許蔡夢(mèng)驍

(江蘇大學(xué)法學(xué)院,江蘇 鎮(zhèn)江 212013)

發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)需兼顧海洋環(huán)境保護(hù)日益成為世界共識(shí)。在2023年世界海洋日的致辭中,聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯呼吁把海洋放在首要位置,并提醒各國(guó)“海洋生物多樣性正在遭受過(guò)度捕撈、過(guò)度開(kāi)采和海洋酸化的破壞”[1]。海洋酸化是與氣候變化相關(guān)的全球新興的重大海洋環(huán)境問(wèn)題,政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)(IPCC)第六次評(píng)估報(bào)告得出結(jié)論:“有很高的可信度表明,當(dāng)今全球海洋表面的pH值及其變化速率至少是2.6萬(wàn)年以來(lái)前所未有的”,如果不及時(shí)應(yīng)對(duì),海洋酸化可能危及人類(lèi)的生存和可持續(xù)發(fā)展[2]。

聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14中的第14.3項(xiàng)敦促所有國(guó)家“通過(guò)在各層級(jí)加強(qiáng)科學(xué)合作等方式,減少和應(yīng)對(duì)海洋酸化的影響”[3]。IPCC具體指出,成功管控海洋酸化包括兩種方法:“緩解問(wèn)題的根源,即減少二氧化碳的人為排放,和/或通過(guò)減少過(guò)去和未來(lái)海洋酸化的后果來(lái)適應(yīng)?！盵4]因此,海洋酸化的全面規(guī)制必須兼顧兩大目標(biāo):一是立足于“防禍未然”,對(duì)形成和加劇海洋酸化的污染因素進(jìn)行“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”;二是著眼于“亡羊補(bǔ)牢”,對(duì)海洋酸化已經(jīng)和可能繼續(xù)造成的負(fù)面影響進(jìn)行“結(jié)果預(yù)防”。然而,全面規(guī)制海洋酸化的成因和影響將跨越國(guó)際環(huán)境治理的多個(gè)領(lǐng)域,當(dāng)前對(duì)其的法律規(guī)制出現(xiàn)了一種“制度復(fù)合體”[5]的困境,主要表現(xiàn)為:其一,單獨(dú)依靠任何一個(gè)現(xiàn)行國(guó)際法律制度都不能完全解決;其二,氣候變化制度、大氣污染防治制度、海洋污染防治制度和生物多樣性保護(hù)制度在某種程度上都能起到一定的規(guī)制作用[6],但每個(gè)制度的適用空間更多來(lái)自條約解釋而不是直接的規(guī)定;其三,各部門(mén)法下碎片化的規(guī)制方式造成制度安排交叉重疊、相互之間缺少溝通配合,導(dǎo)致治理低效。如何在“制度復(fù)合體”中盡可能尋求一致與協(xié)調(diào)是當(dāng)下面臨的主要問(wèn)題?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《公約》”)具有“傘形公約”的框架屬性和龐大的制度結(jié)構(gòu),或許可以為各部門(mén)法之間實(shí)施跨制度合作、增強(qiáng)各部門(mén)法之間的相互協(xié)同效應(yīng)創(chuàng)造機(jī)會(huì),進(jìn)而以整合性的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋酸化的全面規(guī)制。由此,本研究將全面考察《公約》解決海洋酸化問(wèn)題的綜合能力,探討《公約》為規(guī)制海洋酸化構(gòu)建特定法律框架的可行性,同時(shí),對(duì)照有效的規(guī)制措施,評(píng)估納入規(guī)制框架的其他多邊環(huán)境協(xié)定能否發(fā)揮相應(yīng)的作用,以此啟發(fā)國(guó)際社會(huì)采取跨制度合作的務(wù)實(shí)舉措,妥善應(yīng)對(duì)海洋酸化引起的全球性環(huán)境挑戰(zhàn)。

一、海洋酸化的成因、過(guò)程與影響

二氧化碳被海洋從大氣層吸收,并與海水發(fā)生反應(yīng)生成酸,導(dǎo)致海洋的pH值下降的過(guò)程被稱(chēng)為海洋酸化。這種海洋化學(xué)平衡的移動(dòng)若不加以控制,將對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)、氣候系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生廣泛的不利影響。

1.海洋酸化的背景與成因

海洋與氣候變化密切相關(guān),海洋在氣候系統(tǒng)中扮演著核心角色,是熱量和二氧化碳的主要匯集地。自1970年以來(lái),海洋吸收了氣候系統(tǒng)積累的90%以上的多余熱量,以及人類(lèi)活動(dòng)排放的二氧化碳的三分之一,其溫度、酸堿度、氧含量和鹽度等性質(zhì)因此發(fā)生改變。當(dāng)前,海洋變暖、酸化和脫氧三種現(xiàn)象同時(shí)發(fā)生,被稱(chēng)為氣候變化對(duì)海洋環(huán)境的“致命三重奏”。

海洋酸化是海水的化學(xué)性質(zhì)發(fā)生改變,從弱堿性逐漸向酸性變化的過(guò)程,主要源于海水長(zhǎng)年累月對(duì)大氣中二氧化碳地被動(dòng)吸收。同時(shí),科學(xué)研究發(fā)現(xiàn),常規(guī)的大氣污染物也會(huì)造成海水酸度的增加,特別是硫氧化物(SOX)和氮氧化物(NOX),此類(lèi)大氣污染物主要由船舶尾氣、汽車(chē)尾氣或發(fā)電排放而產(chǎn)生。除來(lái)自大氣的污染,陸源污染也不容忽視。例如,農(nóng)業(yè)化肥徑流、工業(yè)廢水或生活污水產(chǎn)生的氮等污染在匯入海洋后會(huì)引起水體富營(yíng)養(yǎng)化,會(huì)加劇海洋酸化,尤其對(duì)近岸海域等局部地區(qū)造成顯著影響。此外,部分人類(lèi)活動(dòng)不會(huì)直接導(dǎo)致海洋酸化,但會(huì)降低生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)和恢復(fù)能力,例如捕撈過(guò)度、使用破壞性漁具、不當(dāng)開(kāi)發(fā)沿海地區(qū)等造成生態(tài)系統(tǒng)的衰退,從而使海洋更易受到酸化的影響?？傮w而言,大氣中二氧化碳濃度的增加仍然是破壞海水酸堿平衡的主要因素。

2.海洋酸化的化學(xué)過(guò)程

酸堿度用pH值0到14來(lái)衡量,7屬于中性。工業(yè)時(shí)代以來(lái),海水的pH值已經(jīng)下降0.1,從工業(yè)時(shí)代前的8.2降至8.1左右,相當(dāng)于海洋酸度增加約26%。如果二氧化碳排放量沒(méi)有大幅縮減,預(yù)計(jì)到21世紀(jì)末,海水的pH值將進(jìn)一步下降約0.3,相當(dāng)于海洋酸度增加170%左右[7]。問(wèn)題不僅在于變化本身,還在變化的速度,目前全球海洋酸化的速度是過(guò)去5 000萬(wàn)年間的10倍[8]。同時(shí),歷史表明,海洋pH值下降后恢復(fù)非常緩慢,需要數(shù)千年時(shí)間。

海洋酸化的化學(xué)過(guò)程簡(jiǎn)單而直接:當(dāng)二氧化碳溶解在海水中后,它會(huì)和水(H2O)發(fā)生化學(xué)反應(yīng)生成碳酸(H2CO3);在海水弱堿性的環(huán)境下,碳酸發(fā)生電離反應(yīng),分解出碳酸氫根(HCO3-)和氫離子(H+);氫離子的釋放增加了海水的酸度,降低了海水的pH值。同時(shí),氫離子會(huì)和碳酸根離子(CO32-)結(jié)合生成碳酸氫根,導(dǎo)致碳酸根離子濃度的下降,而碳酸根離子是多種海洋鈣化生物外殼和骨骼的組成成分。

3.海洋酸化的廣泛影響

海洋酸化將對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)、氣候系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生廣泛的不利影響。具體而言:第一,危及諸多海洋生物生存,威脅海洋生物多樣性。酸化會(huì)破壞特定生物的生理過(guò)程,引發(fā)種群數(shù)量減少,甚至導(dǎo)致海洋食物鏈崩潰。特別是,海洋鈣化生物(翼足類(lèi)、殼類(lèi)軟體動(dòng)物和珊瑚礁等)制造碳酸鈣殼或骨骼的能力下降,生長(zhǎng)繁殖受阻。在高酸度環(huán)境下,珊瑚礁可能消失,螃蟹、貽貝、牡蠣等將出現(xiàn)殼溶解。第二,干擾海洋生物地球化學(xué)循環(huán),影響氣候反饋。海洋生物泵在二氧化碳從海洋表層到深層的轉(zhuǎn)移中扮演重要角色,但酸化引起了海洋中碳酸鹽、生物豐度和分布以及能量和營(yíng)養(yǎng)流動(dòng)的改變,這些變化可能導(dǎo)致生物泵效率降低、能力減弱,繼而有損深海對(duì)二氧化碳的長(zhǎng)期存儲(chǔ)功能,間接影響氣候系統(tǒng)的反饋機(jī)制,加劇氣候變暖[9]。第三,影響生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給,損害人類(lèi)福祉和經(jīng)濟(jì)財(cái)富。一方面,具有重要商業(yè)價(jià)值的物種減少導(dǎo)致無(wú)法滿(mǎn)足食物供應(yīng)的需要,即供應(yīng)服務(wù)受損;另一方面,以碳存儲(chǔ)和海岸防護(hù)等氣候調(diào)節(jié)為代表的調(diào)節(jié)服務(wù)受損,如珊瑚礁形成的天然“防波堤”,因珊瑚礁退化,無(wú)法再抵御風(fēng)暴和海浪對(duì)海岸線(xiàn)的侵蝕。此外,旅游業(yè)在內(nèi)的文化服務(wù)也會(huì)受損,尤其是每年創(chuàng)造數(shù)十億美元的珊瑚礁旅游業(yè)將嚴(yán)重受挫。

二、構(gòu)建全面規(guī)制海洋酸化成因與影響的法律框架

海洋酸化主要與海水吸收的二氧化碳質(zhì)量有關(guān),本質(zhì)上是人類(lèi)活動(dòng)造成的新興海洋環(huán)境問(wèn)題,將這一問(wèn)題放在海洋法范圍內(nèi)解決與其本質(zhì)相符[10]。盡管《公約》在20世紀(jì)70年代至80年代初談判達(dá)成,那時(shí)無(wú)法預(yù)見(jiàn)此類(lèi)新議題,但《公約》內(nèi)在的靈活性使其能夠應(yīng)對(duì)談判時(shí)未知的新挑戰(zhàn)。二氧化碳是大氣的固有成分,本身不屬于大氣污染物,但在人類(lèi)活動(dòng)影響下,這種溫室氣體超量排放后溶解于海水,將引發(fā)一系列海洋環(huán)境的變化。這一過(guò)程相當(dāng)于人類(lèi)“直接或間接”向海洋環(huán)境引入“物質(zhì)或能量”,改變海水的化學(xué)結(jié)構(gòu),使得海洋中蛋白質(zhì)和營(yíng)養(yǎng)供應(yīng)的質(zhì)量和數(shù)量發(fā)生變化,將損害海洋生物和生物資源、破壞保護(hù)海岸線(xiàn)的沿海生態(tài)系統(tǒng),進(jìn)而危害人類(lèi)健康,也將使得海水使用質(zhì)量下降、適宜的海洋生產(chǎn)和旅游環(huán)境減少,繼而影響捕撈業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和旅游業(yè),妨礙此類(lèi)正當(dāng)使用海洋的活動(dòng)開(kāi)展。這些足以說(shuō)明人為因素造成的海洋酸化構(gòu)成《公約》第1部分第1條項(xiàng)下“海洋環(huán)境的污染”。

為保護(hù)海洋環(huán)境和養(yǎng)護(hù)海洋生物資源,《公約》建立了總體性的法律框架和治理體系,在生效時(shí)就被譽(yù)為“最強(qiáng)有力的綜合性環(huán)境條約”。這源于20世紀(jì)70年代人們認(rèn)識(shí)到海洋正面臨污染的最大威脅,但1958年《日內(nèi)瓦海洋法公約》“支離破碎”式的保護(hù)方法存在缺陷不足以應(yīng)對(duì)。同一時(shí)期,海洋法理論從“海洋自由”轉(zhuǎn)向“海洋危機(jī)”,“海洋環(huán)境的保全(除其他外,包括防止污染)”被確定為1973年召開(kāi)的第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議要處理的關(guān)鍵問(wèn)題,在《公約》最后文本中以第十二部分專(zhuān)章的形式呈現(xiàn)。作為第十二部分開(kāi)篇統(tǒng)領(lǐng)性條款,第192條明確規(guī)定在海洋環(huán)境保護(hù)方面要實(shí)現(xiàn)的總體目標(biāo):各國(guó)須履行“保護(hù)和保全海洋環(huán)境”的“一般義務(wù)”。保護(hù)海洋環(huán)境的詳細(xì)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),則由其他環(huán)境保護(hù)相關(guān)的國(guó)際協(xié)定負(fù)責(zé)提供,這些協(xié)定或處理特定海洋污染源或適用于特定活動(dòng),《公約》負(fù)責(zé)在這些協(xié)定之間發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。《公約》的這種框架屬性使其具有強(qiáng)大的生命力,足以應(yīng)對(duì)氣候變化和海洋酸化等新型環(huán)境議題,下述特定條款可以構(gòu)成應(yīng)對(duì)海洋酸化的基本法律框架,該公約具備在整體上應(yīng)對(duì)海洋酸化的綜合能力。

作為海洋環(huán)境治理的核心條款,《公約》第192條規(guī)定的“一般義務(wù)”是綜合全面的,“保護(hù)”在于海洋環(huán)境于未來(lái)不受侵害,“保全”在于維持或改善現(xiàn)有的海洋環(huán)境。該條款不僅考慮到當(dāng)前情勢(shì)和未來(lái)變化對(duì)海洋環(huán)境的影響,還涵蓋了從單個(gè)物種到棲息地和大型生態(tài)系統(tǒng)的一切保護(hù),而不止于防止污染[11]。因此,“一般義務(wù)”可以解釋為含有全面解決海洋酸化的義務(wù)。展開(kāi)而言,其一,“海洋環(huán)境在未來(lái)不受侵害”要求各國(guó)減少二氧化碳為主的溫室氣體的排放,研發(fā)實(shí)施二氧化碳去除技術(shù),以減緩海洋酸化的速度和程度,預(yù)防酸化發(fā)生不可控的風(fēng)險(xiǎn);其二,“維持海洋環(huán)境的現(xiàn)狀”要求各國(guó)在減排之余,建立和保持生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)原力,并針對(duì)局部地區(qū)和敏感的生態(tài)系統(tǒng),消除容易加劇酸化及其影響的其他壓力源,以推遲和適應(yīng)酸化的影響;其三,“改善海洋環(huán)境的現(xiàn)狀”要求各國(guó)糾正酸化造成的任何損害,恢復(fù)和重建退化的生態(tài)系統(tǒng),修復(fù)和補(bǔ)償可能受到經(jīng)濟(jì)和文化損失的沿海地區(qū)。具體如何履行“一般義務(wù)”需要參照《公約》第十二部分隨后的章節(jié)條款。

《公約》第194條是其余條款中最重要的一條,該條第1款至第3款要求各國(guó)對(duì)來(lái)自陸地(第207條)、海上活動(dòng)(第208、209條)、傾倒(第210條)、船舶(第211條)和大氣(第212條)等任何來(lái)源的污染,履行采取“一切必要措施”“防止、減少和控制”污染的勤勉義務(wù)。其中,針對(duì)每種污染源,各國(guó)通過(guò)全球和區(qū)域合作制訂或盡力制訂國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),并制定相應(yīng)的國(guó)內(nèi)法。國(guó)內(nèi)立法根據(jù)污染源的不同應(yīng)“考慮到”或“效力不低于”或“有效實(shí)施”一般接受的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),這實(shí)際是《公約》將外部國(guó)際協(xié)定規(guī)定的防污標(biāo)準(zhǔn)和具體措施納入自身的方式。例如,防止來(lái)自大氣的污染中,綜合性的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《京都議定書(shū)》和《巴黎協(xié)定》,專(zhuān)門(mén)性的《經(jīng)1978年議定書(shū)修訂的<1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約>》附則六《防止船舶造成大氣污染規(guī)則》;防止來(lái)自?xún)A倒的污染中,1972年《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋公約》與其1996年《議定書(shū)》等,均為海洋酸化規(guī)制框架中重要的外部規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。

《公約》第194條第5款表明,第十二部分不限于旨在嚴(yán)格控制污染,也延伸到保護(hù)和保全稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)、衰竭或?yàn)l危的物種及其棲息地[12]?？v觀(guān)《公約》發(fā)現(xiàn),其沒(méi)有直接提到生物多樣性(通常分遺傳、物種和生態(tài)系統(tǒng)3個(gè)層次),但由《生物多樣性公約》和《執(zhí)行<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群的規(guī)定的協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《聯(lián)合國(guó)魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》”)等后續(xù)的條約實(shí)踐可知,第十二部分應(yīng)解釋為包含對(duì)海洋生物多樣性的保護(hù)。受1958年《日內(nèi)瓦海洋法公約》的影響,《公約》中“物種”這一術(shù)語(yǔ)也被稱(chēng)為“生物資源”[13]。養(yǎng)護(hù)生物資源的規(guī)定散落在《公約》的其他部分,特別是第61條至第64條以及第117條至第119條。這些條款與第十二部分共同構(gòu)成對(duì)各國(guó)適應(yīng)酸化的影響以及恢復(fù)受損的生態(tài)系統(tǒng)等義務(wù)的規(guī)制[14]262。各國(guó)至少應(yīng)履行《公約》前述條款中的下列義務(wù):第一,海洋酸化可能影響某些種群產(chǎn)生最高可持續(xù)產(chǎn)量的長(zhǎng)期能力,各國(guó)在制定養(yǎng)護(hù)措施和決定可捕量時(shí)應(yīng)考慮到酸化問(wèn)題;第二,極易受酸化影響的物種可能并非被捕撈物種,也可能是為被捕撈物種提供重要棲息地(如珊瑚礁)或食物來(lái)源(如翼足類(lèi)軟體動(dòng)物)的關(guān)聯(lián)物種,各國(guó)在規(guī)劃養(yǎng)護(hù)措施和可捕量時(shí)應(yīng)一并予以考慮;第三,海洋酸化可能導(dǎo)致被捕撈物種及其關(guān)聯(lián)物種的種群數(shù)量下降,各國(guó)應(yīng)將其維持在或恢復(fù)到《公約》規(guī)定的相應(yīng)水平。

除恢復(fù)受損的生態(tài)系統(tǒng)以外,《公約》第235條第1款要求未履行保護(hù)和保全海洋環(huán)境義務(wù)的各國(guó)按照國(guó)際法承擔(dān)責(zé)任;第2款要求各國(guó)對(duì)海洋環(huán)境污染造成的損害提供及時(shí)和充分的賠償以及其他救濟(jì);第3款要求各國(guó)合作實(shí)施現(xiàn)行國(guó)際法,并進(jìn)一步發(fā)展與賠償和解決爭(zhēng)端相關(guān)的國(guó)際法?？梢哉f(shuō),前述這些條款與《公約》下的爭(zhēng)端解決機(jī)制共同為采取與海洋酸化有關(guān)的國(guó)際法律行動(dòng)提供了機(jī)會(huì),特別是依靠珊瑚礁維持海鮮生計(jì)和旅游業(yè)的群島國(guó)可能對(duì)海洋酸化造成的損失提出賠償。此外,為對(duì)抗氣候變化和減輕海洋酸化,各國(guó)在努力減排之余可能會(huì)采取去除二氧化碳的負(fù)排放措施。例如,在二氧化碳進(jìn)入大氣前將其捕獲、再壓縮封存至海底,或者經(jīng)由海洋肥化、增強(qiáng)風(fēng)化、海洋堿化或海藻養(yǎng)殖等方法將大氣中的二氧化碳轉(zhuǎn)化、吸收。對(duì)于此類(lèi)可能影響海洋的地球工程活動(dòng),《公約》第195條規(guī)定,各國(guó)應(yīng)防控由此造成加重局部海域酸化或引發(fā)其他海洋污染的風(fēng)險(xiǎn)。如果利用海洋轉(zhuǎn)化、吸收或封存二氧化碳的活動(dòng)被發(fā)現(xiàn)涉及污染,《公約》第196條和第199條規(guī)定,各國(guó)應(yīng)采取一切必要措施,盡量減少此類(lèi)活動(dòng)的不利影響,確保不會(huì)對(duì)其他國(guó)家及其環(huán)境造成損害。當(dāng)一國(guó)獲悉海洋環(huán)境有遭受污染的緊迫危險(xiǎn)或已被污染破壞時(shí),《公約》第198條進(jìn)一步規(guī)定,該國(guó)應(yīng)立即向可能受影響的其他國(guó)家和主管?chē)?guó)際組織通報(bào)。與此同時(shí),《公約》第204條至第206條規(guī)定,各國(guó)應(yīng)當(dāng)研究有關(guān)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)和影響并定時(shí)公布研究結(jié)果。

總體而言,《公約》可以為全面規(guī)制海洋酸化提供適宜的法律框架,理由如下:其一,海洋酸化是人為因素造成的“海洋”環(huán)境問(wèn)題,置于海洋法領(lǐng)域內(nèi)解決能夠凸顯這一新興環(huán)境問(wèn)題的獨(dú)立性,也能夠?qū)崿F(xiàn)治理時(shí)的整體性考量;其二,通過(guò)對(duì)《公約》第十二部分和其余部分有關(guān)規(guī)定進(jìn)行擴(kuò)張解釋,締約方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全方位處理海洋酸化成因和后果的廣泛義務(wù),這些義務(wù)能夠全面涵蓋海洋酸化的規(guī)制目標(biāo);其三,根據(jù)《公約》第237條規(guī)定,由《公約》框架匯聚的其他國(guó)際協(xié)定和執(zhí)行協(xié)定所規(guī)定的特定義務(wù),須以與《公約》規(guī)定的義務(wù)相互支持的方式履行。因此,通過(guò)《公約》形成的規(guī)制框架可以在一定程度上改善海洋酸化國(guó)際法律規(guī)制碎片化的現(xiàn)狀,以系統(tǒng)連貫的體系和協(xié)調(diào)一致的方式盡可能化解“制度復(fù)合體”的困境。

三、探索多邊環(huán)境協(xié)定協(xié)同規(guī)制海洋酸化的可行路徑

對(duì)《公約》特定條款的分析表明,各國(guó)有義務(wù)采取個(gè)別或聯(lián)合行動(dòng)解決海洋酸化問(wèn)題,但具體采取何種措施有賴(lài)于《公約》以外的其他規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),因而《公約》的框架安排能否產(chǎn)生預(yù)期的規(guī)制效果還取決于納入的外部規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)是否適用于《公約》締約方,以及對(duì)海洋酸化有關(guān)問(wèn)題是否有明確具體的規(guī)定、是否有針對(duì)性和可執(zhí)行的內(nèi)容。事實(shí)上,主要多邊環(huán)境協(xié)定對(duì)海洋酸化普遍重視不足且缺乏敏感性,這對(duì)形成有效的規(guī)制措施構(gòu)成一定的障礙。為此,各國(guó)可以在主要多邊環(huán)境協(xié)定的發(fā)展進(jìn)程中為應(yīng)對(duì)海洋酸化尋找達(dá)成共識(shí)和集體行動(dòng)的機(jī)會(huì),從而為解決海洋酸化問(wèn)題提供清晰的法律規(guī)制路徑。

1.盡量減緩和扭轉(zhuǎn)海洋酸化的趨勢(shì):控制二氧化碳和大氣主要污染物的人為排放

從源頭減少二氧化碳排放是阻止海洋持續(xù)酸化的首要措施?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“UNFCCC”)與《公約》第212條“來(lái)自大氣層或通過(guò)大氣層的污染”之規(guī)定存在著明顯的聯(lián)系?！豆s》第212條第1款規(guī)定,各國(guó)有義務(wù)制定法律法規(guī)“防止、減少和控制”兩類(lèi)大氣污染:一類(lèi),大氣層本身是污染者,它輸送的污染物直接影響海洋環(huán)境,比如過(guò)量的二氧化碳;另一類(lèi),通過(guò)大氣層的污染,污染間接來(lái)源于大氣,比如酸雨。該條款同時(shí)規(guī)定,各國(guó)在國(guó)內(nèi)立法時(shí)需要“考慮到”“國(guó)際上議定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”。在影響海洋環(huán)境的全球溫室氣體排放的管控方面,擁有近200個(gè)締約方的UNFCCC及《巴黎協(xié)定》理應(yīng)屬于上述“國(guó)際上議定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”?！翱紤]到”這種溫和的措辭并不意味著各國(guó)防止大氣污染的責(zé)任必然比其他類(lèi)型污染的要弱。如果一國(guó)本身既是《公約》締約方,又是《巴黎協(xié)定》締約方,“考慮到”只能意味著該國(guó)繼續(xù)遵守氣候協(xié)定、履行自身承諾,其責(zé)任不會(huì)因?yàn)椤豆s》第212條第1款的措辭被削弱[15]。

近年來(lái),海洋環(huán)境在氣候變化制度中得到越來(lái)越多國(guó)家的關(guān)注。《巴黎協(xié)定》在序言中指出,“各國(guó)在采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化時(shí),必須確保海洋在內(nèi)的所有生態(tài)系統(tǒng)的完整性以及保護(hù)生物多樣性?！盵16]《巴黎協(xié)定》對(duì)于氣候變化和保護(hù)海洋環(huán)境之間相互關(guān)系的肯定是氣候變化制度內(nèi)處理海洋問(wèn)題的一個(gè)重大發(fā)展,是UNFCCC通過(guò)以來(lái)其相關(guān)協(xié)定首次正式承認(rèn)氣候變化(包括應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng))對(duì)海洋可能產(chǎn)生的影響,并在應(yīng)對(duì)時(shí)需要考慮到這些影響。2015年《巴黎協(xié)定》序言正式承認(rèn)海洋問(wèn)題的同時(shí),二十多個(gè)國(guó)家在氣候變化巴黎大會(huì)(COP21)上聯(lián)名簽署“因?yàn)楹Ｑ蟆?Because the Ocean)宣言,簽署國(guó)承諾制定海洋行動(dòng)計(jì)劃。2017年輪值主席國(guó)斐濟(jì)在氣候變化波恩會(huì)議(COP23)上提出“海洋路徑”(Ocean Pathway)倡議,希望促進(jìn)全球氣候治理進(jìn)程對(duì)海洋的包容性,要求在受“海洋氣候關(guān)系”影響的領(lǐng)域增加行動(dòng)。2019年氣候變化馬德里會(huì)議(COP25)被宣傳成是“藍(lán)色”的,會(huì)議將海洋保護(hù)定為一項(xiàng)核心議題。相比之下,最初UNFCCC第4條第1款(d)項(xiàng)將海洋稱(chēng)作碳匯,基于海洋在全球碳循環(huán)和氣候調(diào)節(jié)中的作用,僅僅將海洋作為一種氣候變化的解決辦法,沒(méi)有把它視為受到溫室氣體排放危害而需要保護(hù)的生態(tài)環(huán)境。

然而,氣候變化制度至今仍然在很大程度上忽視了海洋酸化問(wèn)題。UNFCCC第2條規(guī)定公約的最終目標(biāo)在于,將溫室氣體濃度穩(wěn)定在氣候系統(tǒng)免受“危險(xiǎn)的人為干擾”的水平上。海洋酸化是大氣(二氧化碳)、水圈(海洋)和生物圈(海洋生物)之間相互作用的結(jié)果,它們均為氣候系統(tǒng)的組成部分。為保護(hù)整個(gè)氣候系統(tǒng),締約方不僅有責(zé)任防止溫室氣體排放導(dǎo)致的熱效應(yīng),也有義務(wù)防止海洋酸化在內(nèi)的化學(xué)效應(yīng)。盡管如此,當(dāng)前《巴黎協(xié)定》設(shè)定的溫控目標(biāo)并不一定能保證防止威脅氣候系統(tǒng)安全的海洋酸化發(fā)生,溫控目標(biāo)與海水pH值之間的關(guān)系仍有待科學(xué)實(shí)驗(yàn)加以澄清。正如有學(xué)者指出的,各國(guó)完全有可能在不解決海洋酸化的情況下完成氣候變化制度中義務(wù)的履行,僅僅遵守現(xiàn)行的氣候承諾,并未實(shí)現(xiàn)履行《公約》規(guī)定的“防止、減少和控制”海洋酸化對(duì)海洋環(huán)境造成污染的勤勉義務(wù),除非氣候承諾明確涉及海洋酸化[17]402,因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行的溫控目標(biāo)減排很有可能不足以避免酸化對(duì)海洋造成大規(guī)模的破壞。如果大氣中的二氧化碳濃度穩(wěn)定在450ppm(相當(dāng)于升高2℃),屆時(shí)海洋的酸度會(huì)對(duì)許多海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響[18]。畢竟,80多萬(wàn)年以來(lái),大氣中的二氧化碳濃度一直只在170ppm至300ppm波動(dòng)。目前的科學(xué)知識(shí)表明,要保持海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性,需要將二氧化碳濃度維持在350ppm左右[19]。早在2009年,數(shù)百位全球頂尖海洋科學(xué)家齊聚摩納哥簽署宣言,宣言提示:針對(duì)海洋酸化擬定的大氣中二氧化碳的限制目標(biāo),應(yīng)當(dāng)不同于針對(duì)氣候變化的限制目標(biāo)。因此,必須設(shè)定明確的與海洋pH值直接相關(guān)的二氧化碳減排目標(biāo)。一種可行的途徑是,《巴黎協(xié)定》締約方會(huì)議與“聯(lián)合國(guó)-海洋網(wǎng)絡(luò)”合作,共同制定有效減緩海洋酸化的二氧化碳減排目標(biāo)和措施。“聯(lián)合國(guó)-海洋網(wǎng)絡(luò)”是聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)海洋事務(wù)的機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)機(jī)制,海洋與氣候變化是該機(jī)制負(fù)責(zé)的一項(xiàng)議題。新的減排目標(biāo)和措施制定出來(lái)后,由在《公約》和《巴黎協(xié)定》兩種制度中均承擔(dān)義務(wù)的締約方一致實(shí)施?！栋屠鑵f(xié)定》締約方應(yīng)當(dāng)將針對(duì)海洋酸化的減排目標(biāo)和措施體現(xiàn)到“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”(NDCs)中,并承諾盡可能通過(guò)控制二氧化碳而非其他溫室氣體的方式減排,保證在對(duì)抗氣候變化時(shí)謹(jǐn)慎使用存在加劇海洋酸化風(fēng)險(xiǎn)的減排技術(shù),并定期對(duì)締約方的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)與審查,從而增強(qiáng)“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”的執(zhí)行力。

二氧化碳并不是影響海洋環(huán)境的唯一大氣來(lái)源,船舶排放廢氣中的硫和氮的氧化物也會(huì)引起局部海域酸度的增加,它們會(huì)以硫酸和硝酸的形式沉積在航道所在海域的表層,使海水的pH值下降?！督?jīng)1978年議定書(shū)修訂的<1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約>》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《MARPOL73/78公約》”)附則六《防止船舶造成大氣污染規(guī)則》第3章對(duì)硫和氮的氧化物的排放含量作了限制,其中,船用燃料的最高允許硫含量在2020年已被調(diào)低至0.5%,并且允許以比全球公認(rèn)的更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)指定排放控制區(qū)。鑒于當(dāng)前應(yīng)對(duì)海洋酸化的緊迫需要,國(guó)際海事組織(“IMO”)可以要求締約方沿著容易受到酸化加劇影響的海域建立船舶排放控制區(qū),以便預(yù)防局部海域酸化進(jìn)一步的惡化[14]270。與此同時(shí),《京都議定書(shū)》第2條第2款將航運(yùn)溫室氣體排放的監(jiān)管事項(xiàng)委托給IMO負(fù)責(zé)。IMO于2011年在附則六中增設(shè)第4章“船舶能效規(guī)則”、于2018年通過(guò)“船舶溫室氣體減排初步戰(zhàn)略”等,均旨在提高新造船舶能效設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、降低航運(yùn)碳排放強(qiáng)度和排放總量。據(jù)IMO統(tǒng)計(jì),航運(yùn)溫室氣體排放占全球人為排放總量的2%左右,因此,這些舉措對(duì)減輕海洋酸化也具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

2.主動(dòng)干預(yù)已出現(xiàn)的海洋酸化現(xiàn)象:研發(fā)實(shí)施以海洋堿化為代表的負(fù)排放技術(shù)

在大幅度減排之外,主動(dòng)去除大氣中過(guò)剩的二氧化碳是另一個(gè)重要措施?！栋屠鑵f(xié)定》許多締約方缺乏溫控的決心,1.5℃溫控的剩余“碳預(yù)算”預(yù)估在2030年之前就會(huì)被耗盡。針對(duì)全球氣候變化的嚴(yán)峻形勢(shì),在加速脫碳戰(zhàn)略之余,各國(guó)正在研發(fā)部署負(fù)排放技術(shù),部分技術(shù)依賴(lài)于對(duì)海洋系統(tǒng)的直接操縱。新近科學(xué)研究表明,以海洋堿化為代表的海洋負(fù)排放措施,具備降低大氣中二氧化碳濃度和緩解海洋酸化的雙重潛力[20],但大規(guī)模部署海洋堿化具有一定的環(huán)境和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

海洋堿化屬于改變海洋化學(xué)結(jié)構(gòu)的模式,可以直接抵消與海洋酸化有關(guān)的變化,增加海洋的pH值,促使海洋吸收更多的二氧化碳。常見(jiàn)的堿化方法是向海水中添加堿性物質(zhì)(如橄欖石、碳酸鈣)或其分解產(chǎn)物(如生石灰、氫氧化鈣),將溶解的二氧化碳轉(zhuǎn)化為碳酸根和碳酸氫根離子,使其形成海底的碳酸鹽沉積物?？茖W(xué)預(yù)測(cè)利用橄欖石增強(qiáng)海洋堿度可以彌補(bǔ)大約9%的人為排放的二氧化碳[21]。但橄欖石本身含有重金屬可能污染海水,它也是一種容易刺激某些海洋生物生長(zhǎng)的肥料,添加橄欖石會(huì)給海洋生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)。

海洋堿化和其他向海水添加材料的二氧化碳去除技術(shù)屬于海洋地球工程活動(dòng),可能會(huì)被認(rèn)定構(gòu)成“海洋傾倒”。在全球?qū)用?規(guī)制此類(lèi)活動(dòng)最直接適用的文書(shū)是1972年《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《倫敦公約》”)與其1996年《議定書(shū)》。《公約》第210條第6款規(guī)定各國(guó)有義務(wù)以嚴(yán)格程度不低于“全球性規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”的國(guó)內(nèi)立法和必要措施來(lái)規(guī)制海洋傾倒,當(dāng)前公認(rèn)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)正是由《倫敦公約》與其《議定書(shū)》提供。然而,這兩份法律文書(shū)對(duì)管理海洋傾倒采取了不同的辦法,而且是兩個(gè)獨(dú)立的協(xié)定,《公約》本身沒(méi)有提供明確承認(rèn)一份文書(shū)中制定的標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先于另一份文書(shū)的機(jī)制,《公約》第210條中的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)是指《倫敦公約》還是《議定書(shū)》或二者兼而有之猶未可知[17]399。

2008年兩份文書(shū)的締約方通過(guò)了一項(xiàng)不具有約束力的決議(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“2008年決議”),宣布海洋肥化屬于這些文書(shū)的管轄范圍。該項(xiàng)決議指出,“合法的科學(xué)研究”以外的海洋肥化不符合“傾倒豁免”的條件,因?yàn)槠溥`背《倫敦公約》和《議定書(shū)》的目的。海洋肥化是在生物生產(chǎn)力低下的地區(qū)向海中添加鐵或其他營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)(如火山灰、磷酸鹽和尿素)以刺激浮游植物生長(zhǎng)的海洋地球工程活動(dòng)。因此,海洋堿化可能受到與海洋肥化類(lèi)似的對(duì)待,在不適用“傾倒豁免”的情況下,非研究性質(zhì)的利用海洋去除二氧化碳的活動(dòng)將受到《倫敦公約》和《議定書(shū)》條款的約束。

《倫敦公約》采用“黑與灰清單”的方式,具體列出禁止向海洋傾倒的物質(zhì),以及需要特別許可才能傾倒的物質(zhì),其他物質(zhì)可經(jīng)一般許可后傾倒?！蹲h定書(shū)》的限制更為嚴(yán)格,采用“反向清單”的方式,規(guī)定除該議定書(shū)附件一所列的八種物質(zhì)外,禁止傾倒任何物質(zhì)。由此,《倫敦公約》締約方可以允許任何不使用禁止物質(zhì)的非研究性質(zhì)的二氧化碳去除活動(dòng);相反,《議定書(shū)》締約方不能允許此類(lèi)活動(dòng),除非它們使用反向清單中的物質(zhì)。目前,擬用于海洋堿化的材料既不屬于《倫敦公約》禁止或嚴(yán)格限制的物質(zhì),也不屬于《議定書(shū)》允許的物質(zhì),因此,《倫敦公約》在很大程度上允許實(shí)施非研究性質(zhì)的海洋堿化,而《議定書(shū)》則很可能禁止此類(lèi)活動(dòng)。

2008年決議同時(shí)指出,構(gòu)成“合法的科學(xué)研究”的海洋肥化活動(dòng)應(yīng)被視作“為單純處置以外的目的而放置物質(zhì)”,在不違反《倫敦公約》和《議定書(shū)》的目的情況下,可以有資格獲得“傾倒豁免”。判斷一項(xiàng)擬議的海洋肥化活動(dòng)是否構(gòu)成“合法的科學(xué)研究”由2010年通過(guò)的指導(dǎo)評(píng)估的框架決定(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“2010年框架”),該框架也不具有約束力。該框架要求負(fù)責(zé)擬議活動(dòng)的國(guó)家,一方面對(duì)活動(dòng)的科學(xué)屬性進(jìn)行初步評(píng)估,包括活動(dòng)是否會(huì)導(dǎo)致直接的經(jīng)濟(jì)收益、是否會(huì)受到科學(xué)同行的審查;另一方面對(duì)該活動(dòng)必須開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)估,包括考慮擬議活動(dòng)的地點(diǎn)、潛在和長(zhǎng)期的環(huán)境影響以及風(fēng)險(xiǎn)管理的程序。只有滿(mǎn)足該框架的所有步驟,以最大限度地減少對(duì)環(huán)境的影響、最大化科學(xué)效益,并在征得可能受該活動(dòng)影響的任何其他國(guó)家的同意后,海洋肥化才有資格獲得“傾倒豁免”。

2008年決議與2010年框架均沒(méi)有約束力,2013年《議定書(shū)》締約方對(duì)議定書(shū)進(jìn)行修訂(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“2013年修正案”),首次嘗試為各類(lèi)海洋地球工程活動(dòng)制定具有約束力的規(guī)則。盡管該修正案提及海洋地球工程活動(dòng),但其附件四只列出了海洋肥化這一種活動(dòng),締約方今后可以通過(guò)提議對(duì)附件四進(jìn)行補(bǔ)充的方式來(lái)增加對(duì)海洋堿化等其他活動(dòng)的管理。該修正案還提供了一個(gè)總體評(píng)估框架,類(lèi)似于2010年框架,各國(guó)可以利用該框架來(lái)評(píng)估其他海洋地球工程活動(dòng)是否有資格獲得許可證。但這項(xiàng)修正案當(dāng)前尚未生效、無(wú)法律效力,況且,批準(zhǔn)《議定書(shū)》的國(guó)家數(shù)量迄今仍然較少,使《公約》所有締約方遵循《議定書(shū)》規(guī)定的可能性很小。不過(guò),實(shí)施海洋堿化此類(lèi)活動(dòng)仍將直接受到普遍適用的環(huán)境法基本原則和《公約》條款的約束,例如預(yù)防原則、不損害域外環(huán)境責(zé)任原則和環(huán)境影響評(píng)估義務(wù)等。

3.增強(qiáng)海洋生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)原力:將應(yīng)對(duì)海洋酸化納入海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)和漁業(yè)管理

海洋酸度的增加在全球已呈現(xiàn)出不可逆的態(tài)勢(shì),僅有減緩措施已不足以應(yīng)對(duì)遺存問(wèn)題,采取適應(yīng)措施勢(shì)在必行,加強(qiáng)海洋生態(tài)系統(tǒng)韌性的活動(dòng)亟待進(jìn)行。海洋酸化將廣泛影響海洋食物網(wǎng)中許多重要的物種,對(duì)海洋生物多樣性構(gòu)成威脅。同時(shí),最新的科學(xué)研究發(fā)現(xiàn),在較高的生物多樣性條件下,海洋酸化對(duì)原本高度脆弱的關(guān)鍵生物的影響可以減少50%至90%[22]。因?yàn)樯锒鄻有员旧硎巧鷳B(tài)系統(tǒng)復(fù)原力的關(guān)鍵組成部分,而若不加以控制生物多樣性枯竭將阻礙生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)。因此,當(dāng)前各國(guó)應(yīng)當(dāng)以保護(hù)海洋生物多樣性為重點(diǎn),并減少過(guò)度捕撈、破壞性漁業(yè)行為和其他海洋污染等容易使生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)力下降的非酸化壓力源,全面增強(qiáng)海洋生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)原力,充分發(fā)揮其在受損或衰退后的自我修復(fù)功能,從而更有力地抵御海洋pH值變化的影響,保障其持續(xù)提供重要商品和服務(wù)的能力。

海洋保護(hù)區(qū)是公認(rèn)的保護(hù)海洋生物多樣性的重要工具,可以作為應(yīng)對(duì)海洋酸化的一個(gè)適應(yīng)措施,用來(lái)增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)承受和克服來(lái)自酸化壓力的潛能。海洋保護(hù)區(qū)的作用至少表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面,海洋保護(hù)區(qū)可以最大限度地減少其他威脅,例如富營(yíng)養(yǎng)化、塑料污染,保持海洋生態(tài)系統(tǒng)的總體壓力可控,從而使珊瑚礁等易受酸化影響的生態(tài)系統(tǒng)能夠得以保護(hù);另一方面,海洋保護(hù)區(qū)可以在早期規(guī)劃階段就考慮到未來(lái)酸度上升的可能性,并以應(yīng)對(duì)酸化為目的進(jìn)行持續(xù)管理,包括對(duì)酸化及其影響的持續(xù)監(jiān)測(cè)和評(píng)估。有學(xué)者認(rèn)為,尚未受到氣候變化和海洋酸化影響或被認(rèn)為對(duì)氣候變化和海洋酸化具有復(fù)原力的地區(qū)或生態(tài)系統(tǒng),也應(yīng)予以保護(hù),即創(chuàng)建一種避難所。因此在選址時(shí),擬設(shè)立的海洋保護(hù)區(qū)可以尋求保護(hù)已經(jīng)出現(xiàn)海洋酸化影響跡象的地區(qū),也可以尋求保護(hù)可能作為海洋酸化避難所的地區(qū)[23]。問(wèn)題在于,全球海洋保護(hù)區(qū)覆蓋面積仍然相當(dāng)有限,特別是在國(guó)家管轄范圍以外海域面積的占比僅有1%左右。目前,《<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>下國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《BBNJ協(xié)定》”)歷經(jīng)五屆正式會(huì)議,已于2023年6月獲正式通過(guò)。在公海建立海洋保護(hù)區(qū)是《BBNJ協(xié)定》談判的焦點(diǎn)議題之一,也是各國(guó)按照《公約》第194條和第197條的規(guī)定聯(lián)合實(shí)施保護(hù)環(huán)境的必要措施并展開(kāi)國(guó)際合作的表現(xiàn)。

《BBNJ協(xié)定》在序言部分提到,“需要以協(xié)調(diào)一致及合作的方式處理海洋生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)退化問(wèn)題”“此種問(wèn)題是由氣候變化對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的影響”,比如海洋酸化所導(dǎo)致的;在第三部分規(guī)定海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具等措施的目標(biāo)包括:加強(qiáng)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)“抵御與氣候變化、海洋酸化和海洋污染有關(guān)的壓力”之韌性[24]。可見(jiàn),《BBNJ協(xié)定》已在協(xié)定范圍內(nèi)嘗試處理不斷上升的海水酸度的影響,明確規(guī)定為保護(hù)海洋生物多樣性所設(shè)置的工具可用于應(yīng)對(duì)酸化這一壓力源。需要注意的是,海洋保護(hù)區(qū)是一種基于地點(diǎn)的靜態(tài)措施,而氣候變化和海洋酸化很可能會(huì)導(dǎo)致物種在深度或經(jīng)緯度上的分布范圍發(fā)生變化,在動(dòng)態(tài)的三維環(huán)境中采取這種適應(yīng)措施存在一定的局限性。為此,國(guó)家管轄范圍以?xún)?nèi)和以外的海洋保護(hù)區(qū)有必要進(jìn)一步被連接為網(wǎng)絡(luò),使各個(gè)海洋保護(hù)區(qū)在不同的空間尺度和保護(hù)水平下協(xié)同工作,并在設(shè)計(jì)時(shí)確保獨(dú)立的海洋保護(hù)區(qū)覆蓋足夠大的區(qū)域,以便提升海洋生態(tài)空間的連通性,由此,較單個(gè)海洋保護(hù)區(qū)可以更有效和全面地實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)酸化的生態(tài)目標(biāo)。

另一個(gè)重要的適應(yīng)措施是將海洋酸化納入漁業(yè)管理,在采取養(yǎng)護(hù)和管理措施時(shí),考慮到海洋酸化對(duì)目標(biāo)魚(yú)群、乃至海洋生態(tài)系統(tǒng)的不利影響?！堵?lián)合國(guó)魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》作為《公約》現(xiàn)有的執(zhí)行協(xié)定,對(duì)《公約》第63條和第64條等有關(guān)跨界和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群的一般規(guī)定加以詳細(xì)闡述,盡管未提及海洋酸化,但其條款理應(yīng)解釋為包含將海洋酸化作為影響?hù)~(yú)類(lèi)種群的相關(guān)因素納入種群管理的義務(wù)。根據(jù)該執(zhí)行協(xié)定,沿海國(guó)和公海捕魚(yú)的國(guó)家展開(kāi)合作時(shí)須遵循第5條規(guī)定的一般原則,其中兩項(xiàng)義務(wù)在應(yīng)對(duì)海洋酸化時(shí)尤為重要:一是應(yīng)當(dāng)采用預(yù)防性辦法,在這種漁業(yè)管理的生態(tài)系統(tǒng)方法下,由于海洋酸化給生態(tài)環(huán)境增添的不確定性,各國(guó)必須采取更加謹(jǐn)慎的養(yǎng)護(hù)和管理措施;二是應(yīng)當(dāng)評(píng)估捕魚(yú)、其他人類(lèi)活動(dòng)和環(huán)境因素對(duì)目標(biāo)種群及其關(guān)聯(lián)和依附物種的影響,因?yàn)檫^(guò)度、非法、破壞性捕撈和其他海洋污染等壓力源也會(huì)導(dǎo)致種群本身以及相關(guān)物種和生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)原力下降,從而減弱其自然適應(yīng)酸度上升的能力。

在第一項(xiàng)義務(wù)中,生態(tài)系統(tǒng)方法是國(guó)際社會(huì)現(xiàn)行漁業(yè)管理的首選方法,該執(zhí)行協(xié)定在附件二為此種方法提出了“預(yù)防性參考點(diǎn)”的概念,用作漁業(yè)管理的標(biāo)準(zhǔn)和指南。具體分為養(yǎng)護(hù)和管理兩種參考點(diǎn),前者指捕撈量應(yīng)限制在安全的生物限度以?xún)?nèi),使種群產(chǎn)生最高可持續(xù)產(chǎn)量,后者指滿(mǎn)足管理目標(biāo)的指標(biāo)。一旦出現(xiàn)逾越參考點(diǎn)的情況,各國(guó)必須采取行動(dòng)來(lái)恢復(fù)種群并重建參考點(diǎn)這種“緩沖區(qū)”。科學(xué)預(yù)測(cè)海洋酸化會(huì)減退部分魚(yú)類(lèi)種群的繁殖能力,甚至成為其新的死亡來(lái)源,設(shè)置預(yù)防性參考點(diǎn)時(shí)有必要考慮海洋酸化的影響,這對(duì)于確定可持續(xù)捕撈水平至關(guān)重要。與此同時(shí),海洋食物網(wǎng)如何被改變、魚(yú)類(lèi)種群將產(chǎn)生何種反應(yīng)尚無(wú)確切的科學(xué)數(shù)據(jù),預(yù)防性參考點(diǎn)的設(shè)置可以幫助跨界和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群的管理切實(shí)納入海洋酸化問(wèn)題。實(shí)踐中,區(qū)域漁業(yè)管理組織可以通過(guò)監(jiān)測(cè)來(lái)獲取最新數(shù)據(jù)作為預(yù)警系統(tǒng),對(duì)即將到來(lái)的變化發(fā)出信號(hào),幫助漁民在漁業(yè)種群崩潰之前提前實(shí)施退出計(jì)劃,或轉(zhuǎn)向捕撈不易受海洋酸化影響的目標(biāo)物種。

四、結(jié) 語(yǔ)

作為全球新形態(tài)的跨部門(mén)環(huán)境挑戰(zhàn),海洋酸化的成因與影響以及解決這一問(wèn)題的方法都是獨(dú)特的。海洋與環(huán)境制度碎片化的持續(xù)狀態(tài)將阻礙對(duì)海洋酸化形成聯(lián)合系統(tǒng)的治理力量,采用一種整合性的規(guī)制方式十分必要?！豆s》為海洋環(huán)境治理與氣候變化調(diào)控制度之間,以及海洋污染防治與海洋生物多樣性保護(hù)制度之間的協(xié)調(diào)奠定了法律基礎(chǔ),為實(shí)施跨制度合作打開(kāi)了方便之門(mén)。當(dāng)前,國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)盡快推動(dòng)解決海洋酸化問(wèn)題的國(guó)際法律制度的發(fā)展,以現(xiàn)有條約為基礎(chǔ),增加相關(guān)條款或豐富條約解釋,盡快出臺(tái)有效規(guī)制海洋酸化的務(wù)實(shí)舉措。

妥善應(yīng)對(duì)海洋酸化是中國(guó)深度參與全球海洋治理的重要機(jī)遇,也是構(gòu)建“人類(lèi)命運(yùn)共同體,實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展”的重要組成部分。中國(guó)政府在《公約》開(kāi)放簽署40周年國(guó)際研討會(huì)上倡導(dǎo)各方“堅(jiān)持命運(yùn)與共,推動(dòng)海洋可持續(xù)發(fā)展”及“堅(jiān)持國(guó)際合作,守護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境”。海洋酸化影響全人類(lèi)的海洋環(huán)境和海洋生物多樣性的利益,中國(guó)可以將海洋酸化納入外交會(huì)議關(guān)于“人類(lèi)命運(yùn)共同體”概念的討論,也可以納入非官方外交層面的國(guó)際海洋治理研討會(huì)。作為《公約》和《巴黎協(xié)定》等主要多邊環(huán)境協(xié)定的締約國(guó),中國(guó)始終全面地參與海洋法與國(guó)際環(huán)境法的制度框架并接受其約束,因而有必要積極推動(dòng)應(yīng)對(duì)海洋酸化的國(guó)際法律制度的發(fā)展,待時(shí)機(jī)成熟時(shí)可以提交支持解決海洋酸化問(wèn)題相關(guān)條款的提案。中國(guó)也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與周邊國(guó)家在海洋酸化方面的區(qū)域合作,特別是,在東海與日本、韓國(guó)建立包含應(yīng)對(duì)海洋酸化的環(huán)境保護(hù)框架,在南海通過(guò)“中國(guó)-東盟區(qū)域海洋酸化觀(guān)測(cè)系統(tǒng)研討會(huì)”與東南亞國(guó)家開(kāi)展海洋酸化的科學(xué)合作等等。