嵇紅濤, 劉龍女

(1.廈門大學(xué) 法學(xué)院,福建 廈門 361005;2.龍港市社會事業(yè)局,浙江 溫州 325802)

現(xiàn)代司法供給與農(nóng)村社會糾紛解決需求存在諸多問題,其原因不能簡單概括為農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平相對落后、鄉(xiāng)村百姓法律意識薄弱等,更有農(nóng)村社會的權(quán)利結(jié)構(gòu)、農(nóng)村固有的傳統(tǒng)禮法規(guī)則等深層次原因。除此之外,農(nóng)村糾紛類型多樣、矛盾復(fù)雜,這也使得采用某種單一的傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制或現(xiàn)代糾紛解決機(jī)制都難以全面應(yīng)對[1](P55-62),構(gòu)建新形勢下的多元糾紛解決機(jī)制已成為推進(jìn)農(nóng)村法治現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路。

一、 農(nóng)村糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村糾紛性質(zhì)及特點(diǎn)

當(dāng)前,農(nóng)村社會依舊并將較長時期內(nèi)處于由傳統(tǒng)向現(xiàn)代過渡的過程中,學(xué)者們將其稱之為“后鄉(xiāng)土社會”[2](P55-57)。市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展打破了固有的城鄉(xiāng)界限,農(nóng)村群眾相繼持續(xù)往返于城鄉(xiāng)之間,原有村莊的封閉狀態(tài)逐漸開放。同時,源于外界的新思想在農(nóng)村社會得以蔓延,農(nóng)村社會的固有結(jié)構(gòu)受到了沖擊和挑戰(zhàn)。人們之間逐漸陌生化、利益化,導(dǎo)致人際信任逐漸缺失,農(nóng)村糾紛數(shù)量激增。傳統(tǒng)糾紛與現(xiàn)代糾紛相互交織,沿襲已久的禮法規(guī)則、宗族治理、熟人調(diào)解已經(jīng)不能包治百病,現(xiàn)代司法糾紛解決手段也有些力不從心,單純依靠傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制或是現(xiàn)代的糾紛解決機(jī)制難以滿足農(nóng)村社會法治發(fā)展的實(shí)際需求。

1.農(nóng)村糾紛的性質(zhì)

第一,農(nóng)村糾紛是一種沖突狀態(tài)。顧培東[3](P2-7)指出糾紛是對現(xiàn)有制度、規(guī)則或主流道德觀念的逆叛。范愉[4](P70)認(rèn)為糾紛是當(dāng)事人之間因?yàn)槔娣峙湓蚨斐傻碾p方或多方之間的對抗行為。筆者認(rèn)為糾紛是指雙方或多方當(dāng)事人之間因?yàn)槔娣峙洳痪⒂^念不同而形成的對抗?fàn)顟B(tài)。農(nóng)村糾紛則是村集體內(nèi)部人員之間或村集體內(nèi)部人員與外部人員之間因?yàn)槔娌痪葘?dǎo)致的沖突狀態(tài)。糾紛的發(fā)展過程歷經(jīng)糾紛的萌芽階段、發(fā)生階段和解決階段。糾紛的萌芽階段中當(dāng)事人可能會選擇容忍,將糾紛自行消解在萌芽之始。糾紛的發(fā)生階段雙方之間的糾紛多以協(xié)商或者暴力對抗等方式呈現(xiàn),若糾紛仍未化解,則此時糾紛雙方借由信任的第三人或司法機(jī)構(gòu)介入解決。糾紛的發(fā)展不僅是時間的延續(xù),更是各利益相關(guān)人的不斷介入,從主體和空間上延展開來,具有多方關(guān)聯(lián)性,是一種持續(xù)的心理(生理)對抗?fàn)顟B(tài)。若將糾紛簡單界定為一種對抗行為,則涵蓋面較窄,糾紛發(fā)展的各個階段并不涇渭分明,往往相互穿插融合。農(nóng)村糾紛解決機(jī)制是消解沖突狀態(tài)的一種可行路徑,需要注意的是,不少糾紛情形并不必然以司法意義上的法律后果才能得以妥善解決,這是農(nóng)村多元糾紛解決機(jī)制構(gòu)建的重要前提。

第二,現(xiàn)代糾紛與傳統(tǒng)糾紛并存。依據(jù)不同歷史階段糾紛的特點(diǎn),農(nóng)村糾紛可分為傳統(tǒng)糾紛和現(xiàn)代糾紛,新形勢下農(nóng)村糾紛的重要特征是傳統(tǒng)糾紛與現(xiàn)代糾紛并存。

費(fèi)孝通提出的“鄉(xiāng)土社會”[5](P7-9)就是典型的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村樣態(tài),特點(diǎn)是流動性弱、交際圈相對狹小、土地是人們最重要的生產(chǎn)要素。鄉(xiāng)土社會中的傳統(tǒng)糾紛是生活在同一片土地上熟人之間的糾紛,比如,家庭鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛、債務(wù)糾紛,以及圍繞土地或生產(chǎn)而產(chǎn)生的宅基地糾紛、土地界址劃分糾紛、莊稼毀損糾紛等。當(dāng)鄉(xiāng)村人口大規(guī)模進(jìn)城往返流動,土地不再是人們賴以生存的核心要素,進(jìn)城務(wù)工、土地流轉(zhuǎn)出讓等成為獲得收入的新方式,現(xiàn)代糾紛因而產(chǎn)生,主要表現(xiàn)為勞動關(guān)系糾紛、人身損害賠償糾紛、交通事故糾紛、合同糾紛、產(chǎn)品侵權(quán)糾紛、征地拆遷糾紛、環(huán)境污染糾紛等。

2.農(nóng)村糾紛的特點(diǎn)

第一,糾紛主體多元化。農(nóng)村糾紛中的參與主體涉及村集體、基層領(lǐng)導(dǎo)干部、公權(quán)力機(jī)關(guān)、村外人員等。譬如,最簡單的借貸執(zhí)行案件往往都需要村長、村支書等“非直接相關(guān)人員”出面參與[6](P33-35)。此外,農(nóng)村糾紛發(fā)展處理過程中,極容易吸納親友、家族成員等近親緣主體,糾紛主體隨著糾紛發(fā)展也由兩人逐漸發(fā)展為多人,處理不當(dāng)甚至可能演化成大規(guī)模的群體糾紛。

第二,糾紛地緣關(guān)系減弱。法社會學(xué)家布萊克的“關(guān)系距離學(xué)說”指出糾紛的發(fā)生與人們空間關(guān)系的遠(yuǎn)近有關(guān)。當(dāng)人們關(guān)系密切時,糾紛較少發(fā)生且往往能夠自我消解[7](P1-6)。當(dāng)人們關(guān)系較為疏遠(yuǎn)時,糾紛增加且不易內(nèi)部化解。傳統(tǒng)農(nóng)村社會具有緊密的地緣關(guān)系,相互信任依賴,關(guān)系緊密,糾紛解決方式簡單。當(dāng)“差序格局”[8](P38-40)被逐漸打破,人們從土地中解放出來,社會流動增強(qiáng),對村集體的依賴減弱,糾紛的地緣關(guān)系減弱。

第三,糾紛緣由利益化。鄉(xiāng)土社會中的熟人調(diào)解之所以屢試不爽,不僅僅是熟人這一身份具有居中調(diào)停的作用[9](P199-233),究其根本是因?yàn)榧m紛的緣由多為“面子”之爭,即便糾紛并非因“面子”而生,往往也可以因“面子”而解,傳統(tǒng)糾紛有相當(dāng)多的一部分是可以因顧及“面子”或者說考慮“和為貴”的思想而得到妥善解決?，F(xiàn)代農(nóng)村糾紛事由多與經(jīng)濟(jì)糾紛掛鉤,其本身就增添了許多利益色彩,經(jīng)濟(jì)利益之爭削弱了“人情味兒”,其糾紛處理的目的更傾向博得屬于自己的或者說更大的利益,這是多元糾紛解決機(jī)制構(gòu)建進(jìn)路的重要考量因素。

(二) 農(nóng)村糾紛解決的實(shí)踐路徑

隨著現(xiàn)代法治建設(shè)的不斷推進(jìn),訴訟、仲裁、行政裁決等糾紛解決機(jī)制相繼在農(nóng)村社會建立,當(dāng)下農(nóng)村主要有如下幾種糾紛解決機(jī)制。

1.自決

自決是指糾紛雙方通過各自力量解決解紛的方式,沒有第三方的介入,主要體現(xiàn)為和解、斗爭兩種方式。自決是最為原始的糾紛解決方式,靈活便捷,沒有程序限制,更符合農(nóng)村的生活習(xí)慣和村民的思維方式。但自決沒有外在規(guī)則的限制,完全依靠雙方意志,容易演化成暴力沖突甚至導(dǎo)致群體糾紛,具有很大的結(jié)果不確定性。

2.說和

說和是由親友、鄰里或者村中有一定威信的人居中調(diào)停,從而化解糾紛的方式,有“民間調(diào)解”之稱。民間調(diào)解糾紛的依據(jù)是民間習(xí)慣和傳統(tǒng)禮法規(guī)則,調(diào)解糾紛的裁判者是矛盾雙方信服或信任的對象,說和能夠較好地緩和矛盾雙方的對抗性,疏導(dǎo)矛盾,促成雙方和解。說和是農(nóng)村社會固有的一種有效的糾紛解決機(jī)制。頻繁外出務(wù)工使得農(nóng)村原有的人與人之間的信任和依賴關(guān)系逐漸減弱,村中有能力之人解決糾紛的積極性也逐漸降低。

3.調(diào)解

調(diào)解是基于糾紛雙方自愿而進(jìn)行,由中立第三方居中調(diào)停、勸解,促成雙方當(dāng)事人協(xié)議一致,從而解決糾紛,可分為人民調(diào)解、行政調(diào)解和訴訟調(diào)解。人民調(diào)解由人民調(diào)解委員會主持進(jìn)行,依靠鄉(xiāng)政府的財政轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn),人民調(diào)解員多是義務(wù)調(diào)解,缺少積極性。此外,調(diào)解員多由村干部兼任,村干部村務(wù)繁雜,往往無暇顧及。行政調(diào)解所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議同樣不具有強(qiáng)制執(zhí)行力,并且因行政調(diào)解協(xié)議履行產(chǎn)生的糾紛,由于部分調(diào)解協(xié)議是“公私交易”的產(chǎn)物,不完全是平等主體之間的合意,因此,行政調(diào)解協(xié)議只有部分可訴。行政調(diào)解具有很大的隨意性,程序性不足,農(nóng)村糾紛調(diào)解中的行政調(diào)解人員與當(dāng)事人甚至具有親緣關(guān)系。訴訟調(diào)解即法院調(diào)解,僅適用于訴訟程序當(dāng)中,在執(zhí)行程序、非訴程序中無法適用。法院調(diào)解以自愿為原則,但民事調(diào)解職權(quán)主義色彩濃厚,對于法律知識缺乏的農(nóng)民來說,他們本就對訴訟心存怯意,因此在很多時候當(dāng)事人的意思自治可能會受到壓制,導(dǎo)致其對法官信任度的降低。

4.訴訟

訴訟俗稱“打官司”,是權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線,在農(nóng)村社會也是如此。訴訟是現(xiàn)代社會法制發(fā)展的產(chǎn)物,對于正處在由傳統(tǒng)向現(xiàn)代過渡轉(zhuǎn)型的“后鄉(xiāng)土社會”農(nóng)村來說,訴訟的程序性及專業(yè)性,使得訴訟成為成本最高的糾紛解決方式,紛繁復(fù)雜的法律知識加重了當(dāng)事人的心理壓力,司法資源分配不均增加了經(jīng)濟(jì)成本,嚴(yán)格的程序要求增加了時間成本,訴訟的對抗性還可能會加劇雙方當(dāng)事人的矛盾。

5.裁決

裁決有行政裁決和仲裁裁決兩種方式,這是一種典型的現(xiàn)代糾紛處理方式。當(dāng)前的農(nóng)村糾紛解決機(jī)制中,行政裁決使用率較高[10](P21-35),仲裁兼具民間與司法性[11]](P94-100),由于其特征、主管范圍等原因在農(nóng)村使用率較低。當(dāng)前我國還沒有一部系統(tǒng)的行政法,關(guān)于行政仲裁的程序等相關(guān)規(guī)定還不完善,使得行政主體的自由裁量權(quán)缺乏限制,容易滋生不法行為。仲裁在農(nóng)村缺乏適用性條件,主要原因是仲裁的審理范圍較窄,其主要適用于較大的財產(chǎn)性糾紛,仲裁費(fèi)相對較高,并且仲裁機(jī)構(gòu)多設(shè)置于省級行政區(qū),不便于農(nóng)村糾紛解決。

二、 農(nóng)村糾紛解決機(jī)制的實(shí)踐困境

鄉(xiāng)村社會共存的幾種糾紛解決路徑迎合了鄉(xiāng)村群體的不同需求,但也時常陷入困境,主要表現(xiàn)為傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制效果日益下降、司法供給與農(nóng)村社會需求不適配以及行政不作為等方面。

(一) 傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制的效果日益下降

農(nóng)村傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制主要以自決和說和為主,其解決糾紛的效果很大程度上依賴于堅固的內(nèi)部信任關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展改變了農(nóng)村的物質(zhì)生產(chǎn)方式,架起了城鄉(xiāng)溝通的橋梁,改變了既往的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)。一方面,傳統(tǒng)的農(nóng)村社會是依靠血緣關(guān)系、地緣關(guān)系維系的以家庭宗族為中心的鄉(xiāng)土社會。鄉(xiāng)土社會的秩序規(guī)則具有內(nèi)生性,在熟悉的社會關(guān)系下,人們有一套約定俗成的行為標(biāo)準(zhǔn),禮法秩序成為人們?nèi)粘Ｉ钭裱囊?guī)則?！按蠹叶际鞘烊嗣?打個招呼就是了”“這點(diǎn)小事不麻煩,誰沒個需要幫忙的時候”——這類話語在鄉(xiāng)土社會中都是耳熟能詳?shù)?人們之間的信任可以勝過擔(dān)保抵押等相當(dāng)可靠的法律保障手段。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會流動性增強(qiáng),農(nóng)村人口分化為留守人口和外出務(wù)工人口兩種,外出人員思想觀念開始轉(zhuǎn)變,利益追求逐漸取代家族血緣和鄰里關(guān)系,社會信任感減弱。多樣化的糾紛類型使得傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制呈現(xiàn)疲軟之勢。另一方面,傳統(tǒng)農(nóng)村社會中家族族長和德高望重的人員對農(nóng)村社會管理有著有力的控制權(quán),但“送法下鄉(xiāng)”等一系列普法活動涌向農(nóng)村“稀釋”了農(nóng)村禮法規(guī)則的功效,公權(quán)力逐漸下沉到農(nóng)村,打破了原有的治理體制,農(nóng)村糾紛解決主要依靠行政權(quán)力。此外,作為農(nóng)村基層自治組織的村委會是農(nóng)村社會的治理主體,一些村中的精英被吸納到村委會當(dāng)中,但村委會并不具有行政權(quán)力的強(qiáng)制力,治理手段很難落到實(shí)處。有的村委會被村中“有本事的人”把控,而所謂“有本事的人”在村民眼里幾乎等同于“能賺到錢的人”,因此形成了由經(jīng)濟(jì)能人把控村委會的局面。

(二) 司法供給與農(nóng)村社會需求不適配

從個人的選擇而言,使用何種糾紛解決方式是人們理性選擇的結(jié)果,時間、金錢、解紛效果、公正性等因素都會影響人們的選擇。譬如,訴訟的成本不包括訴訟過程中產(chǎn)生的費(fèi)用以及當(dāng)事人投入的時間精力等,“一訟十年仇,一訟十年財”的情況屢見不鮮。訴訟的直接目的在于化解糾紛,是一種進(jìn)行社會治理、維護(hù)社會秩序的手段。高成本的訴訟不僅難以達(dá)到維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的效果,還可能攪亂農(nóng)村穩(wěn)定局面,代價大且不利于人際關(guān)系恢復(fù)的糾紛解決方式為大多農(nóng)村糾紛主體所排斥。

從個人與國家的關(guān)系來看,歐陸法系的國家經(jīng)歷的是一個自下而上的法治過程,個人直接面對國家,因而選擇訴訟作為主要的糾紛解決方式是一個自然而然的選擇。中國現(xiàn)代化的過程是一個自上而下的過程,使用公權(quán)力進(jìn)行社會建設(shè),司法權(quán)不同于行政權(quán),行政權(quán)具有主動性,而司法權(quán)是被動的,需要當(dāng)事人的積極配合才能啟動,這種司法權(quán)力很難融入農(nóng)村社會,“信訪不信法”的普遍觀念就是一種明顯的行政權(quán)主動性的表征,信訪自身透露著一種“民本主義”的色彩,始終游離于傳統(tǒng)治理和現(xiàn)代法治之間[12](P20-24)。

從規(guī)則層面而言,現(xiàn)代司法裁判依據(jù)的規(guī)則是從西方引入的基于契約關(guān)系的現(xiàn)代法律,在農(nóng)村地區(qū)存在“水土不服”現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)的農(nóng)村社會仍具有鄉(xiāng)土社會的某些特質(zhì),在這個熟人社會有其內(nèi)生的一套規(guī)則,且早已內(nèi)化于人們的習(xí)慣思維之中。繁雜的法律知識對農(nóng)村人來說過于陌生,其更適用于精英社會。新中國成立以來,農(nóng)村社會施行了“送法下鄉(xiāng)”“基層法律服務(wù)”等一系列的普法行動,將現(xiàn)代法律和訴訟理念推行到農(nóng)村社會。這種推行方式所帶來的問題是能解決糾紛的傳統(tǒng)方式得不到認(rèn)可,國家認(rèn)可的糾紛解決方式又解決不了問題。農(nóng)村多元糾紛解決機(jī)制的建立,要充分考慮城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的國情,認(rèn)識到農(nóng)村社會的特殊性。

(三) 行政力量未發(fā)揮預(yù)期功能

“父母官”思想在老百姓心里根深蒂固,發(fā)生糾紛時,當(dāng)內(nèi)部無法消化,人們往往選擇尋求行政力量的幫助。新中國成立初期,國家權(quán)力在地方的控制十分嚴(yán)格,隨著稅制改革,國家資源供給的后撤,行政力量在農(nóng)村地區(qū)越發(fā)力不從心。行政機(jī)構(gòu)在農(nóng)村主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、人民調(diào)解委員會、司法所等,在大多數(shù)地區(qū)的基層,這些機(jī)構(gòu)人力和專業(yè)資源往往不足,難以發(fā)揮設(shè)想的多元解決農(nóng)村糾紛的職能,導(dǎo)致農(nóng)村糾紛解決機(jī)制運(yùn)作不良。

農(nóng)村行政調(diào)解難以奏效還表現(xiàn)在行政監(jiān)督不足,這使得基層政權(quán)的運(yùn)作偏離法治的軌道[13](P37-39)。人們認(rèn)為官司的輸贏就在于個人背后力量的深淺,糾紛解決過程演變成一場關(guān)系拉力賽,甚至引發(fā)了行賄受賄、徇私舞弊等一系列新問題。當(dāng)前,我國尚未制定一部完整的行政法,關(guān)于各部門間的權(quán)責(zé)劃分不清,加之農(nóng)村基層權(quán)力運(yùn)作監(jiān)管不嚴(yán),存在各部門間權(quán)責(zé)不明,甚至相互推諉扯皮的情況,原有的糾紛得不到及時解決,愈演愈烈之下甚至?xí)葑兂蓯毫拥娜后w事件,對社會環(huán)境造成極大危害,影響社會穩(wěn)定。

國家資源供給不足、監(jiān)督不力、部門職責(zé)劃分不清等使得行政力量在農(nóng)村糾紛解決中應(yīng)發(fā)揮的作用大打折扣,降低了行政公信力,行政力量在農(nóng)村社會糾紛解決中難以發(fā)揮預(yù)期功能。

三、構(gòu)建農(nóng)村多元糾紛解決機(jī)制的理論基礎(chǔ)與基本思路

農(nóng)村糾紛解決機(jī)制面臨的困境是政治、歷史、文化等多重原因所致,其根本矛盾是法律普遍性與本土性、農(nóng)村法治與自治間的沖突以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制之下農(nóng)村建設(shè)的落后[14](P5-11)。

(一) 構(gòu)建農(nóng)村多元糾紛解決機(jī)制的理論基礎(chǔ)

農(nóng)村多元糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建具有深厚的理論基礎(chǔ),是法律的普適性與本土性、農(nóng)村自治和現(xiàn)代法治以及權(quán)利救濟(jì)理論的共同意涵。

1.法律的普適性與本土性

亞里士多德認(rèn)為法治應(yīng)包含兩層含義:“已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)當(dāng)是良好的法律”[15](P199)。這就意味著生效的法律符合人類社會普遍的價值觀念和道德要求,是良法之治。不同歷史時期、不同地區(qū)的社會文化差異使得評價法律良莠的標(biāo)準(zhǔn)不一,法律具有普適性與本土性雙重含義。

關(guān)于法律的普適性,學(xué)界通常從形式主義、目的論兩方面論證[16](P104-110)。形式主義認(rèn)為法律是一個封閉自足的圓滿體系,法只要滿足了法律的構(gòu)成要素就可以稱之為法律,不用考慮法律與道德的關(guān)系,即“惡法亦法”。目的論則認(rèn)為不同時代背景的法律不可能一致,但人類社會始終以公平正義等價值作為終極追求。法律的發(fā)展過程就是人類社會共同追求公平正義等人類價值的過程。耶林就曾在承認(rèn)法律具有地區(qū)特色的基礎(chǔ)上論證了法律的普適性或者人類共同價值觀構(gòu)建的路徑[17](P120-134)。

法律的本土性是指法律與農(nóng)村社會固有的秩序規(guī)則——如道德、習(xí)慣等禮法的關(guān)系處理,實(shí)現(xiàn)法律與本土資源的融合。蘇力[18](P8)認(rèn)為社會習(xí)慣、禮法規(guī)則、道德秩序等本土資源甚至比法律更具效率和效力,更符合現(xiàn)代社會的經(jīng)濟(jì)性需求,為人們的日常生活和交易行為提供了行為模式。經(jīng)過時間過濾的禮法規(guī)則已不再是封建等級社會身份關(guān)系維護(hù)的工具,其已經(jīng)被賦予了新的時代價值,即保護(hù)權(quán)利,維護(hù)社會穩(wěn)定和諧。從法律與道德關(guān)系來講,二者并不是對立的,法律是最低限度的道德,法律與本土資源本是共生共存的,共同致力于社會關(guān)系的穩(wěn)定。農(nóng)村法治建設(shè)和多元糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律和本土資源的各自優(yōu)勢和功用,實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)。

2.現(xiàn)代法治與農(nóng)村自治

農(nóng)村自治有兩層含義,對個人而言意指自主決定和免受干預(yù)的自由狀態(tài);對共同體而言意味著一個組織、村落或者社區(qū)通過其代表決定公共事務(wù)、管理公共資源[19](P34-40)。人類社會的各個階段(除奴隸社會外)自治和他治始終相伴共存、此消彼長。

自治與法治并不是對抗關(guān)系,二者是相諧相生的[20](P59-73),具體表現(xiàn)為:第一,自治促進(jìn)法治的發(fā)展。法治以民主為基礎(chǔ),自治有助于民主建設(shè)。自治有利于增強(qiáng)人們的主體意識、責(zé)任意識,“徒法不足以為政”,法律未及之處需要自治來發(fā)揮作用。第二,法治為自治提供保障。國家通過立法賦予社會自治主體權(quán)力。法律不是唯一的社會治理手段,應(yīng)當(dāng)為社會自治預(yù)留空間,不應(yīng)當(dāng)過分干預(yù)公民生活,凡是私人可以處理的事務(wù)就應(yīng)當(dāng)允許社會自治?，F(xiàn)代法治包含了良法與善治兩個層面的含義[21](P114-121),善治以解決社會糾紛、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定為宗旨。善治是一個多元開放的治理理念,不僅要求樹立法律權(quán)威,而且要求避免唯法是從,排斥其他治理方式。

現(xiàn)代法治和農(nóng)村自治的關(guān)系為農(nóng)村多元糾紛解決機(jī)制構(gòu)建中訴訟機(jī)制與非訴訟機(jī)制關(guān)系的處理提供了理論基礎(chǔ)。農(nóng)村多元糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)秉承善治理念,整合社會資源、行政資源和司法資源,充分發(fā)揮各主體的解紛能力,協(xié)調(diào)公權(quán)力、民間機(jī)構(gòu)等各方作用,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村多元糾紛解決機(jī)制功效的最大化。

3.公民權(quán)利救濟(jì)理論

法治社會的建設(shè)為訴訟等公力救濟(jì)提供了正當(dāng)性理據(jù),同時,經(jīng)濟(jì)發(fā)展為公力救濟(jì)打下了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),訴訟等公力救濟(jì)在社會救濟(jì)體系中占絕對地位,掩蓋了私力救濟(jì)的功效并壓抑了私力救濟(jì)的發(fā)展。在城鄉(xiāng)二元格局下,農(nóng)村醫(yī)療、教育等相比于城市相差甚遠(yuǎn),司法資源分配不均進(jìn)一步加劇了農(nóng)民權(quán)利的救濟(jì)難度。公力救濟(jì)在農(nóng)村社會并沒有充分發(fā)揮出其權(quán)利保障的作用。我國的法律法規(guī)已建立了完善的農(nóng)民土地權(quán)利體系,但地方權(quán)力主體基于政績和經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮,仍會弱化農(nóng)民個體權(quán)益保護(hù)[22](P149-158)。其中較為突出的是農(nóng)村土地權(quán)益問題。土地征遷割據(jù)了農(nóng)民的土地,漏發(fā)、遲發(fā)甚至拒發(fā)本應(yīng)屬于農(nóng)民的土地補(bǔ)償款的現(xiàn)象時有發(fā)生[23],農(nóng)民被置于利益分配鏈的末端,社會保障和權(quán)力監(jiān)督不足,易發(fā)生權(quán)力主體以微弱的補(bǔ)償來掩蓋對農(nóng)民弱勢群體的權(quán)利侵犯的現(xiàn)象,由此滋生了大量的糾紛。

農(nóng)民權(quán)利保護(hù)應(yīng)落在實(shí)處,不應(yīng)簡單地將問題都?xì)w咎于農(nóng)民權(quán)利意識淡薄、知識匱乏,公權(quán)力部門應(yīng)敢于直面城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村社會的供給不足。農(nóng)民權(quán)利保護(hù)應(yīng)樹立權(quán)利平等觀、權(quán)利正當(dāng)觀和權(quán)利主體觀[24](P44-52)。第一,樹立權(quán)利平等觀,平等地給與公民權(quán)利關(guān)懷。在某些方面給與農(nóng)民特殊照顧,努力實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等。第二,樹立農(nóng)民權(quán)利正當(dāng)觀。人權(quán)是人生而擁有的權(quán)利,是一個人之所以為人而擁有的權(quán)利。人權(quán)通過法律表達(dá)而成為法律權(quán)利,所以農(nóng)民具有擁有法律權(quán)利的正當(dāng)性。第三,樹立農(nóng)民權(quán)利主體觀。由于農(nóng)村制度建設(shè)落后,農(nóng)民往往缺乏意愿表達(dá)渠道和機(jī)會,只能被動地聽從權(quán)利主體的主觀安排,表達(dá)權(quán)受限,權(quán)利主體身份存在瑕疵。

(二) 構(gòu)建農(nóng)村多元糾紛解決機(jī)制的基本思路

農(nóng)村多元糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以權(quán)利保護(hù)為基礎(chǔ)(最根本的目的——解決糾紛,為受到損害的權(quán)力提供救濟(jì)),在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制和現(xiàn)代糾紛解決機(jī)制的有機(jī)結(jié)合,推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)。

1.司法實(shí)踐應(yīng)注重法與情的協(xié)調(diào)

司法不僅要合法還要合理,司法不僅是法律的施行過程,還包括對情理的考察。雖然農(nóng)村社會關(guān)系日益疏離,農(nóng)村社會依舊是一個看重人情關(guān)系的后“熟人社會”,解決糾紛不僅是維護(hù)應(yīng)有利益,還注重關(guān)系恢復(fù),為解決糾紛人們愿意做出一定的妥協(xié)和讓步來達(dá)成和解。中庸之道依舊是普通人的首要選擇。

第一,訴訟機(jī)制與非訴訟機(jī)制應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、良好對接。目前,司法在農(nóng)村社會的權(quán)威尚未確立。訴訟的程序性特質(zhì)使其在農(nóng)村社會生存艱難,人們在一定情況下也會對法律采取默示規(guī)避。而人們熟知且接受的傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制在糾紛處理中可以彌補(bǔ)訴訟的不足,二者優(yōu)勢互補(bǔ),構(gòu)建農(nóng)村的良好秩序。對于較為重大的糾紛,適合使用終局性的訴訟來解決,對于較小的傳統(tǒng)糾紛則適合傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制解決。

第二,將鄉(xiāng)村有威望的人士吸納到訴訟程序當(dāng)中,他們熟知的鄉(xiāng)土知識可以有效彌補(bǔ)法官地方性知識的不足。此外,將傳統(tǒng)農(nóng)村社會權(quán)威人士吸納到訴訟中,在一定程度上可以消解人們對于訴訟的防備心理,增加訴訟的人情味兒,以情感作為糾紛解決的潤滑劑,弱化訴訟的對抗性,有利于糾紛的解決以及增加人們對于審判結(jié)果的信服。

第三,在司法實(shí)踐中適度融入習(xí)慣法。習(xí)慣法可溯源于傳統(tǒng)社會中禮治、德治、交往規(guī)則等對人們行為的約束。在農(nóng)村糾紛解決機(jī)制中,國家法可適當(dāng)吸納習(xí)慣法,地方習(xí)慣是某一地區(qū)人們長久生活中自發(fā)形成的社會規(guī)則,在社群團(tuán)體內(nèi)具有高度的認(rèn)可度。

第四,提高辦案效率,做好法律援助。農(nóng)村糾紛大多簡單、標(biāo)的額小,適用簡易程序、小額訴訟程序以及速裁程序,司法機(jī)關(guān)針對此類案件需更加重視辦案的效率,以節(jié)省當(dāng)事人的成本。我國法律資源分配不夠均衡,律所、法律援助機(jī)構(gòu)、法院等至多設(shè)置到縣,農(nóng)村司法資源極為匱乏,導(dǎo)致法律適用困難。農(nóng)村法律援助工作除依靠律師事務(wù)所和司法行政機(jī)關(guān)外,應(yīng)當(dāng)加大農(nóng)村司法投入,建立專門面向農(nóng)村的法律援助機(jī)構(gòu),為農(nóng)村居民提供法律服務(wù),縮小司法與農(nóng)村的距離。

2.完善行政救濟(jì)和人民調(diào)解制度

行政救濟(jì)作為農(nóng)村糾紛解決方法中為人民所相對信賴且易于施行的一種方式發(fā)揮了重要作用。完善行政救濟(jì)需注意以下幾點(diǎn)。

第一,明確各部門職責(zé)。行政部門設(shè)置往往過于繁雜,部分職能混同,分工不明。如果政府權(quán)力運(yùn)行稍有偏差,容易出現(xiàn)相互推諉扯皮,使群眾訴苦無門,耗費(fèi)心力。

第二,行政救濟(jì)要兼顧程序性與靈活性。政府工作要依法進(jìn)行,行政救濟(jì)的效率性和積極性優(yōu)于司法救濟(jì),不能過分強(qiáng)調(diào)程序性,應(yīng)在依法行政的基礎(chǔ)上兼顧靈活性,做到高效便民。

第三,建設(shè)陽光政府,將權(quán)力置于陽光下。加強(qiáng)行政監(jiān)督,增強(qiáng)政府工作的透明度,重大事項(xiàng)組織聽證,讓當(dāng)事人了解糾紛解決的過程,增強(qiáng)對政府工作的信任度,避免糾紛的擴(kuò)大。

第四,加強(qiáng)各級部門間的溝通協(xié)作。司法所是一線司法行政機(jī)關(guān),負(fù)有排解糾紛的職責(zé),還具有連接基層自治組織和基層政府間的橋梁作用。司法所應(yīng)積極發(fā)揮地方優(yōu)勢,做好農(nóng)村糾紛的預(yù)防工作及糾紛發(fā)生之后的指導(dǎo)和分流工作,有序且有效地促進(jìn)糾紛解決[25](P84-91)。

第五,拓寬民意表達(dá)渠道,推進(jìn)村民自治?！八奢d舟亦可覆舟”,保障人民權(quán)利,廣泛聽取民意是政府優(yōu)化服務(wù)的前提。拓寬民意表達(dá)渠道,聽取農(nóng)民的利益訴求,依民意辦事,謹(jǐn)防以個人主觀意志獨(dú)斷專裁,要真正落實(shí)農(nóng)民權(quán)利主體地位。

此外,人民調(diào)解是農(nóng)村社區(qū)自主解決糾紛實(shí)現(xiàn)自治的重要途徑,完善人民調(diào)解制度也是構(gòu)建農(nóng)村多元糾紛解決機(jī)制的應(yīng)有之義。調(diào)解過程中應(yīng)宣傳法律知識,提升人們的法律意識。完善人民調(diào)解首先要解決經(jīng)費(fèi)問題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付和村委會支持有限,不利于人民調(diào)解工作的持續(xù)開展,建議設(shè)立專項(xiàng)人民調(diào)解資金并做好監(jiān)督工作,解決資金困難問題,保障調(diào)解員的工資,提升工作人員的積極性。另外,要適當(dāng)提升人民調(diào)解員的門檻,提升調(diào)解員的工作素養(yǎng),不能簡單地由村領(lǐng)導(dǎo)兼任,從而提高人民調(diào)解的專業(yè)性。

3.加強(qiáng)各糾紛解決機(jī)制之間的協(xié)調(diào)

多元糾紛解決機(jī)制是順應(yīng)時代發(fā)展需要而產(chǎn)生的,為了更加合理有效的配置各種資源,使各種糾紛解決機(jī)制能夠更好的發(fā)揮功用,應(yīng)在完善各種糾紛解決機(jī)制的同時,加強(qiáng)各種糾紛解決機(jī)制之間的相互協(xié)調(diào),構(gòu)建多元的糾紛解決機(jī)制,使糾紛解決更具體系化。

第一,協(xié)調(diào)訴訟與調(diào)解之間的關(guān)系,充分利用現(xiàn)有的社會資源。法院的最終審查權(quán)是人民調(diào)解協(xié)議的堅實(shí)后盾,但這并不等同于賦予人民調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行的效力,法院對人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行形式審查,確保調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容符合法律法規(guī)。在司法審查過程中,若存在違法的情況,可確認(rèn)調(diào)解協(xié)議無效,進(jìn)而轉(zhuǎn)入訴訟程序。人民調(diào)節(jié)制度的運(yùn)作,應(yīng)堅持政法綜合治理部門牽頭,司法部門指導(dǎo),其他部門參與,相互協(xié)作,綜合排查社會糾紛。此外,應(yīng)當(dāng)調(diào)動民間力量參與司法活動,法院也應(yīng)對人民調(diào)解工作給與支持,可以吸收調(diào)解員擔(dān)任人民陪審員,定期對調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。有司法做后盾,可以有效增強(qiáng)百姓對于人民調(diào)解的信賴。

第二,協(xié)調(diào)訴訟與行政機(jī)制的關(guān)系,明確法院對行政行為僅進(jìn)行合法性審查。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》來看,行政調(diào)解協(xié)議具有合同效力,雙方當(dāng)事人可在達(dá)成行政調(diào)解協(xié)議后共同向人民法院確認(rèn)該協(xié)議的效力,被確認(rèn)后的行政調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力,但雙方當(dāng)事人未共同向法院申請確認(rèn)行政調(diào)解協(xié)議的效力的情形尚未明確規(guī)定。有別于人民調(diào)解,行政調(diào)解具有一定的職權(quán)主義色彩,公權(quán)力機(jī)關(guān)的介入加大了行政調(diào)解協(xié)議的可信賴程度,若雙方未共同向法院申請確認(rèn)行政調(diào)解協(xié)議的效力,發(fā)生糾紛時,一方可向法院提起行政調(diào)解協(xié)議審查,經(jīng)由法院審查后確認(rèn)行政協(xié)議合法合規(guī)且確系當(dāng)事人自愿達(dá)成的,可以賦予行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力。

第三,協(xié)調(diào)訴訟與仲裁的關(guān)系。仲裁作為一種非硬性且專業(yè)性較強(qiáng)的民間糾紛處理方式能有效應(yīng)對農(nóng)村糾紛,但由于仲裁委員會設(shè)置的行政級別要求、仲裁的門檻成本等多種因素使得鮮有農(nóng)村居民在遇到具體糾紛時選擇仲裁處理。人民法院可協(xié)商仲裁委員會在基層法院及其派出法庭設(shè)置附仲裁機(jī)構(gòu)或建立以現(xiàn)有基層法院為入口對接仲裁的糾紛處理通道,便于農(nóng)村群眾選擇相對柔性的糾紛解決方式。同時,民商事仲裁與訴訟銜接時,應(yīng)權(quán)衡把握排除司法對仲裁的不合理干預(yù)、保障仲裁效率、司法尊重支持仲裁裁決等原則。政府和司法機(jī)關(guān)應(yīng)加大對仲裁的支持,對仲裁協(xié)議審查的要求適當(dāng)放寬,擴(kuò)大可仲裁的事項(xiàng),更好地發(fā)揮仲裁在糾紛處理中的作用。

4.發(fā)展經(jīng)濟(jì)以強(qiáng)化村民維權(quán)觀念

完善農(nóng)村糾紛解決機(jī)制,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會善治,要保障農(nóng)民權(quán)利,更要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),首先應(yīng)完善農(nóng)村制度建設(shè),為農(nóng)村發(fā)展保駕護(hù)航。土地征遷獲得補(bǔ)償款是農(nóng)民獲得的土地增值收益,應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定悉數(shù)發(fā)放給農(nóng)民,使其享受農(nóng)村建設(shè)的成果。其次,實(shí)現(xiàn)公平分配,對農(nóng)村信貸提供政策支持?，F(xiàn)有的金融體制以經(jīng)濟(jì)效益作為信貸資格評審的唯一指標(biāo),致使農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款困難,難以擴(kuò)大生產(chǎn)。政府財政轉(zhuǎn)移支付明顯偏向城市,多用于城市建設(shè),對農(nóng)村的支持較少,應(yīng)當(dāng)加大對農(nóng)村的財政支持。最后,加強(qiáng)招商引資,大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè),轉(zhuǎn)變農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),增加農(nóng)村就業(yè)崗位,解決農(nóng)村就業(yè)問題,改善農(nóng)村土地荒蕪、空巢老人、留守兒童等問題,構(gòu)建和諧農(nóng)村。

四、結(jié)語

處于“后鄉(xiāng)土社會”的農(nóng)村,傳統(tǒng)與現(xiàn)代相互交織,弱流動性的封閉村莊逐漸開放起來,人們從土地中解放出來,隨著城鄉(xiāng)之間溝通聯(lián)系的增強(qiáng),其思想觀念不斷轉(zhuǎn)變,人際信任關(guān)系逐漸減弱……種種變化導(dǎo)致農(nóng)村糾紛日益復(fù)雜且解決難度增加,農(nóng)村糾紛解決機(jī)制面臨困境,其原因在于傳統(tǒng)文化因素與現(xiàn)代文化因素的互斥(現(xiàn)代法治建設(shè)與農(nóng)村傳統(tǒng)自治的沖突、現(xiàn)代法律與禮法秩序的沖突)以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)缺位。構(gòu)建多元的農(nóng)村糾紛解決機(jī)制有著豐富的理論基礎(chǔ),法律的普適性與本土性要求倡導(dǎo)普遍一體化法治的同時要兼顧地方性知識,法治和自治理論要求在大力推進(jìn)現(xiàn)代化法律規(guī)則的同時要尊重地方人們之間的原有“自生秩序”。農(nóng)村法治建設(shè)是法治國家建設(shè)的重要一環(huán),大力推進(jìn)農(nóng)村多元糾紛解決機(jī)制,對于法治化、現(xiàn)代化國家建設(shè)具有深遠(yuǎn)意義。