李巧玲

(中共天津市委黨校，天津 300191)

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是社會(huì)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題更是政治問(wèn)題，十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局并明確寫(xiě)入黨章，不僅彰顯出生態(tài)文明建設(shè)在新時(shí)代黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展中的重要地位，而且充分體現(xiàn)了黨中央治理環(huán)境問(wèn)題的堅(jiān)定決心。環(huán)境民事公益訴訟制度是落實(shí)“最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”的具體體現(xiàn)，更是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的有力武器，因此，破解環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐中的障礙與困境，完善環(huán)境民事公益訴訟制度對(duì)美麗中國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著重要而深遠(yuǎn)的意義。

一、目前我國(guó)環(huán)境治理主要方式

經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，環(huán)境治理就是利用一定的機(jī)制將環(huán)境行為的外部成本內(nèi)部化，引導(dǎo)理性人采取最優(yōu)預(yù)防措施和最優(yōu)生產(chǎn)水平。治理環(huán)境外部性有不同的解決方案，概括而言，“行政規(guī)制”和“環(huán)境司法”是兩條基本路徑。兩條路徑在客觀功能上趨同，最終的目的都是維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益以及對(duì)環(huán)境侵害的填補(bǔ)、矯正和懲罰，但在介入時(shí)間和主導(dǎo)因素上各不相同。環(huán)境行政機(jī)關(guān)的環(huán)境規(guī)制基本思路是事前許可+事中監(jiān)察+事后處罰，事前許可主要是行政審批和行政許可，包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可、“三同時(shí)制度”等。事中監(jiān)察主要是政府環(huán)境監(jiān)管部門(mén)開(kāi)展日常檢查、專(zhuān)項(xiàng)檢查和隨機(jī)抽查等各類(lèi)檢查，通過(guò)對(duì)水、大氣、固體廢物等環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，使污染物排放符合濃度控制和總量控制的要求。事后處罰是環(huán)境違法行為后，環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人施以警告、罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、限期治理、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、行政拘留等方式進(jìn)行追責(zé)?？傮w而言，環(huán)境行政規(guī)制路徑可以概括為“政府—責(zé)任人”。司法介入的時(shí)間一般在環(huán)境污染發(fā)生之后，包括刑罰和侵權(quán)損害賠償。刑罰是對(duì)嚴(yán)重污染環(huán)境行為達(dá)到環(huán)境污染罪的加害人施加的刑事制裁，當(dāng)然由公權(quán)力啟動(dòng)。而對(duì)生態(tài)環(huán)境公共利益遭受侵害可以由環(huán)保組織作為私力代表或者由檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力代表提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境司法的規(guī)制路徑可以概括為“法院—責(zé)任人”。

從生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的現(xiàn)狀來(lái)看，自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所延續(xù)的“大政府”的社會(huì)管理體制發(fā)揮重要作用，我國(guó)環(huán)境規(guī)制仍然具有非常強(qiáng)烈的“政府管制型”的特征。[1]現(xiàn)階段我國(guó)仍以環(huán)境行政處罰為主要手段對(duì)違法企業(yè)實(shí)施制裁，以2019年為例，環(huán)境監(jiān)管部門(mén)查處的環(huán)境行政處罰案件16.28 萬(wàn)件，罰款金額118.78 億元，而同年全國(guó)受理的環(huán)境污染責(zé)任民事糾紛案件944件，環(huán)境污染罪案件數(shù)量1949件。根據(jù)近年來(lái)生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)測(cè)算，在罰款(包括按日連續(xù)處罰)、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)和移送拘留四種處罰方式中，行政罰款的使用率最高，其占比超過(guò)八成。“以罰代管”的情況長(zhǎng)期存在，這是執(zhí)法者在特定制度約束條件下為完成執(zhí)法任務(wù)所做出的經(jīng)濟(jì)性選擇。

環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)的排污行為負(fù)有嚴(yán)格監(jiān)管責(zé)任，但是一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與環(huán)境行政監(jiān)管理念落后之間的矛盾仍然突出，污染大戶(hù)往往也是當(dāng)?shù)乩惔髴?hù)，短期來(lái)看加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)確實(shí)給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)一定壓力，地方政府的“軟執(zhí)行”消減了中央監(jiān)管政策的力度。[2]環(huán)境監(jiān)管對(duì)象多、環(huán)節(jié)多、鏈條長(zhǎng)，囿于行政資源有限，監(jiān)管不到位甚至缺位的情況非常嚴(yán)峻，[3]體制上執(zhí)法主體分散、執(zhí)法事項(xiàng)不明確，人員上執(zhí)法隊(duì)伍人員配置不科學(xué)、基層執(zhí)法能力薄弱，技術(shù)上裝備不足、手段落后、信息化水平低等客觀因素限制了監(jiān)管水平，導(dǎo)致一些領(lǐng)域形成監(jiān)管盲區(qū)。同時(shí)，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法懲罰力度較低，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)，2019年環(huán)境監(jiān)管部門(mén)查處的環(huán)境行政處罰案件16.28 萬(wàn)件，罰款金額118.78 億元，個(gè)案平均處罰金額約為7.3萬(wàn)元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于污染治理設(shè)備的投資及運(yùn)行費(fèi)用，我國(guó)環(huán)境違法成本平均不及環(huán)境治理成本的10%，更不及環(huán)境危害代價(jià)的2%，[4]“違法成本低、守法成本高”的怪象使“污染”成為企業(yè)的“理性”選擇。

生產(chǎn)者是信息優(yōu)勢(shì)方，其對(duì)生產(chǎn)過(guò)程、生產(chǎn)技術(shù)和污染狀況等方面所掌握的信息比環(huán)境監(jiān)管部門(mén)多，監(jiān)管者需要投入巨大的成本來(lái)獲得環(huán)境污染物來(lái)源和擴(kuò)散的信息，當(dāng)監(jiān)管成本膨脹到一定程度時(shí)，監(jiān)管機(jī)關(guān)可能放棄監(jiān)督或無(wú)法做到最佳監(jiān)督，生產(chǎn)者預(yù)期到污染行為被發(fā)現(xiàn)的幾率很小，因而導(dǎo)致企業(yè)守法的機(jī)會(huì)主義盛行。[5]在 2007年—2017 年十一年間，生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的投入整體呈現(xiàn)出增長(zhǎng)趨勢(shì)，[6]但是環(huán)保部門(mén)對(duì)所有生產(chǎn)者實(shí)施監(jiān)管力有不逮。由于昂貴的執(zhí)法成本，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)的最優(yōu)執(zhí)法面臨著嚴(yán)重的威懾不足，無(wú)法誘導(dǎo)生產(chǎn)者的行為達(dá)到社會(huì)理想狀態(tài)。環(huán)境治理“政府失靈”的困境揭示出單一的行政干預(yù)和行政監(jiān)管力量無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的目標(biāo)。

二、我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度實(shí)踐中暴露出的問(wèn)題

環(huán)境司法具有遞補(bǔ)性，當(dāng)政府規(guī)制失靈時(shí)，司法應(yīng)及時(shí)補(bǔ)強(qiáng)。環(huán)境民事公益訴訟體現(xiàn)了環(huán)境治理的多主體參與，優(yōu)化環(huán)境治理權(quán)力結(jié)構(gòu)，有效發(fā)揮對(duì)行政機(jī)關(guān)的制約和監(jiān)督作用，有力打擊侵害生態(tài)環(huán)境公共利益的行為。但是環(huán)境民事公益訴訟7年的實(shí)踐中也暴露出懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)尚待優(yōu)化、預(yù)防性環(huán)境公益訴訟效果不佳、執(zhí)行程序法律供給不足等突出問(wèn)題，致使環(huán)境民事公益訴訟維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的目標(biāo)無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)。

(一)懲罰性賠償規(guī)則尚待優(yōu)化

沙維爾從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度論證了懲罰性賠償?shù)暮侠硇裕e證不能、未起訴等原因造成的逃避訴訟，加害者在致害行為獲得的效用沒(méi)有被計(jì)算在社會(huì)福利之內(nèi)以及鼓勵(lì)加害人與受害人市場(chǎng)交易等因素的存在是適用懲罰性賠償?shù)睦碛?。[7]將該理論投射到環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，能夠證成適用懲罰性賠償?shù)倪壿嫼侠硇?。首先，在分工發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)，人類(lèi)行為造成的損害不同于傳統(tǒng)社會(huì)中“一對(duì)一”的單獨(dú)侵害，社會(huì)化生產(chǎn)往往引發(fā)對(duì)不特定多數(shù)人以及對(duì)社會(huì)整體利益的侵害，環(huán)境污染同樣也呈現(xiàn)出彌散性損害的特點(diǎn)，被告企業(yè)往往采取故意采用不正常運(yùn)行治污設(shè)施、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的等非法技術(shù)手段違規(guī)排污，使污染物難以追蹤，因此，污染者存在一定的逃避訴訟的概率，預(yù)期損害賠償額=預(yù)期損害額*逃避訴訟的概率，因?yàn)樘颖茉V訟的概率小于1，在懲罰性賠償缺位的情況下，預(yù)期損害賠償額低于預(yù)期損害額。為了恢復(fù)激勵(lì)到適當(dāng)水平，損害賠償必須提高到大于損失額的水平即適用懲罰性賠償。其次，環(huán)境污染不僅損害了人們的健康，還破壞了優(yōu)美的環(huán)境給人們帶來(lái)的愉悅感和舒適感，為了對(duì)環(huán)境污染行為予以打擊，必須使賠償額超過(guò)污染者從污染行為中獲得的效用，推動(dòng)權(quán)利配置實(shí)現(xiàn)帕累托改善。最后，在某些情況下，污染者在環(huán)境污染行為實(shí)施之前是有可能通過(guò)市場(chǎng)出價(jià)購(gòu)買(mǎi)“排污權(quán)”的，此種購(gòu)買(mǎi)行為對(duì)社會(huì)是有利的。為了鼓勵(lì)潛在的污染者有足夠的動(dòng)力尋求與權(quán)利人談判通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)，賠償額必須大于市場(chǎng)交易額，實(shí)施懲罰性賠償可以威嚇污染者。

懲罰性賠償制度在某些領(lǐng)域?qū)?zhí)法權(quán)配置給信息收集更便捷、發(fā)現(xiàn)成本更低的受害人，懲罰性賠償不僅彌補(bǔ)受害人所遭受的損失，也是對(duì)不法行為人的懲罰和遏制，其實(shí)質(zhì)是以私法機(jī)制執(zhí)行由公法擔(dān)當(dāng)?shù)膽土P與威懾功能的特殊懲罰制度。[8]懲罰性賠償適用于環(huán)境侵權(quán)私益訴訟沒(méi)有爭(zhēng)議，但對(duì)于其是否適用于公益訴訟，民法典頒布后學(xué)界仍有疑慮：民法典將懲罰性賠償制度應(yīng)用于環(huán)境侵權(quán)的目的是加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)受害者的環(huán)境私人利益的賠償，而非保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的公法目的，環(huán)境公益訴訟適用懲罰性賠償偏離以修復(fù)責(zé)任為中心的救濟(jì)方式。[9]懲罰性賠償在環(huán)境法領(lǐng)域的適用須遵循“直接性”的限制，而不能適用于環(huán)境公益訴訟救濟(jì)不特定受害人或生態(tài)公益，[10]從體系解釋的角度看，民法典的懲罰性賠償條款置于環(huán)境公益訴訟條款之前，表明懲罰性賠償只適用于私益救濟(jì)。[11]2022年1月最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅穼?duì)于上述爭(zhēng)議予以回應(yīng)，明確環(huán)境公益訴訟適用懲罰性賠償，并對(duì)懲罰性金的計(jì)算予以統(tǒng)一規(guī)范：以生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失數(shù)額作為計(jì)算基數(shù)，綜合考慮侵權(quán)人的惡意程度、侵權(quán)后果的嚴(yán)重程度、侵權(quán)人因污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為所獲得的利益或者侵權(quán)人所采取的修復(fù)措施及其效果等因素，判處不超過(guò)計(jì)算基數(shù)兩倍的懲罰性賠償金。

綜觀我國(guó)懲罰性賠償體系，雖然環(huán)境公益訴訟兩倍的懲罰性系數(shù)看似不高，但是考慮到其計(jì)算基數(shù)“生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失數(shù)額”動(dòng)輒百萬(wàn)、千萬(wàn)甚至上億元，且懲罰性賠償并沒(méi)有設(shè)定上限和下限，實(shí)際上給法官帶來(lái)很大的自由裁量空間。如果法官判決的懲罰性賠償金額過(guò)高，超過(guò)污染企業(yè)的的承擔(dān)能力甚至導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)，將進(jìn)一步加劇環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，責(zé)任威懾與行為改正之間并非呈線性關(guān)系，一旦達(dá)到損益平衡的拐點(diǎn)，威懾程度的增加將是徒勞無(wú)益的。[12]《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅凡](méi)有要求法官將侵權(quán)人的經(jīng)濟(jì)狀況和可負(fù)擔(dān)能力納入確定懲罰性賠償?shù)目紤]因素，不考慮侵權(quán)人經(jīng)濟(jì)狀況的判決有可能導(dǎo)致威懾過(guò)度。環(huán)境公益訴訟案件的當(dāng)事人一般都會(huì)先行受到行政和刑事處罰，法官自由裁量下的高額的賠償金可能超過(guò)侵權(quán)人的承受能力，又過(guò)度限制潛在行為人的自由,降低社會(huì)整體效率，打破經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境利益之間的平衡。

(二)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟效果不佳

傳統(tǒng)司法理念遵循“無(wú)損害則無(wú)救濟(jì)”的基本邏輯，在民事侵權(quán)制度上體現(xiàn)為 “事后救濟(jì)”的基本原則，將損害結(jié)果的發(fā)生作為啟動(dòng)司法救濟(jì)的前提。但是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題具有不可逆性，人類(lèi)對(duì)環(huán)境認(rèn)知具有不確定性，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)個(gè)人權(quán)利、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全各等方面造成威脅, 事后救濟(jì)無(wú)法對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)予以恰當(dāng)?shù)恼{(diào)整。為妥善應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)環(huán)境法均以預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為核心價(jià)值追求，[13]我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法已明確“預(yù)防為主”原則，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第一條為提起預(yù)防性環(huán)境公益訴訟提供了法律依據(jù)，允許明確損害結(jié)果出現(xiàn)之前，針對(duì)可能具有環(huán)境影響的損害行為提起環(huán)境民事公益訴訟。

預(yù)防性環(huán)境司法的法經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)在于如果以損害為依據(jù)的制裁不足以控制損害，社會(huì)需要預(yù)防和以行為為依據(jù)的制裁。在健康和安全領(lǐng)域，可能發(fā)生損害的量相對(duì)于行為人的財(cái)產(chǎn)常常是巨大的，企業(yè)也許沒(méi)有能力賠付該行為造成的損害，以損害為依據(jù)的制裁可能無(wú)法引導(dǎo)該企業(yè)采取改善措施。行為人風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的成本遠(yuǎn)低于損害救濟(jì)的成本，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是比生態(tài)環(huán)境修復(fù)更加經(jīng)濟(jì)、有效的方式。

但是在司法實(shí)踐中，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟運(yùn)作情況卻不甚理想，七年來(lái)案件數(shù)量還保持在個(gè)位數(shù)?，F(xiàn)有法律供給不足及司法程序不健全，導(dǎo)致預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件受理、取證和裁判陷入困境，最具代表性的“五小葉槭案”于2015年受理，歷經(jīng)七年終于審結(jié)。造成案件久審難判的主要原因在于立法上“重大風(fēng)險(xiǎn)”內(nèi)涵不明以致司法上法院認(rèn)定不清。最高院的司法解釋僅明確了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)案件的可訴條件，但在具體的定案依據(jù)、舉證規(guī)則、責(zé)任承擔(dān)方式、與環(huán)境行政執(zhí)法的銜接方式等方面還缺乏具體法律規(guī)則的支撐。在自然之友訴中石油云南石化有限公司案中，法院以“該項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告已取得環(huán)保部的批復(fù)同意，此材料不能說(shuō)明被告行為具有損害公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)”為由做出不予受理的裁定。法律的模糊性與風(fēng)險(xiǎn)的不確定性交織，在缺乏可操作性法律法規(guī)的指導(dǎo)下，法院難以著手，因此有可能簡(jiǎn)單粗暴的直接將環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行政審批作為“重大風(fēng)險(xiǎn)”的標(biāo)準(zhǔn)即認(rèn)為通過(guò)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)就代表不存在重大風(fēng)險(xiǎn)，這意味著法院委婉的將“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定權(quán)轉(zhuǎn)移到行政機(jī)關(guān)，喪失了預(yù)防性環(huán)境公益訴訟存在意義。

(三) 執(zhí)行程序法律供給不足

均衡理論是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)市場(chǎng)資源配置機(jī)制進(jìn)行分析的基礎(chǔ)方法，法律經(jīng)濟(jì)學(xué)將其擴(kuò)展到對(duì)法律活動(dòng)及其規(guī)律的研究中。法律供求均衡是指法律制度供給與需求在數(shù)量上處于均等狀態(tài)，均衡是法律制度所追求的價(jià)值目標(biāo)，此時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)立法資源的最優(yōu)配置，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)總收益的最大化。[14]立法者應(yīng)盡力實(shí)現(xiàn)法律制度體系和法律實(shí)際運(yùn)作的整體均衡,任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的變化會(huì)導(dǎo)致法律的需求改變，立法者的法律制度供給水平也應(yīng)隨之提高，否則造成人們行為失范和社會(huì)運(yùn)行無(wú)序。目前來(lái)看，我國(guó)環(huán)境公益訴訟法律制度供給體系結(jié)構(gòu)不均衡，環(huán)境公益訴訟在執(zhí)行程序上呈現(xiàn)出無(wú)法可依的狀態(tài)。

環(huán)境公益訴訟的目的是通過(guò)訴訟調(diào)節(jié)環(huán)境糾紛，使危害生態(tài)環(huán)境公共利益的事項(xiàng)得到有效解決，保障公共利益。公益訴訟能否真正發(fā)揮作用關(guān)鍵在于判決否得到有效的執(zhí)行，及時(shí)修復(fù)或救濟(jì)環(huán)境權(quán)益損害，判決的執(zhí)行是環(huán)境司法治理體系的重要環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)的缺失將導(dǎo)致公益訴訟出現(xiàn)治理斷裂。[15]環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行標(biāo)的主要包括被告支付生態(tài)修復(fù)費(fèi)用、賠償生態(tài)功能損失費(fèi)用等金錢(qián)給付義務(wù)和生態(tài)修復(fù)的行為給付義務(wù)，但由于環(huán)境修復(fù)賠償資金落實(shí)、去向與監(jiān)管和環(huán)境修復(fù)方案制定、實(shí)施與監(jiān)督等后續(xù)執(zhí)行制度缺失，導(dǎo)致司法實(shí)現(xiàn)中存在重視審判流程、忽視執(zhí)行效果的趨勢(shì)。例如騰格里沙漠案作為環(huán)境公益訴訟的典型案例，8家被訴企業(yè)共計(jì)承擔(dān)5.69億元用于修復(fù)和預(yù)防土壤污染，刷新我國(guó)環(huán)境公益訴訟紀(jì)錄的巨額修復(fù)費(fèi)用并不能直接使騰格里沙漠受損的生態(tài)系統(tǒng)的重新平衡，被污染地點(diǎn)的生態(tài)修復(fù)整改存在進(jìn)展緩慢甚至停滯的現(xiàn)象。[16]隨著越來(lái)越多的判決生效并走到執(zhí)行的階段，公益訴訟執(zhí)行中存在的問(wèn)題和障礙也逐漸暴露出來(lái)，現(xiàn)在制度中，缺乏關(guān)于執(zhí)行的主體、具體內(nèi)容和相關(guān)程序的明確規(guī)定，使環(huán)境修復(fù)不能真正落實(shí)到位，不僅影響了被污染地域生態(tài)狀態(tài)和功能的恢復(fù)，而且影響了公眾對(duì)司法的公信力及環(huán)境公益訴訟制度的效力信賴(lài)和期許。

生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，修復(fù)方案的確定、執(zhí)行、監(jiān)督與驗(yàn)收極具專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性，同時(shí)生態(tài)環(huán)境修復(fù)又具有長(zhǎng)期性和周期性，需要持續(xù)性的投入和檢查，依靠法院自身無(wú)法承擔(dān)長(zhǎng)時(shí)間進(jìn)行跟蹤監(jiān)督和執(zhí)行的壓力和負(fù)擔(dān)，而其他主體又沒(méi)有得到法律的授權(quán)監(jiān)督執(zhí)行，這就為穩(wěn)定生態(tài)修復(fù)效果埋下隱患。

生態(tài)損害修復(fù)賠償金的管理使用成為新的難題。修復(fù)賠償金主要用于修復(fù)受到破壞的環(huán)境，目前全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟生態(tài)環(huán)境修復(fù)賠償金的管理制度，法院通常的做法是要求敗訴的被告將款項(xiàng)繳納至“專(zhuān)用賬戶(hù)”使用，但專(zhuān)用賬戶(hù)的開(kāi)立則是各地法院自行摸索，有法院或檢察院的賬戶(hù)，有對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的賬戶(hù)，也有上繳劃撥到國(guó)庫(kù)的，還有以信托形式委托基金會(huì)管理，甚至同一地區(qū)的法院管理的方式都不相同，分散管理、多頭管理模式下的生態(tài)修復(fù)賠償金能否實(shí)現(xiàn)專(zhuān)款專(zhuān)用，容易遭受社會(huì)質(zhì)疑。同時(shí)，立法中對(duì)修復(fù)賠償金的使用主體、運(yùn)作方式、監(jiān)管的規(guī)定也付之闕如，導(dǎo)致實(shí)踐中大量修復(fù)賠償金沉淀為賬戶(hù)僵尸資金，資金使用效率較低，沒(méi)有投入安排到生態(tài)環(huán)境修復(fù)中去。

對(duì)于環(huán)境公益訴訟執(zhí)行的法律制度供給不足，各地地方政府和法院出臺(tái)指導(dǎo)性文件解決實(shí)踐中的難題，但是其法律位階較低，并且環(huán)境污染的擴(kuò)散性導(dǎo)致跨地域、跨流域案件判決中異地執(zhí)行也會(huì)產(chǎn)生規(guī)則沖突的問(wèn)題，因此完善環(huán)境公益訴訟執(zhí)行制度頂層法律供給尤為重要。

三、完善環(huán)境民事公益訴訟的思路

(一)完善懲罰性賠償金額計(jì)算規(guī)則

卡拉布雷西和梅拉米德遵循法經(jīng)濟(jì)學(xué)傳統(tǒng)，著眼于效果模式，依據(jù)權(quán)利的轉(zhuǎn)移自由和定價(jià)意愿把法律規(guī)則劃分為“財(cái)產(chǎn)規(guī)則”“責(zé)任規(guī)則”和“不可轉(zhuǎn)讓規(guī)則”。[17]當(dāng)法定情形發(fā)生時(shí)，責(zé)任規(guī)則剝奪了權(quán)利擁有者自愿定價(jià)的權(quán)利，由法院在具體案件審理過(guò)程中對(duì)權(quán)利進(jìn)行強(qiáng)制定價(jià)。環(huán)境侵權(quán)損害賠償制度可以被認(rèn)為是一種“強(qiáng)制的”資源配置制度，其制度的關(guān)鍵在于權(quán)利的“法定價(jià)格”如何評(píng)估，科學(xué)合理的確定懲罰性賠償數(shù)額是立法者與司法者必須解決的課題。

《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅穼土P性賠償?shù)挠?jì)算基數(shù)限定為“生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失數(shù)額”，但這一規(guī)定無(wú)法涵蓋保護(hù)人工環(huán)境、文物、輻射污染、熱污染等環(huán)境公益訴訟新型客體，為促進(jìn)實(shí)務(wù)工作開(kāi)展，還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化明確不同類(lèi)型案件的懲罰性賠償?shù)挠?jì)算基數(shù)。

富有的被告通常對(duì)體現(xiàn)在金錢(qián)方面的法律責(zé)任不太敏感，此時(shí)提高環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償金能帶來(lái)一定的威懾效果。相反，如果被告的經(jīng)濟(jì)狀況不佳，要求其承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償?shù)膶?shí)際意義可能不大。[18]作為威懾手段的懲罰性賠償法律責(zé)任的設(shè)置，可能因過(guò)度威懾或威懾不足而喪失其合理性，就整體效果來(lái)說(shuō)， 過(guò)度威懾后果更為嚴(yán)重，過(guò)度威懾可能阻嚇生產(chǎn)者從事正當(dāng)生產(chǎn)活動(dòng)，企業(yè)或因無(wú)力承擔(dān)而退出市場(chǎng)，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)借鑒英美法系國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，將侵權(quán)人的賠償能力納入確定具體的懲罰性賠償倍數(shù)的判定因素，由法官酌定符合個(gè)案公平和威懾適度的賠償額度，既保證一定的懲罰性和威懾力，又減輕侵權(quán)人的經(jīng)濟(jì)壓力，確保判決不流于形式。

(二)“成本收益比”原則衡量重大風(fēng)險(xiǎn)

只有明確“重大風(fēng)險(xiǎn)”的內(nèi)涵才能使預(yù)防原則在環(huán)境公益訴訟中真正落實(shí)。“風(fēng)險(xiǎn)”強(qiáng)調(diào)發(fā)生的可能性，學(xué)界通常根據(jù)蓋然性的高低，將風(fēng)險(xiǎn)分為三個(gè)層次：危險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)、剩余風(fēng)險(xiǎn)。[19]剩余風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生僅具有純粹的假定可能，顯然不能作為法律規(guī)制的對(duì)象，危險(xiǎn)距離損害最為接近，而風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性會(huì)產(chǎn)生虛幻的預(yù)期，“如果在沒(méi)有任何壞結(jié)果時(shí)也需要對(duì)行為人課加責(zé)任，人們便沒(méi)有希望在其描述的最為人們所熟悉的責(zé)任形式框架內(nèi)獲得一種積極的損益平衡。”[20]因此，蓋然性最高的“危險(xiǎn)”作為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的受案標(biāo)準(zhǔn)更為合適。其次，“重大”反映危害程度。并非所有的環(huán)境危險(xiǎn)都可以進(jìn)入預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中，只有造成嚴(yán)重的、不可逆轉(zhuǎn)的損害的危險(xiǎn)才能適用預(yù)防性司法，防止權(quán)利被恣意濫用。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的成因復(fù)雜、多元，可以借助大數(shù)據(jù)技術(shù)基礎(chǔ)上設(shè)立的生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立重大風(fēng)險(xiǎn)的量化評(píng)估機(jī)制，評(píng)估因素包括可能損害范圍、持久性、可逆轉(zhuǎn)性與延遲的后果等，為“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定提供科學(xué)公開(kāi)的信息支撐。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制呈現(xiàn)高度專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性的發(fā)展態(tài)勢(shì)，達(dá)到何種程度的風(fēng)險(xiǎn)才需要規(guī)制值得深入考量。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防有助于在損害實(shí)際發(fā)生前將不確定的風(fēng)險(xiǎn)化解于無(wú)形，但也可能對(duì)科技和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新產(chǎn)生強(qiáng)烈的阻礙作用。針對(duì)具體案件，風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防水平并非越高越好，一定要符合成本收益比。風(fēng)險(xiǎn)的判斷與公共利益權(quán)衡緊密交織，預(yù)防水平涉及到價(jià)值判斷、政治決策、公共選擇等非定量的本益分析，[21]過(guò)度強(qiáng)調(diào)適用預(yù)防原則，有可能犧牲其他社會(huì)福利。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案件大多涉及大型工程建設(shè)，如“綠孔雀案”“五小葉槭案”中被告均因興建水電站被訴，水電開(kāi)發(fā)在一定程度上也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的需要，過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防水平也會(huì)影響社會(huì)公共利益。為避免環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制不足與規(guī)制過(guò)度之間沖突，需要權(quán)衡環(huán)境利用行為對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響及對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的正面效益、技術(shù)上的可實(shí)踐性、經(jīng)濟(jì)上的合理性等，將可接受性的環(huán)境危險(xiǎn)程度及措施確定在合理的法律規(guī)制限度內(nèi)。

(三)完善執(zhí)行程序制度供給

為實(shí)現(xiàn)法律均衡，立法者應(yīng)積極回應(yīng)社會(huì)合理的法律制度需求，提升法律制度供給的數(shù)量和質(zhì)量，由法律不均衡過(guò)渡為法律均衡。不同于普通民事訴訟，環(huán)境民事公益訴訟執(zhí)行中涉及主體具有廣泛性，包括檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織、被告、法院、行政機(jī)關(guān)、第三方代履行單位等多方主體，對(duì)于執(zhí)行程序的法律供給要求更高，針對(duì)環(huán)境公益訴訟執(zhí)法程序制度較為粗疏的現(xiàn)狀，有必要對(duì)執(zhí)行程序作出具體制度設(shè)計(jì)，完善環(huán)境民事公益訴訟執(zhí)行法律制度供給。

完善制度供給，必須提供明確細(xì)化的執(zhí)行程序制度，保障多方力量參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)的執(zhí)行。環(huán)境民事公益訴訟案件追求的目標(biāo)是生態(tài)環(huán)境狀態(tài)和功能的恢復(fù)，因此生態(tài)修復(fù)在義務(wù)的判定和執(zhí)行中處于核心地位。環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行不能僅依靠司法力量，需要與多主體的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)配合。一方面，執(zhí)行需要借助公權(quán)力機(jī)關(guān)的支持，法院需要借助環(huán)境保護(hù)管理部門(mén)、水資源管理部門(mén)、土地管理部門(mén)等相關(guān)行政部門(mén)的力量，彌補(bǔ)法院的專(zhuān)業(yè)欠缺，解決公益訴訟執(zhí)行難、執(zhí)行亂的頑疾。對(duì)于修復(fù)方案的確定、實(shí)施、檢察、驗(yàn)收、調(diào)整等專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性問(wèn)題，應(yīng)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，賦予法院委托環(huán)保機(jī)關(guān)予以執(zhí)行的權(quán)力，提升執(zhí)行效率。另一方面，執(zhí)行的監(jiān)督也需要社會(huì)力量參與。按照《環(huán)境保護(hù)法》“公眾參與”原則的要求，應(yīng)出臺(tái)制度落實(shí)環(huán)保組織和公眾對(duì)環(huán)境公益訴訟案件執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，細(xì)化監(jiān)督的程序，督促法院環(huán)保組織和公眾的意見(jiàn)及時(shí)作出反饋，調(diào)動(dòng)社會(huì)合力保證環(huán)境公益訴訟判決的有效執(zhí)行。

健全生態(tài)修復(fù)基金的管理機(jī)制，明確資金管理、使用和監(jiān)督制度。環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)賠償金未形成集中統(tǒng)一管理，難以發(fā)揮“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”式的生態(tài)修復(fù)作用。在總結(jié)各地法院環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)賠償金管理積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立健全全國(guó)統(tǒng)一的生態(tài)損害修復(fù)賠償資金管理制度，解決跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境破壞修復(fù)情況下資金的協(xié)同使用問(wèn)題。明確資金的申請(qǐng)、使用、運(yùn)行和監(jiān)督管理細(xì)則，確保資金的的合理、高效、安全的使用。同時(shí)該資金除了用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，還可為確實(shí)存在經(jīng)濟(jì)困難的環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟提供一定支持，實(shí)現(xiàn)“取之于公益，用之于公益”的目標(biāo)。

四、結(jié)語(yǔ)

作為司法制度創(chuàng)新發(fā)展的重大成果和生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要組成，環(huán)境民事公益訴訟制度成為多元主體參與環(huán)境治理的重要手段，是對(duì)環(huán)境行政規(guī)制的有效監(jiān)督和補(bǔ)充。同時(shí)，作為一項(xiàng)新型制度，我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度在司法實(shí)踐中暴露出許多問(wèn)題和缺陷，亟待解決和完善。加強(qiáng)對(duì)環(huán)境民事公益訴訟制度的理論探索和反思，不僅能夠回應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，而且能推進(jìn)我國(guó)環(huán)境司法救濟(jì)體系的發(fā)展，也有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。