姚得水，劉志勇

中國人民警察大學(xué) 警務(wù)指揮學(xué)院，河北 廊坊 065000

警務(wù)合成作戰(zhàn)機制(以下簡稱機制)是合成作戰(zhàn)模式戰(zhàn)斗力生成的基礎(chǔ)和保障。機制的構(gòu)建與運行，能夠促進警務(wù)工作高度集成協(xié)調(diào)開展，實現(xiàn)警務(wù)信息高度共享、深度應(yīng)用的警務(wù)發(fā)展新理念和新模式，能夠?qū)崿F(xiàn)警務(wù)模式的創(chuàng)新與重塑，完成傳統(tǒng)警務(wù)向現(xiàn)代警務(wù)的升級，促使“汗水警務(wù)”到“智慧警務(wù)”的轉(zhuǎn)型[1]。

一、機制的邏輯演進與解讀

自20世紀(jì)80年代開始，警務(wù)模式迭代升級，先后經(jīng)歷了傳統(tǒng)警務(wù)、數(shù)字警務(wù)、網(wǎng)絡(luò)警務(wù)、合成警務(wù)、智慧警務(wù)幾個階段。進入新時代后，隨著人工智能、5G、區(qū)塊鏈等新技術(shù)新業(yè)態(tài)快速發(fā)展，機制轉(zhuǎn)型升級已經(jīng)勢在必行。

(一)機制的邏輯演進

公安機關(guān)一直在積極探索適合時代特點的新型警務(wù)機制，逐步發(fā)展到分層次、分等級、多維合成作戰(zhàn)機制運行模式。

1.二維融合

在智能化、隱蔽化、專業(yè)化犯罪頻發(fā)的趨勢下，公安機關(guān)轉(zhuǎn)變大部制改革理念，解脫管理體制制約的束縛，深入推行大部門制、大警種制改革的步伐。公安機關(guān)對具有“公安大腦”作用的指揮中心實施機構(gòu)改革，構(gòu)建符合時代特點的新型警務(wù)指揮模式，著力解決情指割裂、信息不暢、指揮不靈、權(quán)威不高等現(xiàn)實問題。2011年5月召開的全國公安廳局長座談會上，提出了“情指”一體化的思路和構(gòu)想，指出“要按照警務(wù)指揮實戰(zhàn)化的要求，緊緊抓住情報預(yù)警、指揮處置兩大環(huán)節(jié)，加強指揮中心、信息中心、情報中心的協(xié)同配合，著力搭建集現(xiàn)場信息傳遞、情報分析研判、警務(wù)決策指揮于一體的指揮平臺”[2]。以此為標(biāo)志，公安機關(guān)開啟了“情指”融合的改革大門。

2.三維一體

隨著“情指”二維一體指揮體系的建立，公安機關(guān)指揮中樞功能的作用愈發(fā)明顯，加之扁平化指揮模式的廣泛運用，強烈要求指揮末端(行動警務(wù)單元)的高效、精準(zhǔn)與規(guī)范?！扒閳?、指揮、行動”一體化的創(chuàng)新理念，催生了公安合成作戰(zhàn)指揮體系，促使警種條線固化思維，轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒橹附y(tǒng)籌、警種牽頭、屬地主責(zé)”的警務(wù)流程新模式。警種合成作戰(zhàn)體系的形成，倒逼警務(wù)行動(包括常態(tài)的警務(wù)巡邏、防控、維穩(wěn)等勤務(wù))必須與情報、指揮同頻共振?！扒橹敢惑w，情勤對接，指行融合”的現(xiàn)代指揮體系成為公安改革的最強音，構(gòu)建多警種、跨部門同步上案、同臺同席的警務(wù)合成作戰(zhàn)機制成為公安改革的必由之路。

3.多維合成

2021年7月，全國公安機關(guān)深化警務(wù)機制改革推進會召開，會議提出：“著力打造形成風(fēng)險防控全面精準(zhǔn)、決策指揮高效順暢、警務(wù)數(shù)據(jù)融合共享、警種優(yōu)勢合成作戰(zhàn)、網(wǎng)上網(wǎng)下同步應(yīng)對的新型警務(wù)運行模式?！惫矙C關(guān)以數(shù)字賦能、情報主導(dǎo)、指揮扁平、體系作戰(zhàn)、專業(yè)支撐為目標(biāo)方向，對機制的建構(gòu)與運行模式進行了差異化探索與實踐，并付諸于常態(tài)化運行，旨在重塑警務(wù)運行模式，突出實戰(zhàn)引領(lǐng)、情報支撐、云上調(diào)度、精投警力、快速處置。2022年全國公安廳局長會議再次強調(diào)：“按照做精機關(guān)、做優(yōu)警種、做強基層、做實基礎(chǔ)的思路，突出抓好同新體制新編成相適應(yīng)的配套制度改革?！盵3]以此為標(biāo)志，多維合成作戰(zhàn)成為未來警務(wù)機制運行的常態(tài)模式。

(二)機制的深入解讀

機制的創(chuàng)新是將大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)、GIS、物聯(lián)網(wǎng)等信息化技術(shù)與公安業(yè)務(wù)工作高度融合，具體體現(xiàn)在警情流轉(zhuǎn)、預(yù)警研判、巡防管控、指揮調(diào)度、警務(wù)管理、現(xiàn)場處置等核心警務(wù)活動之中，下面從三個方面深入解讀。

1.合成一體的本質(zhì)內(nèi)涵

合成從物理學(xué)的角度解釋，即一種由分力合為合力的過程。警務(wù)合成就是對各種警務(wù)資源實施有機融合，通過深度研判警情、高效指揮調(diào)度、規(guī)范執(zhí)勤執(zhí)法，提高公安機關(guān)駕馭社會治安整體能力的管理和職務(wù)活動。一體就是要形成一個整體，相互關(guān)聯(lián)，相互作用。機制一體就是要使警務(wù)活動鏈條上各重要節(jié)點有效銜接和相互融入，以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的情報獲取與分析為邏輯起點，通過決策與精準(zhǔn)的指揮調(diào)度，開展規(guī)范化、制度化、合法化的勤務(wù)與警情處置，完成結(jié)果反饋與經(jīng)驗運用的閉環(huán)終結(jié)，運行流程中充分發(fā)揮各警種、各部門的專業(yè)優(yōu)勢，相互協(xié)調(diào)、相互疊加，實施全過程部署、一體化運作。

2.克服認識上的三個誤區(qū)

一是機制運行不是簡單的合署辦公。公安機關(guān)各部門(警種)派出人員，在規(guī)定的區(qū)域或場所開展合署辦公，并不等于完成了機制的建構(gòu)與運行，這只是機制顯性表現(xiàn)之一，只停留在形式上的“物理組合”，沒有發(fā)生工作效能上的“化學(xué)聚變”，往往只是一種教條式、僵化式的機制一體化。二是機制運行不是臨時的專班運作。某些公安機關(guān)，為貫徹落實上級的要求，只有遇到重大警情或重大任務(wù)時，才臨時組成工作專班，容易造成工作上磨合不夠、機制運轉(zhuǎn)不暢、效能不高等問題。三是機制運行不是割裂的任務(wù)分工。機制的形成與運轉(zhuǎn)，需要多因素或多警種的高度配合，既要有職責(zé)上的局部分工，又要有目標(biāo)上的全局統(tǒng)一，既要做到晰職明責(zé)，又不能因任務(wù)不同出現(xiàn)割裂。

3.機制與警務(wù)合成作戰(zhàn)行動的辯證關(guān)系

機制與合成作戰(zhàn)行動之間是相輔相成、相互促進的。一方面，機制的運行為警務(wù)合成作戰(zhàn)共享警務(wù)資源、規(guī)范工作流程、明晰工作職責(zé)提供保障，是警務(wù)合成作戰(zhàn)有效開展的制度保障和系統(tǒng)支撐。另一方面，警務(wù)合成作戰(zhàn)是實現(xiàn)傳統(tǒng)警務(wù)模式向智慧警務(wù)模式轉(zhuǎn)變的高級警務(wù)活動，它是機制高效、規(guī)范運行的有效載體，是考量機制建設(shè)是否科學(xué)、運行是否高效的重要指標(biāo)[4]。

二、機制構(gòu)建與規(guī)范運行的有利因素與障礙困境

機制構(gòu)建與規(guī)范運行，是一項影響公安工作全局、提升公安戰(zhàn)斗力的深層次改革，是能否實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的主要標(biāo)志。

(一)有利因素

1.機制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)有了頂層設(shè)計

2022年初，公安部對警務(wù)機制建設(shè)作出了重要部署和安排，專門下發(fā)了建設(shè)任務(wù)書，明確了部、省、市、縣四級公安機關(guān)警務(wù)機制建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，并圍繞機制運行所依賴的大數(shù)據(jù)資源中心、基礎(chǔ)支撐、業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)等內(nèi)容，對之后五年的建設(shè)進度進行了總體設(shè)計。同時，公安部制定出臺了公安信息化、大數(shù)據(jù)智能化建設(shè)的頂層設(shè)計規(guī)劃，進一步明確未來一段時期公安科技信息化和大數(shù)據(jù)智能化建設(shè)的方向和路徑，圍繞信息化重構(gòu)、流程重塑、機制變革等，綜合考慮新理念、新技術(shù)、新思路，完成了公安科技信息化及大數(shù)據(jù)智能化建設(shè)應(yīng)用的十四五規(guī)劃編制工作，為機制的建設(shè)與運行提供了規(guī)范的頂層設(shè)計[5]。

2.機制平臺建設(shè)有了良好基礎(chǔ)

十三五期間，全國公安機關(guān)各級情報指揮中心開展了基礎(chǔ)環(huán)境的改造與搭建，建設(shè)和升級了適合本級職能和任務(wù)的指揮平臺、情報平臺、勤務(wù)平臺等，初步構(gòu)建了情報研判、指揮調(diào)度、輔助決策、信息共享于一體的實戰(zhàn)平臺。天津市公安局依托公安大數(shù)據(jù)基座，以三級情報指揮體系為支撐，建設(shè)了以情指為中樞、警種部門為紐帶、基層單位為作戰(zhàn)單元的一體化指揮作戰(zhàn)體系。總而言之，全國各級公安機關(guān)經(jīng)過近幾年的建設(shè)，基本完成了基礎(chǔ)平臺建設(shè)，為機制建設(shè)與運行提供了硬件支撐。

3.機制運行實踐有了先行經(jīng)驗

進入信息時代，傳統(tǒng)案件數(shù)量逐年下降，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等新型犯罪層出不窮、屢打不盡。各地公安機關(guān)充分發(fā)揮“數(shù)字賦能、高效協(xié)同、整體智治”的作用，成功處置了大量案件，為機制建設(shè)與運行提供了豐富的實踐經(jīng)驗。2021年9月22日，武漢市公安局武昌分局充分發(fā)揮機制作用，通過110報警、網(wǎng)上巡控、群眾投訴舉報等多種渠道廣泛收集情報信息，利用大數(shù)據(jù)、車控網(wǎng)、視頻網(wǎng)等系統(tǒng)平臺進行查詢、比對、碰撞等關(guān)聯(lián)研判，快速鎖定軌跡，精準(zhǔn)定位，高效處置了一起個人極端事件，警務(wù)合成機制的運行在其中發(fā)揮了重要作用。

(二)障礙困境

1.組織架構(gòu)還未健全

機制構(gòu)建與運行所涉及的機構(gòu)設(shè)置、崗位需求、專業(yè)組合、人員配備等亟待探索完善，特別是情報指揮中心、勤務(wù)管理中心等實體化運行后，如何科學(xué)定編設(shè)崗，做到順利上傳下達、協(xié)調(diào)一致，真正實現(xiàn)機構(gòu)健全、人崗相宜、職能明確，還需要不斷努力提高。

2.改革步調(diào)還未一致

基層公安機關(guān)對改革的理念、思維、路徑等的理解把握不深，對機制構(gòu)建還停留在比較淺的層面，有時簡單地把機制構(gòu)建等同于智慧警務(wù)建設(shè)。智慧警務(wù)建設(shè)只是機制構(gòu)建的手段之一，并不是全部，機制構(gòu)建更多是體制、流程上的再造。從全國各級公安機關(guān)實務(wù)操作上看，還存在各具特色、方法各異、舉措不一的情況，改革的深度和廣度還不均衡。

3.工作流程還未規(guī)范

當(dāng)前，公安各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)、工作流程還存在數(shù)據(jù)交叉、數(shù)據(jù)資源質(zhì)量不均、缺乏完整性等不足。個別公安機關(guān)有時還停留在根據(jù)自身需求開發(fā)各類信息系統(tǒng)與應(yīng)用平臺的階段，工作流程還處于探索階段，未能將信息進行有效的匯總和共享，以至于一些警務(wù)資源難以被深度利用[6]。特別是原有的情報平臺和指揮平臺是兩個相對獨立的系統(tǒng)，并未真正實現(xiàn)融合貫通。

4.保障支撐還未跟上

由于機制建設(shè)還處于實踐探索過程中，在協(xié)同聯(lián)動、資源互通、專業(yè)訓(xùn)練、考核評估等方面還缺少有效的制度。信息數(shù)據(jù)碎片化、條塊化問題仍較突出，政府部門間信息壁壘依然存在。訓(xùn)練考核的內(nèi)容、方式、成績評定等方面還處于摸索階段，沒有形成有效的激勵機制。督導(dǎo)評估體系還不健全，需要在工作實踐中不斷探索。

三、加強機制建設(shè)和規(guī)范運行的策略選擇

機制的構(gòu)建與規(guī)范運行，關(guān)鍵是要站在時代潮頭，把現(xiàn)代科技運用作為公安警務(wù)工作現(xiàn)代化的大戰(zhàn)略、大引擎，科學(xué)搭建組織機構(gòu)體系[7]、立足實戰(zhàn)要求推進模式變革，解決困擾機制重塑的關(guān)鍵癥結(jié)，健全保障支撐制度，打造基層更穩(wěn)固、基礎(chǔ)更牢靠、核心戰(zhàn)斗力更強的公安機關(guān)。

(一)科學(xué)架構(gòu)編制機構(gòu)體系，完善機制建設(shè)與規(guī)范運行的組織保障

1.主體架構(gòu)

以省級公安機關(guān)為例(市、縣、所等公安機關(guān)可根據(jù)實際仿照設(shè)置)，按照“1+4+N”模式搭建機制運行體系?！?”即設(shè)立合成作戰(zhàn)指揮中心，“4”即在合成作戰(zhàn)指揮中心下設(shè)4個分中心，包括情報研判中心、指揮調(diào)度中心、勤務(wù)管理中心、綜合保障中心，“N”即專班運作模式，實行一體化運行。合成作戰(zhàn)指揮中心為本級最高指揮中樞。情報研判中心以情報研判力量為主體，負責(zé)分析研判警情動態(tài)和社會治安、刑事犯罪規(guī)律特點和發(fā)展趨勢、發(fā)布預(yù)警、提出打防管控意見。指揮調(diào)度中心以指揮調(diào)度力量為主體，實行指揮長負責(zé)制，賦予指揮長指令下達、事件處置、資源調(diào)用、通報協(xié)調(diào)、檢查督導(dǎo)、信息歸口等職權(quán)，負責(zé)110報警服務(wù)以及各類指令的下達、督辦等工作[8]。勤務(wù)管理中心由專業(yè)警種牽頭，負責(zé)常態(tài)條件下警力部署、勤務(wù)報備和應(yīng)急狀態(tài)下警力快速編成，提出警力使用的意見和建議。綜合保障中心以科信和網(wǎng)安力量為主，負責(zé)信息網(wǎng)絡(luò)、平臺系統(tǒng)、數(shù)據(jù)資源的建設(shè)與安全運行。根據(jù)形勢發(fā)展變化和實戰(zhàn)任務(wù)需要，可組織各警種部門成立N個工作專班，按各自業(yè)務(wù)工作設(shè)置作戰(zhàn)單元，實現(xiàn)專業(yè)耦合關(guān)聯(lián)，釋放機制的實戰(zhàn)效能。

2.運行模式

對應(yīng)常態(tài)、重大、應(yīng)急三種狀態(tài)，建立常態(tài)、戰(zhàn)時、應(yīng)急三種運行模式。第一，常態(tài)模式。各分中心人員在指揮長指揮下，值守指揮大廳。采取虛擬進駐、在線合成、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、視頻聯(lián)動等方式開展工作。第二，戰(zhàn)時模式。在常態(tài)模式基礎(chǔ)上，按需實施首長指揮，組織相關(guān)工作專班及有關(guān)警種人員進駐指揮大廳，開展實體化會商研判、預(yù)警處置、聯(lián)動指揮、合成作戰(zhàn)。第三，應(yīng)急模式。除戰(zhàn)時模式下進駐指揮大廳的專班外，軍地和社會聯(lián)動成員單位可進駐指揮大廳，直接開展合成研判、聯(lián)合指揮和“三同步”協(xié)同處置[9]。

(二)加快現(xiàn)代警務(wù)模式變革，固化機制建設(shè)與規(guī)范運行成果

現(xiàn)代警務(wù)模式，是為解決傳統(tǒng)警務(wù)模式存在的條塊分割、力量分散、數(shù)據(jù)壁壘、資源倒掛等問題，對實戰(zhàn)需要的警種、業(yè)務(wù)、技術(shù)等要素進行相互融合所做的規(guī)范程式，也是機制建設(shè)與運行的成果體現(xiàn)。

1.從靜態(tài)警務(wù)向動態(tài)警務(wù)轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，新型犯罪的類型、高發(fā)的地段和時段都是在不斷變化的，因此，街面巡防、警力部署以及安全防范措施不可能是簡單粗放、靜態(tài)不變的。同時，各種警情、風(fēng)險隱患也是瞬息萬變，所以，要以情報指揮中心為龍頭，以巡特警為骨干，以科技信息為支撐，以融合通信為手段，各部門、警種以及群防群治力量建立協(xié)同作戰(zhàn)快速反應(yīng)機制。

2.從被動警務(wù)向主動警務(wù)轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的被動警務(wù)模式是被動等待重點人員觸網(wǎng)預(yù)警，主動警務(wù)是變原來的被動坐等為主動出擊。主動警務(wù)依托多維的感知數(shù)據(jù)，對各種重點人員、重大事件動態(tài)監(jiān)測，從多個維度進行綜合分析，深挖風(fēng)險隱患，提升預(yù)測、預(yù)警、預(yù)防能力。

3.從汗水警務(wù)向智慧警務(wù)轉(zhuǎn)變

當(dāng)前形勢下，公安機關(guān)警力嚴重不足，想單純依靠人海戰(zhàn)術(shù)、疲勞戰(zhàn)術(shù)來守護社會平安、維護社會的穩(wěn)定，是不現(xiàn)實、不科學(xué)、不可持續(xù)的。應(yīng)借助大數(shù)據(jù)、人工智能、關(guān)系圖譜、智能感知等科技手段，打造警務(wù)實戰(zhàn)指揮中樞大腦，通過精準(zhǔn)賦能，讓基礎(chǔ)警務(wù)工作提質(zhì)增效。

(三)解決關(guān)鍵癥結(jié)，釋放機制建設(shè)與規(guī)范運行效能

規(guī)范工作業(yè)務(wù)流程，是推進機制改革的關(guān)鍵，要全面推行“研判—指揮—行動—督查—總結(jié)”全流程閉環(huán)管理，實現(xiàn)各警種或部門同頻共振、無縫銜接。

1.強化情報預(yù)警

第一，應(yīng)圍繞重點領(lǐng)域情報信息資源，充分運用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，依托情報智能分析平臺，發(fā)揮情報信息中心作用，強化篩查梳理、快速核查、協(xié)同處置，積極探索異動分析、即時感知、自動采錄、智能關(guān)聯(lián)等實戰(zhàn)應(yīng)用，做強對社會治安態(tài)勢的實時監(jiān)測，特別是加強動態(tài)監(jiān)測、多維比對。第二，應(yīng)健全完善網(wǎng)安牽頭、多部門參與的會商研判模式。第三，應(yīng)加強風(fēng)險評估，圍繞重大決策、重大活動、重大項目，做好各類風(fēng)險隱患的先期預(yù)測并提出對策建議，為推動風(fēng)險源頭化解和精準(zhǔn)防控提供支撐[10]。

2.強化指揮協(xié)同

打造更加快速順暢的多警種合成作戰(zhàn)指揮體系。建立以接警中心為源頭，合成作戰(zhàn)中心、派出所綜合指揮室為核心支撐的警情指揮處置機制，形成各環(huán)節(jié)無縫對接的多警種、多部門協(xié)同高效的合成作戰(zhàn)指揮體系。各級公安機關(guān)落實指揮長任職制度，下放先期指揮權(quán)，強化分級分類指揮，確保處置快、效率高。建立警情推送、回溯機制，強化與應(yīng)急、綜合治理等部門協(xié)同聯(lián)動，實現(xiàn)即時流轉(zhuǎn)、一體聯(lián)動、快速處置。

3.強化處警行動

主動適應(yīng)動態(tài)化、信息化條件下社會治安新形勢和新特點，精細投入警力，建立最小作戰(zhàn)單元，配備專業(yè)和專門力量，織密防控網(wǎng)絡(luò)，確?？焖夙憫?yīng)處置。社會面防控上，在重點部位和人流密集場所，整合特警、派出所、交警警力，搭建“智慧巡防”平臺，建設(shè)智慧聯(lián)勤警務(wù)站，常態(tài)布設(shè)防暴小隊、派出所巡防力量和維穩(wěn)機動力量，提高快速反應(yīng)和實戰(zhàn)處置效能[11]。

(四)健全保障支撐制度，確保機制建設(shè)與運行更加牢固可靠

1.健全應(yīng)急聯(lián)動制度

強化與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)對接，發(fā)揮政府、社會等多元主體的作用，形成“大合唱”。加強應(yīng)對處置各類突發(fā)事件的戰(zhàn)術(shù)戰(zhàn)法研究，從指揮調(diào)度、警力編制、勤務(wù)運作、通信聯(lián)絡(luò)等方面入手，健全完善應(yīng)急預(yù)案體系、梯次增援力量體系，進一步增強預(yù)案的科學(xué)性、針對性和可操作性，確?？焖?、高效、準(zhǔn)確指揮調(diào)度。

2.健全培訓(xùn)演練制度

依托全警實戰(zhàn)大練兵，將警務(wù)合成作戰(zhàn)能力納入民警培訓(xùn)課程，有針對性地設(shè)置演練科目，滾動開展業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)和實兵拉動演練，全面提升規(guī)范處置、指揮協(xié)調(diào)、協(xié)同處置能力。

3.健全監(jiān)督考核制度

按照“工作到位、責(zé)任到人、措施落實”原則，將一體化工作納入績效考核范疇，建立健全獎勵保障、責(zé)任追究機制，實現(xiàn)情報指揮人員與實戰(zhàn)人員“同工同獎”，調(diào)動民警積極性，確保每一項部署、每一項工作、每一次行動都落到實處。