焦明江,李 剛

(1.北京信息科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,北京 100192;2.河南大學(xué) 法學(xué)院,河南 開封 475000)

“興學(xué)以籌款為急?！?1)《公牘錄要:河南提學(xué)司詳撫院上年辦理本省學(xué)務(wù)情形撮具事實(shí)大概呈請(qǐng)核示文(續(xù)昨報(bào))》,《北洋官報(bào)》,1909年第2095期。教育經(jīng)費(fèi)的籌措是保障教育事業(yè)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)因素。晚清政府及官商紳民在興辦現(xiàn)代學(xué)校教育的實(shí)踐中,逐漸認(rèn)識(shí)到新式學(xué)堂這一效仿西方學(xué)校教育制度的舶來事物,比之于官學(xué)、書院、塾學(xué)等中國傳統(tǒng)教育機(jī)構(gòu),不僅在教育目標(biāo)、教育理念、科目與課程設(shè)置、教員知識(shí)結(jié)構(gòu)與學(xué)養(yǎng)要求等方面迥然不同,對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的需求亦巨且依賴性更強(qiáng),“立一學(xué)堂則開辦有費(fèi),常年又有費(fèi)”(2)陳夔龍:《奏議:河南巡撫陳奏擬請(qǐng)變通報(bào)效請(qǐng)獎(jiǎng)?wù)鲁桃灾鷶U(kuò)充學(xué)校并派遣學(xué)生出洋經(jīng)費(fèi)折》,《教育雜志(天津)》,1905年第12期。,“增建校舍,推廣學(xué)額,添聘教員”,在莫不花錢而且“需款甚鉅”(3)《教育·各省教育匯志·河南》,《東方雜志》,1906年第三卷第5期。,并由此走上積極籌措和愈益重視學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)管理之路。迨至民國,從中央到地方各級(jí)政府既要多頭并進(jìn),推動(dòng)學(xué)堂、實(shí)業(yè)、警察等各項(xiàng)建設(shè),卻又庫儲(chǔ)空虛、財(cái)政支絀?；I措教育款產(chǎn)為發(fā)展新式學(xué)校教育提供經(jīng)費(fèi)保障,由是成為政府及官紳商民頗感困難卻又亟須解決的問題。另外,教育經(jīng)費(fèi)的籌措與管理,關(guān)系政府、教育機(jī)構(gòu)和受教育者多方切身利益,往往造成涉事各方明爭暗斗的利益博弈格局,是考驗(yàn)政府公共管理水平和社會(huì)治理能力之試金石,其中蘊(yùn)含的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)具有鑒往開來的意義。故此,近年來學(xué)界對(duì)民國時(shí)期學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的籌措和管理持續(xù)進(jìn)行探討并不斷有新成果發(fā)表(4)楊濤:《民國時(shí)期河南教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立的考察》,《南都學(xué)壇》,2015年第3期;劉福森等:《民國私立高校教育經(jīng)費(fèi)的措籌及現(xiàn)代意義》,《寧波大學(xué)學(xué)報(bào)》(教育科學(xué)版),2016年第4期;王曉敏:《民國初期吐默特地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)分析》,《學(xué)理論》,2017年第8期;熊賢君:《民國時(shí)期的教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立運(yùn)動(dòng)》,《教育與經(jīng)濟(jì)》,2021年第1期。茲不逐一評(píng)述。。總體上看,研究視點(diǎn)較為零散,而且無論立足全國大局宏觀探討,抑或具體考察各地各類各級(jí)學(xué)校經(jīng)費(fèi)籌措和管理的區(qū)域研究與個(gè)案剖析,大多皆聚焦亦局限于從消極的角度,側(cè)重探析教育經(jīng)費(fèi)緊缺及其后果、教育經(jīng)費(fèi)籌措困難及其原因等,對(duì)當(dāng)時(shí)政府及官紳商民設(shè)法籌款興學(xué)的積極作用論述深度不夠,研究略顯薄弱。鑒于此,筆者不揣谫陋,以民國時(shí)期河南為例略作論述,不當(dāng)之處祈望識(shí)者指正。

一

民國初年,河南各地“風(fēng)氣漸開,學(xué)校進(jìn)行,較為順利”(5)馬固生:《河南各縣初等教育與義務(wù)教育概況》,《河南教育月刊》,1932年第三卷第一期。。據(jù)統(tǒng)計(jì),1912年,河南全省共有小學(xué)4606所,在校小學(xué)生111259人,小學(xué)教職員10915人;1916年,小學(xué)增至9065所,在校小學(xué)生240430人,小學(xué)教職員20565人;1928年,小學(xué)再增至9687所,在校小學(xué)生290272人(6)周邦道:《第一次中國教育年鑒·丙編·教育概況》,開明書店,1934年,第460-461頁。。普通初級(jí)中學(xué),1912年,全省共有18所(其中省立15所,縣立2所,私立1所);1927年,增至37所(其中省立15所,縣立8所,私立14所)(7)《河南各項(xiàng)中等學(xué)校歷年校數(shù)統(tǒng)計(jì)表》,河南省教育志編輯室編:《河南教育資料匯編(民國部分)》,1984年,第242-243頁。。中小學(xué)教育的發(fā)展,教職員與學(xué)生人數(shù)的增加,客觀上要求學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)同步增長。為此,河南地方政府與官紳商民因襲清末籌款興學(xué)成規(guī),積極采取措施籌集教育款產(chǎn),盡力為學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展提供經(jīng)費(fèi)支持。

(一)分級(jí)辦學(xué),就地籌款。民國初年,北洋政府強(qiáng)調(diào)“變通從前官治的教育,注重自治的教育”,認(rèn)為若由政府包攬籌款興學(xué)事務(wù)而地方官紳商民不承擔(dān)發(fā)展地方教育責(zé)任,勢(shì)將形成“欲立一校,動(dòng)需國帑”的局面,并滋生地方辦學(xué)鋪張浪費(fèi)“不知愛惜”,學(xué)生家庭“視子弟之就學(xué)與否漠不相涉”和“子弟就學(xué)亦不知所以自效于國家”等情弊,最終造成“國家雖糜億萬之金錢”而“教育終無良果”。于是,沿襲清末新政“分級(jí)辦學(xué),就地籌款”舊規(guī),明確規(guī)定:凡中等以上學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)底款,皆劃歸省級(jí)教育經(jīng)費(fèi)范疇。即省立各中等學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)之不足部分,由省庫撥款補(bǔ)充;原各州縣協(xié)辦省立中等學(xué)校(郡城中學(xué))的款項(xiàng),因“府”這一行政建置的取消而停解。凡小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)及底款,均劃歸縣教育經(jīng)費(fèi)范疇,由縣政府和縣學(xué)務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)籌措。私立學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi),由民間自籌而政府酌情補(bǔ)助,“庶人知興學(xué)為地方之責(zé)任”而“學(xué)款亦不至漫無著落”(8)《公報(bào)輯要:教育部整理教育方案草案(三年十二月十一日)》,《教育研究(上海1913)》,1915年第20期。。由此形成縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)“各學(xué)堂經(jīng)費(fèi)”“由所在地學(xué)董自籌自用”(9)河南教育廳督學(xué)室、編輯處:《最近三十年河南教育沿革述要》,《河南教育月刊》,1934年第四卷第三期。,“各校私有之不動(dòng)產(chǎn),則由各校自管”(10)河南省史志編纂委員會(huì)、河南省檔案館:《(民國十八年)河南新志》,中州古籍出版社,1988年,第438頁。的局面。

(二)設(shè)法擴(kuò)充縣教育經(jīng)費(fèi)來源渠道。民國初年,河南各地遵照北洋政府的指令,裁撤前清州縣儒學(xué),將原州縣儒學(xué)田產(chǎn)撥歸縣教育經(jīng)費(fèi),“河南各縣有此項(xiàng)收入者,居大多數(shù)”。1915年冬,河南省參議會(huì)鑒于各縣教育經(jīng)費(fèi)缺乏穩(wěn)定保障而影響學(xué)校教育發(fā)展,遂議決《河南各縣教育款產(chǎn)規(guī)劃案》送省署查照?qǐng)?zhí)行。其主要內(nèi)容是:契稅項(xiàng)下附征教育費(fèi)4%;田賦項(xiàng)下附征教育費(fèi)每丁銀一兩增收0.2元(丁銀一兩約合20元);原有學(xué)田課租及一些地方特種捐稅,均劃歸縣教育經(jīng)費(fèi)范疇(11)詹綸章:《解放前河南地方教育經(jīng)費(fèi)概況(1915—1948)》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第79頁。。這些政策措施,實(shí)際上是把清末新政期間河南一些州縣籌款興學(xué)時(shí)自主實(shí)行的地丁附加、教育捐稅及捐稅附征等辦法公開化,并在全省范圍推廣。雖然看似套路陳舊,但施行后對(duì)河南各縣保障縣教育經(jīng)費(fèi)及其收入來源不無裨益。

(三)爭取教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立,抵制對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的擠占挪用。袁世凱病逝后,北洋集團(tuán)群龍無首,各派軍閥政爭激烈。河南軍政當(dāng)局亦窮兵黷武,大肆擠占、挪用教育經(jīng)費(fèi)以擴(kuò)充軍費(fèi),由此造成“教育經(jīng)費(fèi)愈形支絀。省立各學(xué)校無不積欠累累。各縣教育機(jī)關(guān)亦皆作輟靡?！?、“省立各學(xué)校以經(jīng)費(fèi)積欠過巨,無法進(jìn)行”(12)《(民國十八年)河南新志》,第437-438頁。、“教職員不能維持生活”的學(xué)校教育發(fā)展嚴(yán)重困難局勢(shì)。河南省學(xué)校聯(lián)合會(huì)、省教職員聯(lián)合會(huì)于是牽頭,帶領(lǐng)教育界開展教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立運(yùn)動(dòng),最終促使當(dāng)局指定以全省買當(dāng)契稅收入作為省教育經(jīng)費(fèi)?？?河南省立各校教育經(jīng)費(fèi)由此逐漸充裕,“預(yù)算年有增加”(13)吳益曾:《河南教育?？罴o(jì)略》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第94頁。。

北洋政府統(tǒng)治時(shí)期,河南于1916年、1922年先后設(shè)立省、縣兩級(jí)教育款產(chǎn)管(經(jīng))理處,是國內(nèi)較早實(shí)現(xiàn)教育款產(chǎn)經(jīng)營管理獨(dú)立的省份(14)戴夏,周邦道:《教育部督學(xué)視察河南省教育報(bào)告》,教育部1933年編印,第20頁;田正平,張寅:《南京國民政府初期省級(jí)教育行政與省教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立》,《高等教育研究》,2014年第4期。。江西省教育廳長途經(jīng)開封時(shí),“曾借抄原案作參考”(15)詹綸章:《解放前河南地方教育經(jīng)費(fèi)概況(1915-1948)》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第80頁。。由此可見,河南是當(dāng)時(shí)國內(nèi)較早實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)完全獨(dú)立的省份,并為其他省區(qū)推動(dòng)教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立起到探路先行的示范作用。

二

南京國民政府時(shí)期,河南當(dāng)局對(duì)清末新政和北洋政府統(tǒng)治時(shí)期的籌款興學(xué)之道亦因亦革,采取積極的政策措施,加大力度籌措教育經(jīng)費(fèi),為促進(jìn)學(xué)校教育發(fā)展提供經(jīng)費(fèi)保障與支持。

(一)大規(guī)模施行廟產(chǎn)興學(xué)。清末新政期間,河南遵照朝廷旨意,“提廟產(chǎn)以辦教育”。1909年,河南提學(xué)司“令各縣抽提廟產(chǎn)什二三充學(xué)校經(jīng)費(fèi)”(16)《(民國十八年)河南新志》,第434、401頁。,并責(zé)成地方官紳“清查不在祀典之廟產(chǎn),妥察情形,酌量提充本地學(xué)款”。據(jù)說效果不錯(cuò)?！案鲗賹W(xué)堂賴以補(bǔ)助者,亦良多”(17)《詳報(bào)前撫院吳宣統(tǒng)元年辦理本省學(xué)務(wù)情形呈折請(qǐng)核文》宣統(tǒng)二年三月十六日,《河南教育官報(bào)》,1910年第70期《文牘》,第14頁。。北洋政府統(tǒng)治時(shí)期,馮玉祥于1922年任河南督軍時(shí),亦“通令各縣將廟產(chǎn)一律收歸教育款產(chǎn)”,河南各縣“教款收入”因此“略有增加”(18)詹綸章:《解放前河南地方教育經(jīng)費(fèi)概況(1915-1948)》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第79-80頁。。南京國民政府時(shí)期,河南省政府于1928年1月飭令河南各縣實(shí)施廟產(chǎn)興學(xué)(19)《最近三十年河南教育沿革述要》,《河南教育月刊》,1934年第四卷第三期。。與清末新政時(shí)期相比,民國時(shí)期河南廟產(chǎn)興學(xué)有兩個(gè)特征值得注意:一是對(duì)佛寺道觀等宗教場所及其財(cái)產(chǎn)沖擊甚大。在廟產(chǎn)興學(xué)中,“因拆廢淫祠,毀及古代建筑或銅鑄雕刻等佛像,以至掘墓裂碑、伐古樹者,亦頗有所聞”,“各地方寺廟幾于完全破產(chǎn)”。大相國寺、少林寺、白馬寺等佛教名剎亦未能幸免(20)《(民國十八年)河南新志》,第434-436頁。。二是征收范圍廣泛。實(shí)施廟產(chǎn)興學(xué)進(jìn)程中,不僅將各地寺廟宮觀、民間祠祀等宗教場所及資產(chǎn)征用辦學(xué);神火社、關(guān)帝社、白衣社等會(huì)社的公積金,亦由校董會(huì)斟酌情形,以一部或全部充作學(xué)?；?各地民眾祭祖社之公款或家廟祭田等,由校董會(huì)商請(qǐng)捐出一部分,充作學(xué)?；?21)陳訪先:《河南教育現(xiàn)狀》,《教育雜志》,1936年第26卷第8期,第11頁。。從地方志記載看,廟產(chǎn)興學(xué)在充裕縣教育經(jīng)費(fèi)和發(fā)展鄉(xiāng)村小學(xué)教育方面確實(shí)起了重要作用。如林縣,全縣初級(jí)小學(xué)從1926年的42所增至1929年的90余所,“所需經(jīng)費(fèi),大半皆基本廟產(chǎn)”(22)張鳳臺(tái),李見荃:民國《林縣志》卷七《教育》第7-8頁,1932年石印。。許昌縣,全縣140余處國民小學(xué),“借用寺廟為校舍者居多”(23)王秀文,張庭馥:民國《許昌縣志》卷五《教育》第3頁,1923年石印。。扶溝縣,“民國年間,全縣中小學(xué)二百多所全部利用廟宇、祠堂、書院等作校址,新建校舍很少”(24)扶溝縣志編纂委員會(huì):《扶溝縣志》,河南人民出版社,1986年,第434頁。。

(二)加強(qiáng)有利于學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)收入的捐稅征收。一是全面推行地丁附加教育費(fèi)。1928年7月,河南省教育廳召開全省縣教育局長會(huì)議決定,從1929年起,每丁銀一兩得附加教育費(fèi)二角至八角,并呈準(zhǔn)省府通令全省各地“按地方情形酌定征收”(25)《最近三十年河南教育沿革述要》,《河南教育月刊》,1934年第四卷第三期,第86頁;《(民國十八年)河南新志》,第437頁。。如寶豐縣,1928年底始按每兩丁銀征收附加教育費(fèi)六角,1932年地丁附加教育收入5821元,占該縣教育經(jīng)費(fèi)總收入18411元的31.6%(26)寶豐縣史志編纂委員會(huì):《寶豐縣志》,方志出版社,1996年,第525頁。。泌陽縣,1928年執(zhí)行廟產(chǎn)興學(xué)通令和開征地丁附加教育費(fèi),“教育經(jīng)費(fèi)始有鉅量增加”。迨至1934年,該縣地丁附加教育費(fèi)收入為7200元,占縣教育經(jīng)費(fèi)總收入30894元的23.3%(27)泌陽縣地方史志編纂委員會(huì):《泌陽縣志》,中州古籍出版社,1994年,第558頁。。地丁附加因此成為這一時(shí)期河南各縣“教費(fèi)中數(shù)目較鉅而具有普遍性者”(28)河南教育年鑒編輯委員會(huì):《十九年度河南教育年鑒》,1931年,第317頁。。二是增征教育捐稅或捐稅附加教育費(fèi)。1930年7月,河南省教育廳舉行全省教育會(huì)議,通過了教育地畝捐、教育特產(chǎn)捐、教育商捐以及房捐、牙稅捐等擴(kuò)充縣教育經(jīng)費(fèi)的決議案,為各縣增征教育捐稅或捐稅附加教育費(fèi)提供地方教育行政部門的政策依據(jù)。同時(shí)還規(guī)定,契稅附加教育經(jīng)費(fèi),以不得超過正稅一半為原則,凡無契稅附加或有契稅附加而不及正稅一半的縣份,“均得呈準(zhǔn)加足”(29)《最近三十年河南教育沿革述要》,《河南教育月刊》,1934年第四卷第三期。。通過實(shí)施增征教育捐稅或捐稅附加教育費(fèi),極大地?cái)U(kuò)充了河南縣教育經(jīng)費(fèi)收入來源渠道,促進(jìn)了縣教育經(jīng)費(fèi)收入增長。

(三)加大對(duì)私立學(xué)校和鄉(xiāng)村小學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的資助力度。清末民初,河南當(dāng)局即對(duì)辦學(xué)已有成績但教育經(jīng)費(fèi)困難的私立中小學(xué)堂“設(shè)法補(bǔ)助”(30)孔祥霖:《詳報(bào)學(xué)部宣統(tǒng)二年本省辦理學(xué)務(wù)情形撮具重要大概事實(shí)折呈請(qǐng)示文、折附》宣統(tǒng)三年四月十九日,1911年《河南教育官報(bào)》第89期《文牘》,第14頁。,但總額較少。如1922年和1923年,河南分別補(bǔ)助私立學(xué)校經(jīng)費(fèi)4000元和7727元,在當(dāng)年河南各級(jí)各類學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)總額1623244元和1913480元中所占份額甚微(31)《河南全省教育經(jīng)費(fèi)總數(shù)及支配一覽表》,《教育雜志》,1925年第17卷第11期,第1頁。。南京國民政府成立后,提出對(duì)邊遠(yuǎn)貧瘠或有特殊情形的地區(qū)教育文化經(jīng)費(fèi),可由中央政府從國庫撥款補(bǔ)助。并以撥發(fā)補(bǔ)助費(fèi)的形式獎(jiǎng)助私立學(xué)校發(fā)展。遵照中央政府指令,河南省教育廳每年抽撥10萬元以上教育經(jīng)費(fèi),對(duì)各地私立學(xué)校分別優(yōu)良定為五等,給予1000元至5000元的常年補(bǔ)助費(fèi);對(duì)辦學(xué)優(yōu)異的私立學(xué)校,分別五等,給以400元至1000元的一次性補(bǔ)助(32)戴夏,周邦道:《教育部督學(xué)視察河南省教育報(bào)告》,教育部1933年編印,第21頁。,從而形成私立學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)收入來源自籌公助的格局(33)詹綸章:《解放前河南地方教育經(jīng)費(fèi)概況(1915—1948)》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第80頁。。

通過實(shí)行上述籌款興學(xué)政策措施,河南各縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育經(jīng)費(fèi)有較大幅度增長。各縣教育經(jīng)費(fèi),“有在三四萬元以上者,亦有達(dá)十萬元以上者,其不及萬元者,居極少數(shù)”,“至于各縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或坊里所有之教育經(jīng)費(fèi),其總數(shù)有超過縣款數(shù)倍者,亦間有少于縣款者”(34)《最近三十年河南教育沿革述要》,《河南教育月刊》,1934年第四卷第三期。。如商丘縣,“(民國)十五年,丁銀每兩附加教育款一千文,經(jīng)費(fèi)增至八千元。民國十七年每丁銀一兩,又增一串(千)文,并收廟田百余頃,經(jīng)費(fèi)增至二萬八千元。十九年丁銀附捐,每兩改收五角,又加綆捐二千元,計(jì)有經(jīng)費(fèi)三萬六千元”(35)祁晉卿:《商邱縣教育視察報(bào)告》,河南省教育廳編輯處:《二十三年上期河南地方教育視察報(bào)告》,1934年,第54頁。。鞏縣小學(xué)教育經(jīng)費(fèi),“在民國十六年以前,每年收入約三萬元?！曛两?鄉(xiāng)村小學(xué),逐漸復(fù)興,每年收入約四五萬元”(36)王春元:《鞏縣教育視察報(bào)告》,《二十三年上期河南地方教育視察報(bào)告》,第41頁。。另據(jù)檔案記載,1940年,新野縣政府具文呈報(bào),該縣教育局在局長張德芝督率下,加大力度清理學(xué)田,共清理增加學(xué)田1500余畝,年增學(xué)款13500余元,“教師待遇藉以提高,小學(xué)數(shù)目因以增加,收效實(shí)大”。1942年,河南省制頒《國民教育實(shí)施計(jì)劃》,規(guī)劃于當(dāng)年增設(shè)中心學(xué)校414所,“并將原有之鄉(xiāng)村小學(xué)、區(qū)立縣立村立保立各類小學(xué),一律改為國民小學(xué)”,共計(jì)改立5996校,新設(shè)2933校,“所需經(jīng)費(fèi),并由省縣分擔(dān)寬籌,列入省縣地方預(yù)算”(37)鄭遠(yuǎn)蓭:《簽呈》(1940年10月15日),《河南省三十一年度國民教育實(shí)施計(jì)劃》,河南省檔案館藏檔案:M15-1-22,第25-31頁。。由此可見,即使在抗戰(zhàn)時(shí)期,河南地方教育機(jī)關(guān)還在設(shè)法開辟財(cái)源,為發(fā)展學(xué)校教育提供經(jīng)費(fèi)保障。

三

民國時(shí)期,在革故鼎新促使教育經(jīng)費(fèi)管理體制現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的過程中,河南地方當(dāng)局及教育行政部門主要采取了以下政策措施:

(一)加強(qiáng)公立中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)收入的集中統(tǒng)一管理。1929年2月,河南省教育廳頒發(fā)《教款集中辦法》,飭令省立各學(xué)校將原有校產(chǎn)基金稅捐等,一律清點(diǎn)移交省教育款產(chǎn)經(jīng)理處經(jīng)管,并限月內(nèi)“據(jù)實(shí)報(bào)廳咨轉(zhuǎn)管理處核辦”。此后由省教育廳轉(zhuǎn)咨教育款產(chǎn)經(jīng)理處根據(jù)學(xué)校所核定之級(jí)別及經(jīng)費(fèi)支用標(biāo)準(zhǔn),定期撥發(fā)經(jīng)費(fèi)以供學(xué)校開支(38)《最近三十年河南教育沿革述要》,《河南教育月刊》,1934年第四卷第三期;《(民國十八年)河南新志》,第443頁。。河南各縣立中小學(xué)校教育款產(chǎn),亦由縣教育行政機(jī)構(gòu)或縣教育款產(chǎn)經(jīng)理處統(tǒng)一經(jīng)管,在實(shí)行時(shí)間上或早或晚,并不整齊劃一。較早者如扶溝縣,“清光緒三十一年,創(chuàng)設(shè)高等小學(xué)堂,學(xué)田課租即由學(xué)堂管理。宣統(tǒng)三年,創(chuàng)設(shè)乙種蠶桑學(xué)校,始收戲捐為該校?？?。迨公款局成立,學(xué)田課租及戲捐,均移交公款局管理。民國六年,教育款產(chǎn)處成立,學(xué)田課租及戲捐始?xì)w款產(chǎn)處經(jīng)理”(39)李在謙:《扶縣溝教育視察報(bào)告》,《二十三年上期河南地方教育視察報(bào)告》,第82頁。。南陽縣,“(民國)九年三月,呈準(zhǔn)劃一學(xué)款,令縣立各校將其直接收入、各項(xiàng)基金及捐款,一律收歸教育款產(chǎn)經(jīng)理處經(jīng)管,平均分配”(40)宋澤:《南陽縣教育視察報(bào)告》,《二十三年上期河南地方教育視察報(bào)告》,第10-11頁。。南京國民政府時(shí)期,在河南省教育廳頒布《河南各縣教育經(jīng)費(fèi)清理委員會(huì)規(guī)程》后,各縣立中小學(xué)校原有之款產(chǎn)即陸續(xù)移交縣教育局或縣教育款產(chǎn)經(jīng)理處經(jīng)管,并按照縣學(xué)款支用辦法和縣立、區(qū)立學(xué)校經(jīng)費(fèi)與臨時(shí)費(fèi)支給標(biāo)準(zhǔn),由縣教育局或縣教育款產(chǎn)經(jīng)理處定期撥發(fā)經(jīng)費(fèi)以供學(xué)校開支。20世紀(jì)30年代初,河南縣級(jí)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算中,即有初級(jí)中學(xué)、簡易師范、乙種或初級(jí)實(shí)業(yè)學(xué)校、完全小學(xué)、國民學(xué)校等會(huì)計(jì)科目(41)詹綸章:《解放前河南地方教育經(jīng)費(fèi)概況(1915—1948)》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第80頁。。

(二)清理整頓縣教育款產(chǎn)經(jīng)管所存在之積弊。一是要求各學(xué)校將學(xué)田課租移交教育款產(chǎn)管理處經(jīng)管。民國初年,河南各縣陸續(xù)將學(xué)田移充學(xué)校經(jīng)費(fèi),然因各校教職員人少或忙于教務(wù)而無專人負(fù)責(zé)學(xué)田課租事宜,由此造成學(xué)田包佃、租金滯交拖欠等情弊,影響學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)收支。河南教育款產(chǎn)管理處成立后,即致函各校移交學(xué)田課租。教育款產(chǎn)管理處接收后,利用當(dāng)年春季省教育廳派人赴各縣視察學(xué)務(wù)時(shí)機(jī),將所接收之學(xué)田勘丈清理,議定課租,分立租約,交縣契稅局保存。到麥秋兩季,由縣契稅局代征代解。二是整頓契稅征收。1928年9月,河南省教育廳呈準(zhǔn)省府批準(zhǔn),撤銷各縣契紙發(fā)行所,俾以統(tǒng)一各縣契稅征收事權(quán)。嗣后又舉辦契稅員訓(xùn)練班,對(duì)學(xué)員進(jìn)行為期3個(gè)月的契稅征收培訓(xùn),結(jié)業(yè)后分派各縣清查契稅征收。經(jīng)過整頓,河南省教育契稅收入由此前歲收60萬元增至200萬元,到全面抗戰(zhàn)前夕又增至300萬元(42)榮典岑,胡禹山,關(guān)超萬:《河南教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立始末》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第82-83頁。。三是禁止學(xué)田包佃。1930年11月,河南省教育廳針對(duì)各縣學(xué)田多被地方豪紳把持包辦,致使教育經(jīng)費(fèi)收入和佃農(nóng)利益兩方均受損害的情弊,通令各縣教育局嚴(yán)禁學(xué)田包佃,改由農(nóng)民直租,俾收學(xué)田課租對(duì)地方教育經(jīng)費(fèi)“頗有增益”之效果(43)詹綸章:《解放前河南地方教育經(jīng)費(fèi)概況(1915-1948)》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第80、88頁。。

(三)開展學(xué)校辦學(xué)情況摸底調(diào)查研究。1930年,河南省教育廳為明了全省各地學(xué)校現(xiàn)況,特別制作學(xué)齡兒童、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、地方師資等調(diào)查表,“分發(fā)各縣教育局遵照辦理”,進(jìn)行教育情況的摸底調(diào)查(44)馬固生:《河南各縣初等教育與義務(wù)教育概況》,《河南教育月刊》,1931年第三卷第一期。。與此同時(shí),省督學(xué)在赴各縣視察學(xué)務(wù)時(shí)也注意了解學(xué)校狀況。從《民國十九年河南教育年鑒》、省督學(xué)視察各縣學(xué)務(wù)報(bào)告和民國時(shí)期河南各縣地方志教育篇等歷史文獻(xiàn)的記載看,這一時(shí)期河南省、縣兩級(jí)政府及教育行政機(jī)關(guān)對(duì)河南各地學(xué)校特別是鄉(xiāng)村初級(jí)小學(xué)、國民學(xué)校及縣公立、私立各中小學(xué)校的辦學(xué)情況,如辦學(xué)規(guī)模(有多少班級(jí)、教職員和學(xué)生人數(shù))、經(jīng)費(fèi)數(shù)額及主要來源、教學(xué)設(shè)施(校園、教室、運(yùn)動(dòng)場地等)、學(xué)校歷史沿革等,已有比較深入、細(xì)致的了解和掌握,這就在一定程度上改變了此前政府及有關(guān)職能部門對(duì)私立學(xué)校、鄉(xiāng)村初級(jí)小學(xué)辦學(xué)情形了解膚淺甚至不甚了了的狀態(tài),為有針對(duì)性地制定河南中小學(xué)教育發(fā)展規(guī)劃和推進(jìn)籌款興學(xué),提供了比較切實(shí)、可靠的調(diào)查研究依據(jù),奠定了資料信息的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

四

民國時(shí)期河南各級(jí)政府在采取積極的政策措施籌款興學(xué)過程中,亦遭遇到一些人為因素的干擾或障礙。“如廟產(chǎn)辦學(xué)之令甫下,而各地方有借口軍事將廟產(chǎn)入官產(chǎn)交價(jià)開銷,雖經(jīng)教育廳通令禁止,而投機(jī)豪紳復(fù)勾結(jié)廟僧以賤價(jià)收買其田畝,且倒填月日于契紙以掩其跡者甚多。逆產(chǎn)全辦教育之議由廳呈準(zhǔn),實(shí)則除彰德高級(jí)中(學(xué))者,學(xué)(衍字)月?lián)芏г?悉歸軍政機(jī)關(guān)支配。至于查抄匪產(chǎn)則由逆產(chǎn)清理處隨時(shí)處分。各地方營田歷經(jīng)列入官產(chǎn)標(biāo)賣,所余無幾?！?45)《(民國十八年)河南新志》,第441頁。透過歷史表象,就其犖犖大端而言,主要有以下三股力量在消極影響和阻礙民國河南籌款興學(xué)的積極努力及成效:

(一)軍事對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的強(qiáng)行擠占和粗暴挪用。民國時(shí)期,無論是北洋政府還是南京國民政府,從中央到地方,主政者大都崛起于行伍,兼有軍人和政客雙重身份。在“有槍便是草頭王”的社會(huì)環(huán)境,每當(dāng)籌措教款與擴(kuò)張軍費(fèi)不可兼得時(shí),主政者即毫不遲疑地騰挪擠占教育經(jīng)費(fèi)而用于軍費(fèi)開支。時(shí)人回顧:“辛亥革命后,北洋軍閥跋扈專橫,形成了割據(jù)的局面,軍費(fèi)浩繁,土匪遍地,以致地方糜爛,政務(wù)廢弛,教育破產(chǎn)?！薄摆w倜任河南督軍兼省長時(shí),為擴(kuò)大勢(shì)力,鞏固地盤,就收編土匪,擴(kuò)充軍隊(duì)。河南的田賦和稅收都用在軍費(fèi)方面,各學(xué)校會(huì)計(jì)雖然終日在財(cái)政機(jī)關(guān)坐催索討,往往是一文不給。教款困難,已達(dá)極點(diǎn)?！?922年,馮玉祥接替趙倜任河南督軍,一方面強(qiáng)調(diào)“振興教育,必須經(jīng)費(fèi)充足”,并相繼推出廟產(chǎn)興學(xué)、劃全省契稅收入為教育?？睢⒚髁罱垢骷?jí)政府任意挪用教款、將沒收趙倜的部分財(cái)產(chǎn)撥充教育經(jīng)費(fèi)等有利籌款興學(xué)的政策措施;但另一方面,馮自己亦大肆招兵買馬,銳意擴(kuò)張軍力,故對(duì)河南教育界要求增加教育經(jīng)費(fèi)并不滿意,只是礙于曹錕、吳佩孚等直系巨頭明確表態(tài)支持設(shè)立教育基金,才“不再持異議”(46)榮典岑,胡禹山,關(guān)超萬:《河南教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立始末》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第80-82頁;魯玲:《馮玉祥與河南的文化教育》,《蘭臺(tái)世界》,2011年第26期。。南京國民政府初期,河南各地挪用教育經(jīng)費(fèi)以充軍事費(fèi)用的風(fēng)氣仍未遏制。1926年至1930年間,河南“各地駐軍多不明教款獨(dú)立真象”,“各地駐軍仍有強(qiáng)提稅款,甚至驅(qū)逐局長,強(qiáng)接局務(wù),橫加干涉的情況”。1930年,萬選才任河南省主席,省府秘書長李小蘭仗恃武力和權(quán)勢(shì),將開封契稅局奪走并“迫令該局恢復(fù)扣支辦法”,又“利用駐軍勢(shì)力,強(qiáng)迫接收了沁陽契稅局”(47)吳益曾:《河南教育?？罴o(jì)略》,榮典岑,胡禹山,關(guān)超萬:《河南教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立始末》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第94、83頁。。面對(duì)軍隊(duì)囂張跋扈及對(duì)河南地方教款的擠占挪用,時(shí)人感嘆道:“軍事倥傯,改費(fèi)所入,往往挪移以供軍儲(chǔ),……莘莘學(xué)子,失教日多。”(48)吳益曾:《河南教育?？罴o(jì)略》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第93-94頁。“戰(zhàn)爭迭起,使河南教育,直接間接蒙受莫大之損失!”(49)李敬齋:《十九年河南之教育》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第7頁。

(二)地方政府及有關(guān)部門對(duì)籌款興學(xué)的消極應(yīng)付或強(qiáng)烈抵制?；I款興學(xué)作為一種教育經(jīng)濟(jì)活動(dòng),其實(shí)質(zhì)是要求擴(kuò)張教育部門的經(jīng)濟(jì)收入和利益邊界。在20世紀(jì)上半葉河南省這一特定時(shí)空環(huán)境和社會(huì)財(cái)富與財(cái)政收入總量有限的情勢(shì)下,增長教育經(jīng)費(fèi),即意味著其他行業(yè)、部門經(jīng)濟(jì)收入減少,勢(shì)必觸動(dòng)、損害其他行業(yè)部門的利益,并由此招致或明或暗的阻撓、抵制。例如,省財(cái)政稅收系統(tǒng)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立和教款收入增長進(jìn)行干預(yù),“因而惹起許多糾葛”(50)榮典岑,胡禹山,關(guān)超萬:《河南教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立始末》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第83頁。。1930年3月,國民政府內(nèi)政部通令全國,要求各縣地方各種經(jīng)費(fèi)收支統(tǒng)歸縣財(cái)務(wù)局征管,以統(tǒng)一縣級(jí)財(cái)政經(jīng)管。河南省教育廳以河南各縣教育經(jīng)費(fèi)向由縣教育局獨(dú)立經(jīng)管,對(duì)地方教育經(jīng)費(fèi)亦頗有保障為由,呈準(zhǔn)省府“仍照舊辦理,以免糾紛而利教育”(51)詹綸章:《河南教育經(jīng)費(fèi)(1931-1935)》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第86頁。。同年12月,河南省財(cái)政廳下令統(tǒng)一全省隨糧附加征收標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定每丁銀一兩附加教育費(fèi)以六角為限,凡超過六角者一律減至六角。執(zhí)行這一規(guī)定的縣份,均感縣教育經(jīng)費(fèi)收支拮據(jù),遂由各縣呈請(qǐng)省府及財(cái)政廳準(zhǔn)許,凡教育經(jīng)費(fèi)不敷使用的縣份,可另增收地畝捐以為補(bǔ)助(52)《最近三十年河南教育沿革述要》,《河南教育月刊》,1934年第四卷第三期。。次年,國民政府通令全國廢除苛捐雜稅,省財(cái)政廳以河南各縣教育捐稅多屬苛雜要求廢止?！爱?dāng)時(shí)財(cái)教雙方,頗有爭執(zhí)?！彼煤笥山逃龔d選擇“跡近苛細(xì)而收入不多者,予以蠲免”而罷息爭端(53)詹綸章:《解放前河南地方教育經(jīng)費(fèi)概況(1915-1948)》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第80、86頁。。這一時(shí)期,河南財(cái)稅系統(tǒng)與教育界圍繞教育經(jīng)費(fèi)收入的矛盾爭執(zhí),既有貫徹執(zhí)行國民政府統(tǒng)一財(cái)政收支經(jīng)管、廢除苛雜捐稅等政策的現(xiàn)實(shí)要求,或許亦不乏眼紅教育界因爭取到教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立“契稅收入,日益暢旺”,覺得財(cái)稅部門利益受損而“時(shí)時(shí)圖謀將契稅收回”(54)榮典岑,胡禹山,關(guān)超萬:《河南教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立始末》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第83頁。的心理因素作祟。

又如,縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的籌措與經(jīng)管亦消極應(yīng)付或干脆抵制。民國時(shí)期,縣鄉(xiāng)作為基層政權(quán),所掌控的財(cái)稅資源有限,而上司飭令督催辦理的事務(wù)卻太多。學(xué)校、實(shí)業(yè)、警政……,在需款,根本“無法支應(yīng)”?；ㄥX多卻很難立見成效的學(xué)校教育因而遭受忽視,縣政府往往對(duì)籌款興學(xué)“敷衍而已”,甚至“不事提倡反加摧殘”(55)趙濟(jì)亞:《河南教育狀況》、《抗戰(zhàn)期間河南教育經(jīng)費(fèi)概況》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第1-2、93頁。。因此緣故,河南省教育款產(chǎn)管理處成立后,“很長時(shí)間,各縣縣長不接受它的命令,理由是縣長為經(jīng)過銓敘的薦任官,而教育款產(chǎn)處長是地方團(tuán)體推選的。處內(nèi)遇有公文,得轉(zhuǎn)托教育廳敘稿,以省政府名義行之”(56)榮典岑,胡禹山,關(guān)超萬:《河南教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立始末》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第83頁。。在婉拒執(zhí)行省教育廳下發(fā)文件的同時(shí),對(duì)省廳派往各縣的教育款產(chǎn)會(huì)計(jì)人員也予以抵制。1937年春,河南省教育廳所培訓(xùn)的各縣教育款產(chǎn)經(jīng)理處會(huì)計(jì)員結(jié)業(yè)分配時(shí),即有學(xué)員被所擬分配去的縣份抵制。如汜水縣教育局長吳尚志呈文省廳,反映該縣保送受訓(xùn)的會(huì)計(jì)員司培川“對(duì)于款項(xiàng)出納立賬諸多非宜,且學(xué)識(shí)較差,恐難勝任”。姑且不論其反映問題是否屬實(shí),設(shè)若司氏如此不堪造就,則該縣教育局當(dāng)初為何保送他赴省參加培訓(xùn)?更有甚者,省府委派學(xué)員陳其浽赴汝南縣接替同學(xué)趙鴻籌(被派轉(zhuǎn)任正陽縣教育款產(chǎn)會(huì)計(jì)員)擔(dān)任縣教育款產(chǎn)會(huì)計(jì)員,第八區(qū)專員兼汝南縣長陳伯嘉即電呈省府,聲稱陳“不明辦事手續(xù),且性情桀驁不馴,人地不宜,擬請(qǐng)免職”。汝南縣多所中小學(xué)校校長亦聯(lián)名呈請(qǐng)河南省政府主席商震,要求將趙鴻籌調(diào)回本縣任教育款產(chǎn)會(huì)計(jì)員。最終,省府同意了汝南縣的呈請(qǐng),轉(zhuǎn)飭教育廳核準(zhǔn)即調(diào)趙回汝南縣任職(57)吳尚志:《呈》(1937年2月3日),汝南縣立城廂小學(xué)校等:《呈》(1937年8月),河南省檔案館藏檔案:M15-2851,第90、24頁;陳伯嘉:《電報(bào)》(1937年7月31日),河南省政府:《教一字第4035號(hào)指令》,(1937年8月4日),河南省檔案館藏檔案:M15-2859,第29、7頁。。

(三)教育系統(tǒng)內(nèi)部人員蠶食、侵吞和貪污教育經(jīng)費(fèi)。民國時(shí)期,北洋政府和南京國民政府都曾制頒法規(guī)政策,就教育經(jīng)費(fèi)的籌措、管理、使用、稽核等進(jìn)行嚴(yán)格的制度規(guī)范。然而上有政策,下有對(duì)策。河南教育界一些人在籌款興學(xué)及管理、使用教育經(jīng)費(fèi)中,不同程度地違規(guī)違紀(jì),以浮冒濫支、擠占挪用、侵吞貪污等方式,挪用、蠶食、侵吞教款。一是教育行政官員利用職權(quán)營私舞弊,侵吞教款。直接侵蝕教育款產(chǎn)方面,民國初年,實(shí)行學(xué)田包佃,有些縣的教育行政官員便參與包佃集團(tuán)“從中染指”,“豫南某些縣份學(xué)田較多,為教育局肥缺之所在。局長更替,如在收租時(shí)期,前任嘗向后任勒索,以資取償,否則接收不利,甚或施以陰謀,鼓動(dòng)教界掀起風(fēng)潮”(58)詹綸章:《解放前河南地方教育經(jīng)費(fèi)概況(1915-1948)》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第80頁。。浮冒濫支教育經(jīng)費(fèi)方面,1931年10月,河南省教育廳通令河南各縣轉(zhuǎn)飭縣教育局,“按年編制歲入歲出預(yù)算,呈廳察核。惟各縣教育局,對(duì)于教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算之規(guī)定及執(zhí)行,多不認(rèn)真,甚或視同具文,任意變更,額外開支,致令經(jīng)費(fèi)紊亂,不可收拾”(59)《河南教育經(jīng)費(fèi)(193-1935)》,《河南教育資料匯編(民國部分)》,第88頁。。如廣武縣教育局,“收支預(yù)算與實(shí)際收支不敷甚鉅,自二十二年起,收支相抵,年約虧洋六十余元”(60)王春元:《廣武縣教育視察報(bào)告》,《二十三年上期河南地方教育視察報(bào)告》,第3頁。。偃師縣教育局系三等局,按規(guī)定,常年應(yīng)支教育行政費(fèi)為2940元,但實(shí)際年支教育行政費(fèi)3820元,年超支880元,總計(jì)虧損19891元(61)王春元:《偃師縣教育視察報(bào)告》,《二十三年上期河南地方教育視察報(bào)告》,第132頁。。二是鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)教育款產(chǎn)籌措經(jīng)管的基層干部任意開支教育經(jīng)費(fèi)或侵吞教育經(jīng)費(fèi)。如廣武縣,“鄉(xiāng)村小學(xué)經(jīng)費(fèi),多存于保長之手,常有被挪用情事,致影響鄉(xiāng)村小學(xué)進(jìn)行”(62)王春元:《廣武縣教育視察報(bào)告》,《二十三年上期河南地方教育視察報(bào)告》,第7頁。。偃師縣區(qū)、鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)系地方自籌自支,“故教款之收入,率多各自為政,任意支配。學(xué)校經(jīng)費(fèi)未能完全用于學(xué)校進(jìn)行”。三是學(xué)校校長、校董將校產(chǎn)視為私產(chǎn),“究竟年收若干,支出幾何,或盈或絀,向不公布。狡黠者任意典當(dāng),中飽私囊”,甚至引起教育經(jīng)費(fèi)收支訟爭,搞得民怨沸騰(63)王春元:《偃師縣教育視察報(bào)告》,《二十三年上期河南地方教育視察報(bào)告》,第138頁。為此,河南省教育廳1929年的一份通令嚴(yán)厲指責(zé)說,這些人“借辦學(xué)為名,將公款浮濫支銷,侵吞肥己,即或省教育行政機(jī)關(guān)有所令商,亦只成一紙空文,毫無裨益。故日日昌言教育,而成效無聞。遂令一般民眾于教育頓失信仰,信仰既失,希望乃絕……教育人員,安辭其咎”(64)《教育廳通令各縣遵照省令籌增丁地附捐擴(kuò)充教育文》,《河南教育》,1929年第一卷第十三期。。教育系統(tǒng)內(nèi)部人員違法亂紀(jì)、營私舞弊,不但自毀學(xué)校教書育人形象,亦勢(shì)必影響教款籌措,給其時(shí)河南地方籌款興學(xué)造成或隱或顯的消極負(fù)面影響。

教育經(jīng)費(fèi)的籌措經(jīng)管事關(guān)教育事業(yè)發(fā)展,大而言之關(guān)系國家前途和民族未來;就地區(qū)而言,亦對(duì)區(qū)域文教昌盛、人才培育以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響甚巨。而綜括上述可見,民國時(shí)期河南在籌款興學(xué)方面,既數(shù)措并舉、多管齊下,采取積極有為之政策措施,努力籌集款產(chǎn)以推進(jìn)新式教育發(fā)展并取得比較顯著的成績;但同時(shí)也存在受到方方面面阻撓而進(jìn)展曲折頓挫的一面。正是在積極和消極兩方面因素的交互作用下,20世紀(jì)上半葉河南的教育經(jīng)費(fèi)管理和學(xué)校教育事業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程走出了一段馬鞍型的發(fā)展軌跡,在為之后河南教育事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)的同時(shí),亦為今人留下值得深刻省思的歷史教訓(xùn)。質(zhì)言之,這啟示我們:學(xué)校教育的健康發(fā)展與教育經(jīng)費(fèi)的切實(shí)保障,只有在政治清明、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的國泰民安盛世才有望實(shí)現(xiàn),而在民國時(shí)期兵災(zāi)戰(zhàn)禍連綿、社會(huì)動(dòng)蕩不已、經(jīng)濟(jì)社會(huì)凋敝的時(shí)空條件下則只能是虛幻夢(mèng)想。