王永寶，黨俊琦，肖子蛟

1.西北政法大學(xué) 國家安全學(xué)院，陜西 西安 710063； 2.西北大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，陜西 西安 710207；3.西安市公安局，陜西 西安 710002； 4.中央財經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，北京 100081

一、引言

堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大戰(zhàn)略部署。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“打造共建共治共享的社會治理格局?！盵1]這為新時代社會治理機制創(chuàng)新和體系完善指明了方向。全球化的深入發(fā)展，為新時代移民管理營造了良好的經(jīng)濟社會環(huán)境，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段為移民管理提供了堅實的技術(shù)基礎(chǔ)。在國際環(huán)境云譎波詭的形勢下，加強和創(chuàng)新社會治理，打造移民管理共建共治共享的新格局，是推動移民管理服務(wù)政策制度創(chuàng)新，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展注入新動能的必然要求。移民管理多元共治理論，注重政府組織和非政府組織、企業(yè)性單位和非企業(yè)性單位、直屬單位和非直屬單位等多元主體在移民管理領(lǐng)域進行廣泛的協(xié)同合作[2]。這不僅需要處理好政府與社會組織之間的關(guān)系，還需要處理好具有移民管理職能的不同政府部門之間的關(guān)系，建成協(xié)同有力、高效運轉(zhuǎn)的現(xiàn)代化移民治理體系勢在必行。貫徹移民管理多元共治理論，樹立協(xié)同高效可持續(xù)的發(fā)展觀，有利于引領(lǐng)和解決我國移民管理領(lǐng)域的突出矛盾和問題，標(biāo)本兼治地解決好發(fā)展“為了誰、依靠誰、我是誰”的根本問題[3]。

為貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示批示精神和黨中央決策部署，國家移民管理局制定了《“十四五”移民管理事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)，形成“十四五”時期推進移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體布局和實施方案。《規(guī)劃》要求把“多元共治”等新理念完整、準(zhǔn)確、全面貫徹到移民管理工作全過程和各領(lǐng)域，主動跟進國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，服務(wù)構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，全面推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，實現(xiàn)移民管理工作高質(zhì)量、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展[4]。根據(jù)這一戰(zhàn)略部署，國家移民管理局聯(lián)合教育、科技、海關(guān)等職能部門和各級地方政府，共同制定了來華留學(xué)生入境和居留的審查辦法及具體操作細(xì)節(jié)，對留學(xué)生來源國進行規(guī)范引導(dǎo)，并按照一定標(biāo)準(zhǔn)對留學(xué)生進行層次劃分。對來華留學(xué)生實施多元共治，能夠為各項相關(guān)規(guī)劃和政策制定預(yù)留充足工作空間，確保移民管理工作內(nèi)外協(xié)同有力、高效運轉(zhuǎn)運行，全面推進移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化[5]。鑒于此，本文對來華留學(xué)生就業(yè)現(xiàn)狀、治理措施予以分析，進而探索多元共治的創(chuàng)新方案。

二、來華留學(xué)生就業(yè)現(xiàn)狀

國際留學(xué)生在留學(xué)目的地就業(yè)已經(jīng)成為一種國際慣例。以對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)為代表的我國一些高校成立了來華留學(xué)生就業(yè)(實習(xí))指導(dǎo)中心，為來華留學(xué)生提供專業(yè)化、個性化、正規(guī)化的實習(xí)和就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)。然而，針對留學(xué)生的就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)并沒有在各類院校中廣泛開展，嚴(yán)重脫離留學(xué)生的現(xiàn)實需求。2012年7月1日，《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》)頒布，對來華留學(xué)生的助學(xué)和實習(xí)等具體事項作出解釋說明，進一步規(guī)范包括來華留學(xué)生在內(nèi)的外國人在我國的出境入境停居留事宜。目前，來華留學(xué)生就業(yè)情況主要包括勤工助學(xué)、實習(xí)、工作等幾種形式。

(一)來華留學(xué)生勤工助學(xué)情況

勤工助學(xué)是學(xué)生利用閑暇時間，在學(xué)校統(tǒng)一組織下，通過合法勞動獲取報酬的社會實踐活動，既能夠鍛煉學(xué)生的綜合能力，也能夠在一定情況下改善學(xué)生的經(jīng)濟條件。來華留學(xué)生和企事業(yè)單位對勤工助學(xué)的態(tài)度較為積極：來華留學(xué)生可以通過勤工助學(xué)體驗社會生活，并賺取一定報酬；企事業(yè)單位則可以雇傭到較為低廉的勞動力。一些發(fā)達國家的高校只負(fù)責(zé)學(xué)生的教學(xué)和學(xué)籍管理，留學(xué)生住宿、勤工助學(xué)等后勤服務(wù)事項大都交給社會和學(xué)生組織。《出境入境管理法》和《高等學(xué)校國際留學(xué)生管理規(guī)定》對勤工助學(xué)的性質(zhì)、組織機構(gòu)、工時、保險等作出了明確規(guī)定。如：勤工助學(xué)分為校內(nèi)崗和校外崗，時間原則上每周不超過8小時、每月不超過40小時，學(xué)生不能超出規(guī)定的崗位范圍和時限，等等。然而，大部分學(xué)校沒有對此規(guī)定精準(zhǔn)施策，對勤工助學(xué)組織不到位、管理制度不完善，從而導(dǎo)致一些來華留學(xué)生利用閑暇時間從事非法商業(yè)演出、非法外語翻譯、非法外語培訓(xùn)等非法勞動。由于留學(xué)生對中國法律和社會規(guī)則不甚熟悉，與雇主發(fā)生勞動糾紛等現(xiàn)象時有發(fā)生[6]。

(二)來華留學(xué)生實習(xí)情況

在我國，實習(xí)是指學(xué)生未工作前在企事業(yè)等單位積累經(jīng)驗的一種社會實踐活動。我國高校已經(jīng)普遍將來華留學(xué)生的實習(xí)列入培養(yǎng)方案，需經(jīng)考核計入學(xué)分，并作為畢業(yè)的一個必要條件，一般指畢業(yè)前夕赴學(xué)校推薦或聯(lián)系的相關(guān)行業(yè)開展實習(xí)，并獲取一定報酬。辦理實習(xí)簽證(加注)是來華留學(xué)生在校外實習(xí)的必要條件，并不改變留學(xué)生的學(xué)生身份。然而，在實施過程中，不少學(xué)校并未按照法律規(guī)定辦理實習(xí)簽證(加注)。

在美國、英國等西方國家，一般將學(xué)生畢業(yè)后的社會實踐稱為實習(xí)。如美國政府專門為畢業(yè)學(xué)生設(shè)置一個實習(xí)期，即“OPT”(Optional Practical Training)，也就是免簽實習(xí)期，由學(xué)生根據(jù)自身需求和市場需要實施。在美留學(xué)生完成學(xué)業(yè)之后的一年，可以在美國停留，尋求與自己專業(yè)相關(guān)的工作機會。學(xué)生在實習(xí)期間，仍保留F-1簽證，OPT是學(xué)生到就業(yè)身份轉(zhuǎn)變的過渡階段。OPT并不是一種簽證類型，留學(xué)生的學(xué)生身份并沒有改變。英國2019年新增國際學(xué)生實習(xí)計劃，規(guī)定在英境內(nèi)的國際學(xué)生畢業(yè)后，可以直接從Tier4學(xué)生簽證轉(zhuǎn)成為期一年的Tier5國際學(xué)生實習(xí)工作簽[7]。

我國沒有專門設(shè)計類似西方國家這樣的實習(xí)簽證，現(xiàn)有的實習(xí)簽證制度與西方國家不同。近年來，我國與法國、德國等國高?；Q留學(xué)生在酒店服務(wù)業(yè)、工廠制造業(yè)及部分公職部門實習(xí)，大部分予以辦理工作簽證。為了避免管理上的混亂，有必要對實習(xí)簽證予以規(guī)范設(shè)計。隨著我國勞動力市場需求日益增大，來華留學(xué)生在中國實習(xí)工作的意愿日益強烈，應(yīng)逐步放開來華留學(xué)生的實習(xí)簽證，給予其畢業(yè)后一定時間深度接觸中國企事業(yè)單位，全面了解中國社會，鼓勵他們將所學(xué)成果就地轉(zhuǎn)化。

(三)來華留學(xué)生工作情況

根據(jù)《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，外國人在中國工作需具備兩年就業(yè)經(jīng)驗。2017年1月，《人力資源社會保障部外交部教育部關(guān)于允許優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)有關(guān)事項的通知》指出：“外籍高校畢業(yè)生包括在中國境內(nèi)高校取得碩士及以上學(xué)位且畢業(yè)一年以內(nèi)的留學(xué)生，以及在境外知名高校取得碩士及以上學(xué)位且畢業(yè)一年以內(nèi)的國際留學(xué)生?！盵8]現(xiàn)行政策對碩士學(xué)歷的要求將70%的本?？茖W(xué)歷留學(xué)生排除在外，進而縮減了我國篩選、儲備外籍人才的基數(shù)。據(jù)調(diào)查，近1/3的留學(xué)生畢業(yè)后有意在中國工作或?qū)で蟀l(fā)展機會。很多企事業(yè)單位特別是有國際業(yè)務(wù)的企事業(yè)單位，都有意愿聘用來華留學(xué)生為企事業(yè)單位拓展國際市場和服務(wù)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，源自第三世界的來華留學(xué)生，有意愿留在中國創(chuàng)業(yè)的比例達到50%，特別是多數(shù)來自中亞地區(qū)的留學(xué)生希望畢業(yè)后能長期在中國創(chuàng)業(yè)就業(yè)。然而，來華留學(xué)生畢業(yè)后能滿足條件的卻少之又少[9]。

三、來華留學(xué)生的治理措施

黨中央高度重視移民管理工作，作出組建國家移民管理局、改革移民管理體制的重大戰(zhàn)略決策部署。習(xí)近平總書記就移民管理工作作出系列重要指示批示，為新時代移民管理事業(yè)發(fā)展提供了根本遵循。全國移民管理機構(gòu)改革創(chuàng)新移民管理服務(wù)，行簡政之道、革繁苛之弊，促進引才引智，推動外籍人才融入中國社會、中國文化，具體包括以下方面。

(一)來華留學(xué)生前置審查

為了建設(shè)高質(zhì)量的留學(xué)管理秩序，國家移民管理局、教育部聯(lián)合建立了前置審查機制，要求各省市公安機關(guān)出入境管理部門牽頭，協(xié)同教育管理部門，嚴(yán)把國際學(xué)生招錄關(guān)，強化源頭管控，開展本區(qū)域來華留學(xué)生入境和居留許可的人工審查工作，分析本地區(qū)高校留學(xué)生教育的招生規(guī)模、管理能力、生源結(jié)構(gòu)以及留學(xué)生的違法記錄等，綜合評估高校招生情況。對招生規(guī)模與管理能力不符、生源結(jié)構(gòu)不合理、日常管理松懈、留學(xué)生違法違規(guī)等問題突出的高校，及時予以督促整改。2017年，教育部、外交部、公安部聯(lián)合出臺《學(xué)校招收和培養(yǎng)國際學(xué)生管理辦法》，目的在于嚴(yán)把入學(xué)門檻，對申請來華學(xué)習(xí)者進行入學(xué)資格審查、考試以及考核，切實加強管理，確保招收的學(xué)生符合入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)[10]。2018年，教育部發(fā)布《來華留學(xué)生高等教育質(zhì)量規(guī)范(試行)》(以下簡稱《規(guī)范》)，要求各高校加強對申請來華留學(xué)生語言能力、學(xué)歷、身份資格的審查和經(jīng)濟保證的審核[11]。2019年，國家移民管理局、教育部共同制定國際留學(xué)生入境和居留審查辦法及操作細(xì)節(jié)，對留學(xué)生來源國、層次類別進行規(guī)范引導(dǎo)。從招生情況來看，我國已經(jīng)實現(xiàn)《留學(xué)中國計劃》[12]中2020年達到50萬留學(xué)生規(guī)模的目標(biāo)。然而，在招生過程中，一些學(xué)校為了突擊提高“留學(xué)生指標(biāo)”，采用“花錢買學(xué)生”“弱化考試要求”“放開敏感專業(yè)”等手段來完成招生計劃，個別高?！翱粗財?shù)量，輕視質(zhì)量”，導(dǎo)致來華留學(xué)生素質(zhì)參差不齊。

近年來，我國赴發(fā)達國家的留學(xué)生培養(yǎng)層次已發(fā)展到以研究生為主，本科生、進修生為輔。而我國目前仍以接收本科學(xué)歷和語言進修學(xué)生為主，留學(xué)生培養(yǎng)層次不高。我國一些高校對于來華留學(xué)生的本科、研究生學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)尚未完全建立，對來華留學(xué)生的畢業(yè)率、升學(xué)率、出勤率和質(zhì)量考核制度亟須完善。來華留學(xué)生的生源國別和層次類別還不合理，主要來自中亞、南亞以及非洲等第三世界國家[13]。從國際上看，美英等國對留學(xué)生的安全審查貫徹始終、標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格、手段多樣?！?·11”事件后，美國多數(shù)高校與執(zhí)法部門積極配合，把國際留學(xué)生相關(guān)資料提供給聯(lián)邦調(diào)查局或警方，還建立了“國際留學(xué)生資料庫”，由大學(xué)自我管理。該資料庫把移民局、高校、國務(wù)院以及教育部連通起來，共享國際留學(xué)生檔案資料。一旦國際留學(xué)生畢業(yè)后滯留不歸，或從事違法活動，執(zhí)法機構(gòu)會將其立即逮捕、拘留甚至遣送出境[14]。美國國會甚至要求招生院校與司法部簽訂合作協(xié)議，學(xué)校每季度向司法部門匯報國際留學(xué)生選修專業(yè)、簽證年限及違紀(jì)行為等有關(guān)情況，如發(fā)現(xiàn)其逃課或違反簽證規(guī)定，需立即通報移民局。筆者認(rèn)為，國家移民管理局、教育部對來華留學(xué)生的審查不應(yīng)僅限于前置審查，而應(yīng)實施動態(tài)審查，建立來華留學(xué)生一年一審機制及其具體實施辦法。

(二)來華留學(xué)生報告事項

在來華留學(xué)生人數(shù)急劇增加的同時，留學(xué)生涉案數(shù)量正呈現(xiàn)迅速增長趨勢。非法就業(yè)、非法居留、非法經(jīng)商、酒駕、醉駕、販賣毒品等違法犯罪活動層出不窮，因此嚴(yán)格落實來華留學(xué)生報告事項制度就顯得非常重要。根據(jù)《出境入境管理法》第45條規(guī)定，聘用外國人工作或者招收國際留學(xué)生的單位，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向所在地公安機關(guān)報告相關(guān)信息。公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)外國人有非法入境、非法居留、非法就業(yè)情形的，應(yīng)當(dāng)及時向所在地公安機關(guān)報告。本條款的主體之一是“招收國際留學(xué)生的單位”，即以高等院校為主體的各類學(xué)校，他們最有條件掌握來華留學(xué)生相關(guān)情況，應(yīng)當(dāng)及時向公安機關(guān)報送信息。2018年教育部《規(guī)范》規(guī)定：高校要設(shè)立專門負(fù)責(zé)國際留學(xué)生出入境事務(wù)的機構(gòu)部門，配合協(xié)助公安機關(guān)出入境管理部門處理有關(guān)國際留學(xué)生事宜。根據(jù)《規(guī)范》要求，高校應(yīng)該建立來華留學(xué)生資料庫，并報告以下信息：入境后未報到學(xué)生的信息；考勤不達標(biāo)學(xué)生的信息；退學(xué)、被開除、轉(zhuǎn)學(xué)學(xué)生的信息；校內(nèi)、校外學(xué)生的登記信息；畢業(yè)后未離境學(xué)生的信息；“三非”學(xué)生的信息；經(jīng)濟費用存在困難學(xué)生的信息；可疑身份國際留學(xué)生的信息；等等。對于未在規(guī)定時間報到注冊、擅自離校不歸或被學(xué)校勸退而未進行簽證變更的來華留學(xué)生，學(xué)校應(yīng)及時向公安機關(guān)出入境管理部門報告，并配合公安機關(guān)出入境管理部門對具有留學(xué)資格的來華留學(xué)生情況進行初步調(diào)查。確實存在不配合學(xué)校管理、惡意居留情況的，市級公安機關(guān)出入境管理部門可對外公布其簽證或居留許可作廢?！冻鼍橙刖彻芾矸ā返?7條規(guī)定：簽證、外國人停居留證件等出入境證件發(fā)生損毀、遺失、被盜搶或者簽發(fā)后發(fā)現(xiàn)持證人不符合簽發(fā)條件情形的，由簽發(fā)機關(guān)宣布該出境入境證件作廢。該條款雖對“不符合簽發(fā)條件”的解釋較為模糊，未具體提及留學(xué)生的此類事宜，但在實際操作中此種處理較為合理。宣布其簽證或居留許可作廢，并設(shè)置15天的公示期，可發(fā)揮一定程度的緩沖作用，有助于督促來華留學(xué)生返回學(xué)校學(xué)習(xí)或配合公安機關(guān)調(diào)查。值得注意的是，現(xiàn)有法律并未對招收國際留學(xué)生的單位未履行信息報告制度設(shè)置相應(yīng)的罰則。通常情況下，公安機關(guān)出入境管理部門采用法律宣講(來華第一課)、通報、走訪、聯(lián)席會議等形式，加強對來華留學(xué)生的管理，有必要通過相應(yīng)手段嚴(yán)格簽證要求，以增強以證管人、以證管校的實效。如：對高校留學(xué)生學(xué)院管理進行信用等級評定，留學(xué)生辦理停居留證件時要求提供考勤率、經(jīng)濟擔(dān)保，并對其學(xué)習(xí)、資金情況進行相應(yīng)的審核等[15]。

(三)來華留學(xué)生常住管理

2007年，公安部明確提出將外國人納入實有人口管理的工作機制和具體辦法，其中就包括各高校散居社會面的來華留學(xué)生。與此相應(yīng)的是，《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》(2011年)、《出境入境管理法》(2012年)，以及《外國人入境出境管理條例》(2013年)等涉及外國人出入境及居留的法律、法規(guī)、規(guī)章不斷出臺。來華留學(xué)生作為我國最大的一個外籍人群體，是公安機關(guān)出入境管理部門外國人管理工作中最基層、最基礎(chǔ)、最重要的部分。從中央到各省市及縣區(qū)都成立了外國人管理的專門機構(gòu)，形成了兩級機構(gòu)、三級管理的外國人管理模式。在國家移民管理局授權(quán)下，各地公安機關(guān)出入境管理部門對外國人入境、出境、過境、住宿、居留、旅游等各種事項實施管理，并負(fù)責(zé)查處涉外案事件、受理審批外國人簽證居留申請等工作。來華留學(xué)生群體具有聚集性、穩(wěn)定性、群居性等特性，一般以學(xué)校、族群聚集為主。公安機關(guān)出入境管理部門以住宿登記管理為主，高校以教學(xué)管理為主，此種管理模式能夠?qū)砣A留學(xué)生情況有一個比較全面的掌握。一些高校偏重于教學(xué)，有時對來華留學(xué)生的日常管理較為寬松，來華留學(xué)生違反住宿管理情況時有發(fā)生。《規(guī)范》第13條“住宿管理”中規(guī)定，高等學(xué)校的來華留學(xué)生居住的宿舍或公寓應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)中對外國人居住場所的要求，并且是當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)批準(zhǔn)可辦理外國人住宿登記的地點。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立健全宿舍或公寓管理制度，滿足當(dāng)?shù)亟逃姓鞴懿块T和公安機關(guān)的管理要求。高等學(xué)校采用外部服務(wù)提供居住場所的，應(yīng)當(dāng)按照盡職原則，監(jiān)管外部服務(wù)行為，落實管理責(zé)任，如實、準(zhǔn)確、充分地向來華留學(xué)生提供相關(guān)信息。在遇到特殊情況(如X學(xué)生住在A區(qū)，學(xué)習(xí)在B區(qū)，違法情況發(fā)生在C區(qū))時，管理工作往往需要跨區(qū)配合。對此，可在住宿登記管理中給予一定的解釋，如該住宿條件不滿足公安機關(guān)對住宿的要求，公安機關(guān)可令其遷居別處，給予公安機關(guān)一定的住宿審查權(quán)。由于來華留學(xué)生素質(zhì)參差不齊，衍生出“三非”等不少社會問題，亟待公安機關(guān)出入境管理部門聯(lián)合高校和其他職能部門，通過簽證等法治化手段更為有效地予以解決[16]。

四、來華留學(xué)生治理的創(chuàng)新路徑

來華留學(xué)生管理具有跨越校內(nèi)和校外、兼顧學(xué)習(xí)和工作等特征。從治理能力和治理資源的有限性出發(fā)，只依靠移民管理部門治理來華留學(xué)生，不僅容易造成“小馬拉大車”的局面，而且容易形成治理“盲區(qū)”。因此，治理來華留學(xué)生需要整個社會盤活、整合現(xiàn)有資源，共同發(fā)力。未來，建議考慮統(tǒng)籌移民管理部門、教育主管部門、高校、企事業(yè)單位等多元主體，依據(jù)各自職責(zé)和相關(guān)法律法規(guī)積極開展移民管理工作，確保多元主體各司其職、各盡其責(zé)、彼此增能、良性互動，夯實來華留學(xué)生多元共治的治理責(zé)任，做好來華留學(xué)生多元共治的選拔機制，強化來華留學(xué)生多元共治的科技應(yīng)用，進一步提高來華留學(xué)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

(一)明確社會責(zé)任，創(chuàng)新治理體系

統(tǒng)籌移民管理部門、教育主管部門、高校、企事業(yè)單位等多元主體資源配置，支持移民管理部門承擔(dān)通報、走訪、宣講、報告、核查、聯(lián)席會議等公共服務(wù)職能，推行教育主管部門、高校與企事業(yè)單位黨組織共建，組織黨員、干部參與來華留學(xué)生管理，有效服務(wù)來華留學(xué)生，明確權(quán)責(zé)分明、互相配合、齊抓共管、高效協(xié)同的治理責(zé)任。高校內(nèi)部探索建立國際教育學(xué)院、國際學(xué)生中心等留學(xué)生“一站式”管理組織，統(tǒng)籌留學(xué)生管理和服務(wù)；校外建立來華留學(xué)生聯(lián)管共建機制，對院?？记诠芾?、住宿登記、簽證辦理、安全防范等留學(xué)生日常管理工作進行檢查督導(dǎo)，及時發(fā)現(xiàn)、化解、整改傾向性和苗頭性問題，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的移民管理共同體。具體而言：首先，教育主管部門和高校應(yīng)配合移民管理部門做好來華留學(xué)生出境、入境、居留許可證件、勤工助學(xué)和實習(xí)簽證加注等工作，做好相關(guān)信息報告，對來華留學(xué)生非法就業(yè)處罰方面按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確相關(guān)違法行為的法律后果、處罰措施，增加違法成本，切實保護相關(guān)主體的合法權(quán)益。其次，移民管理部門應(yīng)配合教育主管部門、高校定期對來華留學(xué)生進行出入境法律法規(guī)宣傳和安全教育培訓(xùn)，對高校所報告信息給予反饋和關(guān)注，及時核查問題信息，幫助高校管理好來華留學(xué)生。與此同時，應(yīng)定期走訪高校，召開留學(xué)生簽證、居留咨詢會議，定期與留學(xué)生交流，掌握其思想動態(tài)，提升公安機關(guān)對出入境事務(wù)的管理和服務(wù)能力。再次，移民管理部門應(yīng)與高校共建國際留學(xué)生管理服務(wù)站，制定具有可操作性的管理辦法。從事留學(xué)生管理工作的人員需掌握一些相關(guān)專業(yè)知識，尤其是要熟知外國人管理方面的法律法規(guī)。最后，外國人管理服務(wù)工作是一項政策性強、牽扯面廣的復(fù)雜系統(tǒng)工作，需要通過聯(lián)席會議實現(xiàn)合力。對此，移民管理部門應(yīng)定期召開聯(lián)席會議，維持好高校、教育主管部門、地方政府、來華留學(xué)生及其來源國、企事業(yè)單位以及其他社會組織之間的會商關(guān)系。

(二)健全選拔機制，創(chuàng)新治理理念

來華留學(xué)生是外籍人才的一支重要力量，是我國人力資源的重要補充。移民管理部門、高校，以及科技、商務(wù)等部門應(yīng)建立來華留學(xué)生選拔機制，借鑒國際、國內(nèi)城市的先進經(jīng)驗，先行先試市場化就業(yè)創(chuàng)業(yè)機制，進一步放開學(xué)歷、專業(yè)限制，滿足來華留學(xué)生和中國企事業(yè)單位的雙向需求，使來華留學(xué)生在中國學(xué)有所成、學(xué)有所用，不斷推動我國留學(xué)生教育事業(yè)健康發(fā)展。具體而言：首先，建立全國統(tǒng)一的來華留學(xué)生中英文學(xué)術(shù)水平考試制度，以教育性和學(xué)術(shù)性問題為導(dǎo)向，重點考察留學(xué)生的漢語讀寫和邏輯思維能力，制定國際留學(xué)生選拔和管理指南，設(shè)置適宜的留學(xué)生入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。其次，建立中國與國際教育文憑資格可比性認(rèn)可體系，提升國際招生資質(zhì)的跨國可比性和可兼容性。再次，建立留學(xué)生培養(yǎng)指標(biāo)體系，以此促進和完善來華留學(xué)生的規(guī)范管理，保障其教育質(zhì)量。最后，推廣來華留學(xué)生就業(yè)(實習(xí))指導(dǎo)中心建設(shè)，針對來華留學(xué)生實施專業(yè)化、正規(guī)化的工作和實習(xí)服務(wù)，把來華留學(xué)生勤工助學(xué)、實習(xí)、工作納入學(xué)校平安校園建設(shè)，并對來華留學(xué)生管理服務(wù)工作進行跟蹤監(jiān)督和績效考核，考核結(jié)果與平安校園建設(shè)、獎學(xué)金發(fā)放、國際學(xué)生招生資格等實行績效掛鉤。

(三)強化科技應(yīng)用，創(chuàng)新治理方式

來華留學(xué)生學(xué)習(xí)生活事務(wù)涉及面較廣，溝通環(huán)節(jié)較多，迫切需要推進移民管理智能化建設(shè)應(yīng)用，建立一個資源共享的信息交流平臺。在各省市移民管理部門“線上有平臺、空中有探頭、手中有終端”的基礎(chǔ)上，突出來華留學(xué)生信息交流平臺和線上綜合服務(wù)大廳建設(shè)兩個抓手，進一步推動部門信息數(shù)據(jù)歸集，優(yōu)化平臺功能設(shè)置，拓展場景應(yīng)用，強化網(wǎng)格模塊實戰(zhàn)功能，提升社會治理“一網(wǎng)聯(lián)動”能力水平。高校、外事、教育主管部門及移民管理部門應(yīng)共建來華留學(xué)生信息交流平臺，建立線上“留學(xué)生綜合服務(wù)大廳”，更好地收集、發(fā)布相關(guān)信息，全面提升數(shù)字創(chuàng)新促動力，加快移民管理與數(shù)字政府、數(shù)字高校、數(shù)字企業(yè)深度融合、聯(lián)動發(fā)展、示范運行。目前，各部門依托自己的微信公眾號或網(wǎng)站等發(fā)布官方信息，沒有建立與來華留學(xué)生的交流平臺，信息多、源頭多、單向發(fā)送為主，未能第一時間將信息直接推送給來華留學(xué)生。高校出資搭建由學(xué)生組織管理的信息平臺，既可以互動交流，又可以收集、發(fā)布相關(guān)信息(如：公安機關(guān)推送的社會治安情況、違法違紀(jì)信息，高校內(nèi)部發(fā)布的教學(xué)管理信息，社會企事業(yè)單位發(fā)布的工作、實習(xí)信息，學(xué)校勤工助學(xué)組織發(fā)布的招聘信息，中介機構(gòu)推送的房屋租賃、車輛出售信息，來華留學(xué)生求助信息，留學(xué)生來源國發(fā)布的相關(guān)信息，等等)，有利于移民管理部門和相關(guān)組織第一時間介入，為更高水平的來華留學(xué)生管理和移民管理現(xiàn)代化提供科技支撐[17]。

五、結(jié)束語

全球移民管理需要中國智慧、中國方案，來華留學(xué)生治理是中國移民管理事業(yè)的核心議題之一。目前，來華留學(xué)生的就業(yè)現(xiàn)狀主要包括勤工助學(xué)、實習(xí)以及工作，現(xiàn)有治理措施包括前置審查、報告事項以及常住管理，從多元共治視域出發(fā)，來華留學(xué)生治理的創(chuàng)新路徑包括夯實多元共治的治理責(zé)任、做好多元共治的選拔機制以及強化多元共治的科技應(yīng)用，著力構(gòu)建全面協(xié)調(diào)、系統(tǒng)高效、具有國際競爭力的中國特色社會主義移民管理體系。本文僅提供了一個來華留學(xué)生多元共治的研究框架，還有待進一步深入研究。