陳衛(wèi)洲

中國人民公安大學(xué) 研究生院，北京 100038

相較于傳統(tǒng)警務(wù)模式，社區(qū)警務(wù)更注重立足社區(qū)，預(yù)防犯罪。我國當(dāng)下社區(qū)警務(wù)發(fā)展的主要問題集中在如何構(gòu)建以及構(gòu)建什么樣的警民關(guān)系、哪些社區(qū)主體參與社區(qū)警務(wù)以及如何參與、如何加強(qiáng)警務(wù)信息化及社區(qū)警務(wù)職能等方面。在2017年我國政府工作報告中，共建共治共享的社會治理格局被正式提出，該治理格局是在結(jié)合治理理論、我國實(shí)際發(fā)展情況與發(fā)展目標(biāo)等基礎(chǔ)之上提出的宏觀指導(dǎo)，指明我國要打造的現(xiàn)代化治理體系發(fā)展方向。社區(qū)是基層治理的基本單位，社區(qū)警務(wù)作為基層治安防控的基礎(chǔ)模式、維護(hù)社區(qū)安全穩(wěn)定的重要工作方式，也應(yīng)遵循共建共治共享的社會治理理念。共建共治共享社會治理理念對當(dāng)下社區(qū)警務(wù)模式提供新的完善路徑，豐富了社區(qū)警務(wù)理論內(nèi)涵。

一、共建共治共享社會治理理念解讀

(一)共建共治共享社會治理理念溯源

不同的社會歷史時期需要不同的執(zhí)政理念。從我國執(zhí)政理念變化的歷史維度來看，由社會管理到社會治理，最終形成共建共治共享的社會治理理念歷經(jīng)四次變化。

1.從“管理”到“治理”的執(zhí)政理念變遷

1988年，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放深入發(fā)展，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷產(chǎn)生矛盾，國務(wù)院進(jìn)行大刀闊斧的機(jī)構(gòu)改革，將政府職能轉(zhuǎn)變到社會管理方面作為改革的一項基本原則(1)“改革的原則是按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，要把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面來?！眳⒁姡毫_干：《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明——1998年3月6日在第九屆全國人民代表大會第一次會議上》，載于《中華人民共和國國務(wù)院公報》1998年第9期第408-414頁。。此后，社會管理作為執(zhí)政理念得到強(qiáng)化。2002年，在黨的十六大報告中，“社會管理”成為政府的四項主要職能之一，同時提出要對社會管理進(jìn)行改進(jìn)與完善，社會管理理念也逐漸趨向成熟(2)政府四項職能即“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”。如何完善即“堅持打防結(jié)合、預(yù)防為主，落實(shí)社會治安綜合治理的各項措施，改進(jìn)社會管理，保持良好的社會秩序”。參見：《江澤民同志在黨的十六大上所作報告全文》，https：//fuwu.12371.cn/2012/09/27/ARTI1348734708607117.shtml。。在2007年黨的十七大報告中，社會管理內(nèi)涵得到進(jìn)一步明確，即“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”(3)“社會穩(wěn)定是人民群眾的共同心愿，是改革發(fā)展的重要前提。要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。”參見：《胡錦濤在黨的十七大上的報告》，https：//fuwu.12371.cn/2012/06/11/ARTI1339412115437623_8.shtml。。

隨著社會快速發(fā)展，“社會管理”也逐步向“社會治理”轉(zhuǎn)變。2013年，黨的十八屆三中全會重要文件《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中“管理”表述便被改為“社會治理”。該文件將“創(chuàng)新社會治理體制”單列一章，提出要提高社會治理水平，改進(jìn)社會治理方式。同時，把黨委、政府、社會主體三者關(guān)系也變?yōu)椤包h委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)，鼓勵與支持社會各方面參與，以實(shí)現(xiàn)政府治理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”(4)“改進(jìn)社會治理方式。堅持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”參見：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，載于《人民日報》2013年11月16日第1版。。從管理到治理雖只一字之差，但內(nèi)涵卻大有不同。正如習(xí)近平總書記所言“治理與管理一字之差體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”[1]。

“管理”與“治理”，二者區(qū)別于治理主體、方式、范圍及重點(diǎn)等方面。隨著社會不斷發(fā)展，社會關(guān)系日益復(fù)雜化，各類矛盾加劇，作為“管理者”的政府難以做到面面俱到的管理，行政資源的有限性也在客觀上決定了政府管理范圍的有限性。而隨著公民對“民主”等理念的更多追求，也具有加入到共同處理社會事務(wù)之中的意愿。“社會管理”體現(xiàn)的是剛性，強(qiáng)調(diào)政府“主導(dǎo)”，采取一種自上而下的“管理者”姿態(tài)，是社會事務(wù)方方面面的管理；而“社會治理”更側(cè)重于注重多元主體，強(qiáng)調(diào)協(xié)商、互助，加強(qiáng)溝通以共同面對社會問題，以及社會治理重心的下移[2]。從國際經(jīng)驗角度來看，建設(shè)法治、開放、服務(wù)型政府，提升社會自治能力，增強(qiáng)社會保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，也是國家執(zhí)政理念發(fā)展的大方向[1]。

2.“共建共治共享”社會治理理念的出現(xiàn)

自2013年“社會治理”理念提出，黨中央結(jié)合我國實(shí)際情況對“社會治理”理念內(nèi)涵予以進(jìn)一步發(fā)展，“共建共治共享的社會治理格局”應(yīng)運(yùn)而生。2015年，在黨的十八屆五中全會上，“構(gòu)建共建共享的社會治理格局”被正式提出。2017年，黨的十九大報告則明確要求打造“共建共治共享的社會治理格局，加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[3]。共建共治共享社會治理格局開始正式成為黨中央執(zhí)政方略的重要內(nèi)容。

共建共治共享的社會治理理念，以多種社會治理理論為理論基礎(chǔ)。其一是社會主義協(xié)商民主理論，源自于民主集中制，強(qiáng)調(diào)對社會事務(wù)應(yīng)當(dāng)由社會多主體協(xié)商。其二是社會主義公共服務(wù)理論，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)以服務(wù)共治為導(dǎo)向，建設(shè)服務(wù)型政府[4]。其三是社會主義價值共享理論，強(qiáng)調(diào)整合社會資源，共享社會治理的成果與紅利，這也與中國共產(chǎn)黨走向“共同富裕”的執(zhí)政目標(biāo)不謀而合[5]。

打造共建共治共享社會治理格局，是創(chuàng)新社會治理機(jī)制的體現(xiàn)，要求提高政府治理水平，走向善治，從而推動社會治理現(xiàn)代化；同時，推動社會治理的重心往基層下移，解決社會矛盾，降低社會風(fēng)險，改善基層社會治理問題[6]。此外，共建共治共享的社會治理格局旨在增強(qiáng)社會治理的公共性與參與性，是一種政府執(zhí)政理念的改革與創(chuàng)新，也與強(qiáng)調(diào)“合作治理”“協(xié)同治理”的現(xiàn)代治理理念發(fā)展趨同[7]。

(二)共建共治共享社會治理理念內(nèi)涵

作為新時期執(zhí)政方針的“共建共治共享的社會治理格局”，其研究重點(diǎn)在于“共建、共治、共享”三者的內(nèi)涵以及三者之間的關(guān)系。

從三者的具體意涵角度來看：其一，共建強(qiáng)調(diào)的是社會治理主體的多元化與社會化，群策群力。從治理主體上強(qiáng)調(diào)將地方黨委、政府、社會組織、公眾等共同納入其中；從地位上由黨委領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，政府角色由主導(dǎo)變?yōu)樨?fù)責(zé)，社會協(xié)同，公眾參與；從共建結(jié)果上一方面包括具體的社會建設(shè)，另一方面是社會制度的共進(jìn)建設(shè)與優(yōu)化[6]。同時，共建的是社會事業(yè)、法治以及社會力量[8]。其二，共治強(qiáng)調(diào)社會治理機(jī)制的運(yùn)行要求社會成員協(xié)同推進(jìn)。即從曾經(jīng)的“中心—邊緣”主次結(jié)構(gòu)向“多元協(xié)同”的方向發(fā)展[9]。社會治理格局的基礎(chǔ)在于協(xié)調(diào)各方，采取聯(lián)合行動的程序過程。共治的價值要求，首先必須是“法治”，十九大所要求建設(shè)的社會治理格局必須在法治保障的前提之下，各方主體必須在法律限度內(nèi)進(jìn)行共同治理，其次是需要處理好多主體之間治權(quán)的分配問題，最后共治是一個持續(xù)的過程，要求協(xié)商，突出過程性。同時，共治是從宣示性走向?qū)嵸|(zhì)化、專業(yè)化，而非減少職責(zé)，降低責(zé)任[10]。其三，共享的主體是全體社會成員，共享的內(nèi)容指的是社會治理的資源、利益、成果共同享有[8]。

從三者的相互關(guān)系角度來看：首先，共建共治共享均強(qiáng)調(diào)“共”，共建應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)，共治是核心，共享是最終目標(biāo)，“共”應(yīng)當(dāng)貫穿全程，需要高度重視其他主體的參與程度[7]。有學(xué)者認(rèn)為，三者應(yīng)當(dāng)是有機(jī)統(tǒng)一的，共建是前提，共治是保障，共享是必然結(jié)果[9]。也有學(xué)者基于現(xiàn)實(shí)中行政拉力過大、多元參與程度不足等現(xiàn)象認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以共享促進(jìn)共建與共治，即以共享社會資源、政府放權(quán)等方式激發(fā)社會主體參與共建與共治的熱情[11]。故此，從社會治理角度來看，共建應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)，共治是方式，共享是最終目標(biāo)。三者相輔相成，共建推進(jìn)共治以達(dá)到共享，共享激發(fā)共建與共治。

從三者的內(nèi)在要求角度來看：共建共治共享社會治理理念是基于我國國情提出的執(zhí)政方針，在實(shí)踐與理論角度均應(yīng)時刻考慮應(yīng)用場景及具體情況，但均有一些共同的要求與路徑值得借鑒。共建共治共享促進(jìn)秩序與活力的合理均衡，培育良好的公共精神，提升法治素養(yǎng)水平以及推動治理技術(shù)創(chuàng)新[8]。共建共治共享應(yīng)當(dāng)推進(jìn)社會治理社會化、提高社會治理法治化、培養(yǎng)專業(yè)化人才隊伍、發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)性智力優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)智能化治理[11]。共建共治共享必須堅持全民參與，為社會組織健康發(fā)展?fàn)I造善治的環(huán)境[8]。同時，也有學(xué)者從現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā)，認(rèn)為構(gòu)建“三共”治理格局一要激發(fā)社會組織與社會成員參與社會治理，二要完善社會治理制度，強(qiáng)化社會治理法治化，三要運(yùn)用科技手段提高風(fēng)險預(yù)防與處置能力，走向智能化的社會治理，四要堅持問題導(dǎo)向，保證社會治理專業(yè)化[9]。

綜上，共建共治共享的社會治理格局總體上有以下要求：第一，必須堅持法治化治理。一方面，根據(jù)社會治理領(lǐng)域的具體情況完善立法。另一方面，各主體參與治理過程必須合法，做到有法可依，有法必依。第二，應(yīng)注重其他社會治理主體的培養(yǎng)，提升其治理能力。同時，激發(fā)其參與社會治理的熱情，促進(jìn)“善治”而非“亂治”。第三，推進(jìn)社會治理制度創(chuàng)新，共同參與現(xiàn)代社會治理制度構(gòu)建，以制度保障“善治”。第四，提升治理的智能化，充分利用當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)推進(jìn)現(xiàn)代社會治理體制建設(shè)，提高治理效能。

(三)社區(qū)警務(wù)應(yīng)遵循共建共治共享社會治理理念

我國最初的警務(wù)模式，側(cè)重直接以“暴力”打擊犯罪。20世紀(jì)90年代，我國開始在部分城市率先試行社區(qū)警務(wù)。2002年，隨著《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)意見》的出臺，各大城市開始全面進(jìn)行社區(qū)警務(wù)改革。2006年，社區(qū)警務(wù)在全國開始施行。在具體措施層面，“六進(jìn)社區(qū)”“民調(diào)評警”等機(jī)制都開始產(chǎn)生，并得到大規(guī)模應(yīng)用(5)“社區(qū)六進(jìn)”是指消防、車管、外管、危管、網(wǎng)管、物管六項警務(wù)工作進(jìn)社區(qū)?！懊裾{(diào)評警”即將公安工作的監(jiān)督權(quán)與評判權(quán)交給人民群眾，由群眾當(dāng)裁判。。

2015年，在《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》中，公安改革的總目標(biāo)被確定為完善與推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一部分，要求建設(shè)中國特色社會主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制與執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制(6)“全面深化公安改革的總體目標(biāo)是：完善與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)中國特色社會主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?！眳⒁姡骸丁搓P(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見〉及相關(guān)改革方案已經(jīng)中央審議通過》，https：//www.mps.gov.cn/n2255079/n4876594/n4974590/n4974592/n5116754/n5116828/c5119032/content.html。。各地公安機(jī)關(guān)也在該文件精神指導(dǎo)下，對社區(qū)警務(wù)模式進(jìn)行更多實(shí)踐探索。與此同時，“楓橋式警務(wù)”“智慧警務(wù)”等創(chuàng)新警務(wù)模式也接踵而來，這些模式是在社區(qū)警務(wù)整體概念框架下，結(jié)合實(shí)際需要與技術(shù)進(jìn)步所進(jìn)行的再創(chuàng)造。

共建共治共享的社會治理格局與推動社會治理往基層下移內(nèi)在要求高度一致。作為基層治理最基本的單元，社區(qū)的治理現(xiàn)代化與國家的治理現(xiàn)代化發(fā)展方向必須一致，國家治理現(xiàn)代化要求社區(qū)治理現(xiàn)代化，必須創(chuàng)新社區(qū)治理建設(shè)(7)“要鼓勵基層大膽創(chuàng)新、大膽探索，及時對基層創(chuàng)造的行之有效的治理理念、治理方式、治理手段進(jìn)行總結(jié)和提煉，不斷推動各方面制度完善和發(fā)展?！眳⒁姡毫?xí)近平：《堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-01/01/c_1125412005.htm。。社區(qū)治理應(yīng)以共建共治共享理念為指導(dǎo)，也需要在社區(qū)治理中予以切實(shí)落實(shí)。而共建共治共享理念落實(shí)到社區(qū)警務(wù)，便需要共建共治共享在社區(qū)警務(wù)領(lǐng)域有特定解讀，能夠為社區(qū)警務(wù)工作提供理論指導(dǎo)，為社區(qū)警務(wù)現(xiàn)實(shí)問題提供完善路徑。

二、社區(qū)警務(wù)存在的現(xiàn)實(shí)問題

作為西方警務(wù)理論，社區(qū)警務(wù)理論與本土實(shí)踐需要一個有效結(jié)合的過程。當(dāng)前，我國社區(qū)警務(wù)存在著一些亟待解決的問題。

(一)警民關(guān)系需要改善

社區(qū)民警與社區(qū)居民之間的關(guān)系直接關(guān)系著社區(qū)警務(wù)工作的成效。社區(qū)警務(wù)工作開展要立足于社區(qū)，構(gòu)建和諧的警民關(guān)系，是實(shí)施警務(wù)執(zhí)法的基石[12]。警民沖突的發(fā)生，則直接影響社區(qū)民警執(zhí)法效果。

雖然我國早已提出建設(shè)“服務(wù)型政府”，但“官本位”思想仍在無形之中影響著部分社區(qū)民警的執(zhí)法行為以及社區(qū)居民對社區(qū)民警的印象。個別社區(qū)民警服務(wù)意識不強(qiáng)、業(yè)務(wù)能力欠佳，直接導(dǎo)致群眾對社區(qū)民警工作滿意度不高，影響警民關(guān)系[13]。同時，身處自媒體時代，一旦發(fā)生極少數(shù)警察暴力執(zhí)法、涉黑涉暴等惡性事件，便會迅速在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)酵，對警察形象造成極大損害，影響警民信任關(guān)系。

從體制上看，相較于西方的導(dǎo)向式警務(wù)，我國社區(qū)警務(wù)更加強(qiáng)調(diào)自上而下[14]。西方的警察局具有更大自主性，往往可以根據(jù)社區(qū)具體問題來開展警務(wù)工作，工作彈性大。而在我國自上而下的警務(wù)模式中，社區(qū)警務(wù)工作內(nèi)容更依賴于上級指示。社區(qū)警務(wù)工作與社區(qū)生活存在疏離，“親密”的警民關(guān)系尚很難企及。

(二)社區(qū)其他主體參與積極性需要提高

社區(qū)中其他主體包括居委會(村委會)、社會組織、社區(qū)居民等。社區(qū)警務(wù)模式的出發(fā)點(diǎn)在于立足社區(qū)，與社區(qū)中其他成員合作，以預(yù)防為主，共同開展社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控。目前，在多數(shù)地區(qū)存在著社區(qū)警力配置不足問題，需要其他主體一并參與到社區(qū)警務(wù)構(gòu)建中來，共同維護(hù)社區(qū)的安全環(huán)境。然而，現(xiàn)實(shí)卻相去甚遠(yuǎn)，社區(qū)警務(wù)中其他主體普遍參與不足。

由于公安工作具有專業(yè)化程度高、工作封閉性強(qiáng)等特點(diǎn)，一方面社區(qū)其他主體(主要指社區(qū)居民)不知道如何參與其中，另一方面社區(qū)警務(wù)也較少給其提供合適的參與渠道。社區(qū)溝通渠道是社區(qū)公共關(guān)系建立的前提[15]。信息溝通順暢、快速、便捷才有利于社區(qū)其他主體與社區(qū)民警及時溝通，發(fā)現(xiàn)問題，共同解決問題。而在實(shí)踐中，許多社區(qū)警務(wù)室處于閑置狀態(tài)，社區(qū)民警忙于工作任務(wù)，溝通不暢、效率欠佳。因此，居民參與社區(qū)治安等警務(wù)工作的積極性普遍不高(8)在樣本量近四百的人群中，85%的社區(qū)居民表示沒有太大意愿或者基本沒有、完全沒有意愿參加到社區(qū)警務(wù)之中。調(diào)研數(shù)據(jù)出自國家級大學(xué)生創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項目“共建共治共享視角下對社區(qū)警務(wù)構(gòu)建的實(shí)證研究——以百步亭等社區(qū)為例”，項目編號為DCZS2020059。。

(三)警務(wù)信息化建設(shè)需要加強(qiáng)

在大數(shù)據(jù)時代，警務(wù)信息化無疑是社區(qū)警務(wù)以及治理的大方向。2003年，黨中央便提出“全面實(shí)施科技強(qiáng)警戰(zhàn)略”，警務(wù)信息化建設(shè)“金盾工程”被提上警務(wù)建設(shè)日程，建立了公安警務(wù)信息化工作平臺(9)金盾工程主要包括公安基礎(chǔ)通信設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)、公安計算機(jī)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)、公安工作信息化標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范體系建設(shè)、公安網(wǎng)絡(luò)和信息安全保障系統(tǒng)建設(shè)、公安工作信息化運(yùn)行管理體系建設(shè)、全國公共信息網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)控中心建設(shè)等。參見：《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》(中發(fā)〔2003〕13號)，https://www.xiexiebang.com/a3/2019051217/2b50325b8e2a290d.html。。警務(wù)信息化是實(shí)施情報主導(dǎo)警務(wù)的必要措施，加強(qiáng)社會治安防控的重要舉措，推進(jìn)公安基礎(chǔ)工作的有力保障[15]。目前，社區(qū)警務(wù)信息化建設(shè)還存在諸多問題。

第一，信息化設(shè)備亟須更新。一是基礎(chǔ)的硬件設(shè)施不足，監(jiān)控攝像頭覆蓋率低、監(jiān)控死角多，導(dǎo)致破案效率低[16]；二是社區(qū)警務(wù)新技術(shù)設(shè)備相對滯后[17]，如社區(qū)警務(wù)室信息化建設(shè)程度低，信息化設(shè)備陳舊老套等[18]。

第二，信息化工作方式需改進(jìn)。部分社區(qū)民警信息技術(shù)運(yùn)用能力不強(qiáng)，信息采集能力較弱，信息錄用效率較低，不能對龐雜的信息進(jìn)行有效處理，導(dǎo)致獲取的有效信息較少，進(jìn)而影響到民警對信息情報的研判能力。與此同時，社區(qū)警務(wù)中所需要的各類信息標(biāo)準(zhǔn)以及高效處理模式尚未建立。

第三，警務(wù)信息化應(yīng)用中民力配合不足。部分社區(qū)民眾認(rèn)為社區(qū)警務(wù)信息采集工作侵犯個人隱私，不理解、不配合，拒絕提供或提供虛假信息，致使社區(qū)民警采集的社區(qū)信息不準(zhǔn)確[19]。同時，在警務(wù)信息化應(yīng)用中沒有建立社區(qū)多主體參與渠道，無法使多主體共同參與警務(wù)信息化工作，進(jìn)而形成合力。

(四)社區(qū)警務(wù)職能需要明晰

在宏觀層面上，社區(qū)警務(wù)強(qiáng)調(diào)“警民合作”，以預(yù)防犯罪為主，打擊犯罪為輔，從而維護(hù)社會穩(wěn)定。在微觀層面上，社區(qū)民警現(xiàn)階段主要承擔(dān)社區(qū)治安管理、社區(qū)人口戶口等信息數(shù)據(jù)管理、社區(qū)治安防范等工作，工作方式包括社區(qū)巡邏、盤查、警務(wù)室值班等。社區(qū)警務(wù)應(yīng)當(dāng)具體承擔(dān)多大范圍的職能？社區(qū)民警與社區(qū)居民之間應(yīng)是何種角色定位？目前，在實(shí)務(wù)工作中，不同地方有著較大差異，理論界也有諸多爭議。

現(xiàn)階段，社區(qū)警務(wù)的主要職能范圍并無明確規(guī)定，直接導(dǎo)致社區(qū)警察權(quán)與社區(qū)自治權(quán)兩者范圍不清、極易混淆。社區(qū)民警職責(zé)范圍內(nèi)事情沒有做好，卻承擔(dān)了許多職責(zé)外工作，往往“吃力不討好”[20]。這些問題主要表現(xiàn)為職能范圍過寬，如為人所爭議的“公安超市”，或者職能過窄，社區(qū)警務(wù)存在感較低[21]。

社區(qū)警務(wù)工作的直接領(lǐng)導(dǎo)部門一般是當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)，而在實(shí)際工作中，業(yè)務(wù)部門“多頭指揮”卻是常態(tài)，治安、信訪、消防等相關(guān)部門都將一部分工作加到社區(qū)警務(wù)工作者身上[18]。多頭領(lǐng)導(dǎo)不僅使本就繁重不堪的社區(qū)警務(wù)工作效能降低，而且使得社區(qū)民警難以與社區(qū)主體進(jìn)行深入交流(10)如2013年公安部頒布的《關(guān)于實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》規(guī)定，社區(qū)民警每周在轄區(qū)工作時間至少為30小時。但實(shí)際上社區(qū)民警不僅需要承擔(dān)派出所工作，還有信訪維穩(wěn)等任務(wù)，社區(qū)警務(wù)工作反而成為“兼職”，社區(qū)警民之間較難建立起親密關(guān)系。。

社區(qū)警務(wù)改革雖然已開展多年，但“重打擊輕防范”的傳統(tǒng)工作理念仍然在一些社區(qū)警務(wù)工作中不同程度地存在，社區(qū)警務(wù)工作者對于與社區(qū)主體之間的溝通不是特別積極。雖然社區(qū)警務(wù)強(qiáng)調(diào)社區(qū)民警工作應(yīng)當(dāng)與其他社區(qū)主體聯(lián)合，但也存在一定爭議。如，有學(xué)者認(rèn)為其他社區(qū)主體參與社區(qū)警務(wù)工作弱化了“職權(quán)法定化”，并直接對“皮爾原則”提出挑戰(zhàn)，違反了職權(quán)法定原則[22]。

三、共建共治共享對社區(qū)警務(wù)的導(dǎo)向意義

共建共治共享社會治理理念與社區(qū)警務(wù)工作在內(nèi)涵上具有內(nèi)在統(tǒng)一性，兩者最終目標(biāo)都是追求社會穩(wěn)定和百姓安居樂業(yè)，都致力于推進(jìn)社會治理能力與治理體系現(xiàn)代化。共建共治共享社會治理理念為社區(qū)警務(wù)工作開展提供了新的理論遵循，對社區(qū)警務(wù)的建設(shè)、運(yùn)行以及目標(biāo)取向指引了方向。在現(xiàn)實(shí)工作中，社區(qū)警務(wù)與共建共治共享理念融合也多有實(shí)踐體現(xiàn)，如作為共建共治共享理論基礎(chǔ)之一的“楓橋經(jīng)驗”便受到公安機(jī)關(guān)的高度重視，對多地警務(wù)模式產(chǎn)生影響，并取得一定成效(11)如2019年公安部將全國優(yōu)秀派出所授予“楓橋式公安派出所”稱號，強(qiáng)調(diào)以深入開展“楓橋式公安派出所”創(chuàng)建活動為載體，加強(qiáng)公安派出所工作，強(qiáng)化派出所經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施和裝備保障，建立正確的激勵導(dǎo)向和科學(xué)的考評導(dǎo)向，切實(shí)解決影響和制約派出所工作的突出難題，著力推動重心下移、警力下沉、保障下傾，不斷增強(qiáng)基層實(shí)力、激發(fā)基層活力、提升基層戰(zhàn)斗力。參見：《楓橋式派出所“誕生記”，新時代派出所如何提檔升級?》，https：//www.mps.gov.cn/n2255079/n6865805/n6865942/n6865949/c6873136/content.html。。在社區(qū)警務(wù)語境下，共建仍然應(yīng)當(dāng)是靜態(tài)的社區(qū)警務(wù)基礎(chǔ)構(gòu)建，共治是核心，是對社區(qū)事務(wù)的共同治理，共享是共享社區(qū)共治成果，是最終目標(biāo)，三者相輔相成，共建推進(jìn)共治以達(dá)到共享。

(一)共建社區(qū)警務(wù)

共建社區(qū)警務(wù)，包括具體的制度以及抽象的指導(dǎo)理念。共建社區(qū)警務(wù)內(nèi)涵包括：誰來共建社區(qū)警務(wù)？如何共建社區(qū)警務(wù)？共建什么樣的社區(qū)警務(wù)?

“誰來共建社區(qū)警務(wù)”指向社區(qū)警務(wù)建設(shè)主體。社區(qū)主體主要包括基層群眾組織、社區(qū)民警、其他社區(qū)組織、社區(qū)居民、社區(qū)其他營利性組織等(12)社區(qū)自治組織以黨員群體為主，具有群眾性、自治性、基層性，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、支持與幫助。。社區(qū)警務(wù)理論與共建理論都強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化與公共性，但在主體方面前者主要突出的是“社區(qū)居民”，而后者更加側(cè)重于治理主體的“多元化”，即社區(qū)組織、社區(qū)居民等對社區(qū)警務(wù)工作應(yīng)高度參與。

“如何共建社區(qū)警務(wù)”指向社區(qū)警務(wù)建設(shè)路徑。在共建語境下，多主體應(yīng)當(dāng)遵循“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的差序治理格局。社區(qū)警務(wù)由社區(qū)黨建引領(lǐng)，地方政府予以支持，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，社會其他多主體協(xié)商，社區(qū)居民共同參與[23]。

“共建什么樣的社區(qū)警務(wù)”指向社區(qū)警務(wù)建設(shè)目標(biāo)導(dǎo)向。社區(qū)警務(wù)發(fā)展的目標(biāo)取向不應(yīng)過多地偏離警務(wù)原有功能。在我國現(xiàn)階段警力資源缺乏情況下，諸如“公安超市”之類免費(fèi)“保姆級”的社區(qū)民警工作方式并不可取。社區(qū)應(yīng)當(dāng)通過警民協(xié)同，構(gòu)建以預(yù)防犯罪為主的警民聯(lián)防聯(lián)控警務(wù)[24]。

(二)共治社區(qū)事務(wù)

共治是共建共治共享的核心環(huán)節(jié)。在社區(qū)警務(wù)領(lǐng)域同樣應(yīng)當(dāng)遵循多元協(xié)同、依法治理。共治是一個動態(tài)持續(xù)的過程，是以社區(qū)治安防控為主、其他社區(qū)工作為輔的各類型事務(wù)。共治理念下的社區(qū)警務(wù)應(yīng)當(dāng)至少包括：如何共治？共治什么？如何培育治理主體？

“如何共治”指向共治方式。社區(qū)事務(wù)共治應(yīng)當(dāng)是協(xié)同共治、依法共治、智能化共治。共治理念與社區(qū)警務(wù)均強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與社區(qū)警務(wù)，共治理論更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)主體與公安協(xié)同治理，以促使社區(qū)警務(wù)治理各類資源最大化利用[25]。多元主體參與共治必須是法治，在合法的框架內(nèi)進(jìn)行共同治理，明確各主體的權(quán)責(zé)范圍，同時給予社區(qū)一定的自主權(quán)。最后，是智能化的共治，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)推動社區(qū)治理現(xiàn)代化。

“共治什么”指向共治的內(nèi)容。共治內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是以社區(qū)治安防控為主、其他社區(qū)工作為輔的各類事務(wù)。對于專業(yè)化程度高、危險性高的打擊犯罪等工作應(yīng)當(dāng)由社區(qū)民警直接承擔(dān)，而社區(qū)其他主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)輔助性事務(wù)，如與社區(qū)治安隊、社區(qū)調(diào)解組織、居委會配合，分流居民糾紛、社區(qū)巡邏、數(shù)據(jù)采集等事務(wù)，對治安事件予以協(xié)作，從而提高治理效率。

“如何培育治理主體”指向共治的參與主體。社會治安管理主體是公安機(jī)關(guān)，但違法犯罪的土壤和來源卻是社會，社會治理離不開廣大人民群眾。在社區(qū)警務(wù)發(fā)展過程中，出于自利性、減少麻煩等心理，一些社區(qū)其他主體對社區(qū)警務(wù)態(tài)度不積極，甚至持消極態(tài)度。要實(shí)現(xiàn)社區(qū)共治，加強(qiáng)對社區(qū)其他治理主體的培養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)是必要且重要的。一方面，社區(qū)共治需要由社區(qū)居委會黨委、公安機(jī)關(guān)黨委等領(lǐng)導(dǎo)，黨員干部帶頭參與。另一方面，要將共治理念植入人心，使社區(qū)主體都認(rèn)識到社區(qū)安全穩(wěn)定與每個人息息相關(guān)，從而提高積極性。如，建立議事制度，加強(qiáng)多元主體之間的溝通，加強(qiáng)對治理主體相關(guān)領(lǐng)域的知識技能培訓(xùn)等。

(三)共享社區(qū)共治成果

共享是共建共治的最終歸宿，在社區(qū)警務(wù)領(lǐng)域同樣如此，共享是共建共治最終的價值取向，也是共建共治應(yīng)當(dāng)有的結(jié)果。共享社區(qū)共治成果應(yīng)當(dāng)包含：共享什么？如何看待共享？

“共享什么”指向共建、共治的結(jié)果。在制度層面，共建社區(qū)警務(wù)以及共治事務(wù)需要形成一套多元主體協(xié)同參與、行之有效、溝通順暢的共治機(jī)制，社區(qū)主體在社區(qū)治理之中有話語權(quán)，社區(qū)警務(wù)工作也相對更容易開展。在直接結(jié)果方面，最可觀的狀態(tài)即社區(qū)各類型資源得到最大利用，社區(qū)治安效果得到提升，構(gòu)筑起良性互動、高度信任的警民關(guān)系，多方共贏。

“如何看待共享”指向多方主體對待共享的態(tài)度。作為社區(qū)警務(wù)主導(dǎo)者，社區(qū)民警要充分把握共享的內(nèi)涵，認(rèn)識到共享是合作共贏的結(jié)果。而以社區(qū)居民為主的基層社區(qū)多主體要認(rèn)識到當(dāng)社區(qū)民警將治安防控工作做完備，社區(qū)安全感便會提升。良好的共建、共治機(jī)制最終使多方受益，社區(qū)警務(wù)的主導(dǎo)方更要重視社區(qū)警務(wù)工作，提高效能，社區(qū)其他主體要樹立“社區(qū)共同體”意識，在多方配合聯(lián)動下，通過加強(qiáng)宣傳、黨員帶頭等方式使其他主體清楚社區(qū)警務(wù)化受益的廣泛性與真實(shí)性，從而調(diào)動其參與社區(qū)警務(wù)的積極性。

四、共建共治共享視角下社區(qū)警務(wù)的完善路徑

社區(qū)警務(wù)的發(fā)展需遵循共建共治共享社會治理理念，兩者在實(shí)踐中融合發(fā)展。共建共治共享社會治理理念，對于社區(qū)警務(wù)解決所面臨現(xiàn)實(shí)問題提供了更為完備、符合我國建設(shè)服務(wù)型政府發(fā)展趨勢的完善路徑。

(一)共建以構(gòu)建現(xiàn)代化警務(wù)體系

在社區(qū)警務(wù)信息化建設(shè)以及社區(qū)其他主體參與方面，“共建”主要在于通過提升社區(qū)警務(wù)信息化建設(shè)水平、在共建中理清社區(qū)警務(wù)職能、建設(shè)其他社區(qū)主體參與渠道等方面推動建設(shè)現(xiàn)代化警務(wù)體系，這是社區(qū)警務(wù)的基礎(chǔ)。

首先，在共建中提升社區(qū)警務(wù)信息化建設(shè)水平。社區(qū)警務(wù)信息化建設(shè)面臨著信息化設(shè)備落后、信息化工作方式需更新、民力配合不足等問題。一是在社區(qū)警務(wù)室建設(shè)方面，其地理位置、建設(shè)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與社區(qū)居委會協(xié)商，充分聽取社區(qū)組織、其他主體的意見，了解社區(qū)具體情況。通過公安機(jī)關(guān)傾斜資源以及地方政府與居委會共同出資等方式，對社區(qū)內(nèi)信息化設(shè)備進(jìn)行更新。二是社區(qū)民警需要針對本社區(qū)實(shí)際情況建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫，有針對性地對各類信息進(jìn)行整合、研判、應(yīng)用，同時與其他政府部門以及社區(qū)多主體之間加強(qiáng)信息共享，提升信息化工作能力。三是在警務(wù)信息化建設(shè)中，需要建立與社區(qū)多主體之間的溝通交流渠道，加強(qiáng)警民聯(lián)動，在制度上形成合力。

其次，在共建中理清社區(qū)警務(wù)職能。社區(qū)警務(wù)工作面臨著“重打擊輕防范”、社區(qū)警察權(quán)界限不清、組織領(lǐng)導(dǎo)層級過多、工作職責(zé)不明確等問題。一是轉(zhuǎn)變“重打擊輕防范”的工作理念，社區(qū)警務(wù)主導(dǎo)者通過組織“警務(wù)進(jìn)社區(qū)”等活動、發(fā)放工作指南等方式使社區(qū)民眾認(rèn)識并認(rèn)同社區(qū)警務(wù)。二是針對組織領(lǐng)導(dǎo)層級過多等問題，多元主體在協(xié)商共同治理中根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)警力實(shí)際情況厘清社區(qū)民警需要負(fù)責(zé)的“有限”的領(lǐng)導(dǎo)主體。三是在工作職責(zé)上，共建社區(qū)警務(wù)必須指向為社區(qū)治安防控服務(wù)，而非“純服務(wù)”的“社區(qū)保姆”，社區(qū)警務(wù)主導(dǎo)者與工作者要具有明確的工作范圍界限。

最后，在共建中建設(shè)社區(qū)其他主體參與渠道。社區(qū)警務(wù)工作面臨著社區(qū)其他主體參與渠道欠缺等問題。社區(qū)警務(wù)工作者需要搭建社區(qū)多元主體之間的溝通與交流平臺，并使社區(qū)民眾知曉。在此平臺上，社區(qū)警務(wù)主導(dǎo)者要充分聽取社區(qū)其他主體的意見，拓展社區(qū)其他主體的參與渠道。如：建設(shè)“線上社區(qū)警務(wù)室”提供線上交流；社區(qū)民警專人負(fù)責(zé)與社區(qū)居民、居委會、保安公司等聯(lián)絡(luò)；等等。

(二)共治中構(gòu)筑和諧警民關(guān)系

對于社區(qū)警務(wù)工作中的警民關(guān)系不夠和諧、融洽等問題，需要遵循共治的協(xié)同治理要求，通過共治機(jī)制促進(jìn)和諧警民關(guān)系構(gòu)建，為構(gòu)建社區(qū)共建共治共享的現(xiàn)代治理格局構(gòu)筑堅實(shí)的群眾基礎(chǔ)。在建設(shè)服務(wù)型政府大環(huán)境下，直接面對群眾的社區(qū)民警更需要增強(qiáng)服務(wù)意識，做好社區(qū)治安防控工作。社區(qū)民警的主管單位要建立社區(qū)警務(wù)工作服務(wù)評價監(jiān)督機(jī)制，設(shè)置一些指標(biāo)對共治過程中社區(qū)民警的服務(wù)態(tài)度進(jìn)行考評，通過這些方式增強(qiáng)社區(qū)民眾與社區(qū)民警的交流，加大對其的監(jiān)督。

首先，在共治中加深警民信任度。嚴(yán)格把控社區(qū)警務(wù)工作隊伍準(zhǔn)入，加強(qiáng)對社區(qū)民警的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。在共治過程中加強(qiáng)多方交流，特別是社區(qū)民警與社區(qū)居民等主體之間加深了解，有效避免各種誤解。

其次，在共治中減少警民距離感。社區(qū)民警與社區(qū)民眾接觸最多，也不可避免產(chǎn)生矛盾。社區(qū)民警要將“社會協(xié)同，群眾參與”貫徹到社區(qū)工作始終，通過溝通機(jī)制加強(qiáng)與社區(qū)居民的溝通，充分聽取社區(qū)居民意見，拉近與群眾的距離。同時，加強(qiáng)對社區(qū)其他治理主體的培養(yǎng)，幫助其樹立主人翁意識，并使其了解參與方法與途徑。通過共同參與治理的動態(tài)過程，加深理解，拉近距離。

(三)共享以激發(fā)共建共治社區(qū)警務(wù)熱情

共享是共建社區(qū)警務(wù)與共治社區(qū)事務(wù)的最終價值追求，也是共建與共治的當(dāng)然結(jié)果。針對當(dāng)前社區(qū)警務(wù)中社區(qū)其他主體對待社區(qū)警務(wù)態(tài)度不積極等問題，關(guān)鍵是從共享的角度出發(fā)，改變觀念，激發(fā)多元主體參與共建共治的熱情。

共享是社區(qū)警務(wù)共建共治的價值取向與最終結(jié)果，亟須使社區(qū)警務(wù)的各參與主體認(rèn)識到這一點(diǎn)。在社區(qū)警務(wù)中強(qiáng)化“共建共治共享”意識，不僅需要社區(qū)警務(wù)工作者的努力，也需要社區(qū)自治組織、社區(qū)其他社會組織參與其中。上級公安機(jī)關(guān)要注意總結(jié)梳理、宣講共建社區(qū)警務(wù)多方共贏案例，增強(qiáng)各主體參與共建共治的意識。社區(qū)警務(wù)工作者在開展工作時要充分考慮工作對象的訴求，社區(qū)居委會要提供場地等方面的工作支持，共同維護(hù)社區(qū)安全與穩(wěn)定。

共建共治的最終價值追求是共享，共享的內(nèi)容與群眾滿意程度直接對共建與共治社區(qū)警務(wù)的效果作出評價。在社區(qū)警務(wù)考核評價機(jī)制中，要建立對社區(qū)警務(wù)工作成效的階段性評價制度，從社區(qū)滿意度、犯罪與治安事件發(fā)生率等多個角度評估社區(qū)警務(wù)成效，促進(jìn)社區(qū)警務(wù)建設(shè)。

五、結(jié)束語

在社區(qū)警務(wù)領(lǐng)域，共建共治共享社會治理理念不僅是一個宏觀指導(dǎo)，而且對于解決現(xiàn)階段社區(qū)警務(wù)在警民關(guān)系、社區(qū)其他主體參與、警務(wù)信息化建設(shè)、社區(qū)警務(wù)職能等領(lǐng)域問題具有現(xiàn)實(shí)的導(dǎo)向意義?？梢灶A(yù)見，在共建共治共享社會治理理念框架之下，社區(qū)警務(wù)相關(guān)研究會有更好發(fā)展，實(shí)務(wù)問題會更多地得以解決。