陳慧雯

（作者單位：重慶工商大學(xué)）

一、引言

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突發(fā)的對公眾健康有嚴(yán)重影響的事件，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件審計是指對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中相關(guān)單位及個人有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的合法性、效益性等進(jìn)行審查、評價的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動。政府是人民根本利益的保衛(wèi)者，也是突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計的執(zhí)行者。跟蹤審計作為一種全新的審計方法，在切入時間點(diǎn)上與傳統(tǒng)審計有所不同，將傳統(tǒng)審計的事后審計改為事前介入、事中跟蹤，使事后審計雖然查出問題，但是損失已成事實(shí)的情況得到有效避免，充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的預(yù)警功能。本文將借用審計“免疫系統(tǒng)”概念，明確“免疫系統(tǒng)”理論在突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計中各階段對應(yīng)發(fā)揮的作用。

二、“免疫系統(tǒng)”功能作用分析

（一）“免疫系統(tǒng)”論

國家審計“免疫系統(tǒng)”論由審計署原審計長劉家義首次提出和闡述。這一觀點(diǎn)通過借鑒醫(yī)學(xué)理論生動地解釋了審計的具體功效及其預(yù)防、防御的本質(zhì)。

（二）“免疫系統(tǒng)”功能

“免疫系統(tǒng)”論提出后，多方學(xué)者紛紛對“免疫系統(tǒng)”功能領(lǐng)域進(jìn)行研究。劉思宇認(rèn)為實(shí)現(xiàn)“免疫系統(tǒng)”功能的關(guān)鍵在于發(fā)揮主動防御、即時監(jiān)督、動態(tài)糾偏三項(xiàng)功能。王會金等學(xué)者指出想要充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，首先是預(yù)防，其次是查錯糾弊，最后是抵御。

由上述研究可知，政府審計作為國家治理的重要工具，具有預(yù)防、揭示、保護(hù)三項(xiàng)基本功能。其中，預(yù)防功能是“免疫系統(tǒng)”功能得到有效發(fā)揮的基石。揭示功能通過對被審計單位經(jīng)濟(jì)活動中的不當(dāng)之處如實(shí)進(jìn)行揭示，從而要求相關(guān)責(zé)任單位和人員進(jìn)行整改，情節(jié)嚴(yán)重的則對相關(guān)責(zé)任單位和人員進(jìn)行懲處，從而實(shí)現(xiàn)審計“免疫系統(tǒng)”清除功能。抵御功能是揭示功能之上的更高要求，政府審計通過完善自身建設(shè)，糾正審計過程發(fā)現(xiàn)的問題，從而規(guī)避和防控各種審計風(fēng)險及其可能存在的隱患，使“免疫系統(tǒng)”保護(hù)、修補(bǔ)功能發(fā)揮到最大化。

三、“免疫系統(tǒng)”理論在突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計中的應(yīng)用原則

跟蹤審計是評價、監(jiān)督和反饋被審計對象的一種審計模式。跟蹤審計的目標(biāo)就是預(yù)防和服務(wù)，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件事前準(zhǔn)備階段主動預(yù)防，在事中階段揭示問題，監(jiān)督經(jīng)濟(jì)秩序并動態(tài)穩(wěn)定，事后對問題發(fā)出預(yù)警進(jìn)而降低問題所帶來的損失，與審計“免疫系統(tǒng)”理論環(huán)環(huán)對應(yīng)。

以突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)及各環(huán)節(jié)的任務(wù)要求為標(biāo)準(zhǔn)，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計劃分為預(yù)警階段、執(zhí)行階段、善后階段。

（一）預(yù)警階段：主動準(zhǔn)備

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性，難以預(yù)知，而公共衛(wèi)生事件一旦發(fā)生容易造成巨大影響，對事件控制要求極高，因而在突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計過程中應(yīng)重視預(yù)防階段的預(yù)警準(zhǔn)備工作，提前采取措施防范資金物資管理調(diào)動過程中和使用結(jié)轉(zhuǎn)過程中發(fā)生的風(fēng)險，盡可能控制事態(tài)的發(fā)展方向。這與發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防功能是相吻合的。

（二）執(zhí)行階段：揭示與監(jiān)督

監(jiān)督是審計的基本職能與職責(zé)，而查錯糾弊是監(jiān)督的必然產(chǎn)物。突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計不僅需要充分發(fā)揮審計的監(jiān)督職能，還需及時揭示捐助物資流轉(zhuǎn)過程中存在的違法違規(guī)行為，對出現(xiàn)的不當(dāng)之處進(jìn)行相應(yīng)處理和糾偏。因此，“揭示與監(jiān)督并行”是跟蹤審計過程中應(yīng)當(dāng)遵循的原則。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計對工作效率的要求高，具有特殊性和緊迫性。一方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計的執(zhí)行者和責(zé)任人應(yīng)當(dāng)通過規(guī)范嚴(yán)格的審計程序，因地制宜采取有效審計措施，高效審查突發(fā)公共衛(wèi)生事件有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動和物資運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的問題，揭示存在的漏洞和不足，對發(fā)現(xiàn)的問題和可能存在的問題實(shí)施動態(tài)糾偏。另一方面，在跟蹤審計監(jiān)督和動態(tài)糾偏過程中，據(jù)實(shí)披露跟蹤審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題，從而利用社會公眾監(jiān)督力量來規(guī)避政府審計機(jī)關(guān)內(nèi)部風(fēng)險，進(jìn)而強(qiáng)化審計“免疫系統(tǒng)”清除的功能。

（三）善后階段：評估抵御

進(jìn)入善后階段，需對掌握的審計證據(jù)及當(dāng)下情況進(jìn)行評估從而出具審計報告和審計意見。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善相關(guān)制度，從而達(dá)到抵御風(fēng)險隱患的目的，強(qiáng)化審計“免疫系統(tǒng)”保護(hù)功能。同時，突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計通過對跟蹤審計過程發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)、歸納、精煉，也為預(yù)警期的預(yù)防準(zhǔn)備提供經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提高對突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計的預(yù)警預(yù)防能力，最終構(gòu)建一個“預(yù)警期預(yù)防準(zhǔn)備、執(zhí)行期揭示與監(jiān)督并存、善后期評價抵御”的突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計動態(tài)循環(huán)體系。

四、基于免疫系統(tǒng)的跟蹤審計實(shí)現(xiàn)路徑

由前文可知，“免疫系統(tǒng)”理論在突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計中應(yīng)用的不同階段有不同的側(cè)重點(diǎn)和目的，因而不同階段也有不同的審計內(nèi)容和審計需求。因此，對于審計“免疫系統(tǒng)”各項(xiàng)功能在突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計中是通過怎樣的措施與途徑實(shí)現(xiàn)的，在不同階段有不同的跟蹤審計內(nèi)容和機(jī)制。

（一）預(yù)警階段

1.構(gòu)建審計預(yù)防體系，組建成熟的審計隊伍。突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計的預(yù)防準(zhǔn)備工作，須將提前準(zhǔn)備和預(yù)警放在首要位置。為確保突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計工作的及時有效，擁有成熟的審計小組是前提。為將審計“免疫系統(tǒng)”預(yù)防功能最大化，審計機(jī)構(gòu)需要建立由國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的、分級管理的審計分層機(jī)制，形成“國家監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組-審計署-審計署派出局-省審計廳-基層審計機(jī)構(gòu)”的層層細(xì)化的審計組織體系。職責(zé)分明、層層把控的審計體系能夠促進(jìn)審計預(yù)防功能的合理實(shí)現(xiàn)。當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，專業(yè)審計人員及時主動發(fā)出審計需求信號，審計機(jī)構(gòu)結(jié)合災(zāi)情發(fā)展趨勢和區(qū)域特性等進(jìn)行需求緊急度分級，提供開展跟蹤審計工作的依據(jù)，并對審計需求信號積極響應(yīng)。

2.設(shè)立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。風(fēng)險預(yù)警是突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計預(yù)警階段的重點(diǎn)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計具有滯后性，局限于審計“免疫系統(tǒng)”預(yù)防功能的發(fā)揮，為減少滯后性導(dǎo)致的損失，可以建立基于“需求預(yù)測-需求分級-物資籌集-物資調(diào)配”的應(yīng)急物資風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)時，及時預(yù)測未來風(fēng)險程度，進(jìn)而防范實(shí)施審計過程中人員不足、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象出現(xiàn)，充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”預(yù)警功能。

（二）執(zhí)行階段

針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件工作中出現(xiàn)的物資管理不到位、經(jīng)濟(jì)活動異常和人員調(diào)配不及時等情況，跟蹤審計應(yīng)當(dāng)依循相應(yīng)的審計實(shí)時披露制度，對相應(yīng)審計信息公開披露，包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件物資資金來源的真實(shí)性、分配的合理性和效益性、使用的及時性和效率性等方面，進(jìn)而對有問題的相關(guān)人員進(jìn)行查處和對不當(dāng)環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)整，將跟蹤審計揭示與監(jiān)督的功能動態(tài)結(jié)合起來。

（三）善后階段

在善后階段，審計機(jī)關(guān)有必要根據(jù)執(zhí)行階段收集的審計證據(jù)出具審計報告，對被審計單位資金運(yùn)作體系進(jìn)行整體評價，包括但不限于對物資管理機(jī)制、物資分級分配機(jī)制和物資后期實(shí)際使用情況等設(shè)計的合理性和落實(shí)情況進(jìn)行整體檢查和評價。同時，審計機(jī)關(guān)進(jìn)行跟蹤式公告的價值得到進(jìn)一步體現(xiàn)，對跟蹤審計工作成效進(jìn)行考察，綜合利用審計結(jié)果總結(jié)審計經(jīng)驗(yàn)，為完善跟蹤審計體系提供補(bǔ)充，使審計“免疫系統(tǒng)”修補(bǔ)和保護(hù)功能得到充分體現(xiàn)。

五、提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計工作效率的建議措施

（一）鼓勵突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計理論研究

理論是實(shí)踐的基礎(chǔ)，實(shí)踐需要理論的指導(dǎo)。因而提高學(xué)者對突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計相關(guān)領(lǐng)域的關(guān)注度是保證突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計高效執(zhí)行的有效措施，可通過增加這方面學(xué)術(shù)講座、組建學(xué)術(shù)討論會和廣發(fā)網(wǎng)絡(luò)交流貼等方式進(jìn)行宣傳并引發(fā)討論，在增加關(guān)注度的同時加大學(xué)界學(xué)者對突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計和跟蹤審計與“免疫系統(tǒng)”結(jié)合分析的理論與實(shí)踐的研究力度。

（二）整合跟蹤審計資源

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的資金物資不僅包括生活補(bǔ)助、日常飲食和基礎(chǔ)醫(yī)藥品等基礎(chǔ)物資，還包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件病源調(diào)查、隔離防護(hù)、現(xiàn)場應(yīng)急處置、衛(wèi)生消毒等相關(guān)物資、設(shè)備，因此跟蹤審計各環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容和重點(diǎn)都有所不同，對審計人員的綜合素質(zhì)要求較高，但分類分組進(jìn)行跟蹤審計又過于浪費(fèi)資源且存在不易于管理的情況。因此，合理配置跟蹤審計資源顯得十分有必要。整合力量不僅僅需要雙方共同使力，還需要方向一致，不然可能出現(xiàn)力量對沖的現(xiàn)象，不僅浪費(fèi)資源，還可能打亂審計節(jié)奏。為防止這種情況發(fā)生，就需要相應(yīng)的文件或方案作為依據(jù)。另外，審計人員的專業(yè)素質(zhì)也是配置資源時需要考慮的重要因素，可以通過定期培訓(xùn)等措施提高跟蹤審計人員的綜合素質(zhì)。

（三）提高審計人員素質(zhì)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生突然、影響范圍廣，在緊急狀態(tài)下，對不同專長的審計人員進(jìn)行分類管理，并在之前對這些審計人員進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)，有助于提高審計隊伍的快速反應(yīng)和執(zhí)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件審計任務(wù)的能力。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有成因多樣、涉及領(lǐng)域廣等特點(diǎn)，其高度的復(fù)雜性與專業(yè)性要求審計部門進(jìn)行審計時，審計人員中需要有對被審計單位領(lǐng)域有一定了解的人員。所以，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大對審計人員的培訓(xùn)力度、拓寬審計人員知識面，持續(xù)提升審計人員綜合能力，從而提高審計的工作效率，進(jìn)而滿足突發(fā)公共衛(wèi)生事件審計的高要求，充分實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件審計的揭示功能。

（四）合理界定跟蹤審計與一般管理活動的職責(zé)范圍

跟蹤審計較傳統(tǒng)審計方式的不同之處在于提前介入管理工作，監(jiān)督、督促物資資金管理工作，但不同于直接管理。而且，跟蹤審計一般是全程參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件物資資金管理工作，穿插在突發(fā)公共衛(wèi)生事件經(jīng)濟(jì)活動的各個角落，因此，明確界定跟蹤審計與正常管理活動的范圍、避免管理工作出現(xiàn)錯漏顯得十分有必要。

（五）正確引導(dǎo)社會輿論

隨著信息化時代的到來，互聯(lián)網(wǎng)加速發(fā)展，社會信息傳播的效率越來越高，互聯(lián)網(wǎng)空間的擴(kuò)大為謠言的產(chǎn)生提供了土壤。突發(fā)公共衛(wèi)生事件在社會接觸網(wǎng)絡(luò)蔓延的同時，通常也伴隨著各類流言在虛擬通信網(wǎng)絡(luò)上的傳播。在審計結(jié)果公告之前，受謠言影響的公眾可能對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的認(rèn)知是扭曲的，從而可能通過網(wǎng)絡(luò)對審計人員施加壓力，這就加劇了審計人員的審計難度。此外，可能存在被輿論引導(dǎo)的不明真相的群眾或職員阻礙審計人員收集審計證據(jù)或故意拖延審計證據(jù)的提交，加大審計難度的同時也對救災(zāi)救援物資資金的后續(xù)有效使用造成困擾。因而正確引導(dǎo)社會輿論，從源頭杜絕歪曲突發(fā)公共衛(wèi)生事件事實(shí)的信息，是促進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件審計工作高效完成的有效措施。

六、結(jié)語

本文通過對審計“免疫系統(tǒng)”功能理論知識與跟蹤審計實(shí)踐進(jìn)行分析，明確了審計“免疫系統(tǒng)”論在突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計中的運(yùn)用途徑和具體實(shí)現(xiàn)依據(jù)，即預(yù)警階段要預(yù)防和準(zhǔn)備、執(zhí)行階段要揭示與監(jiān)督雙管齊下、善后階段首要是評價抵御。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特性給跟蹤審計中“免疫系統(tǒng)”功能的實(shí)現(xiàn)帶來困難，如跟蹤審計工作的復(fù)雜性和瑣碎性容易導(dǎo)致信息共享不及時和審計資源分散；也指出現(xiàn)有理論研究并不能為滿足當(dāng)下“免疫系統(tǒng)”在跟蹤審計中實(shí)現(xiàn)所需提供理論支持。但是，通過助力理論研究和整合跟蹤審計資源、合理劃分跟蹤審計與正常管理工作，可以幫助跟蹤審計有效實(shí)施以及促使審計“免疫系統(tǒng)”功能最優(yōu)發(fā)揮。