李慶東

（河北開放大學， 河北 石家莊 050080）

近些年頻發(fā)的一系列重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對全球各國人民生命財產(chǎn)安全都帶來了巨大威脅，對國家治理體系和治理能力也是極大的考驗。面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，我國政府迅速采取措施，有效防控，其中基層社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理中發(fā)揮了重要作用。本文著力以現(xiàn)階段突發(fā)的公共衛(wèi)生事件為鑒，研究我國基層社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理中的實踐及問題，提出完善基層社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理建議，進一步提高基層社區(qū)社會治理能力。

一、基層社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實踐經(jīng)驗

1.建立聯(lián)防聯(lián)控應急管理體系

（1）基層社區(qū)黨委成立應急防控領導小組，統(tǒng)籌全局、整體部署所轄社區(qū)各項工作。領導小組由社區(qū)書記擔任組長，整合社區(qū)衛(wèi)生服務中心、包片民警、網(wǎng)格員、志愿者等多方力量，設立綜合協(xié)調(diào)、防控排查、人員管控和群防群治、宣傳輿情、后期保障五個專項小組。防控領導小組做好一線指揮調(diào)度，專項小組第一時間解決困難、第一時間化解矛盾。

（2）網(wǎng)格化管理。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理中，基層社區(qū)構(gòu)建的黨建+網(wǎng)格+數(shù)字化的社區(qū)治理模式，通過橫、縱兩個維度，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中探索出一套基層防疫辦法。橫向方面，以橫向到邊為出發(fā)點，以社區(qū)為中心，貫穿醫(yī)療、人社、交通、應急管理等多個部門，共同建立協(xié)同防控機制?？v向方面，以縱向到底為目標，發(fā)揮基層社區(qū)在上級政府和居民之間的居間作用，協(xié)調(diào)企事業(yè)、社會組織、社會團體等組織，實現(xiàn)自上而下的縱向防控網(wǎng)絡。同時基層社區(qū)應用互聯(lián)網(wǎng)信息數(shù)字技術(shù)，構(gòu)建起數(shù)字化網(wǎng)格管理，積極發(fā)揮社會控制、信息傳遞和社區(qū)服務功能，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)無縫隙精細化和動態(tài)化管理。[1]

2.搭建強有力的保障網(wǎng)絡

（1）供應充足、調(diào)配有序的物資?；鶎由鐓^(qū)在應急物資儲備方面實行采購和儲備兩種渠道，同時有針對性和選擇性地采購應急物資，保障應急物資的適用性，減輕基層社區(qū)物資儲備財政壓力，提高應急物資運轉(zhuǎn)效率。在生活物資方面，對接政府部門，做好基層社區(qū)服務員，上報轄區(qū)內(nèi)人口規(guī)模和數(shù)量，協(xié)調(diào)政府應急物資，保障社區(qū)居民基本的生存物資需求；對接商超，做好商超與居民之間的采買員，購買物資送到居民家中，減少人員接觸帶來的感染。在醫(yī)療物資方面，對接普通醫(yī)院、傳染病醫(yī)院，做好日常居民看病就醫(yī)、緊急突發(fā)病情患者轉(zhuǎn)運入院就診的安排；對接藥店，協(xié)商解決社區(qū)居民日常用藥保障問題。[2]在社會捐贈物資方面，基層社區(qū)將社會各界捐贈的物資按照生活和醫(yī)療分類，第一時間送到社區(qū)內(nèi)有需要的人手中。

（2）科學專業(yè)、人文關(guān)懷下的心理疏導。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應急管理政策管控的有效性和時效性，直接考驗著社會公信力和社區(qū)居民的心理抗壓能力。社區(qū)秉承著人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理原則，社區(qū)衛(wèi)生服務中心相繼開通了免費在線問診，利用微信公眾號和問診小程序，對社區(qū)居民提供家醫(yī)在線、預約上門、線上防控、健康咨詢等在線服務。社區(qū)居民可以自助選擇內(nèi)、外、兒、婦等相關(guān)科室進行在線問診和用藥咨詢，解決了社區(qū)居民不方便出門就醫(yī)的難題?；鶎由鐓^(qū)開通心理咨詢熱線，招募社區(qū)內(nèi)心理專業(yè)志愿者，利用直播、問詢、談話等方式，對社區(qū)居民和社區(qū)一線工作者進行心理干預，對個人情緒問題和工作困惑進行科學、專業(yè)、有效的引導和疏導。

3.建立大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐的公共衛(wèi)生管理模式

（1）形成成熟的信息監(jiān)控、追蹤、摸排等技術(shù)模式。人口密度高、分布廣是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理面臨的難題，現(xiàn)階段突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效控制，核心在于利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開發(fā)的健康碼和社區(qū)管控平臺等手機APP、手機小程序，解決了上門摸排信息識別難的問題，精準高效實現(xiàn)社區(qū)全天全方位全員覆蓋監(jiān)測，使得社區(qū)掌握普通人員、患者等不同身份群體的各項數(shù)據(jù)，便于社區(qū)根據(jù)不同情況進行防控工作，實現(xiàn)防控動態(tài)化。

（2）形成科學的健康宣教模式。社區(qū)聯(lián)合政府機關(guān)、衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)多個部門針對公共衛(wèi)生事件的防范知識，制作拍攝宣傳科普視頻，開設公共衛(wèi)生知識教育直播，開通電話熱線，利用互聯(lián)網(wǎng)、電視、公眾號、微博、視頻號、短信等方式進行衛(wèi)生知識的科學健康教育和宣傳，提高社區(qū)居民的認知和防范能力，減少心理恐慌。同時開通社區(qū)問診小程序，對社區(qū)居民和社區(qū)工作者進行心理干預，減輕心理壓力，以積極心態(tài)面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

4.形成信息的聯(lián)通機制

（1）透明的公共信息發(fā)布制度。是否及時、全面、透明公布信息，影響著社區(qū)居民對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的看法和態(tài)度。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，基層社區(qū)從公共衛(wèi)生事件爆發(fā)初期到復工復產(chǎn)整個過程中都秉承了透明公開信息的做法，利用微信群、公眾號、電視和廣播等方式，發(fā)布國家防控政策，推送物資調(diào)配及藥品購買等生活醫(yī)療保障信息，實現(xiàn)公共衛(wèi)生事件發(fā)展過程中各類信息在社區(qū)居民間的暢通，提高了社區(qū)居民對公共衛(wèi)生事件的認知，增強了社區(qū)居民的應對信心，促進了社區(qū)的和諧穩(wěn)定。

（2）正確的輿論導向制度。面對公共衛(wèi)生事件的突發(fā)，社區(qū)居民多數(shù)會產(chǎn)生恐慌感，政府和社區(qū)的應對舉措也會造成社區(qū)居民對公共衛(wèi)生事件及其應急處理措施產(chǎn)生正面或負面的意見，也關(guān)乎大眾對公共衛(wèi)生事件乃至衍生的其他社會矛盾的輿論走向。基層社區(qū)及時推送政府最新、最真實的防控信息，提高社區(qū)居民的知情率，可以消除或緩解恐慌情緒。關(guān)注社區(qū)居民微信群、公眾號、視頻號等利用新媒體方式表達的信息，對不良信息和不實報道上報輿情部門，第一時間進行處理。社區(qū)建立24 小時熱線，促進社區(qū)居民意見的反饋和表達，暢通反饋機制，提高居民對社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理的信任。

二、基層社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理中存在的問題

1.部門協(xié)調(diào)機制不健全

第一，橫向溝通不足。公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，黨政機關(guān)、衛(wèi)生機構(gòu)紛紛出臺應急管理辦法，各單位出臺的規(guī)定和政策直接發(fā)往社區(qū)，往往出現(xiàn)重復現(xiàn)象，基層社區(qū)承擔多頭壓力，造成職能重疊下的工作交叉和權(quán)責混淆。

第二，縱向協(xié)同不足。面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，基層社區(qū)秉承的工作方法是層級上報制度，而在協(xié)同應對大背景下，相關(guān)單位沒有下放統(tǒng)一協(xié)調(diào)權(quán)力給社區(qū)，造成社區(qū)無法及時統(tǒng)一協(xié)調(diào)醫(yī)療機構(gòu)、物資保障單位及社會組織資源，降低了防控應對效率。

2.保障機制尚存在不足

第一，缺乏充足的物資保障，包含生活物資和醫(yī)療物資。在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，基層社區(qū)出現(xiàn)物資儲備不足和配送鏈運轉(zhuǎn)慢等問題。受限于當?shù)亟?jīng)濟水平，大多數(shù)社區(qū)和醫(yī)療機構(gòu)不具備應急儲備系統(tǒng)，生活和醫(yī)療物資儲備較少。不同社區(qū)因轄區(qū)人員眾多、需求大且多樣，社區(qū)本身工作人員少，也導致了社區(qū)居民購買的生活物資無法及時配送到居民手中。

第二，基層人才數(shù)量不足、質(zhì)量參差不齊。因經(jīng)濟發(fā)展、社會背景等因素影響，加之基層工作多任務重，使得基層社區(qū)人才隊伍不足，同時應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理人才較少。由于基層條件、業(yè)務水平、待遇水平和社會認可低等原因，基層社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)難以留住人才，在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時捉襟見肘。基層社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)業(yè)務培訓較少，也致使醫(yī)護人員在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，自身工作能力難以應對?；鶎由鐓^(qū)在志愿者管理和使用方面較為簡單，且多為“一次”關(guān)系。沒有形成專業(yè)穩(wěn)定的志愿者隊伍，同時沒有進行嚴格篩選，容易導致一些素質(zhì)較低的志愿者的不當行為影響政府形象。間接造成在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，大多數(shù)基層社區(qū)極度缺乏了解社區(qū)和擁有社區(qū)工作經(jīng)驗的志愿者隊伍。

3.管理機制尚不健全

第一，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理法律機制不健全。一方面，缺乏對社區(qū)責任主體規(guī)定的法律法規(guī)。現(xiàn)有的法律法規(guī)對社區(qū)面對新形勢下突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理工作的保護作用較弱。另一方面，缺乏對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理中具體工作的責任劃分以及追責的規(guī)定。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中，很多地方領導和社區(qū)領導因工作不力而被追責問責，現(xiàn)有的應急條例無法對企事業(yè)、社會組織及個人在參與公共衛(wèi)生事件應急處理工作過程中的責任進行明確規(guī)定，容易產(chǎn)生工作不力的問題。

第二，基層衛(wèi)生應急管理運行機制不健全。一方面是預警監(jiān)測能力不強，基層社區(qū)因衛(wèi)生監(jiān)測機構(gòu)數(shù)量少、軟硬設備條件簡陋等問題，面對公共衛(wèi)生事件的識別、預警和處理能力較弱。突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)前，醫(yī)療監(jiān)測機構(gòu)的主觀忽視，也是無法起到科學有效預警的重要原因。另一方面是監(jiān)督和評估機制不健全。在個別社區(qū)出現(xiàn)多次公共衛(wèi)生事件反復的情況，正是缺乏對公共衛(wèi)生事件事前、事中、事后完整性、全方位、多角度的分析總結(jié)，進而造成二次甚至多次傷害，也折射出基層社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)督和評估機制的缺失。

三、基層社區(qū)有效應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的建議

1.發(fā)揮黨建引領在基層社區(qū)應急管理中的核心作用

第一，開展基層社區(qū)內(nèi)各單位黨建互聯(lián)互動。公共衛(wèi)生事件應對措施、政策以及人員和物資之間調(diào)配臨時出現(xiàn)信息不及時、物資短缺等問題，源于不同單位系統(tǒng)間的不熟悉，因此，要組織多頻率多形式多系統(tǒng)間的黨建互聯(lián)互動活動，加強日常的熟悉和溝通，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對時的協(xié)調(diào)戰(zhàn)斗能力，實現(xiàn)組織聯(lián)建、隊伍聯(lián)育、活動聯(lián)抓、實事聯(lián)辦。

第二，組建專門專項專業(yè)的公共衛(wèi)生事件應急管理隊伍，細化責任，明確分工。根據(jù)防控、保障民生兩大主體工作建立專業(yè)的人才隊伍，用于指揮協(xié)調(diào)防控工作。同時建立分工責任制度，將防控工作具體化，細化防控政策宣傳、人員摸排、物資調(diào)配發(fā)放等工作，確保應急管理工作有序開展。[3]

2.構(gòu)建多元主體協(xié)同共治治理模式

第一，加強頂層制度設計，提升社區(qū)賦能與系統(tǒng)放權(quán)相結(jié)合。公共衛(wèi)生安全事件的發(fā)生一般具有普遍性、破壞性，需要政府加強宏觀政策指導，完善政策研究設計，同時根據(jù)基層社區(qū)問題復雜性、居民需求的多樣性，為基層貫徹執(zhí)行政策留有一定自由空間。在系統(tǒng)放權(quán)的同時，提升社區(qū)賦能，使其權(quán)責相適配，激發(fā)基層工作人員創(chuàng)新活力，讓其愿作為、敢作為、善作為。

第二，完善網(wǎng)格管理制度，選優(yōu)配強專業(yè)人才隊伍。科學劃分網(wǎng)格，一是基礎性網(wǎng)格，以居民小區(qū)為單元設置；二是專屬型網(wǎng)格，以企業(yè)、機關(guān)、商超等為單元設置。將支部建在網(wǎng)格中，黨小組設在樓棟，強化黨建引領，完善各項網(wǎng)格管理制度，暢通網(wǎng)格之間溝通機制，優(yōu)化運行機制。有了好的制度，也要有好的執(zhí)行人，需要配備專職化、專業(yè)化的人才隊伍，同時加強網(wǎng)格員的日常培訓與管理，提高業(yè)務能力和服務水平，提振網(wǎng)格員干事創(chuàng)業(yè)的精氣神。

第三，組建志愿服務隊伍，構(gòu)建居民社會支持網(wǎng)絡。開展社區(qū)活動，倡導志愿服務精神，促使志愿服務組織化、規(guī)?；⒄?guī)化、常態(tài)化、服務化，吸納居民參與其中，激發(fā)居民主動參與社區(qū)治理的內(nèi)生動力，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理模式，打造居民參與社區(qū)治理的項目，促進社區(qū)參與，強化社區(qū)認同，打破發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時基層社區(qū)孤立無援的局面，以此提高社區(qū)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和治理水平；通過網(wǎng)格化管理，對社區(qū)進行系統(tǒng)梳理，充分挖掘社區(qū)各類人才，將其納入人才庫，建立臺賬，培養(yǎng)社區(qū)骨干，充分整合社區(qū)資源，促進社區(qū)進步，為居民構(gòu)建鄰里、非正式的社會支持網(wǎng)絡，提高居民應對、化解、防范突發(fā)公共衛(wèi)生事件等風險的能力。

3.強化基層社區(qū)常態(tài)化應急處突能力

第一，完善多主體的應急預案。（1）首先明確防控方向，一是要明確組織架構(gòu)，成立公共衛(wèi)生領域突發(fā)事件應急處理小組，架構(gòu)清晰，職責明確，響應迅速；二是要完善制度，明確工作流程，問計于民，分析社區(qū)環(huán)境優(yōu)勢，向?qū)＜液蜕鐓^(qū)居民征求建議，形成社區(qū)、衛(wèi)生機構(gòu)、居民、志愿者等多主體參與的符合社區(qū)實際的公共衛(wèi)生事件應急處突預案。（2）明確工作流程，按照不同等級的突發(fā)公共衛(wèi)生事件或其緊急程度，形成社區(qū)、衛(wèi)生機構(gòu)、居民、志愿者等多重群體組織間的公共衛(wèi)生事件防控制度。（3）做好應急預案演練的實戰(zhàn)，在實戰(zhàn)演練中發(fā)現(xiàn)問題，補齊漏洞，增強實戰(zhàn)能力，完善事后評估，普及宣傳并改進應急預案。

第二，開展公共衛(wèi)生知識宣傳，提升居民健康知識素養(yǎng)。一是重視健康知識宣教工作。關(guān)口前置，將預防工作放在首要位置，將公共衛(wèi)生知識的宣教作為健康中國建設的重要內(nèi)容來抓緊、抓實、抓細。二是強化宣教力量，加大資金投入，制定政策支持宣教，充分調(diào)動醫(yī)療衛(wèi)生人員以及社會其他有關(guān)方面從事公共衛(wèi)生宣教的積極性。三是借助網(wǎng)絡媒體，創(chuàng)新宣教形式，寓教于樂，采取群眾喜聞樂見的方式開展宣教工作，以此吸引群眾主動參與宣教活動。采用“線上+ 線下”的方式，利用微博、微信公眾號、自媒體視頻號和電視等線上平臺進行公共衛(wèi)生知識宣傳，開展進社區(qū)、送教下鄉(xiāng)、入戶走訪等活動，進行知識宣講或活動體驗，切實提高社區(qū)居民對公共衛(wèi)生事件的認知和重視程度。

第三，建立常態(tài)化儲備制度。公共衛(wèi)生事件常態(tài)化儲備包括兩方面：一方面是物資儲備，探索建立多元化物資儲備模式?；鶎由鐓^(qū)經(jīng)濟條件限制了生活和醫(yī)療物資的儲備，推動政府、社區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、企業(yè)等聯(lián)合生產(chǎn)儲備，利用有效的資金提高物資儲備率，提升防控物資保障能力。另一方面是人才儲備，培養(yǎng)社區(qū)應急管理人才，開展專業(yè)化衛(wèi)生事件應急管理培訓，提升專業(yè)技能，擴大社區(qū)志愿者隊伍，挖掘社區(qū)居民中的衛(wèi)生應急管理人才，建立公共衛(wèi)生事件志愿者人才儲備庫，以備戰(zhàn)時之需，有效做到人才資源的合理使用。