華子巖，孫登科

(1.東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211189；2.江蘇海洋大學(xué)文法學(xué)院)

早在2004年，立法機(jī)關(guān)就吸取SARS疫情防控的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在《中華人民共和國傳染病防治法》(以下簡稱“《傳染病防治法》”)的修訂過程中有針對地確立了傳染病疫情信息公布制度，并提出“公布傳染病疫情信息應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確”的基本要求。但是，新型冠狀病毒疫情暴發(fā)后，疫情信息公布不及時、不準(zhǔn)確的情形再度頻繁發(fā)生[1]，疫情信息公布延誤問題凸顯[2]，暴露出我國疫情信息公布制度在法規(guī)范層面的短板和不足。

爬疏既有研究發(fā)現(xiàn)，盡管在疫情發(fā)生之后學(xué)界產(chǎn)出了一系列有關(guān)疫情防控的研究成果，但關(guān)于疫情信息公布制度的專門研究仍十分薄弱。綜合看來，學(xué)者們的研究范圍十分廣泛，既有研究呈現(xiàn)出零散化表征，內(nèi)容涉及疫情信息公布機(jī)構(gòu)主體及其權(quán)限[3]、公布手段[4]、預(yù)警信息[5]等多方面，除此之外，還有學(xué)者從比較法角度對我國的疫情信息發(fā)布的整體體系進(jìn)行反思并提出完善建議[6]。但是，截至目前，還未有學(xué)者從保證“公布傳染病疫情信息應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確”的角度對傳染病疫情信息公布制度展開規(guī)范分析。事實(shí)上， “及時、準(zhǔn)確”作為傳染病疫情信息公布的基本要求，是展開制度研究無法回避的問題?；诖耍疚臄M從基本法規(guī)范出發(fā)，通過分析傳染病疫情信息公布的基本制度架構(gòu)，闡釋“及時、準(zhǔn)確”的規(guī)范意涵，有針對性地提出傳染病疫情信息公布制度的完善路徑。

1 傳染病疫情信息公布制度的制度架構(gòu)

傳染病疫情信息公布的本質(zhì)是政府信息公開。但是，其與政府信息公開又不盡相同，譬如，從價(jià)值定位上看，政府信息公開通過滿足社會公眾的知情權(quán)意圖達(dá)到規(guī)范政府權(quán)力的目的，無論是主動公開還是依申請公開對公開內(nèi)容的時間要求并不嚴(yán)格。而建基在公眾知情權(quán)基礎(chǔ)上的傳染病疫情信息公布制度，首當(dāng)其沖地便是要回應(yīng)疫情信息的即時性要求，其直接目的在于通過公布疫情信息促進(jìn)疫情信息流通，從而達(dá)到助力疫情防控的目的。相比之下，傳統(tǒng)規(guī)制行政目的反而是次要目的。是故，有必要對傳染病疫情信息公布制度追本溯源，在厘清其理論基礎(chǔ)的同時，對其規(guī)范圖景展開描繪分析。

1.1 傳染病疫情信息公布制度的理論根基

傳染病疫情信息公布場景下，保障公民知情權(quán)是其核心價(jià)值。易言之，公民知情權(quán)是該制度的理論來源，這可在規(guī)范文本中尋得支撐。

一方面，盡管我國憲法并未將“知情權(quán)”寫入憲法正文，但是學(xué)界一致認(rèn)為公民知情權(quán)應(yīng)作為一種憲法權(quán)利/基本權(quán)利存在[7]，并可通過憲法解釋途徑獲得憲法基礎(chǔ)。從比較法上看，德國的情況與我國相似，德國就是通過對憲法文本中的“信息自由權(quán)”進(jìn)行解釋，演繹出“知情權(quán)”的憲法基礎(chǔ)。可以確定的是，建基在知情權(quán)基礎(chǔ)上的傳染病疫情信息公布制度具備憲法根基。

另一方面，知情權(quán)已在現(xiàn)行法律規(guī)范以及政策文件中滲透展現(xiàn)。比如，在法律規(guī)范層面，《政府信息公開條例》便表現(xiàn)出將知情權(quán)這一主觀權(quán)利內(nèi)化為客觀制度予以保護(hù)的傾向。[8]在政策文件方面，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》等文件也明確規(guī)定了公民知情權(quán)的保障措施。可以看出，知情權(quán)在現(xiàn)行法律規(guī)范以及政策文件中具備深厚的規(guī)范基礎(chǔ)，這成為傳染病疫情信息公布制度建構(gòu)與實(shí)施的基礎(chǔ)。

1.2 傳染病疫情信息公布制度的規(guī)范圖景

對法律規(guī)范文件的整理分析是研究制度要素最直接的方式，也是分析傳染病疫情信息公布制度運(yùn)行邏輯的前提。本文以傳染病疫情信息公布制度為線索，將現(xiàn)階段我國主要法律、行政法規(guī)及其他規(guī)范性文件中有關(guān)疫情信息公布的規(guī)定進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)我國疫情信息公布具有以下特征：

第一，疫情信息是傳染病疫情信息公布制度的對象。但吊詭的是，現(xiàn)行法律規(guī)范中并沒有對疫情信息的明確界定，疫情信息的內(nèi)涵和外延并不明晰。具言之，《傳染病防治法》僅籠統(tǒng)地規(guī)定了有權(quán)主體可以向社會公布疫情信息，并未對何為疫情信息予以界定?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(以下簡稱“《突發(fā)事件應(yīng)對法》”)僅規(guī)定有權(quán)主體可公布預(yù)警信息，對預(yù)警信息間與疫情信息間的交互關(guān)系不置可否。

第二，從類型上看，疫情信息可區(qū)分為狹義的疫情信息和廣義的疫情信息兩類。狹義的疫情信息主要包括疫情傳染病評級信息、病理信息等專業(yè)信息，并不包括預(yù)警信息。廣義的疫情信息除了包括狹義的疫情信息外，還將預(yù)警信息以及其他疫情處置和發(fā)展信息囊括在內(nèi)。如此劃分的依據(jù)在于調(diào)和法律規(guī)范之間的沖突。具言之，《突發(fā)事件應(yīng)對法》將預(yù)警信息的公布主體鎖定為縣級以上地方各級人民政府，而《傳染病防治法》則將疫情信息的公布主體限制為國務(wù)院和省級人民政府衛(wèi)生行政部門。為保證法律間的自洽性和融貫性，只有將傳染病疫情信息公布制度所指的疫情信息理解為狹義上的疫情信息，而不包含預(yù)警信息，才能保證兩部法律所規(guī)范的內(nèi)容不發(fā)生沖突。

第三，國務(wù)院和經(jīng)授權(quán)的省級衛(wèi)生行政部門是疫情信息的公布主體。不惟上述，傳染病疫情信息公布制度中的疫情信息指的是狹義上的疫情信息，那么，依據(jù)《傳染病防治法》對兩級主體公布權(quán)限的規(guī)定可以得出，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)公布全國性的疫情信息，經(jīng)授權(quán)的省級衛(wèi)生行政部門公布本行政區(qū)域內(nèi)的疫情信息。

第四，傳染病疫情信息公布遵循授權(quán)發(fā)布的程序機(jī)制。實(shí)踐中，普遍意義上的授權(quán)發(fā)布屢遭質(zhì)疑。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)授權(quán)發(fā)布機(jī)制并非是絕對的、普適的，認(rèn)為不應(yīng)將“有授權(quán)才披露”作為省級衛(wèi)生行政部門發(fā)布疫情信息的原則，而應(yīng)看作是疫情從地方“暴發(fā)、流行”至全國時的例外[9]。引發(fā)學(xué)者們質(zhì)疑的原因在于，授權(quán)發(fā)布機(jī)制并未制度化、程序化，而且，從法規(guī)范層面看，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)缺乏授權(quán)發(fā)布的操作性規(guī)定。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，醫(yī)護(hù)人員及醫(yī)院內(nèi)部報(bào)告不及時[10]，延誤疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)展開疫情調(diào)查，進(jìn)而影響到疫情信息公布的及時性和準(zhǔn)確性?？梢哉f，對疫情信息發(fā)布程序進(jìn)行反思，提高疫情信息發(fā)布程序的可操作性是當(dāng)下必須要解決的課題。

2 對“及時、準(zhǔn)確”的規(guī)范解釋

2.1 “及時、準(zhǔn)確”的規(guī)范意涵

從詞性的角度來看，及時有兩個層面的含義，作為形容詞時意為正趕上時候、適合需要；作為副詞時意為不拖延、馬上、立刻。準(zhǔn)確則是指行動的結(jié)果完全符合實(shí)際或預(yù)期。疫情信息公布語境下，“及時、準(zhǔn)確”應(yīng)是形容詞意義上的，具有對疫情信息公布的評判功能。

一方面，“及時”要求疫情信息公布需回應(yīng)疫情信息的強(qiáng)即時性特征。強(qiáng)即時性是疫情信息的首要特征，這意味著疫情公布主體應(yīng)第一時間向社會公布疫情信息。及時發(fā)布疫情信息既是行政效率原則的要求和體現(xiàn)，也有益于行政部門及時處置疫情，提高社會公眾重視程度，增益全社會協(xié)力共同把握黃金防疫時間。

另一方面，“準(zhǔn)確”要求疫情信息公布需符合誠實(shí)信用原則。誠實(shí)信用原則包含“誠實(shí)不欺”和“信守承諾”兩方面。疫情信息公布場景下，“準(zhǔn)確”演化為兩個維度的要求：一是“真誠”，要求公布主體必須誠實(shí)、不做假，確保公布信息全面、準(zhǔn)確、真實(shí)；二是“善意”[7]，要求公布主體在公布疫情信息時遵循善意的出發(fā)點(diǎn)。當(dāng)然，公布具有不確定性的疫情信息并非是對“準(zhǔn)確”要求的否定，其仍是對“準(zhǔn)確”價(jià)值的守護(hù)，這是由疫情快速變換的特征決定的。

從二者的關(guān)系上看，“及時、準(zhǔn)確”為交互關(guān)系，二者皆為傳染病疫情信息公布的基本要求。是故，在公布疫情信息時，既不可一味追求及時性，為回應(yīng)公眾知情需求發(fā)布未經(jīng)核實(shí)、確認(rèn)的信息，也不可完全罔顧公眾意愿，盲目強(qiáng)調(diào)疫情信息精準(zhǔn)無誤，滯后發(fā)布疫情信息。因此，“及時、準(zhǔn)確”二者關(guān)系的良好把控，成為疫情防控成功的肯綮。譬如，自2022年蘇州市疫情爆發(fā)以來，截至目前，蘇州市新冠肺炎疫情防控指揮部已發(fā)布了101份通告文件，力爭實(shí)現(xiàn)疫情信息發(fā)布及時、準(zhǔn)確，取得了良好疫情防控效果[11]。

事實(shí)上，及時、準(zhǔn)確公布傳染病疫情信息也是政府治理智慧的體現(xiàn)。傳染病疫情公布不僅具有告知功能，同時具有引導(dǎo)和監(jiān)督功能，處理好疫情信息及時公布與準(zhǔn)確公布間的關(guān)系是對政府部門的巨大考驗(yàn)，也是政府治理水平和治理能力的體現(xiàn)。

2.2 “及時、準(zhǔn)確”的表現(xiàn)形式

通過對法律文本的梳理發(fā)現(xiàn)，法律規(guī)范關(guān)于“及時、準(zhǔn)確”的規(guī)定具有高度抽象性。雖然各個層級的規(guī)范性文件都提出了公布疫情信息應(yīng)及時、準(zhǔn)確的要求，但往往只停留在對“及時、準(zhǔn)確”的抽象規(guī)定上，并未明確“及時、準(zhǔn)確”的一般要求，也沒有就如何保證傳染病疫情信息公布的及時性和準(zhǔn)確性提出可操作性要求。由此，致使在突發(fā)性傳染病疫情暴發(fā)時出現(xiàn)信息流通不暢、對疫情嚴(yán)重性認(rèn)識不足等問題，導(dǎo)致出現(xiàn)大量交叉感染病例[12]。

3 傳染病疫情信息公布制度的完善路徑

疫情信息公布制度的完善應(yīng)從內(nèi)外雙重進(jìn)路著手，于外應(yīng)明確“及時、準(zhǔn)確”的具體指向，于內(nèi)應(yīng)當(dāng)將目光鎖定至疫情信息公布的審核機(jī)制以及公布主體的權(quán)限調(diào)整上。鑒于二者是一種相互鉗制、交互影響的關(guān)系，在立法修繕時應(yīng)保持對審核機(jī)制、公布主體等因素的整體性思維，并輔之以過渡機(jī)制實(shí)現(xiàn)對傳染病疫情信息公布制度的可行性改造。

3.1 明確“及時、準(zhǔn)確”的具體要求

疫情報(bào)告、疫情通報(bào)和疫情信息公布三者間具有一定共通性。相比疫情公布，疫情報(bào)告制度在法律規(guī)范層面已有具象操作規(guī)范，譬如，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第20條就規(guī)定發(fā)生疫情后，責(zé)任部門應(yīng)在2小時向主管部門報(bào)告；《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》第3.2.1條也規(guī)定責(zé)任部門應(yīng)在4小時內(nèi)向上報(bào)告并通報(bào)有關(guān)部門。而且，從實(shí)踐中看，一些公立醫(yī)院對疫情防控的應(yīng)對策略已取得顯著成效。[13]有鑒于此，可以借鑒報(bào)告、通報(bào)制度的相關(guān)做法明確“及時、準(zhǔn)確”的具體要求。

從“及時”的角度出發(fā)，應(yīng)對疫情信息公布時間提出硬性要求。具體可表述為“傳染病暴發(fā)、流行時，衛(wèi)生行政部門應(yīng)對傳染病疫情進(jìn)行核實(shí)、分析，并在傳染病疫情感染人數(shù)達(dá)到3人以上或疫情發(fā)生24小時內(nèi)向社會公布相關(guān)疫情信息。”也就是說，經(jīng)過衛(wèi)生行政部門核實(shí)、分析，如果存在疫情傳播的危險(xiǎn)，則應(yīng)當(dāng)即刻向社會公布存在傳染病疫情，如不存在疫情傳播的危險(xiǎn)，則應(yīng)將調(diào)查核實(shí)的事實(shí)情況向社會公布。

從“準(zhǔn)確”的角度出發(fā)，應(yīng)遵循誠實(shí)信用原則，在現(xiàn)有醫(yī)療技術(shù)的前提下保證所公布疫情信息的準(zhǔn)確性，鑒于傳染病疫情快速轉(zhuǎn)變的基本特征，不能也沒有必要責(zé)全公布主體超越現(xiàn)有醫(yī)療技術(shù)在短時間內(nèi)對傳染病疫情進(jìn)行精確定性。畢竟，公布主體需要在回應(yīng)疫情信息的強(qiáng)即時性以及準(zhǔn)確性之間衡量博弈，只要公布主體在公布疫情信息時是真誠的、善意的，我們就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其符合準(zhǔn)確要求。當(dāng)然，疫情信息的公布不僅與公布的時間、準(zhǔn)確性有關(guān)，還涉及到疫情審查、公布權(quán)限等問題，他們共同組成了疫情信息公布制度這一有機(jī)整體。

3.2 將“事先審查”改為“事后復(fù)核”

我國傳染病疫情信息公布實(shí)踐奉行“事先審查”的授權(quán)發(fā)布機(jī)制。但是，現(xiàn)階段并未有法律規(guī)范專門規(guī)定疫情信息公布的授權(quán)條款，致使疫情信息發(fā)布存在概念不清、互不協(xié)調(diào)、授權(quán)混亂等一系列問題[14]。而且，過多的程序性審查以及冗長的報(bào)批授權(quán)程序與傳染病疫情信息的強(qiáng)即時性存在天然沖突。面對迅速擴(kuò)散的突發(fā)性傳染病疫情，“事先審查”的授權(quán)發(fā)布機(jī)制應(yīng)對力有不逮，其對疫情信息及時發(fā)布并無益處。因此，在突發(fā)性傳染病疫情信息公布的審查機(jī)制上，可嘗試將“事先審查”改為“事后復(fù)核”。

需要說明的是，將“事先審查”改為“事后復(fù)核”既不是下級衛(wèi)生行政部門對省級以上衛(wèi)生行政部門的權(quán)力僭越，更不是對省級以上衛(wèi)生行政部門的權(quán)力架空，而是應(yīng)對突發(fā)性傳染病疫情防控的必然要求。在實(shí)施方式上，可采取下級衛(wèi)生行政部門發(fā)布疫情信息的同時向上級衛(wèi)生行政部門備案的方式，強(qiáng)調(diào)上級衛(wèi)生行政部門通過復(fù)核對疫情信息的真實(shí)性進(jìn)行核實(shí)、分析再判斷。通過調(diào)查判斷，如上級衛(wèi)生行政部門發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在疫情暴發(fā)、流行的現(xiàn)象，應(yīng)及時做出處理并向上一級衛(wèi)生行政部門匯報(bào)以及通報(bào)同級人民政府。如發(fā)現(xiàn)下級發(fā)布的疫情信息不準(zhǔn)確，則應(yīng)及時更正，如下級發(fā)布的疫情信息失實(shí)，可撤銷相關(guān)疫情信息，并予以通報(bào)。

3.3 確立疫情信息的分類分級公布機(jī)制

傳染病疫情的鑒別、確定需要極高的專業(yè)知識和專業(yè)技能，高級別的傳染病疫情發(fā)布機(jī)構(gòu)不僅可以增強(qiáng)疫情信息的權(quán)威性，某種程度上也意味著其所發(fā)布的疫情信息更加準(zhǔn)確。但是，及時、準(zhǔn)確是一種交互關(guān)系，二者均不可偏廢。從上文對我國傳染病疫情信息的法規(guī)范分析中可以看出，《傳染病防治法》將疫情信息的公布主體限定在省級以上衛(wèi)生行政部門，這意味著除省級以上衛(wèi)生行政部門之外，其他主體并無公布疫情信息的權(quán)限。進(jìn)言之，疫情信息公布主體的設(shè)置級別過高，成為疫情信息無法及時發(fā)布的重要原因。因此，有必要確立傳染病疫情信息的分類分級發(fā)布機(jī)制。

傳染病疫情信息分類分級發(fā)布機(jī)制是指在疫情級別尚未確定時，應(yīng)依照對傳染病疫情分類等級的初步預(yù)估，由當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門先行公布的機(jī)制。具言之，可將甲類及按甲類管理的疫情信息發(fā)布權(quán)限限定在省級以上，將乙類、丙類傳染病疫情信息的發(fā)布權(quán)限下放至市級。當(dāng)然，應(yīng)注意疫情信息發(fā)布主體門檻下放的一般尺度。這是因?yàn)椋环矫?，疫情信息發(fā)布主體門檻的降低與疫情信息發(fā)布的及時性之間并非簡單的正向關(guān)系；另一方面，一味追求降低疫情信息發(fā)布主體的門檻會使信息的權(quán)威性降低，甚至面臨失真的危險(xiǎn)。在突發(fā)性傳染病疫情中，疫情等級的確定與疫情發(fā)布級別的下放存在天然矛盾。因此，傳染病疫情信息分類分級發(fā)布旨在應(yīng)對傳染病疫情級別尚未確定時的突發(fā)情形，根據(jù)衛(wèi)生行政部門對疫情的初步預(yù)估，由相應(yīng)級別的公布主體向社會公眾公布。

3.4 確立疫情信息公布的過渡機(jī)制

疫情信息公布主體應(yīng)在疫情信息的準(zhǔn)確性和及時性之間取舍權(quán)衡。具體而言，既要保證發(fā)布的疫情信息足夠準(zhǔn)確、客觀，也應(yīng)向社會及時發(fā)布疫情相關(guān)信息。因此，在明確“及時、準(zhǔn)確”的具體要求，將“事先審查”改為“事后復(fù)核”以及確立疫情信息分類分級公布機(jī)制的基礎(chǔ)上，還應(yīng)采取系列過渡配套措施助力疫情防控。鑒于傳染病疫情信息公布制度中的疫情信息指的是狹義上的疫情信息，并不包含預(yù)警信息。那么，在衛(wèi)生行政部門公布疫情信息之前，有權(quán)機(jī)關(guān)公布相關(guān)預(yù)警信息便成為必要。過渡機(jī)制即是指突發(fā)疫情尚未被有權(quán)機(jī)關(guān)確定傳染病類別時，有權(quán)機(jī)關(guān)向社會發(fā)布包括預(yù)警信息在內(nèi)的其他與疫情相關(guān)的信息，并啟動相關(guān)配套措施的機(jī)制。舉例而言，人民政府可依據(jù)現(xiàn)階段疫情形式，在發(fā)布不同級別的警報(bào)后，落實(shí)相關(guān)配套措施。譬如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》就規(guī)定了在發(fā)布不同級別的警報(bào)后，實(shí)施不同的臨時性過渡措施。除此之外，還應(yīng)發(fā)揮疾病預(yù)防控制中心應(yīng)急辦的功能與責(zé)任，做好數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與分享，疫情報(bào)告與監(jiān)測能力[15]。

4 結(jié)語

以公眾知情權(quán)為理論根基的傳染病疫情信息公布制度是我國疫情防控的重要面向。突發(fā)性傳染病疫情場景下，傳染病疫情信息發(fā)布既要回應(yīng)疫情信息的強(qiáng)即時性，又要關(guān)照真誠、善意的內(nèi)在要求。因此，應(yīng)明確“及時、準(zhǔn)確”的具體要求，將突發(fā)性傳染病疫情信息公布的“事前審核”轉(zhuǎn)為“事后復(fù)核”，并輔之以分類分級發(fā)布和過渡機(jī)制，形成以疫情信息公布制度為核心的整體性防控思維。