陳 娟,孫 琪

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院,廣東 廣州 510006)

一、問題的提出

公共政策出臺的邏輯起點(diǎn)在于維護(hù)民眾的公共利益。然而,一系列惠民公共政策的出臺未必總能得到民眾支持與認(rèn)可。民眾“不領(lǐng)情”的態(tài)度傾斜不但會(huì)對政策執(zhí)行產(chǎn)生一定的阻力,而且還會(huì)在一定程度上消解政府的公信力。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào):“當(dāng)公權(quán)力失去公信力時(shí),政府所發(fā)表的言論、所開展的工作皆無法得到民眾的正面認(rèn)可,這嚴(yán)重危及黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位?！?1)習(xí)近平:《做焦裕祿式的縣委書記》,中央文獻(xiàn)出版社,2015年,第35頁。可見,厘清以公共利益為核心的公共政策遭到民眾“冷遇”的深層誘因,并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探尋破解之道是政策科學(xué)領(lǐng)域的關(guān)鍵議題。

當(dāng)前,學(xué)界對政策遇冷的研究多囿于制定與執(zhí)行,相對忽視了這兩個(gè)階段的橋接點(diǎn)——政策出臺。一方面是因?yàn)檎叱雠_時(shí)間跨度短。當(dāng)政策制定后,基于國家戰(zhàn)略與內(nèi)外環(huán)境等客觀考量,政府部門極有可能在較短時(shí)間內(nèi)層層部署推進(jìn),從而忽略了出臺這一環(huán)節(jié);另一方面,政策出臺大多是“自上而下”的科層推進(jìn),民眾缺少“自下而上”表達(dá)民意的訴求渠道,且部分政策研究者存在路徑依賴,即尚未意識到媒介在社會(huì)化進(jìn)程中的作用。

近年來,微博等新興社交媒體深度滲入民眾的政治生活,為民眾參與政策出臺提供了新契機(jī)。具體而言,社交媒體打破了傳統(tǒng)科層制單向傳遞的層級壁壘,這也就意味著,民眾可以在第一時(shí)間知曉公共政策。更為重要的是,社交媒體獨(dú)特的對話溝通屬性為民眾提供了便捷的民意表達(dá)渠道,使原本停留在“街頭巷尾的竊竊私語”,能夠“自下而上”地傳遞至社會(huì)公共層面,從而實(shí)現(xiàn)個(gè)體的發(fā)聲。在自媒體時(shí)代,人人都是社會(huì)問題的關(guān)注者,單個(gè)自媒體的發(fā)聲一旦形成聚合的力量,就會(huì)剎那間引發(fā)大范圍的民眾圍觀與接力,最終形成規(guī)模龐大的群體性力量,從而在一定程度上改變公共政策出臺的既定期限?？梢哉f,自媒體的出現(xiàn)改寫了民眾參與政策出臺的執(zhí)行邏輯,政策出臺階段的效能被極大地彰顯,史無前例地出現(xiàn)在國家治理者面前。 因此,自媒體多元融合的大背景下,要將公共政策出臺階段置放于自媒體這一“放大鏡”的監(jiān)督之下,深度剖析公共政策出臺遭到民眾“冷遇”的原因,挖掘其背后的運(yùn)作邏輯和運(yùn)行機(jī)理顯得尤為重要。

二、文獻(xiàn)回顧

(一)政策過程階段劃分

美國政治學(xué)家哈羅德·拉斯韋爾在《決策過程》一書中首次建構(gòu)了一個(gè)概念圖系,明確了政策過程的七個(gè)階段,“階段”這一概念便逐步延伸為政策分析發(fā)展的主線,政策科學(xué)研究的流行范式由此確立。在此基礎(chǔ)上,西方學(xué)界陸續(xù)提出四階段論、九階段論等不同政策階段劃分。政策過程的劃分深刻影響了我國政策科學(xué)的理論框架與知識體系,結(jié)合我國現(xiàn)實(shí)國情,張國慶等也采用階段劃分的方式對我國政策過程進(jìn)行了進(jìn)一步界定(2)張國慶:《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》,北京大學(xué)出版社,1997年,第30頁。。然而,政策過程是動(dòng)態(tài)的,對“階段”的劃分并非一成不變,要根據(jù)具體要求,作出適時(shí)變動(dòng)。當(dāng)前學(xué)界普遍認(rèn)為,政策過程應(yīng)涵蓋制定、執(zhí)行、監(jiān)控、評估和終結(jié)五個(gè)部分。但無論何種劃分,都無一例外地將政策出臺這一環(huán)節(jié)排除在外。

(二)民意、公共利益與公共政策遇冷

在民意與公共政策相關(guān)研究中,有學(xué)者認(rèn)為民意是政府決策的依據(jù)與目的,公共政策的邏輯起點(diǎn)應(yīng)基于民意,否則將走向偏頗(3)汪洋:《政策公正與政策供給的互動(dòng)耦合關(guān)系探析》,《理論探討》,2022年第6期。。顯然,只有當(dāng)民意體現(xiàn)為公共利益時(shí),才能成為公共政策的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),如同盧梭所言:“公意只著眼于公共的利益,而眾意則著眼于私人的利益,眾意只是個(gè)別意志簡單的總和?！?4)盧梭:《社會(huì)契約論》,商務(wù)印書館,2001年,第39頁。事實(shí)上,即便眾意是多數(shù)人的意愿,也未必契合民眾的公共性行為邏輯。這是因?yàn)?“公共性意指一種為公眾所共有或共用的屬性,強(qiáng)調(diào)共同體成員在集體生活中超越個(gè)別利益而追求的共同利益”(5)桑明旭:《中國式現(xiàn)代化新道路與唯物史觀的公共性邏輯》,《理論探索》,2021年第5期。。但民意中所包含的眾意和公意并非完全對立,兩者間存在共融的界域,這是公共政策得以存在的“閉區(qū)間”——處理不好即會(huì)導(dǎo)致政策“遇冷”。因此,為了促進(jìn)眾意與公意的融合,學(xué)者們相繼從制度環(huán)境與行為邏輯層面討論了引發(fā)眾意與公意相悖的原因(6)熊躍根:《大變革時(shí)代的社會(huì)政策范式與實(shí)踐:共同富裕的中國道路》,《江海學(xué)刊》,2022年第1期。(7)劉興成:《典型化:中國政策創(chuàng)新擴(kuò)散的邏輯與機(jī)制》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》,2022年第6期。。

(三)媒介語境轉(zhuǎn)變與政治參與

傳統(tǒng)媒介語境下,政治參與被定義為公民為影響政府選擇而采取的行動(dòng),如投票、競選等。后續(xù)很長一段時(shí)間內(nèi),學(xué)者們都以此為基礎(chǔ),開展政治參與等相關(guān)研究。然而,數(shù)字技術(shù)的發(fā)展與社交媒體的普及打破了這一局面。數(shù)字技術(shù)以其自身的行動(dòng)模式擴(kuò)大了個(gè)體參與的政治舞臺,使政治參與愈發(fā)成為一種線上表達(dá)行為。在線政治參與這一概念便應(yīng)運(yùn)而出,西奧·查里斯認(rèn)為,在線政治參與是“一種基于網(wǎng)絡(luò)媒體的個(gè)性化行動(dòng)”(8)Theocharis, Y. The Conceptualization of Digitally Networked Participation. Social Media + Society, 2015(1).,該行動(dòng)由公民個(gè)人實(shí)施,通過社交網(wǎng)絡(luò)來提高對政治問題的認(rèn)識,并直接或間接地施加行動(dòng)壓力來解決該問題。

與此同時(shí),媒介語境的轉(zhuǎn)變使得學(xué)界開始探索社交媒體在政治生活中扮演的角色。大量實(shí)證研究表明,社交媒體的使用增加了公民的政治參與度(9)Boulianne, S. Revolution in the making? Social media effects across the globe. Information, Communication &Society, 2017(22).。這是因?yàn)?一方面在傳統(tǒng)媒介語境下個(gè)體只能依靠集體組織來發(fā)聲,而伴隨著媒介化進(jìn)程的深入,他們可以通過自媒體來表達(dá)意見。雖然現(xiàn)實(shí)因素確實(shí)會(huì)影響個(gè)體在社交媒體中的音量,但任何人都可以通過新媒體技術(shù)“刷存在感”。另一方面,互聯(lián)網(wǎng)降低了政治參與的成本,這使得處于邊緣化地位的弱勢群體能夠褪除“沉默的外衣”,逐漸參與到政治生活中來。

當(dāng)前學(xué)界對政策過程已有了較為深入的探討,這在一定程度上豐富了政策過程理論的研究版圖,也對推進(jìn)公共政策的切實(shí)落地起到了現(xiàn)實(shí)參考作用。但與政策制定、執(zhí)行研究相比,缺乏系統(tǒng)剖析公共政策“遇冷”的原因。

在大眾傳媒時(shí)代,由于“自上而下”的政策推進(jìn),政策出臺被排除在政策過程之外。在自媒體時(shí)代,如果繼續(xù)將這一認(rèn)知平移過來,則會(huì)遭遇到極大的認(rèn)知偏差。尤其在后真相時(shí)代,貌似有效的信息并非發(fā)布者確切表達(dá)的信息,而是受眾所理解的信息,對于公共政策而言,民眾對政策的感知便成了政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵。當(dāng)社交媒體重塑了政策出臺階段民眾參與的實(shí)踐形態(tài)與基本邏輯后,政策過程中的政策出臺環(huán)節(jié)才得以凸顯。因此,本文基于政策過程理論,以政策出臺為切入點(diǎn),探討自媒體時(shí)代惠民公共政策出臺過程中遭受民眾“冷遇”的原因,為后續(xù)學(xué)界研究眾意與公共政策出臺之間的張力提供一個(gè)全新的視角。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)樣本選取與呈現(xiàn)

2021年5月31日中共中央政治局召開會(huì)議指出,將進(jìn)一步優(yōu)化生育政策,實(shí)施一對夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施。此消息一經(jīng)公布,便引發(fā)了民眾在微博等社交平臺上的激烈討論。一方面,生育關(guān)乎民眾切身利益,民眾反響度高,語料庫豐富;另一方面,在爬取數(shù)據(jù)時(shí),該政策正處于出臺階段,滿足本文研究視角,故選此為樣本進(jìn)行研究。三則微博發(fā)布內(nèi)容如下:

微博一:2021年5月31日15點(diǎn)08分,人民日報(bào)官方微博賬號發(fā)布題為【最新:三孩政策來了】的微博,主要內(nèi)容為:“為積極應(yīng)對人口老齡化,我國將出臺重大政策舉措。實(shí)施一對夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施……”

微博二:2021年5月31日17點(diǎn)10分,人民日報(bào)官方微博賬號又發(fā)布了題為【速看!三孩政策配套支持措施來了】的微博,主要內(nèi)容為:“對婚嫁陋習(xí)、天價(jià)彩禮等不良社會(huì)風(fēng)氣進(jìn)行治理”等10個(gè)政策配套措施。

微博三:2021年6月1日7點(diǎn)11分,人民日報(bào)官方微博發(fā)布題為【國家衛(wèi)健委就三孩政策答記者問】的微博,以問答的形式回應(yīng)了有關(guān)三孩政策的5個(gè)問題,如我國決定實(shí)施三孩政策,主要基于的考慮點(diǎn)為哪些方面等。

(二)研究框架

本研究的整體研究框架如下——

1.數(shù)據(jù)獲取:構(gòu)建人民日報(bào)官方微博有關(guān)三孩政策的研究數(shù)據(jù)集。

2.數(shù)據(jù)處理:運(yùn)用Jieba和Pandas對數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗處理。

3.樸素貝葉斯情感分類:運(yùn)用樸素貝葉斯情感分類器進(jìn)行情感傾向預(yù)測與分析。

4.LDA主題建模:運(yùn)用LDA主題模型進(jìn)行主題內(nèi)容提取與分析。

(三)研究方法

1. 樸素貝葉斯模型。樸素貝葉斯是一種概率學(xué)習(xí)方法,在自然語言處理中被大量使用。這種算法具有易于實(shí)現(xiàn)、預(yù)測速度快等多重優(yōu)點(diǎn)。該分類器有兩個(gè)基本形式:伯努利模型和多項(xiàng)式模型。前者專注于標(biāo)簽為二元形態(tài)的文本,后者則主要運(yùn)用于具有多種標(biāo)簽種類的數(shù)據(jù)分析。因本研究所用數(shù)據(jù)的標(biāo)簽種類大于2,故采用多項(xiàng)樸素貝葉斯分類器。其數(shù)學(xué)公式為:

(1)

fi代表詞匯Wi在評論d中的出現(xiàn)次數(shù),P(Wi|c)表示在標(biāo)簽為c的情況下詞匯Wi在評論d中出現(xiàn)的條件概率。n是在評論d中不重復(fù)的詞匯。P(c)為在評論集中,標(biāo)簽為c的評論出現(xiàn)的先驗(yàn)概率。

2. LDA主題模型。LDA主題模型基于潛在語義分析模型,被廣泛應(yīng)用于文本數(shù)據(jù)挖掘等領(lǐng)域。相較于PLSA,LDA主題模型能更好地處理過擬合現(xiàn)象。LDA主題模型屬于概率圖模型,其話題的詞匯和評論的話題皆服從狄利克雷分布。LDA主題模型較為復(fù)雜,無法被精確解出,只可被近似推理。目前可達(dá)到類似效果的技術(shù)有Variational methods,Gibbs sampling和計(jì)算困惑值等。

(四)數(shù)據(jù)處理

1.數(shù)據(jù)來源與采集。本研究采用Python爬蟲程序抓取三則微博下的轉(zhuǎn)發(fā)評論。按照日轉(zhuǎn)發(fā)評論量進(jìn)行統(tǒng)計(jì),發(fā)現(xiàn)每則微博轉(zhuǎn)發(fā)評論量經(jīng)過初期高峰后逐漸下降,于6月7日趨于平緩。因此本研究將數(shù)據(jù)采集時(shí)間設(shè)定為2021年5月31日至2021年6月7日,共獲得34041條原始數(shù)據(jù)(微博一11989條、微博二17566條、微博三4486條)。

2. 數(shù)據(jù)預(yù)處理。首先對爬取的原始數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗,刪除無法體現(xiàn)用戶觀點(diǎn)和情感的評論。清洗后的數(shù)據(jù)規(guī)模為:微博一9846條、微博二10348條、微博三2683條,共計(jì)22877條。清洗后的數(shù)據(jù)通過Pandas載入到Python中,利用Unicode編碼來判斷是否屬于中文,從而剔除非中文字符。

其次采用Jieba對評論進(jìn)行分詞處理,把百度停用詞庫、哈工大停用詞表以及四川大學(xué)機(jī)器智能實(shí)驗(yàn)室停用詞庫進(jìn)行合并、去重。以此為依據(jù),對評論中包含的停用詞進(jìn)行刪除。然后將刪除非中文字符和停用詞之后為空的評論剔除。經(jīng)此步處理后得到的數(shù)據(jù)量為:微博一8756條,微博二9837條,微博三2539條。再將處理后的文本數(shù)據(jù)化處理。最后采用Scikit-learn包進(jìn)行樸素貝葉斯情感預(yù)測與LDA主題模型提取。

3. LDA主題模型參數(shù)選取。在構(gòu)建LDA主題模型的過程中,需確定主題數(shù)K值。一般來說,主題數(shù)與文本的復(fù)雜度成正比。為避免構(gòu)建出的模型欠擬合或過擬合,本研究采用困惑度(Perplexity)評價(jià)指標(biāo),對模型優(yōu)劣進(jìn)行判斷,具體數(shù)學(xué)公式如下:

(2)

公式中M表示每篇微博的總評論數(shù),Nd表示一則評論中的詞匯數(shù),P(Wd)表示特定詞匯在一則評論中出現(xiàn)的概率值。依據(jù)困惑度的概念,其值越高,LDA主題模型處理產(chǎn)生的主題越難解釋。因此在參數(shù)選擇上,本研究劃定困惑值較低的區(qū)間,然后比較選取主題類別和中心思想較為突出的主題數(shù)量。

根據(jù)圖2描述微博一的圖像中可以看出,隨著主題數(shù)增加,困惑值雖局部波動(dòng),但總體趨勢為兩者正相關(guān)。圖像中多次出現(xiàn)了局部最小值,根據(jù)奧卡姆剃刀原則,當(dāng)K∈[5,10],范圍內(nèi)困惑度取值處于較低區(qū)間,經(jīng)過人工分析,確定當(dāng)k=6時(shí),各主題的中心思想相對清晰?；谙嗤壿嬎季S,最終取微博二K值為4,微博三K值為3。

四、研究發(fā)現(xiàn)

(一)三孩政策網(wǎng)絡(luò)輿論的情感分布

1. 模型訓(xùn)練

多項(xiàng)樸素貝葉斯屬于有監(jiān)督的機(jī)器算法,需通過已標(biāo)注數(shù)據(jù)集進(jìn)行訓(xùn)練,以建立分類模型。本研究擬獲取三則微博轉(zhuǎn)發(fā)評論樣本量的十分之一作為訓(xùn)練樣本。由兩名研究者分別進(jìn)行情感傾向的人工標(biāo)注,取標(biāo)注一致的數(shù)據(jù)為訓(xùn)練樣本。為保證訓(xùn)練數(shù)據(jù)規(guī)模達(dá)到設(shè)想要求(即獲取微博一876條、微博二984條、微博三254條),分別取微博一轉(zhuǎn)發(fā)評論樣本1000條,微博二1201條,微博三300條。一致性比率分別為87.63%、81.93%、84.67%,最終獲得總訓(xùn)練數(shù)據(jù)2114條。

其中,若轉(zhuǎn)發(fā)評論樣本為正向積極態(tài)度,則情感標(biāo)記為“+1”;若轉(zhuǎn)發(fā)評論樣本為負(fù)面反對態(tài)度,則情感標(biāo)記為“-1”;若轉(zhuǎn)發(fā)評論樣本為中性態(tài)度,則情感標(biāo)記為“0”。通過上述情感分類規(guī)則得到訓(xùn)練數(shù)據(jù),對MultinomialNB進(jìn)行訓(xùn)練。

2. 模型預(yù)測及分析

用訓(xùn)練后的模型分別對三則微博的轉(zhuǎn)發(fā)評論進(jìn)行情感預(yù)測,得到情感分類后的結(jié)果(見表1)。將分類后的結(jié)果按照十分之一的比例進(jìn)行人工抽檢,驗(yàn)證其性能指標(biāo),三則微博轉(zhuǎn)發(fā)評論情感預(yù)測的準(zhǔn)確率分別為90.31%、84.35%、87.01%,整體分類效果較好。

表1 三則微博轉(zhuǎn)發(fā)評論文本情感分類統(tǒng)計(jì)

三則微博中,民眾對三孩政策的負(fù)面情感占比均居高不下,均值高達(dá)93.46%。因此,本次三孩政策輿情事件,民眾的情緒整體偏向負(fù)面,即民眾眾意呈現(xiàn)“不領(lǐng)情”態(tài)勢。

(二)三孩政策微博轉(zhuǎn)發(fā)評論的主題提取與分析

1. 微博一轉(zhuǎn)發(fā)評論的主題提取與分析

通過LDA主題模型對微博一的轉(zhuǎn)發(fā)評論進(jìn)行主題提取(見表2),發(fā)現(xiàn)評論集中在以下6個(gè)主題:(1)對政府出臺三孩政策的解讀,認(rèn)為自身被政府“割韭菜”;(2)希望國家增加生育相關(guān)福利,如醫(yī)療、保險(xiǎn)等,體現(xiàn)了民眾對生育保障的關(guān)注;(3)對開啟評論精選的不滿,高頻關(guān)鍵詞“評論”“翻車”等也能較為直觀地印證民眾對精選評論的不滿;(4)女性群體對于生育的現(xiàn)實(shí)憂慮,主要集中在職業(yè)發(fā)展、產(chǎn)假福利等方面;(5)男性群體對于生育的現(xiàn)實(shí)憂慮,主要集中在經(jīng)濟(jì)、養(yǎng)老壓力等方面;(6)等待配套措施,保持觀望態(tài)度。

表2 微博一 主題提取詞表

2. 微博二轉(zhuǎn)發(fā)評論的主題提取與分析

微博二提取出以下4個(gè)主題:(1)生育現(xiàn)實(shí)壓力,民眾認(rèn)為集中在房價(jià)、教育、彩禮等方面;(2)女性就業(yè)權(quán)益,高頻關(guān)鍵詞為“女性”“就業(yè)”“保障”等;(3)反感評論精選,如評論“多寒磣,1.7萬條評論里就精選出來19條”;(4)回應(yīng)空喊口號,民眾認(rèn)為微博二發(fā)布的政策回應(yīng)口號化。由表3可見,主題4的高頻關(guān)鍵詞為“口號”“落實(shí)”等,結(jié)合示例樣本“全是口號,具體的一條沒看到”,可知,民眾認(rèn)為本次政府出臺過程中的回應(yīng)過于泛化。

表3 微博二 主題提取詞表

3. 微博三轉(zhuǎn)發(fā)評論的主題提取與分析

如表4所示,微博三提取出了三個(gè)主題:(1)政府回應(yīng)空泛,在具體問答中,政府將群眾生育意愿低歸因于教育、住房等現(xiàn)實(shí)因素。而轉(zhuǎn)發(fā)評論則為“你們很清楚原因,卻不拿出有效的解決方案,所謂放開三胎就只淪為紙面上的政策”等,體現(xiàn)出民眾對政府回應(yīng)的認(rèn)知;(2)現(xiàn)實(shí)壓力過重,民眾將生育率低歸因于諸多現(xiàn)實(shí)負(fù)擔(dān);(3)女性群體對于“女性需要平衡家庭和工作關(guān)系”這句表述不滿。高頻詞前6位均為這句話的詞語拆分,體現(xiàn)出女性群體對于當(dāng)下社會(huì)男女分工的抗議。

表4 微博三 主題提取詞表

五、結(jié)論與討論

長久以來,學(xué)界對公共政策的研究多聚焦于制定與執(zhí)行,對出臺階段的研究甚少,雖有部分學(xué)者將其視為政策執(zhí)行的一部分,但并未對政策出臺及其延伸出的官民輿論場互動(dòng)進(jìn)行深入探討。如何把握新語境下政策出臺的內(nèi)在邏輯,理解和回應(yīng)民眾在此階段表達(dá)出的利益關(guān)切與矛盾訴求,不僅關(guān)乎公共政策理論研究創(chuàng)新,更關(guān)系到如何推動(dòng)政民雙方良性互動(dòng),實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期。為回應(yīng)上述問題,本研究以三孩政策為研究對象,通過對政策出臺階段人民日報(bào)官方微博轉(zhuǎn)發(fā)評論的量化分析,探討以公共利益為邏輯起點(diǎn)、代表公意的惠民政策為何遭受民眾“冷遇”,并嘗試分析引發(fā)政民互動(dòng)障礙的普遍性原因。研究發(fā)現(xiàn),三孩政策在出臺伊始便在社交平臺上引發(fā)廣泛討論,對其情感分析結(jié)果顯示,民眾對三孩政策的理解和回應(yīng)大多傾向于負(fù)面,其中既包含對政策本身內(nèi)容的不滿,又包含對政府溝通行為的負(fù)面情緒。這就意味著當(dāng)下公共政策的出臺已不再是以往語境中“自上而下”的政策宣讀,而是被深嵌于由媒介建構(gòu)的公共話語空間,成為高度媒介化的公共議題。因此,有必要超越原有對公共政策出臺的理解,將其視作不同行動(dòng)者圍繞政策展開的有機(jī)互動(dòng),在此基礎(chǔ)上探究公共政策出臺階段的運(yùn)行機(jī)理。