楊彬權

(西北政法大學法治陜西建設協同創(chuàng)新中心,陜西 西安 710063)

隨著《中華人民共和國民法典》的頒布實施,我國立法進入了法典化時代(1)朱明哲.法典化模式選擇的法理辨析[J].法制與社會發(fā)展,2021(1):89-112.。一時間,“法典編纂”“法典化”成為熱門話題,呼吁進行行政法、教育法、社會法、環(huán)境法等立法的法典編纂,實行部門法法典化的呼聲不絕于耳。特別是2020年11月,習近平總書記在中央全面依法治國工作會議重要講話中明確提出,要總結民法典的編纂經驗,適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作。2021年4月21日,全國人大常委會公布2021年度立法工作計劃,將研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。2018年5月,中共中央印發(fā)的《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》強調,力爭經過五年到十年時間,推動社會主義核心價值觀全面融入中國特色社會主義法律體系,并特別指出要“發(fā)揮先進文化育人化人作用,建立健全文化法律制度”。正是在這一背景下,實現文化法法典化和文化法法典編纂就成為未來一段時間內我國文化立法領域的首要任務。但是,法典編纂是一個比一般立法更為復雜、耗時更長與規(guī)模更為宏大的立法過程,既需要國家法制體系的高度發(fā)達等立法機遇,也需要扎實的前期立法積累與嫻熟的立法技術,更需要文化法法典編纂的系統研究。因此,探明文化法法典編纂的可能性、功能、意義和具體編纂路徑,提出文化法法典編纂的基本框架設想將是啟動我國文化法法典化進程的首要理論任務。

一、我國文化法法典編纂何以可能?

文化是民族的血脈、是人民的精神家園,是國家強盛的重要支撐。為了促進文化事業(yè)發(fā)展、保護公民文化權利,我國制定了大量的調整文化方面的法律法規(guī)和規(guī)章。這些眾多的文化法律法規(guī)和規(guī)章能否獨立編纂成法典(2)所謂法典,就是指在某一個法律主題之下將既有的和新設的規(guī)范進行體系化集成之后形成的具有單一性和完整性的法律文本。參見[日]穗積陳重.法典論[M].李求軼,譯.北京:商務印書館,2014:5.而作為一種高度體系化、邏輯化的法律規(guī)范載體,全面系統地用來規(guī)范文化領域的重要事項,是一個頗有爭議的理論議題。有學者認為:“統一的文化法典的制定既是不可能的,也是不必要的”(3)周艷敏,宋慧獻.文化法學導論[M].北京:北京大學出版社,2017:27.。但也有學者認為:“健全文化法律制度、建立文化法律部門首先要進行文化立法,特別是要制定統領文化建設全局的文化基本法”(4)齊崇文.依法管理文化需盡快制定文化基本法[J].中國行政管理,2015(2):14-15.。本文認為文化法如同民法、刑法等部門法一樣,也可以法典化,成為體系化和規(guī)范化的文化法法典。其主要理由如下:

(一)我國存在一定數量的文化規(guī)范性法律文件

法典編纂活動實際上就是一個對現行同類規(guī)范性法律文件系統化、規(guī)范化的過程,所以,進行法律編纂其中一個重要的條件是要有一定數量的、同類的單行法律,在它們的基礎上進行刪改、補充,形成新的法律。如果沒有一定數量的、同類的單行法律存在,就只能制定新的法律,不能進行法律編纂(5)周旺生.立法學[M].北京:北京大學出版社,1988:540.。迄今為止,全國人大及其常委會共制定《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》《文物保護法》《非物質文化遺產法》《電影產業(yè)促進法》等文化法律13部;國務院頒布了《博物館條例》《公共文化體育設施條例》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》《廣播電視設施保護條例》《營業(yè)性演出管理條例》等20多部文化類行政法規(guī);國務院各部委共制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》《博物館管理辦法》等文化行政規(guī)章近300部(6)周剛志,李琴英.論“文化法”:契機、體系與基本原則[J].江蘇行政學院學報,2018(6):125-132.。此外,國務院辦公廳、原文化部、財政部、國家文物局、原新聞出版廣電總局(版權局)還頒布了大量的其他規(guī)范性文件,且我國還加入了《視聽表演北京條約》《非遺公約》等國際條約?？偟膩砜?“全方位、多層次的文化法律制度體系已經基本形成并不斷趨于健全完善”(7)楊志今.建立健全文化法律制度 為建成社會主義文化強國提供有力法治保障[EB/OL].(2021-11-01)[2022-05-07].http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202111/b29c3fc9c9254dbc91159d4537861e35.shtml.,從而為我國文化法法典的編纂提供了豐富的編纂素材和資料。

(二)我國法典立法技術的成熟化

文化法法典編纂要對現行法律制度規(guī)范進行系統整合、編訂撰修,形成一部體例科學、結構嚴謹、規(guī)范合理、內容完整并協調一致的法典,是一種高難度的立法工作,其需要有成熟的立法技術。我國作為中華法系代表,自古一直較為重視法典的編纂工作。戰(zhàn)國時期已經出現了中國歷史上第一部法典,即《法經》。自此,歷代統治者在取得政權、實施國家治理時,都以成文法典的方式推行自己的理念和意志,從而也使得法典立法技術相當成熟。例如作為中國古代法典化最高成就的《唐律疏議》不僅有序、正文、總則和分則,呈現出一定的體系化特性,而且各部分之間也具有內在的聯系和相當的邏輯性,立法技術已經在當時處于最高水平(8)有學者認為《唐律疏議》的法典化水平已經達到了當時世界最高的境界。除內容外,在立法技術上,即使當時東羅馬帝國編纂的國法大全,也是無法相比的。參見何勤華.法典化的早期史[J].東方法學,2021(6):4-21.。1949年中華人民共和國成立后,我國立法基本上仍然秉持著制定法典或單行法的傳統,并在借鑒大陸法系國家制定民法典的有益經驗和立法技術的基礎上,于2020年5月成功編纂出臺了《中華人民共和國民法典》?！睹穹ǖ洹废戎贫穹倓t作為總則編,再編纂《民法典》各分編,最后與民法總則合并為一部完整的民法典草案。整合的“兩步走”的工作思路,以及“提取公因式”的方法,公法私法相融合的立法經驗和技術,將一些內容過于龐雜、與科技密切相關的、穩(wěn)定性差的民事法律排除在民法典之外的做法,都是制定法典成功經驗的總結,也表明了我國法典編纂技術越來越成熟,越來越精湛。因此,我國本土傳統的法典化立法技術和民法典編纂的豐碩經驗能夠為我國文化法法典的編纂提供立法技術和保障,從而使得編纂文化法法典成為可能。

(三)域外文化基本法法典化的成功立法例

盡管目前世界上大多數國家尚未制定或編纂專門的文化法法典,但還是有一些國家和地區(qū)制定了適應于各自國情和文化發(fā)展的文化基本法,例如《俄羅斯聯邦文化基本法》(1992年10月9日通過)、《日本文化藝術振興基本法》(2001年11月30日通過)、亞美尼亞共和國《文化基本法》(2002年12月19日通過)、《韓國文化基本法》(2014年3月31日公布施行)和我國臺灣地區(qū)“文化基本法”(2019年6月15日公布施行)等。盡管這些文化基本法尚不是最終的文化法法典,但它們是向文化法法典過渡的一個必經階段,是文化法法典化的中間階段。這些成功的文化基本法典的立法理念、基本框架和規(guī)范內容,甚至立法模式和立法技術等都為我國文化法法典之編纂提供了較好的立法范例,有助于我國文化法法典的編纂。

二、編纂文化法法典的重要功能和意義

(一)編纂文化法法典的重要功能

1.實現文化法的統一和精簡

統一功能是法典編纂的一項重要功能,例如法國、德國之法典編纂皆基于法律統一之目的。從法律意義看,“法典編纂最重要的動機是試圖結束嚴重的法的分裂和不安定狀態(tài)”(9)[日]大木雅夫.比較法[M].范愉,譯.北京:法律出版社,1999:122.。我國目前的文化法規(guī)體系不嚴謹、立法理念不明確、基礎性制度和原則缺乏、規(guī)則之間相互矛盾且割裂、法制化程度不高,亟須立法者進行法典編纂,統一整合。編纂一部統一的文化法法典可以使以前分散在法律、法規(guī)、規(guī)章中的規(guī)則匯集到一部法律中,從而使這些調整和規(guī)范文化關系的規(guī)則在內容上具備結構化和協調性,結束文化法的分裂和不安定狀態(tài)。法國法學家勒內·達維曾指出:“編纂法典有很多原因,但是最主要的還是人們懷有使法律明確和使全國的法律保持統一的愿望,這些國家曾依政治的標準結為一體”(10)[法]勒內·達維.英國法與法國法:一種實質性比較[M].潘華仿,等譯.北京:清華大學出版社,2002:25.。另外,通過文化法法典的統一化可以祛除重復的、多余的和矛盾的文化規(guī)則,實現文化規(guī)則的精簡化,使文化法律更清晰,更易于理解和執(zhí)行。若日后有修法需要,也不必逐一修改,因此可以達到精簡化的目的。

2.創(chuàng)新文化法律制度

法典編纂不同于法律匯編,法律匯編是指將現行的法律規(guī)范按照一定的標準和規(guī)則,分門別類地匯編成冊,以利于人們閱讀和查閱使用,不產生新的法律規(guī)范的活動,屬于非立法活動。法典編纂是“在整理、改造和完善現有規(guī)范性法律文件的基礎上以制定或產生法典為直接目的的國家最高級別的立法活動”(11)封麗霞.法典編纂論——一個比較法的視角[M].北京:清華大學出版社,2002:23.。法典編纂既然是一種創(chuàng)新性的立法活動,通過編纂文化法法典,不僅可以對我國現行的文化法規(guī)范和制度進行匯總,更重要的是在文化法法典化過程中創(chuàng)造出新的概念和新的文化法律制度,從而可以有效地改善我國現行的支離破碎的、體系不完整的文化法律規(guī)范和制度狀態(tài),推進我國文化法律制度體系的現代化進程和持續(xù)發(fā)展。

3.減輕公民和法律工作者的負擔

編纂文化法法典可以方便公民快速查找文化法律規(guī)范,了解現行法律和相關制度規(guī)定,減輕公民負擔。編纂文化法法典可使立法者將來在個別文化法中不必再對所有的特殊文化法律問題進行全面規(guī)定;行政機關可以根據統一和可靠的文化法律規(guī)范實施文化管理和服務活動;可以節(jié)省司法機關查閱涉案法條和相關資料的時間和人力成本,減輕司法機關在司法裁判中形成一般法律原則和填補漏洞的工作負擔。

4.學術推動功能

法學與法典的關系非常緊密,好似一對孿生兄弟。一方面,“法學是法典的基礎,法典離不開法學”(12)[意]桑德羅,斯奇巴尼.法典化及其立法手段[J].丁玫,譯.中外法學,2002(1):77-91.; 另一方面,法學也離不開法典,法典是法學的推動力。編纂法典對法學研究和發(fā)展具有顯著的推動作用。在我國文化立法領域,這一學術推動作用也許更為明顯。建國后,特別是改革開放以來我國文化法學研究取得了顯著的進步,但學術研究與實務之間對一些基本問題仍未達成一致,存在一定的隔閡和認知差異,這嚴重阻礙了我國文化法學理論研究和文化法學學科的進一步繁榮與發(fā)展。藉由編纂文化法法典之天賜良機,我們可以將已經形成的理論共識、成熟的法律制度規(guī)定在法典之中。在此基礎上,依托于文化法法典,我們還可以進行法典評注工作,對其中的法條結合各種理論學說和法院判例進行釋義工作,實現理論與實務密切互動、協同發(fā)展,開啟文化法學理論研究的新高潮,并最終促進文化法學學科的建設(13)2023年2月26日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于加強新時代法學教育和法學理論研究的意見》,明確提出“適應法治建設新要求,加強立法學、文化法學、教育法學、國家安全法學、區(qū)際法學等學科建設”,從而將“文化法學”作為一個適應法治建設新要求的亟需加強建設的法學學科的重要地位凸現出來。有學者指出,推進新時代文化法學學科的興起和繁榮發(fā)展,更需要認真研究文化法治體系建構的理論與實踐。參見熊文釗.加強新時代文化法治建設意義重大[N].中國社會科學報,2022-06-08(004).。即使編纂文化法法典不成功,其也對文化法學研究和文化法學科建設具有較大的推動作用。德國學者Kahl/ Hilbert早就指出:“法典化對于學術還具有較大的推動作用,即便不考慮法典化最終能否在立法層面成功,僅是法典化的過程便能夠促使對一個法領域進行學術討論和把握,并導致進一步帶來學術產出的思考和合作”(14)W. Kahl,P. Hilbert,Die Bedeutung der Kodifikation im Verwaltungsrecht[J].RW, 2012(4):459.。

5.文化宣傳功能

從我國目前的文化法律體系來看,文化法律規(guī)范要么存在于卷帙浩繁的文化單行法律、法規(guī)、規(guī)章里,甚至眾多的文化行政規(guī)范性文件中,要么存在于司法解釋或學術觀點中,對于普通公民來說很難獲知和理解。將它們整合到文化法法典之中,則會使文化法律規(guī)范更加公開透明,更容易接近獲得和理解,更利于文化法和公民文化基本權理念的宣傳。其實,編纂文化法法典的過程本身就具有法律宣傳的效果。編纂一部統一且較為全面的文化法法典并非一日之功,期間不僅需要法學界、文化界和其他群體的不斷交流和對話,而且還要大規(guī)模地進行研究、調研、召開專家座談會、征集公眾意見,很顯然這就是一個對文化法這一法律部門和文化基本權保障理念不斷宣傳和獲得更大影響力的過程。通過文化法法典的普遍宣傳,有助于促進公民知法、懂法、守法,進而推動文化強國建設。

除上述功能外,編纂文化法法典還可使執(zhí)法人員更清楚各個文化法規(guī)間的關系,減少行政機關與人民間之沖突,強化民眾的文化意識。

(二)編纂我國文化法法典的重要意義

1.編纂文化法法典是推進文化領域法治建設的必然要求

建國后,我國文化立法經歷了一個曲折的發(fā)展歷程,但基本形成了以《憲法》為統領,法律法規(guī)和規(guī)章為主體,立法內容較為全面的文化法律體系,這為推進我國文化法法典化奠定了堅實基礎、創(chuàng)造了有利條件。然而,不可否認的是,我國現有文化法律法規(guī)和規(guī)章多呈碎片化狀態(tài)、缺少體系性的內在邏輯聯系,部分法律規(guī)范存在重復和矛盾、法律解釋力較弱和實效性不強等問題。為破解當前文化法律法規(guī)體系存在的這些棘手問題,推進文化法法典化也許就成為了我國文化法治建設的必然選擇。通過推進文化法法典化,可以全面總結我國現有文化法律體系,系統思考整個文化領域的法律問題;可以消弭不同文化立法之間的沖突和重疊,維護文化法律體系的統一;可以充分發(fā)揮文化法律的引領性、基礎性、規(guī)范性、保障性作用,推進文化法治理論研究與實踐發(fā)展。總之,編纂文化法法典是推進我國文化法治建設的必然要求,也是中國特色社會主義法律體系建成不可缺失的重要組成部分。如果缺少了統一的文化法法典,我們很難說中國特色社會主義法律體系已經達到完善之程度。

2.編纂文化法法典是促進我國文化永續(xù)發(fā)展的需要

從文化歷史發(fā)展看,近現代世界各國都面臨“文化國”之危機。所謂“文化國危機”乃是一種國家文化危機與國家政治危機經由互動形成的“共振”,本源于近現代政治國家在文化現代化、全球化、產業(yè)化過程中遭遇的嚴峻挑戰(zhàn)(15)周剛志,李琴英.論“文化法”:契機、體系與基本原則[J].江蘇行政學院學報,2018(6):125-132.。 “文化國”危機之現象在我國表現得較為嚴重,一方面我國國內的傳統文化遺產由于火災、地震、都市更新等原因快速淪失乃至毀滅;另一方面域外文化價值理念、文化意識形態(tài)對我國文化的沖擊更大,文化價值觀扭曲,部分傳統文化不斷丟失。我國面臨的文化國危機已經嚴重影響到了我國文化價值的傳播和文化事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,如果未有國家健全之文化立法予以因應,大則人類數千年文明史,小則某國的歷史傳統文化或者地方文化習俗,均可能在這一過程中淪失甚至消亡(16)周剛志,李琴英.論“文化法”:契機、體系與基本原則[J].江蘇行政學院學報,2018(6):125-132.。因此,通過文化立法,編纂體系化、集成化的文化法法典,依靠文化法法典的“固根本、穩(wěn)預期、利長遠”特性從制度上對傳統文化進行全面有效地保護,在堅持文化主權和友好交往的基礎上對域外腐蝕文化進行有力回擊,能夠促進我國文化及文化事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,確保中國特色社會主義文化永立世界之林。

3.編纂文化法法典是填補我國文化立法空白之需要

新中國成立以來,特別是改革開放以來,我國文化立法取得了驚人的成績。例如《文物保護法》《非物質文化遺產法》《電影產業(yè)促進法》《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》《中華人民共和國水下文物保護管理條例》《博物館條例》《長城保護條例》等一批文化法律、法規(guī)和規(guī)章紛紛出臺。除中央機關的文化立法外,具有立法權的地方人民代表大會和地方人民政府也根據各地文化發(fā)展情況制定了許多涉及文化方面的地方性法規(guī)和政府規(guī)章,例如《南京城墻保護條例》《西安市不可移動文物保護條例》。這些文化立法對健全我國文化法治、保護公民文化權利起到了不可磨滅的作用。但在很多文化領域我們還缺乏相應立法,例如動漫產業(yè)、游戲產業(yè)、直播產業(yè)等新興文化產業(yè)和紅色文化保護尚未有針對性的精準立法,同時適用于文化及文化產業(yè)的一些共通的法律原則、辦事程序、法律責任等也尚付闕如。編纂文化法法典并不僅僅是“編”,而且還要“纂”。所謂“纂”,就是要結合我國改革開放實踐中出現的各種新情況、新問題,確立新的制度(17)王立明.我國民法典分編編纂中的幾個問題[J].中國人大,2018(17):23-29.。因此,通過編纂文化法法典之際,將這些新興文化產業(yè)和紅色文化保護,以及共同事項作為文化法法典之編纂內容,創(chuàng)造和提煉出新的規(guī)范和制度,可以有效地填補我國文化立法之空白,使得我國的文化法治更加健全。

三、我國文化法法典編纂的模式選擇和基本步驟

(一)文化法法典編纂的模式選擇

從近現代的法律實踐來看,法典化的模式基本上可以分為制定型、編纂型和匯編型三種類型。三種模式各有優(yōu)缺點,具體由各國根據國情、法制傳統和立法狀況等因素合理確定。由于我國已經具有了一定數量的文化單行法律法規(guī)和規(guī)章,且也有《民法典》的編纂經驗,因此我國的文化法法典化采取法典編纂的模式較為可行;但另一方面我國文化領域的一些比較重要的法律還尚未出臺或正處于起草和論證階段,因此應該加快具體的立法制定工作。考慮到這些因素,我國的文化法法典似乎采取“法典編纂+法律制定”的混合模式較為可行。具體來說,一方面著手對現有文化法律法規(guī)進行編纂,在“編”的過程中,還應當對現存的法律法規(guī)進行適當的修改,而不是簡單的原封不動地納入;另一方面加緊制定出臺文化領域的其他重要的單行法律法規(guī),為文化法法典編纂提供基礎。文化法法典采取“法典編纂+法律制定”的混合模式使得我國文化法法典既有“編”的成分和“纂”的成分,又具有“新”的成分。

另外,由于中國特色社會主義文化立法“既有調整私權利主體間關系的私法規(guī)范,又有調整權力與權利間關系的公法規(guī)范”(18)周葉中,蔡武進.中國特色社會主義文化立法初論[J].法學論壇,2014(5):83-93.,因此從性質上而言,文化法屬于社會法范疇(19)肖金明.文化法的定位、原則與體系[J].法學論壇,2012(1):26-35.。但在社會法領域,公私法規(guī)范又秉承不同的立法理念,從而使得我國文化法法典具體采用文化公法典和文化私法典分立的編纂模式成為可能。具體來說,可以考慮將規(guī)范公民、法人或其他組織與文化行政管理部門、文化管理部門與其他機關之間關系的相關實體和程序性規(guī)定置于文化公法典部分,這也是本文重點關注的內容,其主要包括文化權利法、文化管制法和文化促進法;將文化的享有者、創(chuàng)作者、使用者之間發(fā)生的人身權、財產權方面的法律關系置于文化私法典部分,這主要包括文化交易法、文化侵權法、著作權法等。

(二)文化法法典編纂的基本步驟

文化法法典化的核心任務是編纂文化法法典,構建一個以文化法法典為核心的具有中國特色的社會主義文化法律體系,對所有文化活動進行“全方位”規(guī)制的法律。但由于我國的文化法律體系并非十分健全,還有一些重要的文化單行法律法規(guī)尚未出臺或正在起草論證,故借鑒我國《民法典》制定的經驗和域外文化基本法制定的成熟做法,我國文化法法典的編纂可以采取四步走方案。具體來說,首先制定我國文化領域目前亟需的一些重要法律,例如《文化產業(yè)促進法》《廣播電影電視法》等,并不斷修訂完善現行的《文物保護法》《檔案法》《博物館條例》等文化單行法律法規(guī);第二步采取“提取公因式”的辦法,將文化各領域的文化法的理念與價值、基本概念、基本原則、權利義務、運作程序、法律責任等文化法律制度中具有普世性和引領性的內容納入總則,制定文化基本法或文化法總則;第三步根據不同文化領域的實際情況和特點完成文化法分則篇的編纂;第四步整合形成統一的文化法法典。

四、我國文化法法典基本框架之設想

(一)法典編纂的理念:以公民文化基本權利為中心

法典誕生的一般過程是,“圍繞特定理念構筑范疇體系,以此展開對篇章條文的全面梳理、統籌、制訂,賦予整部法律以系統性、普適性、學理性和穩(wěn)定性的立法過程”(20)謝紅星.“法典化”的歷史溯源與中國內涵[N].中國社會科學報,2020-10-14(004).。因此,理念,尤其是一個好的理念對編纂部門法法典來說至關重要,是法典編纂要解決的首要問題。文化立法的每一次進步與發(fā)展乃至臻于完善,究其實質離不開新的正確的文化法理念的指導和引領。沒有立法理念或者立法理念錯位,必將導致法典沒有“靈魂”、缺少“主心骨”或者“欲達目的則不能”。既然理念對文化立法如此重要,那么我國文化法法典編纂必須要有一個新的且好的立法理念作為指導和引領,這就是要堅持以“人民為中心”的立法理念?！耙匀嗣駷橹行摹钡牧⒎ɡ砟畈粌H是中國文化法法典化應該貫徹的基本理念,也是未來中國的法典化實踐應當一以貫之的基本理念和時代精神(21)瞿鄭龍.新時代法典化的法理——“法典化時代的法理研究”學術研討會暨“法理研究行動計劃”第十五次例會述評[J].法制與社會發(fā)展,2021(2):209-224.。

我國文化法法典編纂必須要堅持以人民為中心的立法理念,具體來說就是要堅持以公民文化基本權利為中心的立法理念,具體要做到以下三點:一是要把確認和保障公民文化基本權利作為立法的邏輯起點。文化基本權利是憲法規(guī)定的公民的基本權利。如同憲法是公民權利的保障書一樣,文化法法典也應當是寫滿公民文化權利的法典,對公民文化權利進行體系化保障的法典。二是要把公民文化權利和國家文化行政權之間的平衡作為立法主線。文化法法典在確保和規(guī)范國家文化行政權行使的同時,應尊重和保障公民的文化權,最大可能使兩者達到平衡和協調一致,這是文化法法典的立法主線。三是要把保護文化和促進文化永續(xù)發(fā)展與交易作為立法的中心內容。保護現有文化、促進文化產業(yè)永續(xù)發(fā)展及不斷推陳出新,既是國家改革發(fā)展要實現的文化目標,具體表現為國家文化權的行使;又是公民個體發(fā)展要追求的文化目標,表現為公民天生具有的文化權利的行使,例如文化產品之創(chuàng)作、文化產品之交易等。

總之,我國的文化法法典編纂工作“要始終堅持為了人民、依靠人民、造福人民,強化法治方式和法治思維,依法保障人民文化權益,滿足人民日益增長的美好生活需要,讓人民享有更加充實、更為豐富、更高質量的精神文化生活,持續(xù)增強人民獲得感、幸福感、安全感,不斷實現人民對美好生活的向往”(22)楊志今.建立健全文化法律制度 為建成社會主義文化強國提供有力法治保障[EB/OL].(2021-11-01)[2022-05-07].http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202111/b29c3fc9c9254dbc91159d4537861e35.shtml.。

(二)法典的內容定位:以保障公民文化權利、規(guī)范文化行政活動、調整文化市場主體民事活動為中心

任何法典都不可能面面俱全,將所有內容和事項收入囊中,但卻都有自己規(guī)范的核心內容。根據我國現有的文化法體系和文化法法典的編纂目標,我國文化法法典將以保障公民文化權利、規(guī)范文化行政活動和調整文化市場主體民事活動為核心內容。

1.保障公民文化權利

文化權利是公民所享有的一項憲法權利,是一束“群權利”(23)喻少如.公民文化權的憲法保護研究:以國家義務為視角[M].北京:中國法制出版社,2017:65.,具體可以分為文化自由權、文化共享權、文化參與權(文化參與和決定權)和文化發(fā)展權四部分(24)喻少如.公民文化權的憲法保護研究:以國家義務為視角[M].北京:中國法制出版社,2017:66-78.。盡管這些文化權利(例如出版自由、文學藝術創(chuàng)作自由等)在我國憲法上或多或少地已經作了一些規(guī)定,但總體來說都比較原則和抽象,還需要具體部門立法的細化和落實。文化法法典作為一部具體保障公民文化權利的法典,應該就憲法所規(guī)定的文化主體(包括特殊人群)所享有的各項文化權利既要在文化法法典總則中予以明確,以防國家不當地干涉或侵犯,又要在各文化領域分則中明確國家提供保護的程序、手段和措施。

2.規(guī)范文化行政活動

文化法法典是一部具有雙重屬性的法典,既具有公法屬性,也具有私法屬性。文化法法典作為公法,其所要調整的主要是文化行政主管部門與文化主體間的因管理與服務過程中發(fā)生的命令與服從關系。這種關系主要是文化主管部門在行使行政權,作出行政行為的過程中發(fā)生的法律關系。因此,文化法法典的主要內容之一應該是對國家文化行政活動的規(guī)范,主要包括國家文化行政主管部門及相關部門對文化及文化產業(yè)的管制與促進,例如文化產業(yè)的市場準入、文化產業(yè)的財政、稅收優(yōu)惠等促進措施。

3.調整文化市場主體相關民事活動

文化法法典中也應當包括相關民事主體從事文化產業(yè)產品、文化市場交易活動,以及在從事這些活動過程中發(fā)生的文化侵權和賠償等方面的私法內容。這些內容部分已經在我國的《民法典》中予以規(guī)定,但仍有許多內容由于具有特殊性,尚沒有或難以在《民法典》中予以規(guī)定,需要在文化法法典中作出相應的規(guī)范,例如特殊文化產品的制作、文化產業(yè)運營、特殊文化產品交易和創(chuàng)新、媒體的侵權等。

除上述內容外,我國的文化法法典還可以就與法典有關的其他事項也一并予以規(guī)定,例如文化法法典與憲法和其他單行文化法律的關系、法典的實施等。但是也不能把與文化有關的一切事項都歸置在一部文化法法典中,例如對于需要頻繁變更的、需要特別作出規(guī)定的、對少數民族實施的特別法等事項就不適宜規(guī)定在統一的文化法法典之中,否則將會產生各種不便和弊端。因此,盡管我們將來編纂了文化法法典,但并不排除還有一些單行文化法律需要單獨存在,例如檔案法、廣告法、語言法等。

(三)文化法法典的體例安排:序言+總則+分則+附則

參照國際上憲法典和文化法法典的立法經驗,及我國《民法典》編纂的“總則+分則”體例結構。我國文化法法典編纂可以采用“序言+總則+分則+附則”等構成的體例結構。

1.文化法法典的序言

法典的序言是法典正文前的部分,它主要是說明法典的有關背景情況,闡明編纂法典的理由、目的和任務以及表述其他帶有宣示性的內容。序言的功能在于通過闡述法律的目的或制定該法律的意圖,從而體現法律的精神(25)封麗霞.法典編纂論——一個比較法的視角[M].北京:清華大學出版社,2002:321.。文化是意識形態(tài)的基礎和載體,意識形態(tài)是文化的核心與靈魂。因此,我國文化法法典應該具有序言,明確文化法法典的立法背景和基本價值、文化的發(fā)展方向和國家對文化的基本原則和立場。文化法法典序言的這些規(guī)定可以為國家機關實施文化規(guī)范提供指導方針,也可以為確定文化法法典的性質提供指導。

2.文化法法典的總則

總則在法典中居于統帥地位,從總體上說它是整部法典“一以貫之”的靈魂和核心,是對事關法典全局的根本性內容的概括和綜合(26)封麗霞.法典編纂論——一個比較法的視角[M].北京:清華大學出版社,2002:322.。文化現象五彩斑駁、復雜多樣,規(guī)制手段自有不同,為求和諧一致,必須要有一個總則。另外,“從體裁方面說也有必要設一個總則篇‘在許多法律原則的結構上加上一個屋頂’;否則法典的其余各部分‘就像一堆雜亂無章的瓦礫’”(27)[德]康·茨威格特,?！た舜?瑞士民法典的制定及其特色[J].謝懷栻,譯.法學譯叢,1984(3):23-27.。文化法法典的總則具有“安全閥”的作用,它可以防止文化法法典因法律規(guī)范的僵硬但卻精確的規(guī)范文本被社會變更和文化發(fā)展帶來的壓力所沖擊。從我國現行的文化單行法律法規(guī)的立法內容和立法體例來看,《公共文化服務保障法》具有統率其他文化法律法規(guī)的功能,其部分內容可以作為編纂我國文化法法典總則的重要組成部分。結合我國現行的文化單行法律法規(guī)和域外文化基本法的立法內容和經驗,我國文化法法典的總則部分至少應該包括文化立法目的、基本原則、公民的文化權利與義務、文化行政管理機構和職責、文化管理與監(jiān)督、文化的提供和保障、文化促進的調查、研究與開發(fā)、文化人才之培育與任用、文化法律責任、文化交流合作與文化主權、設立國家文化日(月)等內容。

(1)文化法法典的立法目的。每一部法律或法典都應該規(guī)定和宣示立法目的。立法目的宣示一方面表明立法者“改變現狀”的意圖,另一方面又可諭知執(zhí)法和司法機關如何對各條文作“合目的”的解釋(28)蘇永欽.民事立法與公私法的接軌[M].北京:北京大學出版社,2015:28.。我國文化法法典也應該明確自己的立法目的,文化法法典的立法目的主要有四個方面:一是保障公民、社會組織、民族等自由從事文化活動和享受文化的權利和自由;二是調整和規(guī)范文化活動主體間的公私關系;三是傳播中華民族優(yōu)秀文化、弘揚社會主義核心價值觀;四是促進文化永續(xù)發(fā)展和國際合作交流,維護國家文化主權。

(2)文化法法典的基本原則。文化法法典的基本原則是文化法法典編纂、執(zhí)行、遵守和適用的最基本的準則,能夠適用于各專門文化法領域,并起著指導文化法的實踐活動和彌補文化法漏洞的作用。我國的文化法法典應該遵循的共同原則主要有:黨的領導原則、文化自由原則、文化多樣性原則、文化永續(xù)發(fā)展原則、文化依法監(jiān)管原則、文化主權原則。對于這些原則,在文化法法典總則中應該予以集中規(guī)定,文化法法典分則不再規(guī)定。

(3)公民文化權利和義務。在文化法法典總則中對公民文化自由權、文化分享權、文化參與權和文化發(fā)展權等予以明確,并對公民所應該履行的最基本的義務,例如不得侵害、損毀、貶低文化藝術、文化設施和遺跡,不得歧視少數民族文化等義務要予以明確規(guī)定。

(4)文化行政管理機構和職責。在文化法法典中,應當明確文化的主管部門及文化主管部門的管理和保障服務職責,并明晰文化的主管部門和其他負有文化保障和服務職責的部門的具體的職責劃分和職務的協調與配合。

(5)其他文化主體的權利和義務。參加文化法律關系的主體非常多,例如公共設施的管理者和使用者、文化作品的創(chuàng)作者、文化中介組織、各種文化協會等,對于這些主體在文化方面的一些共同的權利和義務也應該在文化法法典總則中規(guī)定下來,對于文化主體的其他一些專有性的權利和義務宜規(guī)定在文化法法典分則中。

(6)文化的監(jiān)督和管理。文化,尤其是文物是一項極易遭受損害或摧毀的文化遺產,因此必須加強監(jiān)督和管理。負有文化管理保護職責的相關行政部門,要對文化產品的創(chuàng)作、運營、交易、出口等環(huán)節(jié)進行全方位的監(jiān)督和管理。除了采用傳統的命令服從式的文化許可、文化處罰等監(jiān)管方式外,行政機關應更多地采取柔性或誘導性的文化監(jiān)管方式,甚至非現場監(jiān)管、電子化監(jiān)管、信用監(jiān)管、文化保護清單等新型監(jiān)管方式,來更好地實施對文化及文化遺產的侵害或具有侵害威脅的違法行為的監(jiān)督和管理。

(7)文化的提供和保障。國家負有提供公共文化設施服務并予以保障的義務。國家設立的專門的文化單位和其他企事業(yè)單位負有提供公共文化服務的職責,國家應該對文化提供經費及其他方面的支持與保障,例如對私人創(chuàng)辦圖書館提供資金資助、對文化創(chuàng)作者提供工作場地、資助或獎勵、設立遺產修繕和文化創(chuàng)作等專門的文化基金、博物館藏品的國家訂購等。文化法法典中應當明確國家提供和保障公共文化服務的內容、程序和具體方式。

(8)文化促進的調查、研究與開發(fā)。為保障公民文化權,促進文化發(fā)展,應在文化法法典總則中明確文化調查、研究與開發(fā)的主體、運行的程序和保障措施,以確保文化促進工作有序進行。

(9)文化人才的培育與運用。人才,強國之根本,興邦之大計。文化的競爭,最終是文化人才的競爭。沒有文化人才的國度,在文化發(fā)展過程中將會無所適度,尤其是在文化新領域,更是難以有所作為。我國的文化人才的現狀是年齡結構與專業(yè)結構不合理、專業(yè)技術類文化人才偏少,應該通過資助搭建平臺、引進海外高層次人才、將文化相關學科納入重點培養(yǎng)學科、改革考核機制、鼓勵各高校與文化產業(yè)聯合精準培養(yǎng)文化人才等方式加以改善。在文化法法典總則中應該明確對文化人才的“引”“育”“用”等措施和手段,形成強有力的制度保障。

(10)文化法律責任

任何組織和個人不得利用公共文化設施、文化產品、文化活動以及其他相關服務,從事危害國家安全、損害社會公共利益和其他違反法律法規(guī)的活動。文化法律責任一般包括文化行政法律責任、文化民事法律責任和文化刑事法律責任。在文化法法典中對行政機關未履行文化保障義務和違法監(jiān)管承擔的行政責任以及公共文化設施管理單位承擔的行政責任、文化市場主體違反文化法律法規(guī)或協議應該承擔的民事責任,以及行政機關、文化市場主體及其他組織違反刑法規(guī)定應該承擔的刑事責任都要予以明確規(guī)定。

(11)文化合作交流與文化主權

文化是多元的,同時也是合作與交流的。只有合作交流的文化才是活的文化、持久的文化、有活力的文化。我國憲法序言明確要求要“發(fā)展同各國的文化交流”。依靠合作交流不僅可以借鑒域外先進文化,也可以提升和增進我國的文化軟實力,但文化交流也會被俘獲甚至被侵害,尤其是現今世界文化霸權思潮依然存在,我們時刻要提防文化霸權主義對我國文化主權的侵犯和文化安全的威脅。因此,應該在文化法法典總則部分鼓勵和支持文化國際合作與交流,但也應該堅持文化主權和文化安全。

(12)設立國家文化日(月)。為了增進民眾的文化意識和了解、并發(fā)揚積極參與文化活動、保護文化遺產和促進文化藝術發(fā)展的精神,可以設立國家文化日或文化月。

3.文化法法典的分則

法典的分則是緊隨總則之后并與之對應銜接的那部分法典內容,它是使法典總則中的基本原則和基本制度得以具體化、條文化的法律規(guī)范的總稱,是法典的主體構成部分(29)封麗霞.法典編纂論——一個比較法的視角[M].北京:清華大學出版社,2002:326.。一個法典可以沒有總則,但不能沒有分則。沒有分則,總則只能停留在抽象的原則階段,不能成為人們普遍遵循的具體規(guī)則。立法的根本目的就是為社會提供調整人類行為和社會關系的法律規(guī)則,為國家的執(zhí)法、司法行為和公民的守法提供標準和依據,所以任何一部能被稱為“法”的文件都必須具備分則這個組成部分,而且是最重要的部分。法典更是如此(30)封麗霞.法典編纂論——一個比較法的視角[M].北京:清華大學出版社,2002:327.。“總則”部分提供基礎,“分則”部分提供制度支撐,協同形成一個系統融貫的規(guī)范體系。我國文化法法典分則的邏輯結構可分為兩個維度:一是按照文化保護的領域,從文物保護到非物質遺產保護,再到博物館、圖書館等文化設施;二是從規(guī)范要素上,從文化主體到文化活動,再到法律責任。分則的內容一般是根據其所調整的人類行為或社會關系本身的內在邏輯順序來布局的。具體來說,文化法法典分則部分應當至少包括文物保護法編、非物質遺產保護法編、圖書館法編、博物館法編、廣播電影電視法編、新聞與文化傳播法編、出版與印刷服務法編、觀光旅游法編、文化設施和產品生產交易法編、文化中介服務法編、文化管理與促進法編等內容。

4.文化法法典的附則

附則是附著在法典后面的規(guī)則,一般是關于法典的一些專業(yè)性術語、技術性規(guī)定、適用范圍與效力方面的相關規(guī)定。附則也不是法典的必備內容,但從近年來的法典化立法實踐來看,大多數的部門法典都具有附則的內容。例如韓國2013年12月10日通過的《文化基本法》和2021年3月23日通過的《韓國行政基本法》、2020年5月28日通過的《中華人民共和國民法典》以及日本的部分專門領域的基本法中都有附則之規(guī)定,這些附則內容大都是關于法典適用的具體問題,尤其是法典與憲法和其他個別法之間的關系。例如文化法法典應該是文化領域的基本法,是調整文化領域法律關系的最高法,應有統合、指導文化領域相關法規(guī)之功能,因此有必要在附則中規(guī)定“本法施行后,應依本法之規(guī)定,修正、廢止或制(訂)定相關文化法令”之特別規(guī)范效力條款,以彰顯其作為文化法規(guī)總則性、指導性規(guī)范之地位(31)周志宏.制定文化基本法之法律問題[A].陳春生.法之橋:臺灣地區(qū)與法國之法學交會[C].中國臺北:元照出版公司,2016:263.。

行文至此,有一個問題必須要回答,也即有了統一的文化法法典,是否就不需要其他特殊的單行文化法律和綜合法律了呢?答案是否定的。因為治國理政的比較好的法治模式是法典與法律,綜合法與單行法,基礎法與專門法的結合,共同組成一個比較系統完備的法律體系。前者規(guī)定社會關系的基本領域、主要方面、根本事項,而后者則緊跟形勢,拾遺補缺,隨機應變,滿足社會生活的多樣化和多元化需求(32)何勤華.法典化的早期史[J].東方法學,2021(6):4-21.。另外,由于法典化的過程同時也是一個解法典化的互動過程,文化領域的特別法基于具體化和填補功能,也會不斷出現和長期存在。因此,文化法法典和特別文化法在文化治理法律體系中將長期處于互動與互補的關系,借以滿足我國文化事業(yè)發(fā)展多樣性和復雜性的需要。

五、結語

我國是一個采取單一制國家結構形式的統一的地域大國和人口大國,要維護國家統一和民族團結,鞏固我國現行文化制度和加強中央立法權威,推進我國文化制度改革的進程,必須依靠法典化。法典化是中國特色社會主義文化走向法治的必然選擇。這既是繼承和發(fā)揚我國悠久的法典編纂傳統的必然,又是對中國近代法制改革法典化經驗的歷史總結,也是對域外法典化立法經驗的借鑒與移植。在“政府推進型”法治現代化模式的大圖景之下,實現重要法律部門的法典化是中國法治進程中一個不可逾越的必經階段(33)封麗霞.世界民法典編纂史上的三次論戰(zhàn)——“法典化”與“非法典化”思想之根源與比較[J].法制與社會發(fā)展,2002(4):93-105.,也應當是整個法律體系的核心和方向(34)[意]桑德羅,斯奇巴尼.法典化及其立法手段[J].丁玫,譯.中外法學,2002(1):77-91.。編纂一部面向未來,面向世界,既有時代精神又有中國社會主義特色的文化法法典,是我國文化立法史上一項宏偉的系統工程,是我國實施文化強國戰(zhàn)略的重要抓手,也是歷史賦予我們義不容辭的神圣責任。