周建裕,李清環(huán), 張妍,王樹(shù)華,歐陽(yáng)翔△

(1.濰坊醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院,山東 濰坊261053;2.濰坊市司法局)

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2021年末全國(guó)共有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)103.1萬(wàn)個(gè)、衛(wèi)生技術(shù)人員1123萬(wàn)人，2021全年總診療人次85.3億[1]。我國(guó)巨大的醫(yī)療規(guī)模，在客觀上產(chǎn)生巨大量的醫(yī)療糾紛，需要完善的醫(yī)療糾紛多元解決方式。本文針對(duì)現(xiàn)有醫(yī)療糾紛解決方式存在的問(wèn)題，按照黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)行政裁決的新定位，分析以行政裁決方式解決醫(yī)療糾紛的必要性，提出以行政裁決方式解決醫(yī)療糾紛的現(xiàn)實(shí)路徑。

1 我國(guó)現(xiàn)有醫(yī)療糾紛解決方式及存在的問(wèn)題

醫(yī)療糾紛是醫(yī)患雙方因診療活動(dòng)引發(fā)的爭(zhēng)議。診療活動(dòng)是由具有法定資質(zhì)的醫(yī)務(wù)專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行，作為爭(zhēng)議的醫(yī)患雙方，存在著專(zhuān)業(yè)能力不對(duì)等和醫(yī)療信息不對(duì)稱的問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，醫(yī)療糾紛與行政機(jī)關(guān)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員的監(jiān)管活動(dòng)密切相關(guān)。國(guó)務(wù)院先后制定《醫(yī)療事故處理辦法》(1987年)《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》(2002年)和《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》(2018年)，對(duì)醫(yī)療糾紛專(zhuān)門(mén)進(jìn)行規(guī)范。新中國(guó)成立以來(lái)，醫(yī)療糾紛是國(guó)務(wù)院通過(guò)制定行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)范的唯一一種民事糾紛?，F(xiàn)行的《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》規(guī)定，我國(guó)醫(yī)療糾紛的解決方式有醫(yī)患雙方自愿協(xié)商、人民調(diào)解、行政調(diào)解和訴訟四種。

1.1 我國(guó)現(xiàn)有醫(yī)療糾紛解決方式

醫(yī)患雙方自愿協(xié)商是醫(yī)療糾紛的首選解決方式。醫(yī)患雙方盡管存在專(zhuān)業(yè)能力的不對(duì)等性和醫(yī)療信息的不對(duì)稱性，但雙方是法律地位完全平等的民事主體。在完全平等的民事主體之間因診療活動(dòng)引發(fā)爭(zhēng)議，由醫(yī)患雙方自愿協(xié)商，是醫(yī)療糾紛最理想的解決方式，也是以最小的成本和諧醫(yī)患關(guān)系、維護(hù)醫(yī)療秩序的解決方式。我們應(yīng)該鼓勵(lì)醫(yī)患雙方自愿協(xié)商解決醫(yī)療糾紛，實(shí)踐中有相當(dāng)一部分醫(yī)療糾紛通過(guò)自愿協(xié)商得到妥善解決。

人民調(diào)解是《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》新增加的醫(yī)療糾紛解決方式。爭(zhēng)議比較大、患者要求賠償金額高，或者矛盾尖銳突出、不能夠自愿協(xié)商解決的醫(yī)療糾紛，醫(yī)患雙方可申請(qǐng)人民調(diào)解。人民調(diào)解的主體是醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)。在地方政府推動(dòng)下，醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)由地方政府司法行政部門(mén)指導(dǎo)建立，且調(diào)解醫(yī)療糾紛不收取費(fèi)用，顯示出醫(yī)療糾紛人民調(diào)解方式的優(yōu)勢(shì)。醫(yī)療糾紛人民調(diào)解方式也存在劣勢(shì)：根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定，醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)作出的調(diào)解協(xié)議沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力，不能向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，調(diào)解協(xié)議有可能淪為“白條”[2]，削弱了調(diào)解的公信力；調(diào)解人員主要為退休人員，隊(duì)伍不穩(wěn)定，調(diào)解人員數(shù)量不足，專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)[3]，也給人民調(diào)解帶來(lái)局限性；有些地方政府未能保證調(diào)解工作費(fèi)用，而由醫(yī)療機(jī)構(gòu)或者保險(xiǎn)公司等利益相關(guān)方實(shí)際負(fù)擔(dān)調(diào)解工作費(fèi)用并擔(dān)任調(diào)解委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，其中立性和公正性不能夠保證。

行政調(diào)解醫(yī)療糾紛的優(yōu)勢(shì)在于：行政調(diào)解的主體是對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)；行政機(jī)關(guān)調(diào)解醫(yī)療糾紛的醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)能力和管理能力強(qiáng)；行政調(diào)解不收取費(fèi)用。但是否申請(qǐng)行政調(diào)解，由當(dāng)事人選擇決定，行政調(diào)解書(shū)也不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)醫(yī)療糾紛行政調(diào)解積極性不高、意愿不強(qiáng)，有些地方的衛(wèi)生行政部門(mén)還比較排斥履行行政調(diào)解職責(zé)，有些地方將其行政調(diào)解的醫(yī)療糾紛案件委托給醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)處理。醫(yī)患雙方主動(dòng)要求衛(wèi)生行政部門(mén)進(jìn)行調(diào)解的案件較少[4]。有的地方政府在推進(jìn)訴源治理過(guò)程中，將醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)未能夠調(diào)解的案件，告知當(dāng)事人，直接推送給法院，醫(yī)療糾紛行政調(diào)解方式被虛置。

訴訟是解決醫(yī)療糾紛的最終方式，也是最權(quán)威的方式。法院生效裁判文書(shū)具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，當(dāng)事人必須履行裁判文書(shū)確定的義務(wù)。但訴訟的不足是，程序復(fù)雜冗長(zhǎng)，證明標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，費(fèi)用負(fù)擔(dān)較高，法官缺少醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)背景。中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)顯示，全國(guó)法院審理的醫(yī)療損害責(zé)任民事糾紛案件，2020年16978件，2019年19268件，2018年18058件[5]。

1.2 我國(guó)現(xiàn)有醫(yī)療糾紛解決方式存在的問(wèn)題

發(fā)生醫(yī)療糾紛，醫(yī)患雙方首先通過(guò)協(xié)商或者人民調(diào)解來(lái)解決，不能夠通過(guò)雙方協(xié)商或者調(diào)解解決的，進(jìn)入訴訟程序通過(guò)法院解決，也有大量的醫(yī)療糾紛是通過(guò)非法治思維的“醫(yī)鬧”和非法治方式的“私了”解決[6]。醫(yī)患雙方自愿協(xié)商解決醫(yī)療糾紛不需要第三方的介入。人民調(diào)解、行政調(diào)解和訴訟這三種醫(yī)療糾紛的解決方式都需要第三方的介入。從以上對(duì)三種需要第三方介入的醫(yī)療糾紛解決方式的比較分析中，我們能夠發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)問(wèn)題：衛(wèi)生行政部門(mén)因其監(jiān)管醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員的特殊身份，與醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)和法院相比，在解決醫(yī)療糾紛上就調(diào)派醫(yī)療資源、調(diào)取病歷資料、組織專(zhuān)家診斷等處理醫(yī)療糾紛的管理手段最為直接，醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)能力最為強(qiáng)大。衛(wèi)生行政部門(mén)本應(yīng)是最能夠?qū)嵸|(zhì)性有效解決醫(yī)療糾紛的第三方，但是在實(shí)際解決醫(yī)療糾紛上有意或者無(wú)意、主動(dòng)或者被動(dòng)的缺位了。衛(wèi)生行政部門(mén)在解決醫(yī)療糾紛上缺位，未能充分有效發(fā)揮解決醫(yī)療糾紛的作用，是我國(guó)現(xiàn)有醫(yī)療糾紛解決方式存在的主要問(wèn)題。

2 在中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)行政裁決新定位的背景下創(chuàng)新醫(yī)療糾紛解決方式——設(shè)立行政裁決

按照國(guó)家機(jī)構(gòu)職能分工理論，解決平等主體之間的民事糾紛，是屬于司法權(quán)領(lǐng)域的一種司法職能[7]?，F(xiàn)代國(guó)家行政管理的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性增強(qiáng)，范圍擴(kuò)大，與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛隨之增加。由于這些民事糾紛涉及復(fù)雜的專(zhuān)業(yè)技術(shù)，司法機(jī)關(guān)不能很好的處理。行政機(jī)關(guān)可以運(yùn)用其專(zhuān)業(yè)技術(shù)性優(yōu)勢(shì)，以行政裁決的方式處理與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛。

2.1 中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)行政裁決的新定位

2014年黨的十八屆四中全會(huì)提出要強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能，將行政裁決與調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、訴訟并列為多元化糾紛解決機(jī)制。2018年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》明確指出：“行政裁決是行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)，依照法律法規(guī)授權(quán)，居中對(duì)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為?！敝泄仓醒?、國(guó)務(wù)院針對(duì)我國(guó)民事糾紛案件激增、法院不堪重負(fù)的狀況，對(duì)行政裁決有了新定位，將行政裁決作為建設(shè)中國(guó)特色糾紛解決機(jī)制的基礎(chǔ)性制度安排，要求充分發(fā)揮行政裁決化解民事糾紛的“分流閥”作用。2021年中共中央《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》要求有序推進(jìn)行政裁決工作，探索擴(kuò)大行政裁決適用范圍。

2.2 行政裁決的基本特征

根據(jù)《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》的規(guī)定，行政裁決作為民事糾紛的一種解決方式，其基本特征表現(xiàn)為：行政裁決的對(duì)象是與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的平等主體之間的民事糾紛；行政裁決的主體是行政機(jī)關(guān)；行政裁決權(quán)的授予依據(jù)是法律法規(guī)；行政裁決的性質(zhì)是行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛居中裁處的準(zhǔn)司法行為；行政裁決因當(dāng)事人的申請(qǐng)而啟動(dòng)，不是依行政職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)；行政裁決具有法律效力，但要接受司法審查，具有非終局性。

2.3 行政裁決的突出優(yōu)勢(shì)

以行政裁決方式解決與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的民事糾紛，具有突出的優(yōu)勢(shì)：一是行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政管理職能，專(zhuān)業(yè)知識(shí)豐富全面，行政裁決的專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)；二是行政機(jī)關(guān)具有協(xié)調(diào)政府各部門(mén)、運(yùn)用多種資源、全方位地解決爭(zhēng)議的能力，行政裁決的綜合性高；三是在法院訴訟案件激增、訴訟程序復(fù)雜冗長(zhǎng)、訴訟成本費(fèi)用高昂的情況下，行政裁決程序簡(jiǎn)便，成本低廉，及時(shí)高效，行政裁決的可及性高；四是行政裁決具有法律效力，在規(guī)定期間內(nèi)不提起訴訟的，當(dāng)事人可以申請(qǐng)法院執(zhí)行，行政裁決的權(quán)威性高；五是行政機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)民事糾紛的解決，可以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，積累經(jīng)驗(yàn)，制定完善行政管理的政策和規(guī)范，預(yù)防同類(lèi)糾紛的再次產(chǎn)生，有助于行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[8]。

2.4 醫(yī)療糾紛行政裁決的設(shè)立和取消

行政裁決在理論上是一個(gè)老概念新課題，在實(shí)踐上是一個(gè)老工作新任務(wù)。在衛(wèi)生健康領(lǐng)域，1987年國(guó)務(wù)院《醫(yī)療事故處理辦法》設(shè)立了醫(yī)療糾紛行政裁決制度。衛(wèi)生行政部門(mén)在實(shí)踐中廣泛運(yùn)用行政裁決方式解決醫(yī)療糾紛，充分發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能，取得了很好的社會(huì)效果，成就了上世紀(jì)九十年代我國(guó)醫(yī)患關(guān)系和諧、醫(yī)療秩序穩(wěn)定的歷史時(shí)期。2002年，囿于當(dāng)時(shí)行政裁決破壞了國(guó)家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的職能分工、僭越了行政權(quán)和司法權(quán)的界限的認(rèn)知，國(guó)務(wù)院頒布的《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》取消了醫(yī)療糾紛行政裁決。

2.5 創(chuàng)新醫(yī)療糾紛的解決方式——設(shè)立行政裁決

黨中央、國(guó)務(wù)院要求強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能，廓清了行政裁決的概念作用，掃除了取消行政裁決時(shí)的認(rèn)知障礙。當(dāng)前，我國(guó)醫(yī)療糾紛數(shù)量呈現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)并高位持續(xù)是不爭(zhēng)的事實(shí)[9]。醫(yī)療糾紛是專(zhuān)業(yè)技術(shù)性非常強(qiáng)的民事糾紛，與衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員的行政管理活動(dòng)密切相關(guān)。在中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)行政裁決新定位的背景下，創(chuàng)新醫(yī)療糾紛的解決方式，將行政裁決設(shè)立為醫(yī)療糾紛的解決方式，是落實(shí)黨中央探索擴(kuò)大行政裁決適用范圍的優(yōu)先事項(xiàng)。設(shè)立醫(yī)療糾紛行政裁決，衛(wèi)生行政部門(mén)以行政裁決方式解決醫(yī)療糾紛，能夠很好地解決我國(guó)現(xiàn)有醫(yī)療糾紛解決方式上衛(wèi)生行政部門(mén)的缺位問(wèn)題，能夠充分發(fā)揮衛(wèi)生行政部門(mén)解決民事糾紛的作用，滿足實(shí)質(zhì)性快速化解醫(yī)療糾紛的客觀需求。

3 以行政裁決方式解決醫(yī)療糾紛的必要性

3.1 有利于實(shí)質(zhì)性快速解決醫(yī)療糾紛，保護(hù)醫(yī)患雙方合法權(quán)益

醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員以其醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)對(duì)患者疾病進(jìn)行診斷和治療，具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性。醫(yī)方的診療行為是否屬于醫(yī)療事故或者醫(yī)療差錯(cuò)，是否屬于醫(yī)療意外或者并發(fā)癥，必須遵循醫(yī)學(xué)診療客觀規(guī)律判斷。醫(yī)方和患方在醫(yī)學(xué)知識(shí)、診療信息上具有嚴(yán)重的不對(duì)稱性，完全由患者對(duì)涉及醫(yī)療專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能的案情進(jìn)行證明頗為困難，衛(wèi)生行政部門(mén)卻可以利用其醫(yī)療衛(wèi)生方面的專(zhuān)業(yè)資源調(diào)查核實(shí)案情[10]。醫(yī)療糾紛發(fā)生后，對(duì)診療行為是否符合規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，以及診療行為與損害結(jié)果之間是否具有因果關(guān)系、責(zé)任程度大小等進(jìn)行判斷，需要法學(xué)與醫(yī)學(xué)的有機(jī)融合[9]。衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，具有豐富全面的醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)知識(shí)；衛(wèi)生行政部門(mén)承擔(dān)衛(wèi)生健康法律法規(guī)的執(zhí)法工作，具有豐富全面的法學(xué)專(zhuān)業(yè)知識(shí)。衛(wèi)生行政部門(mén)醫(yī)法皆通，是能夠?qū)⒎▽W(xué)與醫(yī)學(xué)有機(jī)融合的政府部門(mén)。對(duì)于醫(yī)療糾紛這一社會(huì)問(wèn)題的解決，國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)管理的主體——行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著多方職能和責(zé)任，醫(yī)療糾紛解決機(jī)制的完善需要醫(yī)療機(jī)制與政府相關(guān)部門(mén)形成有機(jī)聯(lián)動(dòng)[11]。以行政裁決方式解決醫(yī)療糾紛，能夠充分運(yùn)用行政機(jī)關(guān)的醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和管理執(zhí)法優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療糾紛的實(shí)質(zhì)性快速化解。

現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的建立、公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管辦分開(kāi)和法治政府建設(shè)的大力推進(jìn)，衛(wèi)生行政部門(mén)進(jìn)行行政裁決的中立性和公正性不存在障礙。衛(wèi)生行政部門(mén)代表國(guó)家對(duì)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)不存在利益關(guān)系。過(guò)去人們習(xí)慣性的認(rèn)為，在處理醫(yī)療糾紛時(shí)衛(wèi)生行政部門(mén)會(huì)偏向公立醫(yī)院，但人們往往忽視了在維穩(wěn)的壓力下，在醫(yī)療糾紛實(shí)際處理中行政機(jī)關(guān)曾犧牲了公立醫(yī)院的合法利益，滿足了患者法外的利益訴求。以行政裁決的方式處理醫(yī)療糾紛，是將過(guò)去行政機(jī)關(guān)隱性介入醫(yī)療糾紛顯性化，是將過(guò)去行政機(jī)關(guān)法外解決醫(yī)療糾紛法治化。衛(wèi)生行政部門(mén)的中立性和公正性，在具體的制度設(shè)計(jì)上，可以通過(guò)對(duì)醫(yī)療糾紛行政裁決組織成員構(gòu)成和職能分工的設(shè)定予以保證；在具體的制度實(shí)施上，可以通過(guò)法院對(duì)行政裁決的司法審查予以保障。

3.2 有利于以法治思維和法治方式處理醫(yī)療糾紛，提高國(guó)家治理能力水平

本世紀(jì)初以來(lái)，我國(guó)醫(yī)患關(guān)系逐漸惡化，醫(yī)患利益沖突加劇，醫(yī)療糾紛多發(fā)頻發(fā)，非法治思維和非法治方式在我國(guó)醫(yī)療糾紛處理中盛行，患方打砸醫(yī)院，堵塞醫(yī)院大門(mén)，搶占、沖擊醫(yī)院辦公和診療場(chǎng)所，在醫(yī)院設(shè)靈堂、燒紙錢(qián)、暴力傷害醫(yī)務(wù)人員，甚至職業(yè)醫(yī)鬧，破壞醫(yī)療秩序，危及公共安全。面對(duì)嚴(yán)峻的醫(yī)療糾紛，國(guó)家機(jī)關(guān)密集印發(fā)文件、出臺(tái)措施，包括2012年《關(guān)于維護(hù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)秩序的通告》，2013年《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)院安全防范系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于維護(hù)醫(yī)療秩序打擊涉醫(yī)違法犯罪專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)方案》，2014年《關(guān)于依法懲處涉醫(yī)違法犯罪維護(hù)正常醫(yī)療秩序的意見(jiàn)》《關(guān)于深化“平安醫(yī)院”創(chuàng)建活動(dòng)進(jìn)一步做好打擊涉醫(yī)違法犯罪維護(hù)正常醫(yī)療秩序工作的通知》《公安機(jī)關(guān)維護(hù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)治安秩序六條措施》，2015年《刑法修正案(九)》《關(guān)于深入開(kāi)展創(chuàng)建“平安醫(yī)院”活動(dòng)依法維護(hù)醫(yī)療秩序的意見(jiàn)》，2016年《關(guān)于進(jìn)一步做好維護(hù)醫(yī)療秩序工作的通知》等等。

經(jīng)過(guò)多年強(qiáng)力集中整治，職業(yè)醫(yī)鬧被大幅度抑制，醫(yī)療糾紛的暴力對(duì)抗性明顯減弱，但醫(yī)療糾紛的法外解決依然比較嚴(yán)重，大量糾紛溢出法律框架，醫(yī)院“花錢(qián)買(mǎi)太平”的現(xiàn)象仍很常見(jiàn)[12]。政府在應(yīng)對(duì)醫(yī)療糾紛中，依據(jù)糾紛性質(zhì)、患方的社會(huì)地位、訴求和抗?fàn)幏绞?、社?huì)政治環(huán)境等進(jìn)行綜合評(píng)估，分級(jí)應(yīng)對(duì)，“能把事抹平”成為處理醫(yī)療糾紛的不成文的規(guī)則。同種類(lèi)同性質(zhì)的醫(yī)療糾紛，因患方的社會(huì)地位和鬧事能力的不同，被分級(jí)應(yīng)對(duì)，出現(xiàn)截然不同的處理結(jié)果，特別是針對(duì)重大的醫(yī)療糾紛，地方政府集中各種資源，運(yùn)動(dòng)式處理，限制其負(fù)面的社會(huì)和政治影響擴(kuò)散，其賠償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了醫(yī)療糾紛管理的制度設(shè)定[13]。政府的強(qiáng)力集中整治，對(duì)遏制成為氣候的醫(yī)鬧及暴力傷醫(yī)風(fēng)氣、“把風(fēng)氣改過(guò)來(lái)”具有重要作用，但這種政府應(yīng)對(duì)醫(yī)療糾紛機(jī)制具有非法治化甚至去制度化的特征，在處理結(jié)果上具有很大的不均衡性和不可預(yù)測(cè)性。必須適應(yīng)以法治思維和法治方式解決矛盾糾紛的趨勢(shì)，建立和實(shí)施各種解決社會(huì)矛盾的機(jī)構(gòu)和法律制度[14]。因此，國(guó)家提供以行政裁決方式解決醫(yī)療糾紛的制度供給，以法律法規(guī)將醫(yī)療糾紛納入行政裁決事項(xiàng)范圍，規(guī)定行政機(jī)關(guān)醫(yī)療糾紛的行政裁決權(quán)，賦予醫(yī)療糾紛行政裁決法律效力，有利于行政機(jī)關(guān)以法治思維和法治方式解決醫(yī)療糾紛，提高國(guó)家治理能力水平。

3.3 有利于醫(yī)療糾紛多元化解機(jī)制的完善，維護(hù)醫(yī)療衛(wèi)生良好秩序

習(xí)近平總書(shū)記提出“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”。2021年中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控，從源頭上減少訴訟增量”。以行政裁決的方式解決醫(yī)療糾紛，也是加強(qiáng)訴源治理，以非訴訟的方式推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解，發(fā)揮行政裁決化解民事糾紛“分流閥”作用的現(xiàn)實(shí)需要。在《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》立法過(guò)程中，對(duì)應(yīng)是否將衛(wèi)生行政部門(mén)的行政調(diào)解規(guī)定為醫(yī)療糾紛的解決途徑引起很大爭(zhēng)議。衛(wèi)生行政部門(mén)代表以沒(méi)有人力應(yīng)對(duì)數(shù)量較多且案情較為復(fù)雜的醫(yī)療糾紛，現(xiàn)有的人員配置(如專(zhuān)業(yè)能力)也無(wú)法應(yīng)對(duì)醫(yī)療糾紛為由，主張不規(guī)定行政調(diào)解為醫(yī)療糾紛的解決方式[15]。在國(guó)家健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的背景下，衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變行政裁決工作理念，直面在醫(yī)療糾紛解決上的缺位問(wèn)題，推動(dòng)將醫(yī)療糾紛納入行政裁決事項(xiàng)，充分發(fā)揮解決民事糾紛的作用。

按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，對(duì)醫(yī)療糾紛的行政介入是行政調(diào)解。行政調(diào)解是一個(gè)選擇性的糾紛解決渠道，而且行政調(diào)解書(shū)不具有法律約束力。行政機(jī)關(guān)往往怠于行使行政調(diào)解權(quán)力，直接將醫(yī)療糾紛推給法院解決。行政調(diào)解的使用率比較低，在一定程度上被虛置。法律法規(guī)設(shè)立醫(yī)療糾紛的行政裁決制度，將行政調(diào)解融入行政裁決，行政調(diào)解可以作為行政裁決的前置程序。只要當(dāng)事人提出醫(yī)療糾紛行政裁決的申請(qǐng)，衛(wèi)生行政部門(mén)就應(yīng)當(dāng)履行行政裁決醫(yī)療糾紛的義務(wù)，使行政裁決不再成為行政機(jī)關(guān)選擇性的糾紛解決渠道。衛(wèi)生行政部門(mén)行政裁決醫(yī)療糾紛，能夠發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)性優(yōu)勢(shì)和管理性優(yōu)勢(shì)，快速便捷，成本低廉，權(quán)威性高，效力性強(qiáng)，可有效彌補(bǔ)人民調(diào)解和訴訟的不足。而且，衛(wèi)生行政部門(mén)在醫(yī)療糾紛行政裁決過(guò)程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員的違法行為，可以及時(shí)作出行政處理，有利于維護(hù)醫(yī)療衛(wèi)生良好秩序。

4 以行政裁決方式解決醫(yī)療糾紛的實(shí)現(xiàn)路徑

4.1 依法立法作為以行政裁決方式解決醫(yī)療糾紛的依據(jù)

按照《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》關(guān)于行政裁決“根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)”的精神，設(shè)立醫(yī)療糾紛行政裁決的依據(jù)可以是法律，也可以是行政法規(guī)或者地方性法規(guī)?？赏ㄟ^(guò)修改《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》，在現(xiàn)有醫(yī)患自愿協(xié)商、人民調(diào)解、行政調(diào)解和訴訟等糾紛解決方式的基礎(chǔ)上，將行政裁決增加規(guī)定為醫(yī)療糾紛的解決方式，作為行政裁決醫(yī)療糾紛的全國(guó)性法律依據(jù)。各省級(jí)人大常委會(huì)可以通過(guò)制定或者修訂地方性法規(guī)，將行政裁決規(guī)定為醫(yī)療糾紛的解決方式，作為行政裁決醫(yī)療糾紛的地方性法律依據(jù)。

4.2 確定以行政裁決方式解決醫(yī)療糾紛的行政機(jī)關(guān)

衛(wèi)生行政部門(mén)監(jiān)管醫(yī)療機(jī)構(gòu)，能夠運(yùn)用自身醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)，以行政裁決的方式解決醫(yī)療糾紛。在現(xiàn)有法律賦予衛(wèi)生行政部門(mén)醫(yī)療糾紛行政調(diào)解職責(zé)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)賦予其醫(yī)療糾紛行政裁決職責(zé)，確定衛(wèi)生行政部門(mén)為行政裁決醫(yī)療糾紛的行政機(jī)關(guān)。衛(wèi)生行政部門(mén)可以內(nèi)設(shè)醫(yī)療糾紛行政裁決中心，具體承擔(dān)醫(yī)療糾紛的行政裁決職責(zé)。按照《公務(wù)員法》的規(guī)定，從事醫(yī)療糾紛行政裁決人員應(yīng)當(dāng)具有法律職業(yè)資格。國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局積極貫徹落實(shí)《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》，全國(guó)共立案處理專(zhuān)利侵權(quán)糾紛案件2020年4.24萬(wàn)件、2021年4.98萬(wàn)件，行政裁決已逐步成為被信賴的知產(chǎn)侵權(quán)糾紛解決渠道[16]。從行政裁決專(zhuān)利侵權(quán)糾紛的實(shí)踐來(lái)看，行政裁決也應(yīng)當(dāng)成為醫(yī)療糾紛可信賴的解決渠道。

4.3 建立以行政裁決方式解決醫(yī)療糾紛的程序

目前在國(guó)家層面還沒(méi)有行政裁決程序的統(tǒng)一規(guī)定。以行政裁決方式解決醫(yī)療糾紛的程序，可以通過(guò)部門(mén)規(guī)章或者地方政府規(guī)章規(guī)定。行政裁決醫(yī)療糾紛應(yīng)遵循規(guī)范、簡(jiǎn)便、高效、回避的原則。衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)申請(qǐng)人提出的行政裁決申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)在受理之日起三個(gè)月內(nèi)作出行政裁決。衛(wèi)生行政部門(mén)在作出行政裁決前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政調(diào)解，調(diào)解不成的，及時(shí)作出行政裁決。2021年7月5日，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局制定的《藥品專(zhuān)利糾紛早期解決機(jī)制行政裁決辦法》，對(duì)以行政裁決方式解決醫(yī)療糾紛的程序規(guī)則的制定有借鑒參考意義。

4.4 明確以行政裁決方式解決醫(yī)療糾紛的司法救濟(jì)

衛(wèi)生行政部門(mén)依法作出的醫(yī)療糾紛行政裁決，醫(yī)患雙方在規(guī)定的期限內(nèi)未提起訴訟的，行政裁決發(fā)生法律效力，負(fù)有義務(wù)的一方不按照行政裁決的規(guī)定履行義務(wù)的，對(duì)方可以申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)平等主體之間的民事糾紛司法最終解決原則，行政裁決應(yīng)當(dāng)接受司法監(jiān)督。醫(yī)患雙方任何一方對(duì)衛(wèi)生行政部門(mén)作出的醫(yī)療糾紛行政裁決不服的，均可以在規(guī)定的期限內(nèi)向法院提起訴訟，通過(guò)司法救濟(jì)實(shí)現(xiàn)對(duì)衛(wèi)生行政部門(mén)行政裁決的監(jiān)督，保障醫(yī)療糾紛行政裁決的合法性。

4.5 加強(qiáng)以行政裁決方式解決醫(yī)療糾紛的宣傳

法律法規(guī)明確規(guī)定行政裁決與醫(yī)患雙方自愿協(xié)商、人民調(diào)解、行政調(diào)解、訴訟同為醫(yī)療糾紛的解決方式。政府部門(mén)、新聞媒體要加強(qiáng)對(duì)行政裁決制度優(yōu)勢(shì)的宣傳力度，利用各種途徑，讓社會(huì)公眾知曉行政裁決是醫(yī)療糾紛的解決方式之一，讓患者知曉行政裁決的優(yōu)勢(shì)，并選擇采用以行政裁決方式解決醫(yī)療糾紛。醫(yī)療機(jī)構(gòu)可在患者手冊(cè)、就診須知、服務(wù)合同、知情同意書(shū)、醫(yī)療糾紛解決指引等資料上向患者明示以行政裁決方式解決醫(yī)療糾紛的途徑，方便患者利用。