)歷，對中國的國情較為了解。該中心的研究人員除采用社科研究中常用的文獻(xiàn)分析、歷史研究、實證研究、比較分析和系統(tǒng)分析等方法外，還采用田野調(diào)查、社會實驗、數(shù)學(xué)與計算科學(xué)等多個學(xué)科的研究方法。比如，由波林負(fù)責(zé)的“亞洲海事透明度倡議”項目綜合應(yīng)用了系統(tǒng)科學(xué)、復(fù)雜性科學(xué)、統(tǒng)計與計算數(shù)學(xué)等多個學(xué)科的理論與方法，對南海爭議地區(qū)的地形地貌進(jìn)行測繪，劃定了南海爭端的最大爭議區(qū)，對南海主權(quán)劃界及談判產(chǎn)生了較大影響。

中國國際事務(wù)類智庫在招聘研究人員時，不僅需要研究人員具備基本的外語和國際關(guān)系的學(xué)科背景，還需要招聘政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)、計算機(jī)科學(xué)、人類學(xué)等不同學(xué)科背景的學(xué)者，組成研究團(tuán)隊，形成研究合力。

(四)注重擴(kuò)大公眾的參與度

為充分了解社會各界對美國關(guān)注的各類政策問題的看法，國際戰(zhàn)略中心定期舉辦不同類型的會員會議，廣泛邀請政府及私營公司的決策者、美國及其他國家的商業(yè)領(lǐng)袖、前政府高官與智庫專家進(jìn)行對話和交流。通過會員活動，智庫既可以了解企業(yè)特別是大型跨國公司的利益訴求，以及不同領(lǐng)域?qū)＜业挠^點，還可以傳播自己的理念，使會員更多地接觸華盛頓的政策社區(qū)，擴(kuò)大了公眾對熱點政治問題的參與度。同時，這些會議還是智庫重要的籌款平臺，智庫通過各類會議和活動與企業(yè)及基金會建立廣泛的聯(lián)系，以獲得它們的支持。

相對而言，中國此類智庫更加重視與政府相關(guān)部門的聯(lián)系，與企業(yè)、基金會、非政府機(jī)構(gòu)的聯(lián)系不夠緊密，資金來源也較為單一。中國智庫雖經(jīng)常組織各類研討會和閉門會，但主要邀請相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者及政府主管官員參加，商界精英參與較少，智庫的觀點也不能完全反映企業(yè)和其他社會群體的利益訴求。今后，國內(nèi)智庫應(yīng)主動擴(kuò)大“朋友圈”，吸引更多大型企業(yè)特別是有意拓展國際業(yè)務(wù)的企業(yè)參與討論，了解它們的利益訴求與想法。此舉既可使智庫的觀點更具代表性，也可獲得企業(yè)更多的支持。

六、結(jié) 語

就研究成果的數(shù)質(zhì)量和研究力量而言，國際戰(zhàn)略中心無疑是美國在南海研究方面最具影響力的智庫。從該中心發(fā)布的成果來看，它在南海問題上對華立場較為強(qiáng)硬，但不主張與中國在南海進(jìn)行直接對抗，且基本贊同美國政府的南海政策，所提建議側(cè)重于修補(bǔ)和完善美國的南海政策，在一定程度上代表了美國中間偏強(qiáng)硬派智庫的觀點。

針對國際戰(zhàn)略中心學(xué)者提出的建議,中國應(yīng)分類對待。針對智庫學(xué)者提出的打壓和圍堵中國的建議，相關(guān)部門可采取針對性的反制措施。比如，美國智庫學(xué)者大多建議加大援助越、菲海上力量的力度，以增強(qiáng)兩國對抗中國的能力。中國則應(yīng)反其道而行之，積極推進(jìn)“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議，深化與兩國的全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，增強(qiáng)戰(zhàn)略互信。針對智庫學(xué)者提出的一些緩和南海局勢的建議及解決南海爭端的方案，相關(guān)部門也應(yīng)認(rèn)真考慮，汲取其中的合理成分。比如，國際戰(zhàn)略中心在2017年組建了以波林為首的南海問題專家工作小組，提出了解決南海漁業(yè)爭端方案、南海油氣爭端方案，并制定了南海行為準(zhǔn)則的藍(lán)圖。盡管這三個方案并沒有以“九段線”為基礎(chǔ)，多有謬誤之處，但三個方案在合理性和可操作性方面，仍有可借鑒之處。

最后，中國學(xué)術(shù)界還應(yīng)志存高遠(yuǎn)，努力做好兩件事：一是解構(gòu)美國智庫關(guān)于南海的敘事，在國際媒體上刊文，闡述中國立場和中國觀點，講好南海故事；二是盡早提出高質(zhì)量的南海爭端解決方案。