趙秋運(yùn),劉堂森,劉震海

(1.北京大學(xué)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院,北京 100871; 2.吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院,吉林 長(zhǎng)春 130012; 3.南昌航空大學(xué)航空發(fā)展研究院,江西 南昌 330063)

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中提出:“必須堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生,鼓勵(lì)共同奮斗創(chuàng)造美好生活,不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往?！盵1]為此,對(duì)社會(huì)保障提出的要求是“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”[1]20。新時(shí)代以來,我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,人民群眾對(duì)生活安全感和幸福感日益提升的需要同不平衡不充分的社會(huì)保障建設(shè)之間的矛盾更加不容忽視。社會(huì)保障作為一種公共產(chǎn)品,其充分發(fā)展離不開政府公共財(cái)政投入。然而,自20世紀(jì)90年代中期我國(guó)實(shí)施分稅制改革以來,財(cái)政分權(quán)已經(jīng)對(duì)地方政府財(cái)政收入及支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響,社會(huì)保障支出作為地方財(cái)政支出的重要分項(xiàng)也受此沖擊。因此,有必要厘清財(cái)政分權(quán)與社會(huì)保障之間的關(guān)系,從而更好地推動(dòng)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展,充分發(fā)揮其“穩(wěn)定預(yù)期、刺激內(nèi)需”的重要作用,旨在為推動(dòng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)、為走和平發(fā)展道路的中國(guó)式現(xiàn)代化助力。

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

關(guān)于財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障這一類公共產(chǎn)品供給的影響,既有文獻(xiàn)主要持有三類觀點(diǎn):財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障具有負(fù)向影響、財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障具有正向影響以及二者存在非線性關(guān)系。①較多研究證實(shí),財(cái)政分權(quán)將對(duì)社會(huì)保障產(chǎn)生不利影響,財(cái)政分權(quán)度的提高會(huì)降低地區(qū)社會(huì)保障支出水平。針對(duì)這一觀點(diǎn),一部分文獻(xiàn)從社會(huì)保障的提供者“政府”的角度進(jìn)行解讀:一方面,我國(guó)政治領(lǐng)域的集權(quán)與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分權(quán)對(duì)地方政府起到雙重激勵(lì),為了打贏以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為考核標(biāo)尺的政治晉升錦標(biāo)賽,在財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致地方財(cái)政收入相對(duì)減少的情況下,地方政府會(huì)主動(dòng)將有限的財(cái)政資金投入到能夠體現(xiàn)政績(jī)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的生產(chǎn)性設(shè)施建設(shè)上。例如,“鐵公機(jī)”(1)指鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。,從而忽視了“社會(huì)保障、公共衛(wèi)生”等基本公共服務(wù)的投入[2-6]。另一方面,分稅制改革后,地方政府財(cái)權(quán)上移的同時(shí),事權(quán)卻在逐漸下移,即地方政府財(cái)政收入份額減少的同時(shí),財(cái)政支出責(zé)任卻在不斷增加。雖然中央轉(zhuǎn)移支付增強(qiáng)了地方可支配財(cái)力,但是依然不夠充分,地方財(cái)政困難已是存在多年的客觀事實(shí),這就導(dǎo)致地方政府被迫減少社會(huì)保障等民生類公共產(chǎn)品供給[7-12]。另一部分文獻(xiàn)則從社會(huì)保障的需求者“公民”的角度進(jìn)行分析:如匡小平等的研究發(fā)現(xiàn),由于我國(guó)公民缺少“用手投票”和“用腳投票”機(jī)制,財(cái)政分權(quán)不但沒能促進(jìn)社會(huì)保障等公共服務(wù)的投入,反而變成了制約其長(zhǎng)效增長(zhǎng)、可持續(xù)發(fā)展的制度性因素[13];李森等的研究則證實(shí),橫向委托代理鏈條的“虛化”導(dǎo)致地方政府行為難以受到轄區(qū)公民的有效監(jiān)督及制約,使得地方官員容易為了“政治晉升”等個(gè)人利益進(jìn)行政治決策,對(duì)財(cái)政社會(huì)保障及其分項(xiàng)支出產(chǎn)生不利影響[10]22。此外,還有少數(shù)研究關(guān)注“社會(huì)保障”本身:由于社會(huì)保障具有較強(qiáng)的正外部性,會(huì)影響地區(qū)人口流動(dòng),人口流出地社會(huì)保障支出自然相對(duì)減少,人口流入地社會(huì)保障支出則相對(duì)增加;與之相反,人口流入地則容易為了維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)利益,依托戶籍制度減少部分群體的社會(huì)保障供給,以抑制過多的人口流入[14]。②另有部分研究表明,財(cái)政分權(quán)對(duì)政府社會(huì)保障支出具有顯著的正向影響,即財(cái)政分權(quán)度的提高有利于財(cái)政社會(huì)保障支出的增加,然而不同的學(xué)者對(duì)此有不同的解釋。如,李拓等研究證實(shí),財(cái)政分權(quán)可以使地方政府財(cái)力獲得提升,財(cái)力提升帶來公共服務(wù)支出“增長(zhǎng)效應(yīng)”大于晉升競(jìng)賽對(duì)公共服務(wù)支出的“擠出效應(yīng)”,社會(huì)保障等公共服務(wù)支出由此得以提升[15];袁月等的研究表明,與中央政府相比,地方政府易于了解民眾偏好,在財(cái)政分權(quán)的情況下,地方政府能夠擴(kuò)大社會(huì)保障等與公民自身利益緊密相連的公共服務(wù)支出規(guī)模,增加社會(huì)保障供給[16];包健等則認(rèn)為,財(cái)政分權(quán)能夠帶動(dòng)地方投資,增加就業(yè),從而使得與工作相關(guān)的社會(huì)保障支出獲得增長(zhǎng)[17]。③還有一些研究表明,財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的影響并非單一的正向或負(fù)向,即二者的關(guān)系是非線性的。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,二者呈現(xiàn)正“U”型關(guān)系,具體而言:當(dāng)財(cái)政分權(quán)水平較低時(shí),地方政府的財(cái)力有限,難以負(fù)擔(dān)全部支出責(zé)任,傾向于將資金投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域以應(yīng)對(duì)GDP考核;當(dāng)財(cái)政分權(quán)度達(dá)到一定水平后,地方政府財(cái)力增強(qiáng),加之地方政府擁有一定的信息優(yōu)勢(shì),會(huì)通過增加社會(huì)保障支出以滿足公眾的需求[18]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,二者呈現(xiàn)倒“U”型關(guān)系,即前期財(cái)政分權(quán)水平的提升提高了地方政府公共服務(wù)支出的能力,將促使其加大社會(huì)保障支出;隨著地方財(cái)政自主度達(dá)到一定水平,財(cái)政分權(quán)對(duì)公共服務(wù)開支的邊際效應(yīng)將減弱,政府將以投資“生產(chǎn)性”項(xiàng)目為主,實(shí)現(xiàn)最大收益[19]。此外,劉君等的研究表明,在早期的“建設(shè)財(cái)政”時(shí)期,財(cái)政支出的主要目的是經(jīng)濟(jì)建設(shè),財(cái)政分權(quán)體制下,生產(chǎn)性投入對(duì)非生產(chǎn)性公共服務(wù)投入具有強(qiáng)烈的“擠出效應(yīng)”,損害社會(huì)保障等公共服務(wù)供給;而在當(dāng)下的“公共財(cái)政”時(shí)期,民生績(jī)效成了政府政績(jī)考核的重要指標(biāo),同時(shí)各級(jí)政府的財(cái)力隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展均有所提升,此時(shí)財(cái)政分權(quán)反而使政府增加社會(huì)保障等民生建設(shè)支出[20-21]。

綜上不難發(fā)現(xiàn),雖然已有研究在理論以及實(shí)證上均針對(duì)財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的影響做出了較為充分的解釋,但需要指出的是,這些研究結(jié)論大多只具有部分合理性,不同觀點(diǎn)之間存在相互對(duì)立的情況,現(xiàn)有研究未能對(duì)二者關(guān)系給出一個(gè)邏輯一致的解釋。

首先,已有研究對(duì)于財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的影響各執(zhí)己見,尚未達(dá)成一致。一類文獻(xiàn)認(rèn)為,財(cái)政分權(quán)有利于提高地方政府社會(huì)保障支出,以“地方政府信息優(yōu)勢(shì)論[22]”和“公民用腳投票論”[23]等第一代分權(quán)理論為基礎(chǔ)的研究以及基于我國(guó)近期樣本的研究多支持這一觀點(diǎn)。另一類文獻(xiàn)則認(rèn)為,財(cái)政分權(quán)不利于政府社會(huì)保障支出的增加,以中國(guó)改革開放前中期以及其他發(fā)展中國(guó)家為樣本的研究多支持此觀點(diǎn)。在筆者看來,二者觀點(diǎn)雖然看似相互對(duì)立,但都具有其階段合理性,各類觀點(diǎn)都能夠?qū)Σ煌l(fā)展階段下財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府財(cái)政社會(huì)保障供給的影響進(jìn)行理論描述,但又僅僅局限于某一發(fā)展階段,未能給予一以貫之的理論解釋?；谛陆Y(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和一般性邏輯,財(cái)政分權(quán)與社會(huì)保障作為上層制度安排,內(nèi)生于生產(chǎn)結(jié)構(gòu),生產(chǎn)結(jié)構(gòu)則由地區(qū)要素稟賦結(jié)構(gòu)決定。換言之,要素稟賦結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷,將會(huì)內(nèi)生出新的財(cái)政分權(quán)和社會(huì)保障上層制度安排,進(jìn)而使二者的關(guān)系發(fā)生改變。可見,在新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論框架下,找到了財(cái)政分權(quán)與社會(huì)保障的連接點(diǎn)——地區(qū)要素稟賦及其結(jié)構(gòu)。也有部分研究嘗試發(fā)掘財(cái)政分權(quán)與社會(huì)保障的本質(zhì)聯(lián)系:如劉瑋瑋研究發(fā)現(xiàn),財(cái)政分權(quán)本質(zhì)上作為一種制度安排,對(duì)社會(huì)保障支出并無直接影響,主要取決于行為主體“政府”的偏好及其財(cái)政目標(biāo)[21]81;張弓長(zhǎng)則指出,財(cái)政分權(quán)實(shí)質(zhì)上改變了政府的預(yù)算約束,進(jìn)而影響政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的供給[24]。遺憾的是,這類研究沒有找到財(cái)政分權(quán)與社會(huì)保障的根本連接點(diǎn),只局限在制度安排層面進(jìn)行討論,并且未能在經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)變遷的情況下對(duì)財(cái)政分權(quán)與社會(huì)保障的關(guān)系展開分析。

其次,財(cái)政分權(quán)測(cè)量指標(biāo)的選用也并未統(tǒng)一,運(yùn)用不同的指標(biāo)測(cè)量所得出的實(shí)證結(jié)果也有所不同?，F(xiàn)有研究常用的財(cái)政分權(quán)測(cè)量指標(biāo)主要有財(cái)政分權(quán)支出指標(biāo)、收入指標(biāo)以及財(cái)政自主度指標(biāo),三種指標(biāo)的含義不盡相同:財(cái)政分權(quán)支出指標(biāo)反映的是地方政府的支出責(zé)任和財(cái)政資源需求度,收入指標(biāo)反映了地方政府的收入責(zé)任以及對(duì)財(cái)政資源的控制程度,財(cái)政自主度體現(xiàn)地方政府財(cái)政支出對(duì)自有收入的依賴程度[25]。已有研究發(fā)現(xiàn),財(cái)政收入分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出呈負(fù)相關(guān),財(cái)政支出分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出的影響則顯著為正[4]101,這可能是因?yàn)樯鐣?huì)保障代表的是一種政府支出責(zé)任,支出分權(quán)度越高,政府就越需要增加社會(huì)保障供給。從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)來看,財(cái)政分權(quán)本質(zhì)上是一個(gè)結(jié)構(gòu)變量,不同的測(cè)量指標(biāo)體現(xiàn)出的是政府財(cái)政結(jié)構(gòu)的不同維度,不同的結(jié)構(gòu)維度所呈現(xiàn)的特性不一,其作用機(jī)制也不盡相同[26]。

再次,關(guān)于財(cái)政分權(quán)影響社會(huì)保障的既有解釋存在漏洞?，F(xiàn)有的主流解釋往往從政府的角度出發(fā),提出“晉升錦標(biāo)賽”機(jī)制以及“地方財(cái)政收入份額減少、支出責(zé)任增加”機(jī)制。實(shí)際上,這兩種機(jī)制均存在一定的問題:就“晉升錦標(biāo)賽”機(jī)制而言,該機(jī)制運(yùn)作的核心在于地方政府政績(jī)考核機(jī)制主要關(guān)注“GDP增長(zhǎng)率”,除此之外,地方政府其余的支出責(zé)任都會(huì)被忽視。實(shí)際上,地方領(lǐng)導(dǎo)人的選拔標(biāo)準(zhǔn)并非單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo),而是相對(duì)多元化的。早在中共十七大,中央就已經(jīng)提出要把“民生”納入地方政府政績(jī)考核體系[27];習(xí)近平總書記也明確指出,要“把民生改善、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績(jī)作為重要考核內(nèi)容,再也不能簡(jiǎn)單地以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率來論英雄”[28]。此外,“地方財(cái)政收入份額減少、支出責(zé)任增加”成立的關(guān)鍵就在于,地方財(cái)政“收不抵支”。誠(chéng)然,分稅制改革后,地方政府的財(cái)政收入范圍確實(shí)相對(duì)減小[21],但是,隨后展開的“土地財(cái)政、土地金融”使得地方政府通過“土地轉(zhuǎn)讓金、房地產(chǎn)稅收”等渠道獲得大量的財(cái)政收入,財(cái)政實(shí)力大大增強(qiáng)[29]。此時(shí),“社會(huì)保障支出水平低”未必是財(cái)政收入來源問題,更多的是支出結(jié)構(gòu)問題。那么,政府為何不愿在社會(huì)保障等民生供給上配置更多的資金?新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,官員的考核指標(biāo)是內(nèi)生于發(fā)展階段的[26], 真正改變財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障影響的是發(fā)展階段的變遷,發(fā)展階段的變化又是由內(nèi)生于要素稟賦及其結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)決定的。換言之,在不同的發(fā)展階段,政府財(cái)政對(duì)社會(huì)保障供給的資金配置是不同的,那么財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的影響自然也會(huì)發(fā)生變化。

最后,既有文獻(xiàn)對(duì)財(cái)政分權(quán)與社會(huì)保障的非線性關(guān)系研究不夠充分。已有研究得出了財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出呈“U”型及倒“U”型關(guān)系的觀點(diǎn)[18-21],二者存在相互矛盾之嫌,并且其解釋機(jī)制是將政府財(cái)政割裂成“建設(shè)財(cái)政”和“民生財(cái)政”兩個(gè)時(shí)期,缺少對(duì)政府這一行為主體的連續(xù)性與一致性分析,缺少更為底層的邏輯解釋,即“建設(shè)財(cái)政”和“民生財(cái)政”兩個(gè)時(shí)期實(shí)質(zhì)上是內(nèi)生于要素稟賦及其結(jié)構(gòu)。財(cái)政分權(quán)的程度體現(xiàn)出的是中央政府和地方政府的結(jié)構(gòu)調(diào)整問題,這就可能存在一個(gè)“最優(yōu)財(cái)政分權(quán)度”[26]99,在最優(yōu)財(cái)政分權(quán)度之下,財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出的促進(jìn)作用才能最大化。

總之,在既有理論框架之下,財(cái)政分權(quán)與社會(huì)保障之間的關(guān)系較為模糊,各類觀點(diǎn)交織,阻礙了對(duì)其的全面認(rèn)識(shí)?；谛陆Y(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,嘗試對(duì)二者的關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)的分析及實(shí)證檢驗(yàn)。在已有研究的基礎(chǔ)上,本研究可能的貢獻(xiàn)有:第一,重新審視財(cái)政分權(quán)與社會(huì)保障之間的關(guān)系,對(duì)已有研究中的不足之處進(jìn)行補(bǔ)充;第二,從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā),采用結(jié)構(gòu)均衡的分析方法,運(yùn)用圖示,初步構(gòu)建一個(gè)分析框架,探討在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段下財(cái)政分權(quán)對(duì)政府這一行為主體的社會(huì)保障供給行為的影響,從而把已有關(guān)于財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障影響的各類觀點(diǎn)統(tǒng)合起來,形成邏輯一致的解釋;第三,運(yùn)用中國(guó)1998—2020年的省級(jí)面板數(shù)據(jù),檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)政府社會(huì)保障支出影響的階段性特征,并進(jìn)行內(nèi)生性、穩(wěn)健性和異質(zhì)性等系列探討。

二、理論分析與假說

基于新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角,對(duì)財(cái)政分權(quán)與社會(huì)保障的關(guān)系展開系統(tǒng)性的分析,形成理論框架。首先抓住社會(huì)保障體系建設(shè)的決策主體——地方政府,基于“理性人”假設(shè),分析財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的“替代效應(yīng)”及“收入效應(yīng)”;同時(shí),緊握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段這一主線,對(duì)各階段的“替代效應(yīng)”和“收入效應(yīng)”展開分析,識(shí)別各階段的主效應(yīng)。

在對(duì)財(cái)政分權(quán)影響社會(huì)保障的因果機(jī)制展開分析之前,需要進(jìn)行兩個(gè)必要的前提假設(shè):第一個(gè)是“理性人假設(shè)”,即認(rèn)為決策主體地方政府是理性的,會(huì)在各種約束之下,努力實(shí)現(xiàn)效用最大化的目標(biāo);第二個(gè)是“財(cái)政分權(quán)非中性假設(shè)”,即財(cái)政分權(quán)會(huì)改變地方政府各類行為的“機(jī)會(huì)成本”,從而使地方財(cái)政形成一定的“支出偏向性”[26]98。上述兩個(gè)假設(shè)的合理性在現(xiàn)有的研究中得到了證明,地方政府在財(cái)政分權(quán)的體制下,會(huì)形成明顯的支出偏好,以獲得地方利益最大化[2]72,[5]33。接下來,以圖1為基準(zhǔn),具體分析財(cái)政分權(quán)影響社會(huì)保障的因果機(jī)制。

圖1 財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出的機(jī)制

新中國(guó)成立初期“一窮二白”,各地要素稟賦水平低下,同時(shí)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)上推行“重工業(yè)趕超戰(zhàn)略”,從而內(nèi)生出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,中央政府集中統(tǒng)一管理各項(xiàng)事務(wù),其中就包括財(cái)政收支。在各地財(cái)政收支上,中央具有高度集中的權(quán)力,建立了全國(guó)“統(tǒng)收統(tǒng)支”的體制,地方政府只是中央計(jì)劃的執(zhí)行者,財(cái)政分權(quán)水平低下。因此,圖1中的I1為新中國(guó)成立初期,地方政府面臨的包括要素稟賦、財(cái)政制度約束在內(nèi)的一系列預(yù)算約束線。U1為此時(shí)地方政府的無差異曲線,在I1的預(yù)算約束下,地方政府能獲得最大效用的均衡點(diǎn)是A點(diǎn),即地方政府的無差異曲線U1與預(yù)算約束線I1的切點(diǎn)。此時(shí),地方政府的財(cái)政社會(huì)保障支出水平為X1。改革開放后,我國(guó)逐漸變革財(cái)政高度集權(quán)的體制,實(shí)行“財(cái)政包干制”,地方政府的財(cái)政權(quán)力快速上升;之后,我國(guó)于1994年實(shí)行“分稅制”改革,逐漸將中央與地方政府的財(cái)政權(quán)力關(guān)系穩(wěn)定下來。就總體而言,這一時(shí)期財(cái)政分權(quán)度有所增加,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平快速上升,地方政府面臨的財(cái)政制度、要素稟賦等約束情況得到了較大改善,進(jìn)而對(duì)其各類行為的相對(duì)價(jià)格產(chǎn)生影響。因此,假設(shè)預(yù)算約束線I1外移至I2,由于“財(cái)政分權(quán)非中性”,I1至I2并非平行移動(dòng)。此時(shí),地方政府在尋求效用最大化過程中,將受到預(yù)算約束線外移帶來的兩方面影響。

一方面是“替代效應(yīng)”。為了得到在效用水平不變的情況下,財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府各類行為的相對(duì)價(jià)格的影響以及在此影響下地方政府的社會(huì)保障支出情況,需要作I2的補(bǔ)償預(yù)算約束線I3。I3與無差異曲線U1的切點(diǎn)為B,該點(diǎn)表示地方政府在原效用水平下效用最大化的均衡點(diǎn)。由于社會(huì)保障屬于公共產(chǎn)品,其支出屬于非生產(chǎn)性支出,經(jīng)濟(jì)效益在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)[2],這就導(dǎo)致與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等生產(chǎn)性支出相比,社會(huì)保障的相對(duì)價(jià)格更高,地方政府增加社會(huì)保障供給的機(jī)會(huì)成本更高。所以,在財(cái)政分權(quán)度提高后,政府大概率傾向于把資源投入到短期性、盈利快的行業(yè)中去,從而對(duì)社會(huì)保障等公共產(chǎn)品的投入產(chǎn)生了強(qiáng)烈的“擠出效應(yīng)”,財(cái)政社會(huì)保障支出下降[21]。因此,財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的“替代效應(yīng)”為負(fù),即財(cái)政分權(quán)度的提高會(huì)降低地方政府的社會(huì)保障支出,在圖1中表現(xiàn)為社會(huì)保障支出水平從X1降至X2的減少量。

另一方面是“收入效應(yīng)”。對(duì)于地方政府而言,財(cái)政分權(quán)度的提升意味著其面臨的財(cái)政制度以及要素稟賦等約束的放松,實(shí)質(zhì)上可以視作地方政府“收入”的增加[26]。同時(shí),在I2的約束下,地方政府獲得效用最大化的均衡點(diǎn)為無差異曲線U2與I2的切點(diǎn)C,此時(shí)地方政府的財(cái)政社會(huì)保障支出水平為X3,可見,財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的“收入效應(yīng)”一般為正。具體而言,財(cái)政分權(quán)度的提升使得地方政府財(cái)政可支配資金增加,從而增加社會(huì)保障等公共品的投入。圖1中,社會(huì)保障支出水平X2至X3的增量即代表財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的“收入效應(yīng)”大小。

顯然,財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的“替代效應(yīng)”與“收入效應(yīng)”同時(shí)存在,并且對(duì)社會(huì)保障產(chǎn)生相反的影響。因此,財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的主效應(yīng)則取決于正向“收入效應(yīng)”與負(fù)向“替代效應(yīng)”的強(qiáng)度大小:若“替代效應(yīng)”小于“收入效應(yīng)”,則財(cái)政分權(quán)有利于社會(huì)保障支出的增加(圖1);若“替代效應(yīng)”大于“收入效應(yīng)”,則財(cái)政分權(quán)將導(dǎo)致社會(huì)保障支出減少(2)限于文章篇幅,財(cái)政分權(quán)抑制社會(huì)保障支出的幾何圖示未列出,結(jié)果備查。。從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)來看,在不同的發(fā)展階段,財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的影響是有差異的,這種差異產(chǎn)生的原因在于:首先,不同發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)體的要素稟賦及其結(jié)構(gòu)存在較大差異,意味著地方政府面臨的資源稟賦約束條件會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的變化;其次,不同發(fā)展階段的要素稟賦結(jié)構(gòu)決定的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)不同,地方政府治理的目標(biāo)函數(shù)也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的改變;最后,在不同產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)下,就業(yè)的公民對(duì)社會(huì)保障的訴求也有所不同。作為理性主體,地方政府在進(jìn)行決策時(shí)將考慮上述因素對(duì)各類行為的“相對(duì)價(jià)格”產(chǎn)生的影響,從而做出最優(yōu)選擇。同時(shí),在財(cái)政分權(quán)體制下,財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的“替代效應(yīng)”與“收入效應(yīng)”的大小也將發(fā)生改變,即財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的主效應(yīng)將發(fā)生改變。針對(duì)不同發(fā)展階段下,財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的主效應(yīng)進(jìn)行分析:

一是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期階段,土地和自然資源在要素稟賦結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位,要素稟賦結(jié)構(gòu)水平相對(duì)低下;此外,該階段勞動(dòng)力相對(duì)充足,資本相對(duì)稀缺。因此,在該要素稟賦結(jié)構(gòu)水平下,對(duì)資本投入需求較低、土地和勞動(dòng)力投入需求較高的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)成為具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè),此時(shí)地方政府的理性選擇是實(shí)行遵循比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)展戰(zhàn)略,大力發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),以獲得最大剩余、促進(jìn)積累,提高地區(qū)稟賦水平。同時(shí),由于土地具有天然的社會(huì)保障屬性,在此階段的農(nóng)業(yè)就業(yè)人員的社會(huì)保障訴求較低,那么在財(cái)政分權(quán)的情況下,地方政府的財(cái)政自主權(quán)增加,將會(huì)傾向于將財(cái)政資金投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域,以促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展;加之傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)剩余較為低下,地方政府財(cái)政收入有限,財(cái)政社會(huì)保障投入則愈加有限。因此,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段,財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的“替代效應(yīng)”和“收入效應(yīng)”均較為低下,二者的關(guān)系并不顯著。例如,在前工業(yè)社會(huì),政府層面僅零星地采取了社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫等低水平的社會(huì)保障措施[30]。

二是隨著要素稟賦的不斷積累,經(jīng)濟(jì)體進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中期階段,在該階段的要素稟賦結(jié)構(gòu)中,勞動(dòng)力數(shù)量相對(duì)充足、人力資本水平有所上升,資本逐漸充裕,要素稟賦結(jié)構(gòu)水平上升。因此,經(jīng)濟(jì)體具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)也從土地密集型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)升級(jí)為勞動(dòng)密集型的輕工業(yè)或資本密集型的工業(yè)。此時(shí),政府的理性選擇是遵循比較優(yōu)勢(shì),大力扶持工業(yè)發(fā)展,促進(jìn)積累,以提高地區(qū)GDP,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理目標(biāo)。同時(shí),該階段的就業(yè)結(jié)構(gòu)中,工業(yè)就業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位,工人數(shù)量龐大;由于缺少土地的天然保障,工人對(duì)社會(huì)保障的需求快速增加,并且通過建立工會(huì)組織、工人政黨等階級(jí)力量來表達(dá)自身的利益訴求。那么,當(dāng)財(cái)政分權(quán)度提高時(shí),地方政府的“收入”相對(duì)增加,為了穩(wěn)定社會(huì)秩序、促進(jìn)工人積極生產(chǎn),會(huì)選擇興辦一些“養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷”等社會(huì)保障事業(yè),如1883年德國(guó)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》、1935年美國(guó)的《社會(huì)保障法案》相繼出臺(tái),社會(huì)保障的制度化水平不斷提高[30]。但是,此時(shí)地方政府的核心目標(biāo)還是發(fā)展經(jīng)濟(jì),在財(cái)政分權(quán)的體制下,理性政府會(huì)因勢(shì)利導(dǎo),大力增加“鐵公機(jī)”等生產(chǎn)性建設(shè)支出,為工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利的條件。實(shí)質(zhì)上,發(fā)展一定程度的社會(huì)保障,只是政府因勢(shì)利導(dǎo),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的諸多手段之一。因此,該階段財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出的“收入效應(yīng)”逐漸體現(xiàn),但其“替代效應(yīng)”卻仍占據(jù)著主導(dǎo)地位。整體而言,財(cái)政分權(quán)不利于社會(huì)保障支出水平的提高。具體來看,我國(guó)改革開放后,地方政府財(cái)政支出長(zhǎng)期偏向于經(jīng)濟(jì)建設(shè),從而忽視社會(huì)保障等民生支出[2,4],正是財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的負(fù)向“替代效應(yīng)”大于正向“收入效應(yīng)”的體現(xiàn)。此外,朱鳳梅等利用2010—2019年省市級(jí)面板數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn),財(cái)政分權(quán)對(duì)政府醫(yī)療衛(wèi)生支出起到負(fù)向激勵(lì)作用[31],醫(yī)療衛(wèi)生支出與社會(huì)保障支出同屬公共服務(wù)支出,也可以從側(cè)面印證上述分析。

三是當(dāng)經(jīng)濟(jì)體邁入高收入階段時(shí),要素稟賦結(jié)構(gòu)水平進(jìn)一步上升,表現(xiàn)為資本十分充裕、勞動(dòng)力稀缺但人力資本水平高。該要素稟賦結(jié)構(gòu)水平所決定的具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主,政府的理性選擇自然是扶持該類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。然而,高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展需要大量的高端人才,地方政府為了吸引高層次人才落戶,將通過增加社會(huì)保障投入的方式提高地區(qū)社會(huì)保障水平,增強(qiáng)地區(qū)吸引力。此外,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高,公民的社會(huì)福利訴求也不斷提高,各類能夠反映居民合理訴求的渠道也在不斷完善,這將促使地方政府財(cái)政支出做出一定的反應(yīng)。那么,在經(jīng)濟(jì)體的高收入階段,地方政府財(cái)政自主權(quán)的提升將帶來社會(huì)保障支出的增加,并且隨著“民生”成為政府的治理目標(biāo)之一,這種增加的趨勢(shì)將長(zhǎng)期延續(xù)。因此,該階段財(cái)政分權(quán)的“收入效應(yīng)”占據(jù)主導(dǎo)地位,財(cái)政分權(quán)度的提升有利于社會(huì)保障支出水平的提升。已有研究證實(shí),在東部發(fā)達(dá)地區(qū),財(cái)政分權(quán)度的提升對(duì)社會(huì)保障支出的促進(jìn)作用遠(yuǎn)大于中西部地區(qū)[32],這恰恰表明,經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高,財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的正向“收入效應(yīng)”也就越強(qiáng)。

因此,財(cái)政分權(quán)度的提高對(duì)政府社會(huì)保障支出的影響取決于“替代效應(yīng)”和“收入效應(yīng)”的大小。當(dāng)正向“收入效應(yīng)”大于負(fù)向“替代效應(yīng)”時(shí),財(cái)政分權(quán)則有利于社會(huì)保障支出水平的增加;當(dāng)負(fù)向“替代效應(yīng)”大于正向“收入效應(yīng)”時(shí),財(cái)政分權(quán)則不利于社會(huì)保障支出水平的提升。由上述分析可知,“收入效應(yīng)”和“替代效應(yīng)”的大小與經(jīng)濟(jì)體所處的發(fā)展階段緊密相關(guān)。在樣本期內(nèi),除少數(shù)東部發(fā)達(dá)地區(qū)外,我國(guó)廣闊的中西部以及東北地區(qū)仍處于中等收入水平,由此預(yù)估我國(guó)全國(guó)樣本財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出的影響仍以負(fù)向“替代效應(yīng)”為主。

基于以上理論分析,可提出如下假設(shè):

假設(shè)1樣本期內(nèi),負(fù)向“替代效應(yīng)”占主導(dǎo),財(cái)政分權(quán)不利于社會(huì)保障支出水平的提升。

假設(shè)2在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出水平的影響不同。隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,在正向“收入效應(yīng)”的作用下這種負(fù)向作用將逐漸減弱。

三、研究設(shè)計(jì)

1.模型設(shè)定

(1)基準(zhǔn)模型

如前所述,樣本期內(nèi)我國(guó)財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的影響將以負(fù)向作用為主,為檢驗(yàn)這一假設(shè),下面將基于我國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)與社會(huì)保障支出水平的關(guān)系,構(gòu)建基準(zhǔn)模型(1);同時(shí),為檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變遷對(duì)財(cái)政分權(quán)作用的影響,構(gòu)建模型(2),如下:

SCit=α0+α1FDit+Xitβ+γi+δt+εit

(1)

SCit=α0+α2FDit+α3FDit×GDPit+

Xitβ+γi+δt+εit

(2)

式中:SCit為i省份第t年的財(cái)政社會(huì)保障支出水平,FDit為i省份第t年的財(cái)政分權(quán)度。根據(jù)理論分析可知,式(1)中估計(jì)系數(shù)α1預(yù)估為負(fù),式(2)中α2將隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化而不同:經(jīng)濟(jì)體處于中等收入階段,財(cái)政分權(quán)不利于社會(huì)保障支出水平的提升時(shí),此時(shí)α2為負(fù);經(jīng)濟(jì)體進(jìn)入高收入階段,財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出水平的提升將產(chǎn)生積極影響,此時(shí)α2為正。由于樣本期內(nèi)我國(guó)主要處于中等收入經(jīng)濟(jì)體,理論預(yù)估α2為負(fù)。GDPit表示i省份第t年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平;α3FDit×GDPit表示財(cái)政分權(quán)度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)財(cái)政社會(huì)保障支出水平的交互效應(yīng),理論預(yù)估α3為正,表示經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高,財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出水平的負(fù)向“替代效應(yīng)”就越弱。Xit表示一系列影響社會(huì)保障支出水平的控制變量;γi和δt分別表示個(gè)體和時(shí)間固定效應(yīng);εit為隨機(jī)干擾項(xiàng)。

(2)模型的動(dòng)態(tài)性

作為一種制度安排,財(cái)政分權(quán)從制定到落實(shí)具有一定的時(shí)間跨度,往往是以年度為周期,因而其對(duì)社會(huì)保障支出水平的影響也具有一定有“滯后效應(yīng)”。為了識(shí)別這種滯后性,參考已有研究[33],建立如下動(dòng)態(tài)調(diào)整模型:

(3)

式中:(1-τ)(0<τ<1)表示實(shí)際社會(huì)保障支出水平過渡到期望社會(huì)保障支出水平的調(diào)整系數(shù),其數(shù)值與調(diào)整速度成正比,當(dāng)τ值為零時(shí),達(dá)到完全調(diào)整狀態(tài),實(shí)際水平與期望水平相等;當(dāng)1-τ=0時(shí),表示當(dāng)前社會(huì)保障支出水平與前一期社會(huì)保障支出水平相等,當(dāng)期社會(huì)保障支出水平未發(fā)生變化,調(diào)整程度為0。將式(3)代入式(4)可得:

(5)

其中α*=(1-τ)αφ*=(1-τ)φ

式中:φ*為短期乘數(shù),反映了短期內(nèi)解釋變量Zit對(duì)社會(huì)保障支出水平的影響;φ為長(zhǎng)期乘數(shù),表示外生解釋變量Zit對(duì)社會(huì)保障支出水平的長(zhǎng)期影響;τ為滯后乘數(shù),表示的是滯后效應(yīng)的大小,即t-1期社會(huì)保障支出水平對(duì)t期社會(huì)保障支出水平的影響。因此,以式(5)為基礎(chǔ),通過構(gòu)建動(dòng)態(tài)面來檢驗(yàn)社會(huì)保障支出水平的動(dòng)態(tài)性。

2.變量及數(shù)據(jù)說明

對(duì)于解釋變量社會(huì)保障支出水平的測(cè)度,學(xué)界主要使用兩種方式:社會(huì)保障支出占GDP的比重、社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重[34]。由于財(cái)政分權(quán)度直接關(guān)切地方政府財(cái)政收支情況,為更好地驗(yàn)證理論分析,選擇通過社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重來衡量社會(huì)保障支出水平。同時(shí),如前所述,財(cái)政分權(quán)的測(cè)量指標(biāo)主要有財(cái)政收入分權(quán)、財(cái)政支出分權(quán)及財(cái)政自主度,前兩個(gè)指標(biāo)主要通過“省級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入(支出)占中央本級(jí)或全國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入(支出)的比重”來表示,后一個(gè)指標(biāo)通過“省本級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入占省本級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)總支出的比重”來描述[35]。由于使用不同的財(cái)政分權(quán)測(cè)量指標(biāo)會(huì)影響最終的實(shí)證結(jié)果,在實(shí)證過程中運(yùn)用財(cái)政自主度(FDa)、財(cái)政收入分權(quán)(FDi)兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行檢驗(yàn),以對(duì)二者關(guān)系有一個(gè)較為全面的把握。此外,調(diào)節(jié)變量“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平”使用各省級(jí)行政單位歷年地區(qū)實(shí)際人均生產(chǎn)總值來衡量。

同時(shí),借鑒其他關(guān)于社會(huì)保障支出水平的研究,選取一系列控制變量:人均實(shí)際GDP(GDP),取1998年不變價(jià);產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平(IS),用第三產(chǎn)業(yè)增加值占第二產(chǎn)業(yè)增加值比重衡量;城鎮(zhèn)化水平(URBAN),用城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎囟攘?財(cái)政收入水平(FI),財(cái)政收入的絕對(duì)數(shù),已調(diào)整至1998年不變價(jià);地區(qū)人口總量(POP),取各地區(qū)年末人口數(shù);財(cái)政赤字水平(DEF),以財(cái)政赤字占財(cái)政收入的比重為指標(biāo);其中,人均實(shí)際GDP、財(cái)政收入水平及地區(qū)人口總量在實(shí)證過程中取對(duì)數(shù)。基于數(shù)據(jù)的可得性與完備性,包含除西藏及港澳臺(tái)地區(qū)外的30個(gè)省級(jí)行政單位1998—2020年的相關(guān)數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)工業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》及各省級(jí)統(tǒng)計(jì)年鑒。

四、實(shí)證結(jié)果與分析

1.基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表1主要針對(duì)研究假設(shè)1進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn),第(1)至(3)列是使用財(cái)政自主度(FDa)作為財(cái)政分權(quán)的測(cè)量指標(biāo)的回歸結(jié)果。列(1)顯示,財(cái)政分權(quán)估計(jì)系數(shù)顯著為負(fù),說明樣本期內(nèi)財(cái)政分權(quán)度提升不利于社會(huì)保障支出的增加。為降低遺漏變量的影響,提高估計(jì)結(jié)果穩(wěn)健性,列(2)和列(3)分別加入控制變量和運(yùn)用固定效應(yīng)模型進(jìn)行估計(jì),結(jié)果均在1%的水平上顯著為負(fù),假設(shè)1得到驗(yàn)證。進(jìn)一步地,考慮到財(cái)政分權(quán)測(cè)量指標(biāo)的多樣性,采用財(cái)政收入分權(quán)(FDI)作為財(cái)政分權(quán)的測(cè)量指標(biāo),進(jìn)行類似的系列估計(jì),結(jié)果如列(4)至列(6)所示,依然符合理論預(yù)期,進(jìn)一步驗(yàn)證了假設(shè)1。

表1 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段探討

表2報(bào)告了隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變遷,財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障影響的變化。以財(cái)政自主度(FDa)作為財(cái)政分權(quán)的測(cè)量指標(biāo),加入財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的交互項(xiàng)之后得到系列結(jié)果。列(1)是普通最小二乘估計(jì),財(cái)政自主度分權(quán)估計(jì)系數(shù)顯著為負(fù),控制一系列影響社會(huì)保障支出水平的其他因素后,結(jié)果依然穩(wěn)健,表明財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出水平的負(fù)向“替代效應(yīng)”占據(jù)主導(dǎo)。列(2)采用隨機(jī)效應(yīng)模型估計(jì),發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出水平的負(fù)面作用仍然顯著,并且財(cái)政分權(quán)的估計(jì)系數(shù)絕對(duì)值有所上升。進(jìn)一步地,為了減少遺漏變量對(duì)模型估計(jì)的損害,列(3)至列(5)采用固定效應(yīng)模型逐步控制時(shí)間效應(yīng)和地區(qū)效應(yīng),財(cái)政自主度的估計(jì)系數(shù)始終顯著為負(fù),結(jié)果十分穩(wěn)健。此外,在使用隨機(jī)效應(yīng)及固定效應(yīng)模型后,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會(huì)保障支出水平的交互項(xiàng)系數(shù)持續(xù)顯著為正。以上結(jié)果表明,在樣本時(shí)段內(nèi),我國(guó)整體上仍處于中等收入經(jīng)濟(jì)體,財(cái)政分權(quán)度越高,對(duì)社會(huì)保障支出水平的負(fù)面影響就越強(qiáng),并且,在該時(shí)段內(nèi),財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出水平的負(fù)面作用將隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升而削弱,假設(shè)2得以初步驗(yàn)證。經(jīng)過Hausman檢驗(yàn),結(jié)果顯示固定效應(yīng)更符合模型,為了增強(qiáng)模型估計(jì)的準(zhǔn)確性,選擇固定效應(yīng)模型,即列(5)為基準(zhǔn),展開后續(xù)分析。

表2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段探討

接下來,以列(5)為基礎(chǔ),簡(jiǎn)要討論控制變量的估計(jì)結(jié)果:人均GDP對(duì)社會(huì)保障支出水平的影響不顯著,原因在于人均GDP很大程度上代表了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會(huì)保障之間可能存在非線性關(guān)系;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平對(duì)社會(huì)保障支出水平呈顯著的正向影響,主要是因?yàn)榉?wù)業(yè)可以吸納較多就業(yè),工資水平也較高,從而增加了政府的與就業(yè)相關(guān)的社會(huì)保障支出;城鎮(zhèn)化水平對(duì)社會(huì)保障支出水平系數(shù)為正但不顯著,可能是因?yàn)樵诔擎?zhèn)化進(jìn)程的前中期,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)才是主基調(diào),社會(huì)保障等民生支出相對(duì)被忽視,導(dǎo)致系數(shù)不顯著;財(cái)政收入對(duì)社會(huì)保障支出水平呈顯著的負(fù)向影響,可能是因?yàn)闃颖緯r(shí)段內(nèi),政府總體更加重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展,財(cái)政收入越高,政府越傾向于把資金投入到生產(chǎn)領(lǐng)域,也從側(cè)面印證了文中所述的“替代效應(yīng)”;而人口和財(cái)政赤字均不顯著。

3.內(nèi)生性與動(dòng)態(tài)性探討

模型的內(nèi)生性處理以及動(dòng)態(tài)性探討結(jié)果如表3所示。列(1)為將財(cái)政分權(quán)度的滯后一期及滯后二期作為工具變量,進(jìn)行2SLS估計(jì)的結(jié)果發(fā)現(xiàn),財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出水平的影響與基準(zhǔn)回歸并無二致,表明內(nèi)生性問題的估計(jì)結(jié)果影響較小。列(2)采用廣義矩估計(jì),結(jié)果顯示與2SLS估計(jì)基本一致,表明異方差問題不明顯。根據(jù)實(shí)證結(jié)果可以看出,以被解釋變量的滯后項(xiàng)作為工具變量不存在過度識(shí)別問題,較為合理。此外,為進(jìn)一步減少模型的動(dòng)態(tài)性和遺漏變量對(duì)估計(jì)結(jié)果準(zhǔn)確性的損害,在列(3)至列(5)的估計(jì)中引入社會(huì)保障支出水平的滯后項(xiàng),分別采用動(dòng)態(tài)OLS、動(dòng)態(tài)FE以及動(dòng)態(tài)SYS-GMM估計(jì)可以發(fā)現(xiàn),動(dòng)態(tài)OLS模型中解釋變量的滯后項(xiàng)估計(jì)系數(shù)最高,固定效應(yīng)模型中解釋變量滯后項(xiàng)的估計(jì)系數(shù)最低,SYS-GMM模型中解釋變量滯后項(xiàng)的估計(jì)系數(shù)處于二者之間,并且3個(gè)模型估計(jì)結(jié)果均顯著。那么,根據(jù)前人提出的判斷原則:動(dòng)態(tài)面板模型估計(jì)系數(shù)的真實(shí)值的合理區(qū)間由OLS的估計(jì)系數(shù)與固定效應(yīng)模型的估計(jì)系數(shù)組成[36],SYS-GMM模型的被解釋變量滯后項(xiàng)的估計(jì)系數(shù)處于真實(shí)值合理區(qū)間內(nèi),表明估計(jì)結(jié)果有效。在此基礎(chǔ)上,觀察財(cái)政分權(quán)度的估計(jì)系數(shù),發(fā)現(xiàn)基準(zhǔn)模型固定效應(yīng)的動(dòng)態(tài)估計(jì)中,其估計(jì)系數(shù)仍顯著為負(fù),結(jié)果表明,在綜合考慮模型的內(nèi)生性及動(dòng)態(tài)性之后,理論假說仍體現(xiàn)出較強(qiáng)的穩(wěn)健性。

表3 內(nèi)生性與動(dòng)態(tài)性檢驗(yàn)

4.穩(wěn)健性檢驗(yàn)

進(jìn)一步地,對(duì)實(shí)證結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)健性探討(表4)?？紤]到社會(huì)保障支出水平的變化可能存在滯后性,采用財(cái)政自主度滯后一期作為解釋變量。回歸結(jié)果如列(1)顯示,財(cái)政自主度滯后一期對(duì)社會(huì)保障支出水平呈顯著的負(fù)向作用,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政自主度分權(quán)滯后一期的交互作用顯著為正,與基準(zhǔn)回歸結(jié)果一致。同時(shí),通過更換被解釋變量社會(huì)保障支出水平的測(cè)量指標(biāo)進(jìn)行檢驗(yàn),列(2)使用的是實(shí)際社會(huì)保障支出的估計(jì)結(jié)果,列(3)是使用實(shí)際人均社會(huì)保障支出的估計(jì)結(jié)果,無論是解釋變量還是交互項(xiàng),結(jié)果均與基準(zhǔn)回歸保持一致,證明了結(jié)論具有穩(wěn)健性。此外,由于使用不同的財(cái)政分權(quán)測(cè)量指標(biāo)會(huì)影響實(shí)證結(jié)果,列(4)中,使用財(cái)政收入分權(quán)作為核心解釋變量,發(fā)現(xiàn)其回歸結(jié)果與基準(zhǔn)回歸結(jié)果基本一致,財(cái)政收入分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展交互項(xiàng)回歸結(jié)果亦是如此?？傊?通過更換核心解釋變量可以發(fā)現(xiàn),上述結(jié)論仍然成立。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

5.異質(zhì)性探討隨后,由于發(fā)展階段的不同與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平緊密相連,借鑒已有研究,根據(jù)產(chǎn)業(yè)分工的不同將全國(guó)劃分為 上游省、市、自治區(qū),下游省、市、自治區(qū)和三省一市[37-38](3)上游省、市、自治區(qū):河北、山西、內(nèi)蒙古、云南、貴州、寧夏、甘肅、青海、新疆、遼寧;下游省、市、自治區(qū):北京、吉林、四川、天津、安徽、山東、廣西、江西、河南、海南、湖北、湖南、福建、重慶、陜西、黑龍江;三省一市:廣東、江蘇、浙江、上海。。表5的列(1)至列(3)為上述3個(gè)不同產(chǎn)業(yè)層次的省份分組回歸結(jié)果,可以發(fā)現(xiàn),“上游省份”的財(cái)政分權(quán)度系數(shù)為負(fù)但不顯著,與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交互作用也不顯著;“下游省份”的財(cái)政分權(quán)度系數(shù)顯著為負(fù),與經(jīng)濟(jì)發(fā)展交互作用顯著為正;“三省一市”的財(cái)政分權(quán)度系數(shù)雖不顯著,但系數(shù)已經(jīng)由負(fù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?交互項(xiàng)系數(shù)也與主回歸相反,顯著為負(fù)。此外,考慮到我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的特征顯著,列(4)至列(6)為按地理區(qū)域劃為東部、中部和西部(4)東部地區(qū):北京、天津、河北、上海、浙江、江蘇、福建、遼寧、山東、廣東、海南;中部地區(qū):河南、山西、湖南、湖北、江西、安徽、吉林、黑龍江;西部地區(qū):四川、重慶、貴州、云南、廣西、陜西、青海、甘肅、新疆、寧夏、內(nèi)蒙古。的分樣本回歸結(jié)果,不難發(fā)現(xiàn),中部和西部回歸結(jié)果顯著為負(fù),與全樣本結(jié)果保持一致;東部地區(qū)則不顯著,原因在于東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)更高,財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出的正向“收入效應(yīng)”逐漸抵消負(fù)向“替代效應(yīng)”。

表5 異質(zhì)性探討

綜上所述,異質(zhì)性實(shí)證結(jié)果符合理論預(yù)期:一方面,就上下游省份以及中西部地區(qū)而言,除少數(shù)省份外,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體屬于中等收入階段,該階段財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出水平以負(fù)向的“替代效應(yīng)”為主效應(yīng),因而實(shí)證結(jié)果與主回歸基本一致;“上游省份”財(cái)政分權(quán)系數(shù)為負(fù)但不顯著,可能的原因是該類地區(qū)多以中西部省份為主,其財(cái)政分權(quán)對(duì)政府各類行為的相對(duì)價(jià)格的影響受到中央對(duì)財(cái)政高額轉(zhuǎn)移支付的干擾,導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)系數(shù)不顯著。另一方面,“三省一市”地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高,已經(jīng)逐漸邁入高收入階段,因而財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出水平的正向“收入效應(yīng)”愈發(fā)顯著,主效應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向“收入效應(yīng)”,所以該地區(qū)財(cái)政分權(quán)的系數(shù)由負(fù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?意味著財(cái)政分權(quán)度的提高有利于社會(huì)保障支出水平的提升,但由于該地區(qū)并未完全跨入高收入階段,所以結(jié)果并不顯著;但財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交互項(xiàng)卻顯著為負(fù),這說明在高收入階段,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升可能會(huì)導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出水平的影響由正向轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)向,東部地區(qū)的回歸結(jié)果也呈現(xiàn)出類似的趨勢(shì),這值得在樣本更加充足的情況下進(jìn)行進(jìn)一步的探討。

五、結(jié)論與建議

自改革開放以來,我國(guó)就開啟了財(cái)政分權(quán)改革,推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)達(dá)40余年的中高速增長(zhǎng),但社會(huì)保障等公共服務(wù)建設(shè)卻一度滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,這與財(cái)政分權(quán)的實(shí)施不無關(guān)系。既有關(guān)于二者關(guān)系的研究無法提供一個(gè)邏輯一致的解釋,有鑒于此,基于新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論,從要素稟賦結(jié)構(gòu)決定最優(yōu)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、上層制度安排內(nèi)生于生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的底層邏輯出發(fā),以理性政府為主體,初步重構(gòu)了財(cái)政分權(quán)與社會(huì)保障支出水平的理論分析框架:財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出水平的影響取決于其“替代效應(yīng)”和“收入效應(yīng)”的大小,一般情況下,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前中期階段,財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出水平的負(fù)向“替代效應(yīng)”占主導(dǎo)地位,到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后期階段,在正向“收入效應(yīng)”的作用下,財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的負(fù)向作用將逐漸減弱。進(jìn)一步地,借助我國(guó)1998—2020年的省級(jí)面板數(shù)據(jù),對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展前中期階段財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障以負(fù)向“替代效應(yīng)”為主進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn),經(jīng)過內(nèi)生性、動(dòng)態(tài)性、穩(wěn)健性以及異質(zhì)性處理后實(shí)證結(jié)果依然穩(wěn)健地支持這一假說;并且,在區(qū)域異質(zhì)性分析中,初步驗(yàn)證了高收入地區(qū)財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障的負(fù)向“替代效應(yīng)”將逐漸被正向“收入效應(yīng)”所抵消。

從上述結(jié)論出發(fā),提出如下建議:第一,堅(jiān)持財(cái)政分權(quán)改革,提高財(cái)政分權(quán)度。盡管樣本期內(nèi)財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出水平的提升起負(fù)向作用,這種負(fù)面作用只是階段性的,不能因此而否定財(cái)政分權(quán)改革。并且,隨著我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代,逐漸由中等收入經(jīng)濟(jì)體邁向高收入經(jīng)濟(jì)體,財(cái)政分權(quán)對(duì)社會(huì)保障支出的作用將逐漸轉(zhuǎn)為正向,需要逐步提高財(cái)政分權(quán)度,使得地方政府的自主性和信息優(yōu)勢(shì)可以充分發(fā)揮。第二,優(yōu)化地方政府政績(jī)考核體系,加強(qiáng)“民生”指標(biāo)的考核權(quán)重。隨著我國(guó)由中等收入經(jīng)濟(jì)體邁向高收入經(jīng)濟(jì)體,相應(yīng)的政績(jī)考核指標(biāo)也要進(jìn)行改變,以推動(dòng)地方政府的約束條件和治理目標(biāo)的變遷,促使其強(qiáng)化社會(huì)保障投入。但仍要注意,社會(huì)保障支出水平要與地區(qū)要素稟賦水平相適宜。雖然財(cái)政分權(quán)度的不同能夠改變政府社會(huì)保障投入的機(jī)會(huì)成本,但是社會(huì)保障等公共服務(wù)的供給本質(zhì)上是內(nèi)生于要素稟賦水平。因此,隨著地區(qū)要素稟賦水平的變遷,社會(huì)保障支出水平必然經(jīng)歷一個(gè)由低到高的過程,并逐步穩(wěn)定收斂。第三,扶持由要素稟賦結(jié)構(gòu)決定的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以提升地區(qū)稟賦水平,尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后的“上游省份”,可以充分發(fā)揮“后來者優(yōu)勢(shì)”,加快引進(jìn)、消化、吸收符合要素稟賦結(jié)構(gòu)的技術(shù)及產(chǎn)業(yè),盡快提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,這是提高社會(huì)保障支出水平的根本途徑。