王泗通

(南京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院,江蘇 南京 210037)

一、問題的提出

2022年,黨的二十大報(bào)告指出,“完善社會(huì)治理體系。健全共建共治共享的社會(huì)治理制度,提升治理效能”[1]。在以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程中,加快推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化是再創(chuàng)“中國(guó)之治”新輝煌的必然要求。作為社會(huì)治理的重要實(shí)踐,環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化已然成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容,事關(guān)中國(guó)特色社會(huì)主義制度完善[2]。對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理現(xiàn)代化,學(xué)界主要形成了以下4種觀點(diǎn):一是環(huán)境治理現(xiàn)代化需要充分依托社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì),即環(huán)境治理內(nèi)嵌著社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì),社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)也內(nèi)嵌于環(huán)境治理體系并成為環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要手段[3]。二是環(huán)境治理現(xiàn)代化需要重視數(shù)字技術(shù)賦能,即數(shù)字技術(shù)賦能有利于促進(jìn)環(huán)境治理理念創(chuàng)新、方式精細(xì)化及結(jié)果高效化,推進(jìn)數(shù)字技術(shù)與環(huán)境治理的深度融合將有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理現(xiàn)代化[4]。三是環(huán)境治理現(xiàn)代化需要加強(qiáng)環(huán)境道德建設(shè),即環(huán)境治理現(xiàn)代化與環(huán)境道德建設(shè)相輔相成,環(huán)境道德能夠?yàn)榄h(huán)境治理現(xiàn)代化提供情感紐帶、精神支撐和價(jià)值導(dǎo)向[5]。四是環(huán)境治理現(xiàn)代化需要完善法律制度保障,即環(huán)境治理現(xiàn)代化重在提升環(huán)境法律制度執(zhí)行力和有效性,特別是要能夠從頂層設(shè)計(jì)對(duì)環(huán)境法律制度進(jìn)行整體性重構(gòu),才能將環(huán)境治理的法律保障轉(zhuǎn)化為切實(shí)的環(huán)境治理效能[6]。然而,盡管既有研究已取得一定進(jìn)展,但仍存在不足之處,主要在于:一是缺乏深度的實(shí)地調(diào)查研究。大多數(shù)研究要么聚集宏觀制度構(gòu)建、要么關(guān)注微觀技術(shù)應(yīng)用,以實(shí)地調(diào)查相支撐的研究還較為欠缺。二是理論闡釋深度有限。既有對(duì)環(huán)境治理現(xiàn)代化的研究多關(guān)注實(shí)現(xiàn)路徑,所提出的對(duì)策多流于表面,深度的理論探討還較為不足。

歸根結(jié)底,既有研究在探討環(huán)境治理現(xiàn)代化過程中,忽視了環(huán)境治理現(xiàn)代化的根本是人的現(xiàn)代化。當(dāng)前,傳統(tǒng)政府主導(dǎo)型的環(huán)境治理正向多元主體協(xié)同共治轉(zhuǎn)型,積極吸納普通民眾等社會(huì)主體參與環(huán)境治理成為推動(dòng)中國(guó)環(huán)境治理現(xiàn)代化的基本趨向[7]。此外,我國(guó)環(huán)境治理主要以政府為主導(dǎo),以政策為工具,理論而言,多元主體協(xié)同共治必然使得環(huán)境政策運(yùn)行始終處于“制定-執(zhí)行-反饋”的動(dòng)態(tài)良性循環(huán)狀態(tài)。但實(shí)踐中,當(dāng)中央環(huán)境政策在轉(zhuǎn)換地方環(huán)境政策出現(xiàn)設(shè)計(jì)問題時(shí),地方政府多選擇被動(dòng)應(yīng)付,而不是主動(dòng)從根源上反饋修正政策設(shè)計(jì)問題[8]。如,馮仕政等認(rèn)為,相關(guān)主體總是不可避免地將自身的利益追求和行為傾向摻雜入地方環(huán)境政策運(yùn)行過程,并且在政府科層管理體制中,下級(jí)政府官員更為關(guān)注上級(jí)政府官員偏好而直接忽視普通民眾等社會(huì)主體的利益訴求[9]。鑒于此,本研究基于多元主體協(xié)同共治視角,圍繞政社互動(dòng)的分析框架,以地方環(huán)境政策修正個(gè)案為例,著重討論相關(guān)利益主體博弈如何影響地方環(huán)境政策修正,并提出破解地方環(huán)境政策修正梗阻的治理策略,以期在優(yōu)化多元主體協(xié)同共治和實(shí)現(xiàn)中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化提供有益理論借鑒。此次研究個(gè)案來自于2018—2021年對(duì)東部某市(1)根據(jù)學(xué)術(shù)規(guī)范,個(gè)案所涉及的地名、人名均進(jìn)行了匿名處理。垃圾分類激勵(lì)政策修正的深度參與觀察。

二、環(huán)境治理現(xiàn)代化視角下的地方環(huán)境政策修正

推進(jìn)環(huán)境治理現(xiàn)代化已成為環(huán)境治理研究的重要議題,環(huán)境治理現(xiàn)代化也是有效解決環(huán)境治理問題的重要手段。一方面,環(huán)境治理現(xiàn)代化要求環(huán)境治理機(jī)制更加科學(xué)化、高效化;另一方面,環(huán)境治理現(xiàn)代化還要求環(huán)境治理主體更加多元化、均等化[10],這意味著在環(huán)境治理現(xiàn)代化場(chǎng)域中,政府與社會(huì)將由二元對(duì)立走向二元合一,社會(huì)為政府有效運(yùn)行提供了強(qiáng)有力的社會(huì)性支撐,政府為社會(huì)發(fā)展提供了重要?jiǎng)恿椭贫荣Y源[11]。因而,理解環(huán)境治理現(xiàn)代化中的政府與社會(huì)的關(guān)系,就需要寓于特定的制度體系,才能解構(gòu)鏈接二者的復(fù)雜作用機(jī)制。引申到政策修正過程,地方環(huán)境政策修正不僅是限定在政府內(nèi)部的行政過程,更是嵌于開放系統(tǒng)中的社會(huì)行動(dòng)。在這一系統(tǒng)中,地方相關(guān)各級(jí)政府職能部門、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及工作人員、基層社區(qū)、企事業(yè)單位、普通民眾、技術(shù)專家、社會(huì)組織等多方組織或個(gè)體均不同程度地卷入地方環(huán)境政策修正過程[12]。因此,以跨越多重系統(tǒng)的環(huán)境治理現(xiàn)代化視角來重新審視地方政策修正過程,某種程度上亦能體現(xiàn)出地方環(huán)境政策修正的社會(huì)屬性。

1.環(huán)境治理現(xiàn)代化場(chǎng)域中的政社互動(dòng)

政府與社會(huì)之間的關(guān)系是環(huán)境治理研究的重要領(lǐng)域,在環(huán)境治理現(xiàn)代化中扮演著基礎(chǔ)性作用。隨著環(huán)境治理越來越強(qiáng)調(diào)多主體、多中心、協(xié)商式、過程性以及持續(xù)性,圍繞著“政府-社會(huì)-民眾”的博弈互動(dòng)研究愈發(fā)凸顯[13]。然而,很長(zhǎng)一段時(shí)間,“傳統(tǒng)-現(xiàn)代”“沖擊-回應(yīng)”等彰顯西方中心主義的研究范式一直壟斷并束縛著國(guó)外學(xué)者對(duì)中國(guó)近現(xiàn)代發(fā)展的解釋路徑。很多國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了深刻批判,指出應(yīng)從中國(guó)社會(huì)自身找尋推動(dòng)環(huán)境治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的線索和動(dòng)因,并以此為基礎(chǔ)建構(gòu)起“中國(guó)中心觀”的解說模式[14]。概括來說,政府與社會(huì)之間的基本要點(diǎn)至少包括政府權(quán)力的分解狀態(tài)、社會(huì)組織的功能發(fā)揮以及政府和社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系等3個(gè)方面。由此,國(guó)內(nèi)學(xué)者開始對(duì)國(guó)外政府與社會(huì)的二元?jiǎng)澐址绞教岢鲑|(zhì)疑,并在依據(jù)我國(guó)社會(huì)實(shí)情對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)優(yōu)化的方面上作出了有益嘗試。比如,陳阿江運(yùn)用“次生焦慮”闡釋中國(guó)環(huán)境問題產(chǎn)生的社會(huì)歷史根源時(shí),政府與社會(huì)變成共同追趕現(xiàn)代化的統(tǒng)一整體[15];王華等認(rèn)為,中國(guó)環(huán)境治理中政府與社會(huì)之間的關(guān)系與西方不同,中國(guó)環(huán)境治理領(lǐng)域更加強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的相互支撐[16]。

隨著國(guó)家現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn),政府實(shí)現(xiàn)了從管控型到服務(wù)型的轉(zhuǎn)變,如何推進(jìn)中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化成為政府治理的重要任務(wù)之一。有學(xué)者指出,中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化應(yīng)致力于構(gòu)建政府和社會(huì)之間協(xié)調(diào)共進(jìn)、合作治理的新型機(jī)制[17],這就要求政府能夠抽離環(huán)境治理的部分權(quán)力,對(duì)社會(huì)進(jìn)行賦權(quán),鼓勵(lì)普通民眾、社會(huì)組織等社會(huì)主體承擔(dān)部分環(huán)境治理職能,重新構(gòu)建政府與社會(huì)的新型合作關(guān)系[18]。換言之,政府需要從主體上、行為上、成果上和效用上進(jìn)行吸納,通過吸納社會(huì)主體參與環(huán)境治理,進(jìn)而達(dá)成環(huán)境協(xié)同共治的根本目標(biāo)[19]。對(duì)于地方環(huán)境政策修正而言,不斷更新發(fā)展的政府與社會(huì)理論為解釋地方環(huán)境政策修正中的政社互動(dòng)提供了富有啟發(fā)意義的理論基石。然而,在具體運(yùn)用過程中需要重點(diǎn)把握政府與社會(huì)這兩類主體范疇的非均質(zhì)屬性,即地方政府雖是強(qiáng)有力的正式組織,但其內(nèi)部仍存在隱而不彰的訴求分化,從而使得國(guó)家意志或行動(dòng)的貫徹程度出現(xiàn)了強(qiáng)與弱的差異。社會(huì)更是分化的主體集合,既有各類社會(huì)組織之間的結(jié)構(gòu)分化,也有各類社會(huì)民眾之間的利益分化。由此,政府與社會(huì)之間的關(guān)系就被復(fù)雜化了,轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞣嚼嬷黧w之間的多重博弈,在競(jìng)爭(zhēng)中尋求合作、在合作中不斷妥協(xié)的實(shí)踐循環(huán)成為常態(tài)。

2.政社互動(dòng)下的地方環(huán)境政策修正

政社互動(dòng)下的地方環(huán)境政策修正主要遵循兩條關(guān)系線索,即上下級(jí)政府之間的“權(quán)威-權(quán)力”關(guān)系以及政府與民眾之間的互動(dòng)關(guān)系[20]。將政府與社會(huì)之間頻繁且漸趨常態(tài)的互動(dòng)嵌入科層式的行政結(jié)構(gòu)和“關(guān)系本位”的社會(huì)結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn),雖然政府擁有權(quán)威和總體性的支配權(quán)力,但政府在地方環(huán)境政策修正中仍然遵循著某種制度化的約束,并通過其所統(tǒng)管的組織體系將政策意圖傳達(dá)下去,并將政策修正的信息在橫向和縱向上進(jìn)行反饋傳遞,進(jìn)而轉(zhuǎn)化為一般性的“自上而下”的政府行動(dòng);社會(huì)亦通過“自下而上”地動(dòng)員與整合,將關(guān)系地方環(huán)境政策修正的非正式制度(包括社會(huì)文化、傳統(tǒng)規(guī)則等)轉(zhuǎn)化為與政府行動(dòng)相對(duì)應(yīng)的結(jié)構(gòu)化表達(dá),成為影響社會(huì)維度上各類主體在地方環(huán)境政策修正中行動(dòng)選擇的隱性力量。然而,盡管在地方環(huán)境政策修正過程中正式制度和非正式制度之間的相互交融是為常態(tài),但二者之間的強(qiáng)弱關(guān)系卻不是一成不變的。比如,反映政府與社會(huì)關(guān)系的核心概念從“統(tǒng)治”演變到“管理”再到“治理”,政社關(guān)系模式所歷經(jīng)的多次變動(dòng)充分反映出正式制度和非正式制度之間強(qiáng)弱關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整。一方面,制度條件的變遷一定程度上帶來了組織主體在地位關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)上的改變;另一方面,制度條件的變遷也為組織主體爭(zhēng)取特定目標(biāo)或利益訴求的行動(dòng)選擇提供了合法性的依據(jù)。

因此,地方環(huán)境政策修正中的利益主體關(guān)系結(jié)構(gòu)也可從“政府與社會(huì)”和“政府內(nèi)部、社會(huì)內(nèi)部”的雙重角度予以考察。前者意在表明政府與社會(huì)相互之間的地位關(guān)系,進(jìn)而從內(nèi)外關(guān)聯(lián)的角度厘清各方主體對(duì)于政策修正的目標(biāo)訴求,而后者則重點(diǎn)關(guān)注各自內(nèi)部的主體權(quán)威、權(quán)力在政策修正實(shí)踐中所發(fā)生的改變。具體而言,盡管社會(huì)(特別是社區(qū))的自主性日趨凸顯,但政府始終沒有真正退出基層場(chǎng)域,仍以“無形之手”引導(dǎo)著基層社會(huì)的演進(jìn)方向和重點(diǎn)內(nèi)容,突出表現(xiàn)為來自頂層的政策方針和制度安排仍然是基層實(shí)踐的風(fēng)向標(biāo),一些由頂層推動(dòng)的重點(diǎn)任務(wù)不僅受到了地方政府的高度關(guān)注和周密部署,也得到了基層社區(qū)的積極響應(yīng),看似一致的行動(dòng)步調(diào)背后卻掩藏著各取所需的目的動(dòng)機(jī)。由于在所掌握的支配權(quán)力和關(guān)鍵資源上存在著一定差距,社會(huì)與政府之間的地位關(guān)系總體上是“依附與被依附”的,同時(shí)這種關(guān)系也深刻地體現(xiàn)在政府內(nèi)部和社會(huì)內(nèi)部之中。在社會(huì)(社區(qū))內(nèi)部亦是如此,伴隨著現(xiàn)代社會(huì)多元性的增強(qiáng),在集體層面形成以共同意志為基礎(chǔ)的一致性行動(dòng)的可能性不斷趨弱,即社區(qū)共同體的價(jià)值與功能基礎(chǔ)受到?jīng)_擊,社區(qū)成員對(duì)公共生活型事務(wù)的參與度偏弱、總能級(jí)不高[21],直接導(dǎo)致政府與社會(huì)上下兩端的通道相對(duì)較為狹窄,一些偶發(fā)性的因素就可能造成政社互動(dòng)出現(xiàn)分歧、梗阻甚至斷裂。

因而,地方環(huán)境政策修正中的利益主體行動(dòng)是多元且復(fù)雜的,但紛繁復(fù)雜的行動(dòng)選擇并不是毫無規(guī)則的零散分布。比如,政府官員之所以在地方環(huán)境政策修正過程中表現(xiàn)出差異化的行動(dòng)選擇,在很大程度上是與體制內(nèi)的激勵(lì)制度設(shè)置及其運(yùn)作相關(guān);基層社區(qū)在地方環(huán)境政策修正中的態(tài)度立場(chǎng)和聯(lián)盟對(duì)象之所以變動(dòng)不居,在某種程度上也是傳統(tǒng)勢(shì)力慣性和社會(huì)自主性空間擴(kuò)大的交織結(jié)果。因此,只要準(zhǔn)確地把握地方環(huán)境政策修正中相關(guān)利益主體行動(dòng)策略,那么在相當(dāng)程度也就牽住了地方環(huán)境政策修正的“牛鼻子”。從微觀層面上的行動(dòng)策略來看,作為行動(dòng)者的相關(guān)利益主體更多是依據(jù)對(duì)資源的判斷來決定自身的行動(dòng)策略,這里的資源既包括有形的資金、設(shè)施、平臺(tái)等實(shí)物資源,也包括無形的信息、權(quán)威、關(guān)系等非實(shí)物資源?；诖?盡管相關(guān)利益主體在涉及核心利益上可能會(huì)出現(xiàn)互不讓步的競(jìng)爭(zhēng)情形,但此種競(jìng)爭(zhēng)并非絕對(duì)的,而是暫時(shí)性的。這是因?yàn)?當(dāng)互不讓步的競(jìng)爭(zhēng)行動(dòng)一直持續(xù)下去,最終的結(jié)果只能是導(dǎo)致諸多連帶性風(fēng)險(xiǎn)的陡增,不僅是相關(guān)利益主體所不愿見到的,更是被外部制度環(huán)境所不容許的,此時(shí)相關(guān)制度要求便會(huì)自動(dòng)地介入引導(dǎo),促成利益存有分歧的行動(dòng)者之間放下成見、擱置爭(zhēng)議、凝聚共識(shí)[22]。也就是說,在利益訴求不盡一致的情況下,妥協(xié)往往成為政社互動(dòng)的最終結(jié)果。然而,究竟是誰先作出讓步,后者又該如何回應(yīng),妥協(xié)后的結(jié)果如何增強(qiáng)合法性和有效性,又如何轉(zhuǎn)化為后續(xù)行動(dòng)的參照規(guī)則,這涉及相關(guān)利益主體在動(dòng)態(tài)條件下行動(dòng)選擇內(nèi)在邏輯的適應(yīng)性調(diào)整問題,需借助案例的描述呈現(xiàn)來作進(jìn)一步的歸納提煉。

三、個(gè)案分析:地方環(huán)境政策修正的利益主體博弈

環(huán)境治理現(xiàn)代化的本質(zhì)在于健全政府主導(dǎo)、社會(huì)組織以及普通民眾共同參與的環(huán)境治理體系[23]。但就地方環(huán)境政策修正過程而言,相關(guān)利益主體行動(dòng)不僅受到客觀因素的約束,也會(huì)因其他利益主體的行動(dòng)做出相應(yīng)調(diào)整,從而始終處于內(nèi)外交互的動(dòng)態(tài)過程。因此,相關(guān)主體的利益博弈可能導(dǎo)致多元主體協(xié)同共治淪為形式,特別是技術(shù)手段的廣泛應(yīng)用使得民意的吸納建構(gòu)起一定門檻,某些特定群體的聲音往往被篩除過濾和隱性排斥[24]。厘清地方環(huán)境政策修正的利益主體博弈過程與行動(dòng)邏輯變得至關(guān)重要。

由于在2018—2021年參與東部某市垃圾分類激勵(lì)政策效果評(píng)估,筆者便以第三方評(píng)估者的身份進(jìn)駐該市垃圾分類管理部門,長(zhǎng)期跟蹤觀察垃圾分類激勵(lì)政策“制定-執(zhí)行-反饋”的動(dòng)態(tài)修正過程,并且在第三方評(píng)估過程中觀察記錄了垃圾分類激勵(lì)政策修正相關(guān)利益主體大量的博弈過程。因此,筆者將東部某市垃圾分類激勵(lì)政策修正作為本文的研究個(gè)案。而之所以選擇東部某市垃圾分類激勵(lì)政策修正作為研究個(gè)案,主要出于以下兩方面原因:一是該市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件較好。自改革開放以來,該市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)良好勢(shì)頭,為其開展城市垃圾分類提供了必要條件,使其成為國(guó)內(nèi)較早全面推行垃圾分類的城市之一。二是該市垃圾分類激勵(lì)政策是重點(diǎn)打造的政績(jī)亮點(diǎn)。激勵(lì)本是推進(jìn)城市垃圾分類的重要手段,該市卻借助政策剛性,試圖將垃圾分類激勵(lì)政策轉(zhuǎn)為化城市環(huán)境治理的政績(jī)亮點(diǎn)。

1.垃圾分類激勵(lì)政策修正的生成背景

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,推進(jìn)城市垃圾分類成為建設(shè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境友好型社會(huì)的必要條件。筆者所選個(gè)案城市因其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較好,市政府在2013年就啟動(dòng)了城市垃圾分類試點(diǎn)工作。由于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)城市垃圾分類試點(diǎn)尚無成功的經(jīng)驗(yàn)?zāi)０?市政府將目標(biāo)轉(zhuǎn)向國(guó)外,在2017年成為國(guó)內(nèi)首個(gè)與世界銀行(以下簡(jiǎn)稱世行)以項(xiàng)目合作方式開展垃圾分類試點(diǎn)的城市。在世行的項(xiàng)目支持下,為了確保垃圾分類項(xiàng)目成果產(chǎn)出和體現(xiàn)政府在環(huán)境治理方面的政績(jī)創(chuàng)新,該市政府與世行專家議定采用“管理+激勵(lì)”的方式來調(diào)動(dòng)社區(qū)參與垃圾分類的積極性。即在綜合考慮多方利益訴求的基礎(chǔ)上,激勵(lì)政策將社區(qū)作為直接獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象,詳細(xì)規(guī)定了垃圾分類獎(jiǎng)勵(lì)的衡量標(biāo)準(zhǔn)和支付條件,并以財(cái)務(wù)管理政策的形式在全市范圍內(nèi)推廣實(shí)施。該市政府還根據(jù)實(shí)際需要,一方面,在市、區(qū)兩級(jí)專門設(shè)立了負(fù)責(zé)推進(jìn)城市垃圾分類的管理部門;另一方面,選取兼具世行專家和政府官員身份的市財(cái)政局金融處負(fù)責(zé)人設(shè)計(jì)垃圾分類激勵(lì)政策。

市財(cái)政局金融處負(fù)責(zé)人之所以被選為激勵(lì)政策設(shè)計(jì)者,主要緣于其多年從事城鎮(zhèn)生活廢棄物收集循環(huán)利用的研究,并以該市本地世行專家的身份為該市城市垃圾分類提供政策咨詢服務(wù)。市財(cái)政局金融處負(fù)責(zé)人在設(shè)計(jì)激勵(lì)政策過程中,每個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)都是基于自身的科學(xué)化和理想化測(cè)定,比如假設(shè)社區(qū)為完全經(jīng)濟(jì)理性人,獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)是每月1元/戶,獎(jiǎng)勵(lì)最低門檻設(shè)置為30分(等同30%社區(qū)居民形成有效的垃圾分類)等。按照政策設(shè)計(jì)者的設(shè)想,通過激勵(lì)政策“自上而下”地推廣實(shí)施,逐步提高社區(qū)參與垃圾分類積極性指日可待。然而,從政策的一般屬性來看,政策不僅要有較強(qiáng)的疏導(dǎo)性、互動(dòng)性,而且需要基于基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)已有設(shè)計(jì)政策進(jìn)行反饋修正。顯然,激勵(lì)政策過于理論化、理想化,并沒有經(jīng)過“自下而上”的實(shí)踐反饋就以政策的形式推廣實(shí)施。因而,無論是從縱向維度上的政策實(shí)施過程還是橫向維度上的部門協(xié)作過程來看,一旦任意環(huán)節(jié)出現(xiàn)了管理梗阻、政策缺失抑或是難以操作化等問題,最終可能導(dǎo)致激勵(lì)失靈的窘境。

2.垃圾分類激勵(lì)政策修正的利益主體博弈過程

如前所述,垃圾分類激勵(lì)政策未經(jīng)試點(diǎn)便在全市全面推行,直接導(dǎo)致在“自上而下”的政策執(zhí)行中遇到難以操作化的難題。尤其是作為垃圾分類源頭主力的社區(qū),無論如何按照激勵(lì)政策相關(guān)要求推進(jìn)垃圾分類相關(guān)工作,都難以獲得激勵(lì)政策的資金獎(jiǎng)勵(lì),使得社區(qū)在沒有獎(jiǎng)勵(lì)資金的情況下,也要克服困難持續(xù)推進(jìn)垃圾分類相關(guān)工作,由此導(dǎo)致社區(qū)率先“倒逼”垃圾分類管理部門修正激勵(lì)政策,從而正式拉開了垃圾分類管理部門、政策設(shè)計(jì)方、基層社區(qū)、普通居民、世行專家、第三方專家以及社會(huì)組織等相關(guān)主體圍繞激勵(lì)政策修正展開了“自下而上”的多階段利益博弈(圖1)。

圖1 垃圾分類激勵(lì)政策修正的利益主體博弈過程

(1)第一階段:社區(qū)“倒逼”垃圾分類管理部門主動(dòng)讓步

相較于基層政府,社區(qū)與居民之間的聯(lián)系更為密切,且更熟悉居民的基本情況,因而垃圾分類激勵(lì)政策經(jīng)過層層分解,交由社區(qū)負(fù)責(zé)最終落地。在管理結(jié)構(gòu)上,垃圾分類主要涉及“市級(jí)統(tǒng)籌、區(qū)分管街道、街道對(duì)接社區(qū)”3個(gè)管理層級(jí),其中,社區(qū)主要負(fù)責(zé)落實(shí)市、區(qū)兩級(jí)垃圾分類管理部門布置的垃圾分類工作,逐步提高社區(qū)居民垃圾分類意識(shí),并協(xié)助居民自覺養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣。然而,社區(qū)在推進(jìn)激勵(lì)政策相關(guān)工作過程中逐漸發(fā)現(xiàn),完全按照激勵(lì)政策落實(shí)垃圾分類相關(guān)工作根本難以獲得獎(jiǎng)勵(lì),比如激勵(lì)政策要求社區(qū)超過30%的居民做好垃圾分類才可以獲得相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì),這對(duì)仍處于試點(diǎn)階段的該市而言,社區(qū)根本不可能在短時(shí)間達(dá)到如此效果,這就導(dǎo)致很多社區(qū)在沒有獎(jiǎng)勵(lì)的情況下仍要按照激勵(lì)政策要求持續(xù)推進(jìn)垃圾分類工作。隨著時(shí)間的推移,對(duì)于該市較為了解垃圾分類推進(jìn)邏輯的社區(qū)負(fù)責(zé)人而言,激勵(lì)政策在某種程度上可能已經(jīng)脫離該市實(shí)際情況。由此,不少社區(qū)負(fù)責(zé)人本著對(duì)垃圾分類負(fù)責(zé)的態(tài)度向垃圾分類管理部門反饋激勵(lì)政策難以落地以及激勵(lì)政策可能存在設(shè)計(jì)問題。

但該市垃圾分類管理部門卻并不認(rèn)可社區(qū)反饋的問題,反而認(rèn)為激勵(lì)政策難以落地的根源在于社區(qū)不重視垃圾分類。為此,該市垃圾分類管理部門負(fù)責(zé)人以激勵(lì)政策的目標(biāo)設(shè)置為依托,將政策設(shè)計(jì)內(nèi)容細(xì)化為考核細(xì)則,旨在通過強(qiáng)化考核的方式“迫使”社區(qū)重視垃圾分類工作。然而,在垃圾分類管理部門的日?？己耸合?街道權(quán)力逐漸被架空,社區(qū)自治空間不斷被擠壓,社區(qū)滋生出參與意愿降低的消極情緒。比如,有的社區(qū)為滿足考核要求,直接在報(bào)送數(shù)據(jù)過程中“摻水分”;也有社區(qū)在投入大量實(shí)踐精力仍達(dá)不到獎(jiǎng)勵(lì)門檻不得不以“撂挑子”的方式消極應(yīng)對(duì)日?？己?甚至少部分達(dá)到獎(jiǎng)勵(lì)門檻的社區(qū)也因每月1元/戶的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)過低出現(xiàn)消極“躲事情”的不作為現(xiàn)象。這些消極應(yīng)付行為背后隱含著社區(qū)在不與垃圾分類管理部門正面沖突的情形下,反向施壓垃圾分類管理部門。由此,垃圾分類管理部門不能再簡(jiǎn)單地將激勵(lì)政策操作化失敗之“過”歸結(jié)于社區(qū),垃圾分類管理部門不得不向社區(qū)主動(dòng)讓步,重新審視政策實(shí)施過程中所暴露的問題,尋找破解政策操作化難的有效措施。

(2)第二階段:垃圾分類管理部門自我消解激勵(lì)政策設(shè)計(jì)問題

在社區(qū)的反向“倒逼”下,市垃圾分類管理部門也逐漸意識(shí)到既有的行政手段根本無法解決激勵(lì)政策難以落地的難題。但由于激勵(lì)政策是市財(cái)政局金融處負(fù)責(zé)人基于科學(xué)化的技術(shù)手段設(shè)計(jì)而成,市垃圾分類管理部門也不敢輕易質(zhì)疑其專業(yè)性和合理性。為此,市垃圾分類管理部門依托與世界銀行項(xiàng)目合作之際,聘請(qǐng)第三方專家對(duì)激勵(lì)政策的實(shí)施問題展開實(shí)地調(diào)查評(píng)估。具體而言,激勵(lì)政策是按照“自上而下”的邏輯推廣實(shí)施,為呼應(yīng)激勵(lì)政策的實(shí)施邏輯,第三方專家采用“自下而上”的方式,由基層社區(qū)逐級(jí)向上展開調(diào)查。第三方專家調(diào)查發(fā)現(xiàn),無論是社區(qū)還是街道,已對(duì)激勵(lì)政策產(chǎn)生了明顯的抵觸情緒,甚至第三方專家在調(diào)查中還遇到街道垃圾分類工作人員直接對(duì)市、區(qū)兩級(jí)垃圾分類管理部門展開“控訴”。因而,在第三方專家的幫助下,市垃圾分類管理部門逐漸意識(shí)到激勵(lì)政策過于依賴教科書的理論及技術(shù),不僅政策設(shè)計(jì)內(nèi)容過于理想化,而且其經(jīng)濟(jì)理性人假設(shè)也忽視了現(xiàn)實(shí)條件。

在厘清激勵(lì)政策設(shè)計(jì)問題后,第三方專家直接建議市垃圾分類管理部門以社區(qū)實(shí)踐反饋為依據(jù),修正政策的不合理之處。但在壓力型的科層管理體制下,垃圾分類管理部門并不具有自主修改政策的權(quán)力,需要向激勵(lì)政策設(shè)計(jì)者“請(qǐng)示”才能修改政策設(shè)計(jì)問題。因而,市垃圾分類管理部門負(fù)責(zé)人并沒有立即著手準(zhǔn)備政策修改工作,而是借助定期向市城管局領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)生活垃圾分類推進(jìn)情況之際,向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)匯報(bào)激勵(lì)政策實(shí)施過程中遇到的各種困難,以此向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)反饋政策需要進(jìn)行調(diào)整。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在聽取市垃圾分類管理部門負(fù)責(zé)人的匯報(bào)后,為及時(shí)完成激勵(lì)政策的目標(biāo)要求,指示市垃圾分類管理部門負(fù)責(zé)人結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況,對(duì)政策實(shí)施工作進(jìn)行必要的調(diào)整。市垃圾分類管理部門負(fù)責(zé)人經(jīng)再三權(quán)衡利弊,決定通過購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式將激勵(lì)政策的執(zhí)行工作外包給社會(huì)組織,由此確保垃圾分類管理部門變通執(zhí)行的方式既能被設(shè)計(jì)者接受,又能獨(dú)立自主地監(jiān)督、管控政策執(zhí)行效果。由于激勵(lì)政策本身存在設(shè)計(jì)問題,即使替換成社會(huì)組織也難以從根本上解決政策設(shè)計(jì)問題。因此,社會(huì)組織在進(jìn)駐社區(qū)后普遍“磨洋工”,直接導(dǎo)致購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的變通執(zhí)行方式“難承其重”,垃圾分類管理部門變通執(zhí)行激勵(lì)政策的自我“消解”策略也陷入了僵局。

(3)第三階段:垃圾分類管理部門反向施壓設(shè)計(jì)方修正激勵(lì)政策

市垃圾分類管理部門自我消解激勵(lì)政策設(shè)計(jì)問題失敗后,致使垃圾分類管理部門更加確信激勵(lì)政策存在設(shè)計(jì)問題。為了能夠及時(shí)完成激勵(lì)政策目標(biāo)要求,垃圾分類管理部門不得不直面激勵(lì)政策設(shè)計(jì)問題,與設(shè)計(jì)方就激勵(lì)政策設(shè)計(jì)問題展開商討修正。政策設(shè)計(jì)方與垃圾分類管理部門分屬不同政府部門,政策設(shè)計(jì)方所屬的市財(cái)政局在權(quán)力和地位上都要明顯高于垃圾分類管理部門,因此垃圾分類管理部門只能遵循既有政策協(xié)商程序,與設(shè)計(jì)方協(xié)商政策設(shè)計(jì)問題并提出修改意見。市垃圾分類管理部門負(fù)責(zé)人以向“領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)”的形式,主動(dòng)邀請(qǐng)激勵(lì)政策設(shè)計(jì)者到垃圾分類管理部門協(xié)商解決激勵(lì)政策可能存在的設(shè)計(jì)問題,而且在與激勵(lì)政策設(shè)計(jì)者協(xié)商過程中,市垃圾分類管理部門負(fù)責(zé)人也多以“請(qǐng)示”解決激勵(lì)政策問題的辦法,希冀激勵(lì)政策設(shè)計(jì)者同意修改政策設(shè)計(jì)問題。然而,在激勵(lì)政策設(shè)計(jì)者看來,激勵(lì)政策依據(jù)科學(xué)的理論方法和標(biāo)準(zhǔn)制定,根本不可能存在設(shè)計(jì)問題,只要垃圾分類管理部門和社區(qū)按部就班將各項(xiàng)工作推進(jìn)下去,垃圾分類效果即可逐步顯現(xiàn)。因而,激勵(lì)政策設(shè)計(jì)者憑借自身權(quán)力和地位直接否決了垃圾分類管理部門正式協(xié)商修正激勵(lì)政策的“請(qǐng)示”。

市垃圾分類管理部門以正式協(xié)商推動(dòng)激勵(lì)政策修正失敗后意識(shí)到,如果激勵(lì)政策難以實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo),按照激勵(lì)政策設(shè)計(jì)者的邏輯,主要責(zé)任在于垃圾分類管理部門工作不到位。為此,市垃圾分類管理部門負(fù)責(zé)人決定繞開市里激勵(lì)政策設(shè)計(jì)者,試圖借助世行力量解決激勵(lì)政策設(shè)計(jì)問題。一方面,市垃圾分類管理部門負(fù)責(zé)人考慮設(shè)計(jì)者可能會(huì)阻撓激勵(lì)政策修正,便暗中使力說服激勵(lì)政策設(shè)計(jì)者上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)安排其缺席垃圾分類管理部門向世行專家匯報(bào)激勵(lì)政策設(shè)計(jì)問題的會(huì)議;另一方面,市垃圾分類管理部門聯(lián)合區(qū)垃圾分類管理部門、社區(qū)以及第三方專家等多方主體,努力說服世行允諾并授權(quán)市垃圾分類管理部門對(duì)政策設(shè)計(jì)問題進(jìn)行修改。然而,市垃圾分類管理部門繞開政府科層體制獲得政策設(shè)計(jì)修改權(quán)利后,至于如何修改又得回歸政府科層管理體制。市垃圾分類管理部門沒有立即商討如何修正激勵(lì)政策,而是指出激勵(lì)政策修正既要考量政策的可實(shí)施性,又要兼顧政策設(shè)計(jì)者的“面子”。因此,市垃圾分類管理部門負(fù)責(zé)人在尋找相關(guān)主體都能接受的政策修正平衡點(diǎn)過程中,選擇主動(dòng)向設(shè)計(jì)者讓步。政策設(shè)計(jì)者在會(huì)意垃圾分類管理部門的意圖后,也只能默認(rèn)垃圾分類管理部門向世行提交政策修改建議。

3.政策修正利益主體博弈邏輯及中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化

從垃圾分類激勵(lì)政策修正過程來看,無論是社區(qū)還是垃圾分類管理部門,依托正式科層體制“自下而上”的問題反饋并不順暢。比如,社區(qū)普遍反映激勵(lì)政策可能存在設(shè)計(jì)問題時(shí),垃圾分類管理部門為了完成政策目標(biāo)設(shè)置,直接選擇忽視社區(qū)的問題反饋,將實(shí)施重點(diǎn)轉(zhuǎn)到強(qiáng)化社區(qū)考核,旨在以行政考核的方式推動(dòng)社區(qū)做好垃圾分類相關(guān)工作。同時(shí),垃圾分類管理部門厘清激勵(lì)政策設(shè)計(jì)問題時(shí),以正式協(xié)商的方式向設(shè)計(jì)方反饋設(shè)計(jì)問題時(shí),也遭到政策設(shè)計(jì)者的阻撓,這也就是垃圾分類管理部門為什么要優(yōu)先選擇變通執(zhí)行的原因所在。但激勵(lì)政策得以修正的關(guān)鍵因素在于社區(qū)率先頂住垃圾分類管理部門的壓力,采用各種隱蔽的消極抵抗策略“倒逼”垃圾分類管理部門政策修正。隨著社區(qū)“倒逼”,垃圾分類管理部門也不得不正式向政策設(shè)計(jì)者發(fā)起挑戰(zhàn)。由于政策設(shè)計(jì)者扮演著政策決策者的角色,掌握著政策實(shí)施的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán),在科層權(quán)威和實(shí)際權(quán)力上都要明顯高于垃圾分類管理部門,導(dǎo)致垃圾分類管理部門在正式協(xié)調(diào)無果后不得不借助世行專家和上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)私人關(guān)系等非正式策略反向施壓政策設(shè)計(jì)者修改政策。

就其邏輯,社區(qū)依情理“倒逼”垃圾分類管理部門修正激勵(lì)政策。社區(qū)在與垃圾分類管理部門博弈過程中,社區(qū)作為“弱者”,很難直接要求垃圾分類管理部門修正激勵(lì)政策。但社區(qū)作為居民自治組織,相比政府而言,某種程度上社區(qū)負(fù)責(zé)人需要考慮社區(qū)居民的意見,否則社區(qū)日常工作很難得到居民的配合。激勵(lì)政策推行亦是如此,大多數(shù)社區(qū)居民不配合激勵(lì)政策相關(guān)工作后,僅靠社區(qū)工作人員苦苦支撐,很難持續(xù)推進(jìn)社區(qū)垃圾分類工作,因此社區(qū)負(fù)責(zé)人也就不得不采用形式多樣的消極應(yīng)對(duì)策略“倒逼”垃圾分類管理部門修正激勵(lì)政策?！暗贡啤北澈蟀岛鐓^(qū)試圖從“情理”上讓垃圾分類管理部門理解其難處,從而迫使垃圾分類管理部門主動(dòng)推動(dòng)激勵(lì)政策修正。同樣,垃圾分類管理部門主要采用非正式策略反向施壓政策設(shè)計(jì)者修正激勵(lì)政策。垃圾分類管理部門在與政策設(shè)計(jì)者的博弈過程中,政策設(shè)計(jì)者在其中扮演著政策決策者的角色,掌握著政策實(shí)施的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán),采用正式協(xié)商方式反饋激勵(lì)政策設(shè)計(jì)問題,無疑在向政策設(shè)計(jì)者的權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn),政策設(shè)計(jì)者出于維護(hù)個(gè)人權(quán)威,只會(huì)動(dòng)用自身?yè)碛械臋?quán)力否決垃圾分類管理部門正式問題反饋。為此,垃圾分類管理部門不得不借助非正式策略反向施壓政策設(shè)計(jì)者,比如借助世行專家參與談判以及利用上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)私人關(guān)系從中斡旋等等,這些非正式策略使得垃圾分類管理部門牢牢牽制住了影響政策設(shè)計(jì)者決策的相關(guān)利益主體,從而增加其與政策設(shè)計(jì)者進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的籌碼。

其實(shí),與政策設(shè)計(jì)者競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)政策修正權(quán)限過程中,垃圾分類管理部門的動(dòng)力源泉主要還是來自社區(qū)的“倒逼”,社區(qū)“倒逼”使得垃圾分類管理部門充分認(rèn)識(shí)到激勵(lì)政策修正的必要性與重要性,社區(qū)“倒逼”還隱含著普通民眾主動(dòng)參與并監(jiān)督政府環(huán)境治理意識(shí)的覺醒。當(dāng)?shù)胤秸菩械沫h(huán)境治理政策得不到普通民眾支持后,社區(qū)為了重獲普通民眾認(rèn)可,只能在實(shí)際工作中更加注重聽取普通民眾的訴求、保障普通民眾的權(quán)益,從而導(dǎo)致社區(qū)對(duì)普通民眾的依賴程度逐漸超過對(duì)政府的依賴程度。因而即使在政策運(yùn)行過程中社區(qū)更多只是被動(dòng)地落實(shí),但是社區(qū)自治空間使其可以通過“退出”的方式提高其與政府競(jìng)爭(zhēng)的資本。換言之,正是由于以普通民眾為核心的社會(huì)力量的推動(dòng),才有了垃圾分類管理部門“自下而上”政策修正行為的發(fā)生。在現(xiàn)代民主社會(huì),很多西方國(guó)家通過建立和強(qiáng)化科層體制來加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的控制能力[25],致使環(huán)境政策并不能完全克服政策受惠者與政策受損者之間的矛盾張力,從而導(dǎo)致利益格局逐漸固化、階層差距日益顯現(xiàn)、向上流動(dòng)機(jī)會(huì)受到限制,越是下層主體越難以向上表達(dá)利益訴求,最終導(dǎo)致政府與社會(huì)之間的矛盾沖突不斷激化。如何有效制約政府權(quán)力,在政府與社會(huì)之間形成良性互動(dòng),相應(yīng)成為亟待解決的關(guān)鍵問題。

在既有政府與社會(huì)框架的支配下,單獨(dú)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府權(quán)力建設(shè)抑或片面?zhèn)戎嘏嘤F(xiàn)代市民社會(huì)均無法適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀及民主化治理的進(jìn)程。就實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而言,一條比較可行的路徑就是賦予普通民眾等社會(huì)主體以充分的權(quán)利,并為其提供與之匹配的合法性手段來維護(hù)自身權(quán)利[26]。環(huán)境治理雖已成為國(guó)家治理的重要組成部分,但對(duì)地方政府而言仍是一項(xiàng)新的工作,很多環(huán)境問題的治理尚處于探索階段,地方政府在細(xì)化中央政府環(huán)境治理政策并轉(zhuǎn)化為地方性政策時(shí),在政策設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)往往更容易出現(xiàn)問題,因而基于基層實(shí)踐的不斷檢驗(yàn)、反饋與修正就顯得尤為重要?？茖芋w制下政策運(yùn)行過程中相關(guān)主體利益競(jìng)爭(zhēng)的失衡和政策正式“反饋-調(diào)整”的“無形”梗阻,要求地方政府需要更加謹(jǐn)慎地對(duì)待各種環(huán)境問題的治理。在垃圾分類激勵(lì)政策修正過程中,普通民眾等社會(huì)主體積極參與政府環(huán)境治理,并敢于拒絕政府不合理的環(huán)境政策,表明我國(guó)普通民眾等社會(huì)主體對(duì)政府尤其是上級(jí)政府有著更多的期待,希望政府能夠擔(dān)當(dāng)做好環(huán)境治理的重要職責(zé),這也就要求地方上級(jí)政府在進(jìn)行地方環(huán)境決策時(shí),能夠少走形式,多根據(jù)普通民眾等社會(huì)主體利益訴求確定政策目標(biāo)和制定政策內(nèi)容,才能從政策源頭減少影響政策執(zhí)行效果的權(quán)變式行為方式。因此,普通民眾等社會(huì)主體擁有參與政府環(huán)境治理的權(quán)利,并且政府能夠主動(dòng)聽取普通民眾等社會(huì)主體的意見,主動(dòng)吸納他們參與到政府的環(huán)境治理,才是中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化的必由之路。

四、結(jié)論與討論

理論而言,以多元協(xié)同共治理念為導(dǎo)向,以黨的領(lǐng)導(dǎo)為保證,以民主視域下的有序參與治理為方略,就能夠形成以國(guó)家環(huán)境治理為核心的多元協(xié)同共治的環(huán)境治理現(xiàn)代化體系[27]。然而,地方環(huán)境政策修正中的利益主體博弈表明,在壓力型體制和以政績(jī)?yōu)楹诵牡牡胤礁?jìng)爭(zhēng)關(guān)系的綜合影響下,地方環(huán)境政策時(shí)常處于“過嚴(yán)”或“過松”的兩極分化狀態(tài),某些地方環(huán)境政策設(shè)計(jì)問題總是反復(fù)出現(xiàn),其核心癥結(jié)在于由政府到社會(huì)的“自上而下”政策實(shí)施與由社會(huì)到政府的“自下而上”問題反饋難以形成有效的互動(dòng)。尤其是,地方環(huán)境政策執(zhí)行主體依托正式科層體制有效反饋地方環(huán)境治理政策設(shè)計(jì)問題的效率普遍較低,無形中塑造了決策與執(zhí)行之間的鮮明組織界限,這也使得當(dāng)正式的反饋機(jī)制難以奏效時(shí),地方環(huán)境政策執(zhí)行主體不得不采用各種非正式行為策略,通過“自下而上”的反向施壓方式,突破地方環(huán)境政策修正的體制壁壘。政策執(zhí)行主體采用“自下而上”的非正式行動(dòng)策略,雖能修正政策問題,使其漸趨完善,但就其成本付出而言,要遠(yuǎn)高于正式反饋的行為策略。而且,非正式的政策修正策略仍然夾雜著不少偶發(fā)性的因素,在一定程度上變相增加了政策修正的成本。因此,這也就是為什么政策執(zhí)行主體往往不會(huì)優(yōu)先選擇非正式的反饋策略,而是以目標(biāo)替代、變通執(zhí)行、上下共謀等比較可控的自我“消解”策略來應(yīng)對(duì)政策設(shè)計(jì)問題。

縱觀我國(guó)歷史發(fā)展和改革開放實(shí)踐,一個(gè)積極有為的政府,不僅有利于推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化,而且還有利于激發(fā)和調(diào)動(dòng)普通民眾等社會(huì)主體參與政府治理的積極性。簡(jiǎn)而言之,環(huán)境問題的有效治理離不開政府與社會(huì)的良性互動(dòng),以普通民眾為主的社會(huì)主體合理有序地介入環(huán)境治理過程,有助于政府與社會(huì)在雙向良性互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理現(xiàn)代化[28]。當(dāng)然,地方環(huán)境政策修正中利益主體博弈所暴露的問題警醒環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn),如何以多元主體協(xié)同共治為根基,塑造有限性國(guó)家權(quán)力和有效性國(guó)家能力相結(jié)合的善治政府成為中國(guó)式環(huán)境治理現(xiàn)代化不可回避的重要議題。由此,本研究認(rèn)為可以從以下3個(gè)方面對(duì)環(huán)境治理體系進(jìn)行優(yōu)化:一是重新調(diào)整政府與社會(huì)關(guān)系,讓社會(huì)發(fā)揮更多的環(huán)境治理功能,建構(gòu)政府與社會(huì)主體相對(duì)平等的多元主體協(xié)同治理機(jī)制,提高監(jiān)督問責(zé)中環(huán)境治理政策問題“反饋-調(diào)整”環(huán)節(jié)的考核和監(jiān)督比重,最大限度地約制地方政府官員借助環(huán)境治理政策謀取利益最大化的不良行為;二是簡(jiǎn)政放權(quán),提高上下級(jí)政府、決策部門與執(zhí)行部門之間的信息流動(dòng)效率,特別是改變基層政府在環(huán)境治理中多是被動(dòng)應(yīng)對(duì)的窘境,允許基層政府在政策執(zhí)行過程中擁有一定的自由裁量權(quán),發(fā)揮好基層政府在政府與社會(huì)互動(dòng)中的橋梁作用,推動(dòng)基層政府由“行政樞紐”向“治理樞紐”轉(zhuǎn)型;三是以有序?yàn)闇?zhǔn)則,為普通民眾等社會(huì)主體建立合法化的問題反饋機(jī)制,通過民主參與引導(dǎo)普通民眾等社會(huì)主體積極參與環(huán)境治理,尤其是要大力培育社會(huì)組織,發(fā)揮好社會(huì)組織上下聯(lián)動(dòng)和內(nèi)外粘合的結(jié)構(gòu)性功能優(yōu)勢(shì),從而實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)的“再組織化”。