王 明

(湖北師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院,湖北 黃石 435002)

在當(dāng)前我國的基礎(chǔ)教育課程改革中,基層教育行政部門與學(xué)校作為變革政策的兩個(gè)關(guān)鍵執(zhí)行組織,對于新課程由文本層面向?qū)嵺`層面的轉(zhuǎn)化有著至關(guān)重要的影響。相關(guān)研究已分別揭示了基層教育行政部門與學(xué)校在課程改革實(shí)踐中的地位和作用,并對二者的變革行動進(jìn)行了深入的探討,但對于課程改革中之間的互動過程及其對課程改革實(shí)踐的影響尚缺少足夠的關(guān)注。事實(shí)上,課程改革中基層教育行政部門與學(xué)校之間存在著復(fù)雜的互動關(guān)系,二者之間的互動在很大程度上形塑了課程改革的實(shí)踐過程,而互動的實(shí)質(zhì)與形式則深刻影響了課程改革實(shí)踐的結(jié)果。2023年5月,教育部印發(fā)《基礎(chǔ)教育課程教學(xué)改革深化行動方案》,要求持續(xù)深化基礎(chǔ)教育課程教學(xué)改革,在此背景下,探討基礎(chǔ)教育課程改革中基層教育行政部門與學(xué)校之間的互動就有著重要的價(jià)值。

一、對基礎(chǔ)教育課程改革中技術(shù)理性觀點(diǎn)的反思

就實(shí)踐中的課程改革而言,其總是會發(fā)生一定程度的“異變”。對此,當(dāng)前主要存在這樣兩種解釋:一是將異變的原因歸為實(shí)施者的過失,即之所以會出現(xiàn)異變,主要是由于教師抵制新課程,其不僅缺少參與改革的意愿,而且在勝任力上也存在不足;二是將異變的原因歸為政策本身的缺陷,即之所以會出現(xiàn)異變,主要是由于新課程在理念與目標(biāo)上都過于理想化,在實(shí)踐中難以具體操作,且異變的發(fā)生有其必然性,它是教師專業(yè)自主性的一種體現(xiàn)。從上述兩種解釋出發(fā),就意味著只要加強(qiáng)對執(zhí)行者的監(jiān)督與管理,或者不斷完善課程改革方案,新課程就能夠得到完美實(shí)施。這兩種解釋都具有一定的合理性,但也有共同的缺陷,即存在著將復(fù)雜的課程改革實(shí)踐過程簡單化、線性化的傾向,所體現(xiàn)出的是一種技術(shù)理性的觀點(diǎn)。在其看來,課程改革的實(shí)踐過程是一個(gè)可以經(jīng)過理性設(shè)計(jì)與規(guī)劃的技術(shù)化過程,實(shí)施者只要忠實(shí)地執(zhí)行既定方案,變革的目標(biāo)便能夠達(dá)成。這樣的觀點(diǎn),事實(shí)上忽略了課程改革實(shí)踐過程的復(fù)雜性,變革的實(shí)施被視為一種簡單的線性過程,在實(shí)施過程中所出現(xiàn)的問題則被歸為技術(shù)性問題,只需進(jìn)一步完善變革方案,問題便可以得到解決;學(xué)校則被設(shè)想為一種典型的科層組織,新課程可以通過自上而下、層層傳遞得以落實(shí)。

技術(shù)理性的觀點(diǎn)在當(dāng)前受到了人們的質(zhì)疑。一方面,課程改革的政策方案在微觀層面上總是會表現(xiàn)出一定程度的不合理性,這使得課程實(shí)施階段各種“變通”行為的產(chǎn)生具有了某種客觀必然性。就變革本身而言,它并非一張藍(lán)圖,而是一項(xiàng)旅程,充滿了不確定性,有時(shí)還違反常理。[1]相較于文本層面的變革方案,實(shí)踐中的變革總是充滿了變動性。具體到大規(guī)?！白陨隙隆蓖菩械恼n程改革,其通常內(nèi)在地具有一種組織學(xué)悖論,即政策一統(tǒng)性與執(zhí)行過程靈活性之間的悖論。由于高層決策者在進(jìn)行決策時(shí)通常表現(xiàn)為一種“有限理性”,且考慮到政策執(zhí)行中地方情境和文化的特殊性與多樣性,來自中央或政府高層的統(tǒng)一政策并不能夠兼顧到所有地方的差異以及需求,在微觀層次上難免會存在不合理的一面。如研究者指出的,“國家政策越明確一統(tǒng),它與地方實(shí)際條件的差異就越大,政策決策過程與執(zhí)行過程的分離就越大,其執(zhí)行過程就不得不越允許靈活應(yīng)變”[2]。另一方面,組織理論的發(fā)展使得人們對于學(xué)校組織的性質(zhì)有了新的認(rèn)識。學(xué)校組織具有不同于一般科層組織的特性,它是一種具有雙重系統(tǒng)的教育組織。[3]在一些主要的方面上,學(xué)校組織是松緊結(jié)合的,作為學(xué)校組織技術(shù)核心的教與學(xué)無論是在過程還是目標(biāo)上,都很難被預(yù)測和控制。而在另外一些方面,則具有明顯的科層組織的特點(diǎn),如教師的考核具有一套明確的機(jī)制,學(xué)校的日常管理由專門行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),并制定嚴(yán)格的規(guī)章制度。相應(yīng)地,在學(xué)校中至少存在兩種類型的組織,一是具有緊密結(jié)合特征的科層性組織,即學(xué)校的行政職能部門,其負(fù)責(zé)學(xué)校的制度建設(shè)與日常事務(wù)管理;二是具有松散特征的專業(yè)性組織,如教研組、學(xué)科組,其負(fù)責(zé)指導(dǎo)課程與教學(xué)這一核心領(lǐng)域。由于科層性組織與專業(yè)組織遵循著不同的運(yùn)作邏輯,來自學(xué)校外部的變革政策雖然可以相對較為容易地抵達(dá)學(xué)校的行政職能部門,但卻很難真正進(jìn)入教室并在課堂教學(xué)中得以體現(xiàn)。學(xué)校組織的這一“雙核結(jié)構(gòu)”使得課程改革實(shí)踐的過程出現(xiàn)了斷裂,但同時(shí)也為教師的實(shí)踐創(chuàng)新提供了空間與現(xiàn)實(shí)可能性。據(jù)此來看,課程改革的實(shí)踐過程不應(yīng)被視為一種線性的、技術(shù)化的過程,或者說通過自上而下各層級間的完美傳遞就能夠?qū)崿F(xiàn)課程改革預(yù)期的目標(biāo),我們需要超越這種理論與方法上的簡單化傾向。

二、基礎(chǔ)教育課程改革中基層教育行政部門與學(xué)校間的互動何以可能

根據(jù)公共政策執(zhí)行的相關(guān)理論,政策執(zhí)行活動總是發(fā)生在一定的組織之中,離開了組織的有效運(yùn)作,政策的預(yù)期效果便難以達(dá)成。組織的復(fù)雜性由此被視為影響政策執(zhí)行的重要因素:一方面,從組織內(nèi)的角度來看,政策執(zhí)行組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)、文化、權(quán)力關(guān)系等要素對政策執(zhí)行績效有著重要的影響;另一方面,從組織間的角度來看,鑒于現(xiàn)代國家的政策活動通常涉及眾多組織的參與,政策的有效執(zhí)行需要借助于兩個(gè)或兩個(gè)以上的組織之間的協(xié)調(diào)行動,執(zhí)行組織間關(guān)系的復(fù)雜性也會對政策執(zhí)行產(chǎn)生重要影響。

在當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育課程改革的實(shí)踐過程中,處于新課程政策執(zhí)行鏈條底端的基層教育行政部門與學(xué)校是最主要的執(zhí)行組織,前者的職責(zé)主要表現(xiàn)為將中央與上級有關(guān)新課程政策的要求進(jìn)一步具體化,并監(jiān)督其在學(xué)校中執(zhí)行的情況,而后者主要是承擔(dān)具體的執(zhí)行工作。就基層教育行政部門而言,其代表本級地方人民政府管理所轄區(qū)域內(nèi)的教育事務(wù),在教育管理上擁有法定的權(quán)威,且由于當(dāng)前政府向?qū)W校下放的教育管理權(quán)力有限,基層教育行政部門掌握著一些對學(xué)校來說至關(guān)重要的資源,如學(xué)校的校長主要是由基層教育行政部門來任命的;再如一些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的審批、學(xué)校評優(yōu)評獎、課題申報(bào)、教師職稱評定等也基本上由基層教育行政部門來負(fù)責(zé)。就當(dāng)前基礎(chǔ)教育階段的公辦學(xué)校而言,其在辦學(xué)自主權(quán)上相對缺乏,相對于政府而言處于一種弱勢地位。[4]但這并不意味著課程改革在學(xué)校中的實(shí)踐過程僅僅表現(xiàn)為一種行政性執(zhí)行的過程,即基層教育行政部門只是單向地影響學(xué)校的課程政策執(zhí)行行為,學(xué)校也會對基層教育行政部門的課程政策執(zhí)行行為施加影響,在二者之間事實(shí)上存在著復(fù)雜的互動關(guān)系。

如上所述,學(xué)校并非只具有科層組織的屬性,而是一種擁有雙重系統(tǒng)的教育組織,作為組織技術(shù)核心的教與學(xué)的過程很難被預(yù)測與控制,科層權(quán)力難以對其產(chǎn)生直接影響。作為教育活動的主要承擔(dān)者,學(xué)校組織無論是在技術(shù)上還是在信息占有上,相比基層教育行政部門都擁有優(yōu)勢,因而具備一定的專業(yè)權(quán)威,這一專業(yè)權(quán)威使得學(xué)校擁有了一定的專業(yè)自主空間與權(quán)利。例如,在執(zhí)行來自學(xué)校外部的教育政策時(shí),鑒于許多教育政策往往只是一般性地規(guī)定了政策的目標(biāo)以及實(shí)施原則,而對具體如何操作未給出明確規(guī)定,學(xué)校通常具有一定的自主裁量的空間;再如作為教育活動的主要承擔(dān)者,學(xué)校還具有信息上的優(yōu)勢,它可以宣稱哪些政策或政策中的哪些部分是可行的,或者是不可行的。當(dāng)來自學(xué)校外部的變革項(xiàng)目被采用時(shí),學(xué)校通常會根據(jù)自身情況對其進(jìn)行調(diào)整與轉(zhuǎn)變,變革項(xiàng)目實(shí)施的過程實(shí)際上是一個(gè)“相互適應(yīng)”的過程。對一線教師來說,在特定政策壓力之下,其需要根據(jù)地方與學(xué)校的實(shí)際狀況,運(yùn)用靈活變通的策略,通過實(shí)踐創(chuàng)新來應(yīng)對課程變革政策在微觀層次上的不合理性,以免其對學(xué)生的成長產(chǎn)生不利影響。教師的實(shí)踐創(chuàng)新有些是被政策制定者與倡導(dǎo)者所鼓勵、允許或默許的,有些則是被禁止的,它們在變革政策執(zhí)行中往往交織在一起,由此導(dǎo)致變革政策總是會發(fā)生不同程度的“異變”?？紤]到學(xué)校與教師在專業(yè)上所具有的這些優(yōu)勢,在執(zhí)行相關(guān)教育政策時(shí),基層教育行政部門往往會征詢學(xué)校的意見,并會盡力爭取學(xué)校的支持。

三、基礎(chǔ)教育課程改革中基層教育行政部門與學(xué)校互動的類型及其影響

在當(dāng)前基礎(chǔ)教育課程改革的實(shí)踐過程中,基層教育行政部門與學(xué)校在進(jìn)行互動時(shí)都擁有一定的策略選擇空間,在二者的策略集合中,都存在多種行動策略可供選擇。就基層教育行政部門而言,由于處于正式權(quán)威與科層關(guān)系的結(jié)構(gòu)之中,其在科層鏈條中的位置決定了執(zhí)行來自中央的新課程政策是其基本職責(zé),但具體如何執(zhí)行以及采取什么樣的行動策略,則是取決于其對現(xiàn)實(shí)情境的考量。一般而言,在執(zhí)行來自上級的教育決策時(shí),基層教育行政部門的策略集合中主要包含兩種類型的策略,即動員執(zhí)行與常規(guī)執(zhí)行。動員執(zhí)行即打破常規(guī),將落實(shí)上級要求作為一段時(shí)期內(nèi)部門的“中心工作”來進(jìn)行,在具體執(zhí)行過程中則通常會采用高壓的方式,并投入大量的資源,諸如嚴(yán)格的監(jiān)督與考核機(jī)制、頻繁的檢查以及相應(yīng)加重的懲罰措施等。常規(guī)執(zhí)行即依照已經(jīng)建立的規(guī)則、程序,按部就班地落實(shí)上級的要求。在推行新課程時(shí),基層教育行政部門會根據(jù)外部壓力的變化而交替采用不同的執(zhí)行模式,通常是在動員模式與常規(guī)模式之間進(jìn)行變換,這使得新課程的推行表現(xiàn)出明顯的波動現(xiàn)象。學(xué)校通常是根據(jù)基層教育行政部門的行動策略,在隨后的政策執(zhí)行過程中采取應(yīng)對策略。在二者互動的過程中,主動權(quán)實(shí)際上是由基層教育行政部門所掌握的,基層教育行政部門的兩種執(zhí)行策略對于學(xué)校來說實(shí)際上是不可控制的外部因素。在動員模式下,學(xué)校只能選擇服從基層教育行政部門的要求,但由于學(xué)校相對于基層教育行政部門而言擁有專業(yè)上的優(yōu)勢,其仍然可以在具體政策執(zhí)行過程中,利用各種非正式權(quán)力采取“軟抵抗”[5]的策略。在常規(guī)模式下,學(xué)校面對來自基層教育行政部門的要求,也同樣擁有較大的策略選擇空間,其既可以發(fā)揮主觀能動性,創(chuàng)造性地落實(shí)新課程的要求,也可以采取策略將有關(guān)課程改革的要求隔離于教室之外。課程改革中基層教育行政部門與學(xué)校所采取的不同行動策略,會導(dǎo)致二者間互動的不同類型,并會對課程改革的具體實(shí)踐產(chǎn)生深刻影響。

(一) 動員模式下的互動

1. 動員模式下互動的過程

在動員模式下,基層教育行政部門更多的是扮演高層決策者之“代理人”的角色。由于高層決策者制定的變革政策并不能夠完全反映教育實(shí)踐中的復(fù)雜狀況,且地方與學(xué)校的實(shí)踐還存在著多樣性,統(tǒng)一的變革政策并不能夠完全考慮到實(shí)踐的這種多樣性,即存在著統(tǒng)一性與多樣性之間的矛盾,當(dāng)運(yùn)用行政權(quán)力強(qiáng)制推行變革政策時(shí),難免就會導(dǎo)致“理性的僭越”,變革政策在微觀層面上的不合理之處會遭到一線教育實(shí)踐者的抵制。但由于在動員模式下公開的抵制要付出較大的風(fēng)險(xiǎn)成本,學(xué)校與基層教育行政部門之間發(fā)生直接沖突的可能性較小,更多情況下學(xué)校會采取一種變通的策略。當(dāng)基層教育行政部門運(yùn)用強(qiáng)制手段在學(xué)校中推行新課程時(shí),其與學(xué)校之間的互動會呈現(xiàn)為一種具有沖突性的互動類型。

就基層教育行政部門而言,由于其與學(xué)校之間具有信息不對稱性,學(xué)校能夠基于在信息上的優(yōu)勢,運(yùn)用一些技術(shù)手段有效應(yīng)對來自基層教育行政部門的檢查,且基層教育行政部門所面對的是數(shù)量眾多的學(xué)校,因而在對學(xué)校的變革行為進(jìn)行監(jiān)督與檢查時(shí),就需要付出較大的成本,且即使檢查出問題,也未必會對學(xué)校進(jìn)行嚴(yán)格懲罰,這會導(dǎo)致基層教育行政部門與學(xué)校之間良好的合作關(guān)系被破壞。學(xué)校如果在高壓之下花費(fèi)更多的時(shí)間在回應(yīng)課程改革的要求上,就有可能壓縮花費(fèi)在提高考試成績上的時(shí)間。在當(dāng)前的學(xué)校教育實(shí)踐中,由于追求考試分?jǐn)?shù)的觀念仍然存在,且相關(guān)的考試評價(jià)制度尚未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變,無論是基層教育行政部門還是學(xué)校,相比于課程改革的推行情況,更看重的仍然是學(xué)生的考試成績與升學(xué)率。如果課程改革的推行導(dǎo)致學(xué)生考試成績的下降,進(jìn)而影響到升學(xué)率,在這種情況下,基層教育行政部門與學(xué)校都會面臨較大的問責(zé)壓力。由此,對于學(xué)校的變革行為,基層教育行政部門通常并不會真正采取“嚴(yán)格監(jiān)督”與“徹查”的策略,“默許”才是更為普遍的策略。

就學(xué)校而言,盡管處于較大的行政壓力之下,但由于預(yù)期到基層教育行政部門在承諾或進(jìn)行懲罰的可信性程度上相對較低,學(xué)校通常會選擇變通執(zhí)行的策略,更多的只是在表面上按照新課程的要求采取相關(guān)行動,以滿足動員模式對短期性效果的追求,且進(jìn)行變革的前提則是保證學(xué)校中常規(guī)的教育教學(xué)的正常運(yùn)作,最大限度減少落實(shí)課程改革的要求對提高學(xué)生考試分?jǐn)?shù)的干擾。

2. 動員模式下互動的影響

課程改革并非一蹴而就的,而是具有長期性與艱巨性,動員模式所追求的立竿見影的短期內(nèi)的效果,實(shí)際上更多的是集中于一些顯性的、易于發(fā)生的變革,如學(xué)校中課程表的變化、一些能夠體現(xiàn)課程改革成果的書面材料以及課堂教學(xué)模式等,對于變革的過程以及深層次的變革效果則很少會關(guān)注,如新課程對學(xué)生發(fā)展實(shí)際所產(chǎn)生的影響等。對于這些外顯的形式化的目標(biāo),學(xué)校通過采用相關(guān)的技術(shù)手段通常是可以實(shí)現(xiàn)的,但如果動員的強(qiáng)度不斷提升時(shí),也可能會導(dǎo)致學(xué)校疲于應(yīng)付這些形式化的目標(biāo),對于課程改革所倡導(dǎo)的那些深層次的變革,學(xué)校往往較少采取相關(guān)行動。鑒于學(xué)?；旧夏軌蜻_(dá)到動員模式所追求的目標(biāo),即使深層次的變革未能發(fā)生,也并不會給基層教育行政部門帶來負(fù)面影響,基層教育行政部門通常就會默許學(xué)校的各種變通執(zhí)行策略。動員模式下的互動及其結(jié)果,在很大程度上會助長課程改革中的形式主義傾向。學(xué)校通過選擇性執(zhí)行的策略,可以規(guī)避課程改革中一些對其而言不合理的要求,且有可能只是在表面上執(zhí)行課程改革的要求,而實(shí)際的教育教學(xué)并未發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。

(二) 常規(guī)模式下的互動

動員模式無論是啟動還是維持,都需要投入大量的資源,所花費(fèi)的成本相對較為高昂,因而很難長期持續(xù)下去。事實(shí)上,常規(guī)模式才是組織運(yùn)行的常態(tài)。在常規(guī)模式下,互動呈現(xiàn)為不同的類型。

1. 常規(guī)模式下互動的過程

就政府組織體系中所處位置來看,基層教育行政部門要同時(shí)接受本級地方人民政府的行政領(lǐng)導(dǎo)與上級教育主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo),但其部門績效更多地取決于地方人民政府對其工作的滿意程度。地方人民政府通常并不會直接干涉所轄區(qū)域內(nèi)的教育事務(wù),只有當(dāng)教育領(lǐng)域中出現(xiàn)了重大安全事故、群體性事件以及具有負(fù)面性的公共事件之后,地方人民政府才會直接介入,對下屬教育行政部門的行為進(jìn)行干預(yù)。對基層教育行政部門來說,一方面貫徹落實(shí)中央以及上級有關(guān)教育的決策與要求是其基本職責(zé),另一方面在決策執(zhí)行過程中也要保證不違反地方政府所提出的“不出事”的要求,且后者相比于前者具有優(yōu)先性。[6]由于與新課程相配套的考試與評價(jià)制度的改革相對滯后,學(xué)生的考試分?jǐn)?shù)仍然是評價(jià)的關(guān)鍵,如果將過多的時(shí)間用于落實(shí)新課程的要求,那么在提升學(xué)生考試分?jǐn)?shù)上所花費(fèi)時(shí)間就會減少,學(xué)生的分?jǐn)?shù)可能就會下降,學(xué)生成績的下降會引起家長的不滿。如果家長對學(xué)校教育不滿意,并以群體的形式來表達(dá)訴求,使之上升為具有重要影響的公共事件,那么這必然會引起地方政府的關(guān)注。在這種情況下,地方政府就會運(yùn)用強(qiáng)制手段,責(zé)令相關(guān)部門限期整改。如何協(xié)調(diào)好貫徹落實(shí)新課程與“不出事”這兩種制度要求之間的關(guān)系,對于基層教育行政部門而言就顯得尤為重要。

就學(xué)校而言,在現(xiàn)行的評價(jià)與考試制度下,學(xué)校更為看重的實(shí)際上也是學(xué)生的考試成績,其直接影響著學(xué)校的聲譽(yù)。聲譽(yù)的提升意味著學(xué)?？梢垣@得更多來自外部的支持,包括師資、經(jīng)費(fèi)、優(yōu)質(zhì)生源、課題研究項(xiàng)目等,據(jù)此就可以進(jìn)一步改善或提升學(xué)校辦學(xué)條件。如果將更多的時(shí)間花費(fèi)在落實(shí)新課程的要求上,就會減少用于提升學(xué)生考試分?jǐn)?shù)上的時(shí)間,進(jìn)而就會影響到學(xué)生的考試成績,學(xué)校的聲譽(yù)由此就會受損。對于學(xué)校與教師來說,新課程所體現(xiàn)的是國家意志,落實(shí)新課程的要求是職責(zé)所在,但至于如何執(zhí)行以及執(zhí)行到什么程度,則更多地取決于其對學(xué)生考試成績的影響程度。由此,學(xué)校同樣也需要尋求一種變通策略,以協(xié)調(diào)好落實(shí)課程改革的要求與提升學(xué)生考試成績的要求之間的關(guān)系?？梢钥闯?對于基層教育行政部門與學(xué)校而言,變通執(zhí)行新課程政策構(gòu)成了其共同追求的目標(biāo)。盡管擁有共同目標(biāo),但這并不意味著二者都會自愿或積極采取行動以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。由于采用變通策略必然要承擔(dān)被上級主管部門問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn),圍繞著風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制,基層教育行政部門與學(xué)校之間的互動事實(shí)上構(gòu)成了一種類似“搭便車”的互動類型。

在常規(guī)模式下的互動中,基層教育行政部門與學(xué)校都有兩種行動策略可供選擇。其中,“倡導(dǎo)”指的是基層教育行政部門以一種正式的形式提出變通執(zhí)行新課程的方案或要求;“等待”指的是對“學(xué)校應(yīng)該如何執(zhí)行新課程政策”不做出具體規(guī)定,等待學(xué)校自行提出變通執(zhí)行的方案;“發(fā)起”指的是在征得基層教育行政部門正式同意之前,學(xué)校自行提出變通執(zhí)行新課程政策的方案;“觀望”指的是在基層教育行政部門做出明確指示之前,學(xué)校不主動采取有關(guān)新課程政策的行動。鑒于執(zhí)行政策的過程通常存在著一定的周期性,時(shí)間壓力無疑是構(gòu)成影響政策推進(jìn)的一個(gè)重要因素,執(zhí)行者所能承受時(shí)間壓力的水平在很大程度上能夠影響其執(zhí)行策略的選擇。相比而言,學(xué)校在執(zhí)行新課程政策中有著更多的“耐心”,只有在基層教育行政部門提出相關(guān)要求之后,學(xué)校才能夠采取相應(yīng)的行動。對于基層教育行政部門而言,選擇“等待”策略無疑要承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn),可能會因“不作為”以及政策執(zhí)行時(shí)機(jī)的貽誤而被問責(zé);選擇“倡導(dǎo)”策略盡管也要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),但也可能會因新課程的創(chuàng)造性推行而獲得上級與公眾的認(rèn)可。對于學(xué)校而言,無論基層教育行政部門選擇“倡導(dǎo)”或是“等待”策略,最佳行動策略都是“觀望”,在這一策略下,學(xué)校能夠?qū)⑿抡n程的推行對學(xué)生考試成績的影響控制在一定的范圍之內(nèi),由此在互動中實(shí)際上有著占優(yōu)策略。

2. 常規(guī)模式下互動的影響

在我國基礎(chǔ)教育課程改革的具體實(shí)踐中,常規(guī)模式下的互動有著較為廣泛地體現(xiàn)。一方面,基層教育行政部門會定期推出一些落實(shí)新課程要求的方案,并鼓勵學(xué)校按照方案的要求在本校范圍內(nèi)推行課程與教學(xué)方面的改革;但另一方面,在對學(xué)校所進(jìn)行的各種檢查與評估中,學(xué)生的考試成績?nèi)匀坏玫搅藦?qiáng)調(diào),且是考核中的關(guān)鍵指標(biāo)。對于基層教育行政部門所提出的要求,學(xué)校通常會積極響應(yīng)并主動落實(shí),這在當(dāng)前許多學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師所持有的有關(guān)“素質(zhì)教育”與“應(yīng)試教育”的觀念上有著較為明顯的體現(xiàn),其認(rèn)為“素質(zhì)教育”與“應(yīng)試教育”是可以和諧相處的,“應(yīng)試”本身也是一種素質(zhì)。常規(guī)模式下的互動,一方面可能會導(dǎo)致課程改革在實(shí)踐中被消解,進(jìn)而出現(xiàn)執(zhí)行偏差,如在當(dāng)前學(xué)校中出現(xiàn)了被學(xué)者批判的“‘第二代’應(yīng)試教育現(xiàn)象”[7]。但另一方面,變通執(zhí)行新課程方案也孕育著變革的契機(jī),即可能因?qū)π抡n程的創(chuàng)造性推行,而在不同程度上帶來學(xué)校教育實(shí)踐的改善。

四、基礎(chǔ)教育課程改革中基層教育行政部門與學(xué)?；雨P(guān)系的重建

(一)新型互動關(guān)系構(gòu)建的方向:走向公共治理

在當(dāng)前基礎(chǔ)教育課程改革中,基層教育行政部門與學(xué)校間的互動深刻影響了課程改革在學(xué)校中的具體實(shí)踐,導(dǎo)致新課程在實(shí)踐中步履維艱。在當(dāng)前持續(xù)深化課程改革的背景下,需要構(gòu)建一種新型互動關(guān)系,以更好地協(xié)調(diào)基層教育行政部門與學(xué)校在落實(shí)課程改革要求的過程中所采取的行動,共同致力于新課程目標(biāo)的達(dá)成,這有賴于基層教育行政部門在治理形式上的轉(zhuǎn)變,其核心是要從傳統(tǒng)的行政管理模式走向公共治理。

就“治理”的內(nèi)涵而言,其核心要義在于強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)中的多元主體參與,以及政府與各種非政府組織之間的合作伙伴關(guān)系,并強(qiáng)調(diào)通過協(xié)商、對話的方式來解決利益分歧,達(dá)成共識。[8]但在中國情境中,由于政府在社會改革的進(jìn)程中一直發(fā)揮著主導(dǎo)性作用,治理概念本身不僅強(qiáng)調(diào)橫向參與的含義,而且還具有縱向“管制”的內(nèi)涵,或者說存在著將“治理”理解為“政府治理”的傾向。從公共治理的視角來審視基礎(chǔ)教育課程改革中基層教育行政部門與學(xué)校間新型互動關(guān)系的構(gòu)建,就意味著不僅要強(qiáng)調(diào)包括基層教育行政部門、學(xué)校等在內(nèi)的多元治理主體作為合作伙伴參與到課程改革之中,同時(shí)也強(qiáng)調(diào)基層教育行政部門在政策工具運(yùn)用能力上的提升,前者主要通過進(jìn)一步下放權(quán)力到學(xué)校與社會來實(shí)現(xiàn),而后者則是通過提升基層教育行政部門的治理能力與水平來實(shí)現(xiàn)。

(二)提升基層教育行政部門的治理能力

基層教育行政部門治理能力的提升,一方面有賴于相關(guān)考核評價(jià)機(jī)制的調(diào)整,以增強(qiáng)課程改革中基層教育行政部門的行動空間。當(dāng)前,學(xué)生的考試成績與升學(xué)率的高低與基層教育行政部門的績效密切相關(guān),考試成績與升學(xué)率的下降會引起家長的不滿,當(dāng)這種不滿聚集到一定程度,就可能會導(dǎo)致“大事”發(fā)生,此時(shí)基層教育行政部門就會面臨被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。對于學(xué)生考試成績的過度關(guān)注,無疑會限制課程改革中基層教育行政部門的行動空間。為此,就需對部門考核評價(jià)機(jī)制做出調(diào)整,弱化考試成績與基層教育行政部門績效之間的相關(guān)性,并增強(qiáng)實(shí)施新課程與素質(zhì)教育對于其績效的影響。另一方面,要建立地方人民政府各職能部門在與教育相關(guān)問題上協(xié)同行動的有效機(jī)制,以提升基層教育行政部門在課程改革中的行動能力。就我國現(xiàn)行行政管理體制來看,人權(quán)、事權(quán)與財(cái)權(quán)是相互分離的,對于基層教育行政部門而言,其所擁有的主要是在具體教育事務(wù)上的管理權(quán),而人員配置與經(jīng)費(fèi)管理則分別由政府的人事部門與財(cái)政部門負(fù)責(zé),這就使得基層教育行政部門在推行新課程時(shí)所能夠運(yùn)用的政府資源相對有限。建立各職能部門在教育問題上協(xié)調(diào)行動的有效機(jī)制,無疑就有利于提升基層教育行政部門采取變革行動的能力。與此同時(shí),還需提升基層教育行政部門教育決策的科學(xué)化水平,使專家學(xué)者、一線教師、家長等參與到教育決策過程之中。

(三)對校長和教師的賦權(quán)與增能

從學(xué)校層面來看,首先需要賦予學(xué)校更多的辦學(xué)自主權(quán),使得學(xué)校能夠有效應(yīng)對當(dāng)前變革時(shí)代所出現(xiàn)的一系列新問題、新情況。進(jìn)一步而言,要重視學(xué)校在信息占有與專業(yè)上的優(yōu)勢,充分發(fā)揮教師的自主性與創(chuàng)造性,使得新課程在學(xué)校中能夠得到創(chuàng)造性實(shí)施。明確教師作為變革主體的地位,對教師進(jìn)行賦權(quán),這是教師充分發(fā)揮專業(yè)自主性,實(shí)現(xiàn)“自下而上”實(shí)踐創(chuàng)新,進(jìn)而使課程改革走向深入的基礎(chǔ)性條件。但在權(quán)力下放的同時(shí),還需進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力的運(yùn)作,建立相應(yīng)的督導(dǎo)與問責(zé)機(jī)制,并將賦權(quán)與增能相結(jié)合。

在實(shí)地調(diào)查的過程中發(fā)現(xiàn),大多數(shù)校長以及教師都認(rèn)為當(dāng)前的學(xué)校教育需要變革,新課程在理念上是好的,但有些內(nèi)容卻偏于理想化,在實(shí)踐中難以具體操作,且由于考試評價(jià)制度改革的滯后,新課程難以在學(xué)校中得到實(shí)踐,這使得一些校長與教師對課程改革的認(rèn)同程度不一致。為此,需要通過培訓(xùn)等手段,增進(jìn)其對新課程的認(rèn)識與理解,提升其實(shí)施變革的能力與水平。但當(dāng)前與新課程相關(guān)的培訓(xùn)事實(shí)上存在著諸多問題,在培訓(xùn)效果上往往不盡如人意。例如,在培訓(xùn)的內(nèi)容上過于重視理念層面的學(xué)習(xí),對于具體如何操作則缺少必要的指導(dǎo);在培訓(xùn)的形式上過于依賴專家講座,參與、對話式的培訓(xùn)形式相對缺乏。這就需要在培訓(xùn)的內(nèi)容與形式上進(jìn)行創(chuàng)新,提升培訓(xùn)的效力,以增強(qiáng)校長與教師對課程改革的認(rèn)同度,提高其參與并實(shí)施變革的能力。此外,要營造教師之間合作的文化氛圍,并建立大學(xué)與中小學(xué)之間合作的有效機(jī)制,以幫助學(xué)校與教師提升實(shí)施變革的能力,并為實(shí)踐創(chuàng)新創(chuàng)造支持性的條件。在變革實(shí)踐中過于強(qiáng)調(diào)教師作用的發(fā)揮,很容易導(dǎo)致經(jīng)驗(yàn)的誤用,往往難以被察覺;而且如果教師的變革行動長期處于一種“孤立無援”的狀態(tài),教師的改革熱情也難免會逐步消磨殆盡。由此,教師之間的合作以及來自校外專家的支持與引領(lǐng),對于課程改革中教師發(fā)揮作為變革主體的作用有著重要的價(jià)值。