迮映東，王子立，王 卓，林雪瓊

1.嵐山出入境邊防檢查站，山東 日照 276800； 2．中國人民警察大學，河北 廊坊 065000；3．惠州市大亞灣公安分局，廣東 惠州 516000

隨著全球化進程不斷推進，世界人口的跨境流動日益頻繁，我國移民管理領域正面臨著新的挑戰(zhàn)。為了更好地吸引國外人才并使其安全、有序地融入社會，我國應注重移民制度變革和移民管理立法引領，進一步完善移民相關法律法規(guī)。德國是一個法治化程度較高的國家，一直以來非常重視對移民的法治化管理。2004年7月30日頒布的德國《居留法》(1)參見：德國《居留法》，https：//www.gesetze-im-internet.de/aufenthg_2004/index.html。對移民從進入德國到離開德國都作出較為詳細的法律界定[1]。中國和德國都不是傳統(tǒng)意義上的移民國家，但都有朝著移民國家轉變的趨勢。研究德國《居留法》并分析其經驗，對于提高我國移民管理水平有所裨益[2]。

一、德國《居留法》概述

德國是地處歐洲的一個聯(lián)邦議會共和制國家，是世界上最早的法治國家之一，中文“法治國家”的概念就來源于德國。作為一個經濟、文化發(fā)達的西方國家，德國長期以來都是移民目的地國的優(yōu)先選擇對象。據(jù)聯(lián)合國經社部(UN DESA)統(tǒng)計，2019年德國是世界排名第二的國際移民目的地國。德國《居留法》是德國移民法中最重要的一部法律，內容翔實、操作性強[3]。德國《居留法》把居留分為居留許可(Aufenthaltserlaubnis)和落戶許可(Niederlassungserlaubnis)兩種，共有10章106條，包含從“進”到“出”的各個環(huán)節(jié)，是真正意義上的規(guī)制外國人的移民法[4]。德國對移民的吸引力與德國自身對移民綜合素質的需求一直以來都影響著德國的移民政策，德國《居留法》則很好地將對移民的各種問題和要求法典化，使每個想移民德國或是前往德國的移民有法可循，有規(guī)可守。

(一)立法理念

1.維護國家安全

德國《居留法》作為德國管理移民的一部移民法，最主要目的是維護德國的國家主權安全，保障德國的基本國家利益[5]。無論是出于何種目的進入德國的移民，不管其能為德國創(chuàng)造多少價值，都必須確保不會侵犯到德國的國家安全。德國《居留法》中明確了入境的基本要求，如對護照、簽證的簽發(fā)審核，在入境審查環(huán)節(jié)先行確保移民的“安全”。德國《居留法》對于移民進入德國后可能觸發(fā)的違法犯罪問題都進行了詳細羅列，以法律條文的形式明確了移民在德國的“可為”與“不可為”。如果移民侵犯了德國的國家安全或是違反了相應法律，那么其將會被驅逐出境?？梢?，德國《居留法》雖是規(guī)制移民的一部移民法，其本質仍是維護德國國家安全[6]。一個國家既要追求發(fā)展更要注重安全，只有安全得以保障才能更好地發(fā)展。

2.吸引高端人才

國家和社會的發(fā)展需要人才，人才是增強國家競爭力的重要保障。德國作為一個發(fā)達的西方國家，對人才的需求量非常大。在德國《居留法》中無論入境審查要求還是居留條件分類，都能看出德國根據(jù)對于移民的不同需求給予其不同的定位和待遇。德國對人才的吸引十分重視，不僅在移民政策上有所傾斜，而且在社會保障、醫(yī)療、教育和就業(yè)等方面也從不吝嗇，對于研究生等高學歷或者高技術人才給予充足的物質獎勵[7]。當然，當?shù)聡枰獎趧恿r也會頒發(fā)勞工短期簽證，以應對國內市場勞動力緊缺現(xiàn)狀。但是，這類工人的待遇與高端人才的待遇差別較大。德國《居留法》通過細致分類，將移民個人綜合素質進行嚴格評分，以期達到利益最大化。

3.規(guī)范移民管理

德國《居留法》對居住在德國的移民進行居留目的界定和分類管理，分為出于教育目的的居留、以經濟活動為目的的居留、出于家庭原因的居留、因國際法或人道主義或政治原因而給予的居留、特殊居留等。通過對移民居留目的的分類，德國政府既能掌握其入境意圖，也能更好地規(guī)范德國政府對移民的管理。作為歐盟成員國，受地理條件和國土面積影響，德國長期以來都是人員流動性極強的國家。無論是在政府自身管理要求方面，還是在移民對德國法律認知方面，德國《居留法》都起到了很好的治理作用。

(二)基本內容

1.入境：移民進入德國的要求

德國《居留法》中有關進入德國的內容集中在第2章的第1、2部分。外國人進入德國必須擁有公認有效的護照或者護照替代品，同時還應申請所需簽證。簽證分為：申根簽證、機場過境簽證、國家簽證、特殊簽證。在不違反德國相關法律法規(guī)的強制性規(guī)定下，只有擁有公認有效的護照或者護照替代品和簽證才能進入德國。德國對于過境的要求是：除非有其他法律規(guī)定或政府間協(xié)議，否則僅允許在批準的過境點和規(guī)定的交通時間內進出聯(lián)邦領土，并且在過境過程中應向警方提交相關資料。除此之外，對于不符合以上條件或可能危害德國公共利益的個人一律拒絕入境[8]。

2.居留：移民居留權的分類

為了進入和停留在德國聯(lián)邦領土上，外國人想要擁有居留權必須不能違反歐盟法律或法定文書中的任何規(guī)定。居留權的授予形式分為：臨時居留證、簽證、歐盟藍卡、ICT卡、移動ICT卡、永久居留許可、歐盟長期居留許可。德國《居留法》第2章的第3～7部分對居留的目的進行分類，包括出于教育目的的居住、以經濟活動為目的的居留、因國際法或人道主義或政治理由的居留、出于家庭原因的居留、特殊居住權。德國《居留法》將居留權的幾種主要方式逐一列明，有利于移民手續(xù)辦理，既能優(yōu)化德國的政府管理模式，又能體現(xiàn)德國的法治精神[9]。

3.融入：移民的社會融入

德國政府十分重視移民融入，德國《居留法》中涉及移民融入的內容比較多。第3章中列明移民德國所需要接受的融入課程，包括語言、法律制度、文化和歷史知識等。通過語言的學習、文化的交流、制度的理解可以加速移民在德國的社會融入。德國作為法治國家十分注重社會治理和移民融入，而不是僅僅憑借法律約束移民[10]。德國《居留法》中不僅列明了誰可以學習移民課程，而且也明確學習此課程更是合法移民應盡的義務。除了移民課程的學習，德國政府對真正想要吸引的移民也持歡迎態(tài)度。如在第43條第1款就列明：永久合法地居住在德國國土的移民將獲得融入德意志聯(lián)邦共和國經濟、文化和社會生活方面的幫助。移民的融入過程是雙向的，不僅需要移民自身的不懈努力，更需要移民國對其的認可和幫助。同時，各州相關職能部門和聯(lián)邦政府制定全國一體化的融入計劃，并匯編有關措施的信息材料。如第9章“非法就業(yè)的法律后果”和第10章第100條“語言適應”都從法律和德國國家相關規(guī)定層面對移民的融入作出規(guī)定。而第9章的a部分則是更加細化到非法就業(yè)相關的薪酬、補貼、合同等規(guī)定。第2章最后一部分結合《外國人就業(yè)條例》[11]《外國人雇傭條例》《臨時就業(yè)企業(yè)法》等法律，對進入德國的移民就業(yè)進行指引，主要針對技術勞工，體現(xiàn)出德國對于各類移民融入社會所采取的不同做法。

4.出境：移民的驅逐

德國《居留法》第5章則是對移民中止停留的規(guī)定，主要分為明確離開德國聯(lián)邦領土義務的事由和履行離開德國聯(lián)邦的義務兩個部分。第50條規(guī)定：如果外國人不擁有或不再擁有必要的居留權，并且根據(jù)EEC/土耳其協(xié)會協(xié)議不存在或不再存在居住權，則必須離開德國聯(lián)邦領土。第53條規(guī)定：如果外國人的居留權與他們留在聯(lián)邦領土上的個人利益權衡后，其居留會危害公共安全和秩序、自由民主基本秩序或德意志聯(lián)邦共和國的其他重要利益，將被驅逐出境。這兩條都清晰地列明了移民驅逐出境所需具備的條件。當然，驅逐出境也有相應的權利救濟和保障[12]。德國《居留法》第60條對禁止驅逐出境的條件進行說明。第60a條“暫時中止驅逐出境”、第60b條“對身份不明者的暫時中止驅逐出境”、第60c條“出于培訓目的而暫時中止驅逐出境”、第60d條“出于就業(yè)目的暫時中止驅逐出境”則是對禁止驅逐出境的補充和延伸。其內容具體、詳實，體現(xiàn)了德國對于權利的救濟。

二、德國《居留法》的特點

(一)法律條文具有很強的操作性

德國《居留法》的內容十分全面、具體，包含移民從“進”到“出”的全過程。在內容上條理清晰，邏輯性強；在形式上簡單明了，操作性強。特別是有關行政程序的條款都很簡單清楚，使移民以及本國行政人員在處理具體問題時有章可循。如，第78條“對帶有電子存儲和處理介質的文件”就將所需信息項一一羅列清楚，為實際移民管理工作提供了極大便利。德國《居留法》不僅僅是規(guī)范移民行為的具體規(guī)范，更是幫助移民融入德國的指導性文本。移民前往一個陌生國家必然有許多不了解或是不理解的規(guī)定，德國《居留法》較好地幫助移民在出入德國、融入德國過程中有章可循，具有很強的可操作性。

(二)注重相關法律的援引和釋明

德國《居留法》在法條援引方面非常細致準確，盡可能減少不同部門法之間的法律沖突[13]。移民融入德國后的生活涉及許多方面，如教育、醫(yī)療、就業(yè)等。為了更好地給予移民良好的法律指引，德國《居留法》中援引了《法院憲法》《社會法典》《聯(lián)邦教育援助法》《庇護法》《臨時就業(yè)企業(yè)法》等多個部門法，很好地為移民提供了多維度法律支撐。任何一部法律都不可能涵蓋移民生活中所面臨的所有問題，德國《居留法》注重對相關法律的援引，并對原則性條款或特定名詞界定作出釋明。這體現(xiàn)了德國《居留法》的特點，對于相關法律的援引也有利于在突發(fā)情況下能夠找到兜底條款。

(三)重視對移民人權的保護

雖然德國《居留法》的目的價值是維護國家安全、吸引國外高端人才，但其中很多條文也充分體現(xiàn)了德國對于移民人權的高度尊重和保護。即便是當移民觸犯德國相關法律甚至達到驅逐條件時，德國也注重保護移民的合法權利。如，第2部分第4章第19d條“被暫停驅逐出境、符合條件的外國人就業(yè)臨時居留許可”就反映出德國對于法律的嚴謹態(tài)度和對于移民合法權益的充分保障。德國《居留法》強調移民應該做什么和不能做什么，但其內容也多處涉及對移民合法權利的充分保護。德國《居留法》中多個法律條款涉及臨時居留許可，這既是對移民權利的充分保障，更是對移民人權的充分尊重。德國《居留法》在立法層面體現(xiàn)了對移民權利的有效保障，既增強移民的安全感，又使移民增強對德國的認可程度，減少對德國社會的危害性。

三、德國《居留法》對我國移民管理的啟示

(一)建立健全符合我國國情的移民管理法律體系

我國對外國人管理的現(xiàn)行法律依據(jù)主要是《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》)，該法主要側重于對外國人的入出境管理，對日常具體性管理的法條都比較籠統(tǒng)，多為原則性表述，可操作性不強。同樣，飽受爭議的《中華人民共和國外國人永久居留管理條例(征求意見稿)》的相關內容也比較泛泛，對“突出貢獻”“其他正當理由”等沒有作出具體解釋[14]。

德國《居留法》具備最基本的法的指引性作用，包含移民授權性規(guī)范、禁止性規(guī)范和義務性規(guī)范的相關內容，使移民在生活、工作中遇到問題時能夠及時找到解決問題的途徑。其法律條文操作性強、注重對相關法律的援引和釋明等特點都值得我國借鑒。我國在修訂相關法律或制定新的移民法時可借鑒德國《居留法》，細化法律條文相關內容，增強法律的可操作性，使相關部門依法執(zhí)法時有更強的指向性。對于難以在法律中列明的事項，可以作出補充說明或者引用我國其他法律及相關規(guī)定。在立法理念層面，要以維護國家安全為底線，在規(guī)范移民管理的基礎上給移民提供適當有效的幫助。建立健全符合我國國情的移民管理法律體系需要各部門的通力合作，要將各部門所涉及的移民管理問題進行有效整合。

(二)逐步從出入境管理向移民管理過渡

出入境行為只是移民行為的一部分。德國作為西方發(fā)達國家，較早接收移民、吸納移民。在歐盟這一特殊的國際組織中，各國都接受移民的跨界流動，出入境這一環(huán)節(jié)已經不再是移民管理工作的重點。我國長期以來較為偏重對于移民的出入境管理，而對于移民管理重視程度不高。我國有關法律中雖然也包含外國人留學、居留、就業(yè)等相關內容，但并不具體、明確，多為一些原則性規(guī)定，操作性不強。隨著我國綜合國力的不斷提升，移民進出我國以及在我國中轉的人流量越來越大，需要將對外國人的出入境管理逐漸轉為對外國人的日常性移民管理[15]。

目前，非法入境、非法居留、非法就業(yè)等問題在我國仍然存在，一些涉外違法犯罪事件也時有發(fā)生。對于外國人的管理不能單憑移民管理局或地方公安機關，而應該明確分工，協(xié)同配合。對于已經取得永居的外國人的管理要區(qū)別于其他外國人管理，對于來華目的不同的外國人應分類管理，對于因外交事項或者國際活動來華的外國人要采取特別的管理方式。

(三)完善移民法律救濟途徑，提供相應的法律援助

移民融入是一個漸進式過程，一方面需要法律指引，另一方面也需要給移民提供相應的法律援助。德國《居留法》中既明確了法律法規(guī)的強制性規(guī)定，也注重對于移民個人信息和數(shù)據(jù)的保護。通過在行政程序中的規(guī)制，既限制了德國聯(lián)邦政府的公權力，也讓移民能夠清晰了解自身的權利邊界，在遇到法律問題時能夠得到相應的法律救濟。德國《居留法》關于驅逐出境、刑事犯罪、非法就業(yè)的法律后果等內容中，都體現(xiàn)了在對移民進行處罰和懲戒的同時，也注重對其合法權益的保護。移民律師區(qū)別于一般律師，既要具備國際法和國內法的相關法律知識，還要具備一定的外語能力。如此一來，既能暢通與移民的溝通交流，更能在法律上給予其相應的援助[16]。

德國《居留法》對于移民的法律救濟偏重于立法指引。法律救濟、援助并不是解決所有問題的唯一途徑。就我國目前狀況而言，移民的刑事犯罪比重較低，多是民事或者行政類案件。因此，民間的調解就顯得非常重要。我國可以建立民間的調解委員會，更好地處理移民之間的民事糾紛[17]。移民不僅僅需要出入境層面的法律救濟，更多的是需要工作、居留層面的法律救濟。鑒于此，我國要進一步建立健全法律救濟途徑和體系，使移民具有更好的融入感和認同感。

(四)明確各職能部門權責，幫助移民盡快融入社會

要使移民安全、平穩(wěn)、和諧地融入社會，需要做好以下幾方面工作：首先，建立學習第二語言的平臺，幫助移民通過語言關。這既是對移民的一種權利保障，更是使移民增強融入感的最佳方式。語言是人與人之間溝通的橋梁，只有掌握交流的工具，才能為后續(xù)的融入打好基礎。其次，要確保移民就業(yè)或求學的權利保障。德國《居留法》中關于職業(yè)介紹所和融入課程方面的內容，就是德國重視移民融入的具體體現(xiàn)。從中能夠清晰地看出，雖多是硬性管理指標，但同時也有“軟”性管理方式。最后，移民的融入不僅需要公安機關主導并確保安全，還需要多方協(xié)調，明確分工，建立外國人管理委員會等類似的社區(qū)居委會機構。德國《居留法》第8章專門介紹了移民、難民和融合事務專員辦公室，包括專員辦公室的基本概況、職責和授權范圍等。只有建立類似的事務性機構，才能使移民第一時間能夠找到訴求傾訴的對象，有效協(xié)調和解決所面臨的問題。

四、結束語

德國《居留法》是德國移民法的重要組成部分，也是某種意義上德國真正的移民法，其內容細致、具體、嚴謹、全面。我國在立法和完善法律法規(guī)時，可借鑒其適合我國現(xiàn)實情況的法律條文。面對人口老齡化的發(fā)展趨勢，我國不僅需要吸引高端人才，同樣也需要接受短期勞工。這既要求我們對出于不同目的進入我國的外國人實施分類管理，更需要在人權和法律救濟層面提供平等的權利保障。同時，也要重視移民在我國的社會融入。只有這樣，才能既保證我國國家安全，又能吸引更多的國外人才參與我國建設。