陸益龍,山永久

(中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)學(xué)理論與方法研究中心,北京 100872)

黨的十八大以來(lái),生態(tài)文明建設(shè)已成為中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分,對(duì)國(guó)家公園體制的建立和完善提出具體要求。二十大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的重要性,并將人與自然和諧共生的現(xiàn)代化上升到中國(guó)式現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略高度。為此,探討完善國(guó)家公園體制、優(yōu)化公園社區(qū)治理問(wèn)題意義重大。

國(guó)家公園的設(shè)立、建設(shè)及運(yùn)行與公園社區(qū)生產(chǎn)生活有著密切關(guān)系,這里的公園社區(qū)是指在國(guó)家公園內(nèi)和公園周邊的社區(qū)。公園社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,離不開(kāi)國(guó)家公園內(nèi)的資源,而公園的運(yùn)行、管理和保護(hù)工作又與社區(qū)活動(dòng)分不開(kāi),在保護(hù)與發(fā)展、公共生態(tài)利益與地方社區(qū)利益之間,存在著一定張力和沖突,如不能科學(xué)合理地協(xié)調(diào)好這些關(guān)系,不僅會(huì)影響國(guó)家公園的生態(tài)環(huán)境保護(hù)效率,也會(huì)制約公園社區(qū)的發(fā)展,甚至可能會(huì)導(dǎo)致和積淀更多社會(huì)矛盾。完善國(guó)家公園體制,提升自然生態(tài)保護(hù)效率,優(yōu)化公園社區(qū)治理體系以促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展是關(guān)鍵問(wèn)題之一,如果公園社區(qū)得不到有效治理和持續(xù)發(fā)展,生態(tài)保護(hù)和建設(shè)會(huì)阻力重重。為把握和總結(jié)三江源自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園體制運(yùn)行、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn),2021—2022年,筆者赴實(shí)地進(jìn)行兩次深入調(diào)查,走訪了國(guó)家公園管委會(huì)管理人員、村級(jí)組織、社會(huì)組織、社區(qū)居民、志愿者和游客等,獲取了訪談、文件檔案等豐富資料。基于實(shí)地考察的一般經(jīng)驗(yàn),本研究從制度創(chuàng)新和生態(tài)現(xiàn)代化理論視角,分析國(guó)家公園體制在實(shí)際運(yùn)行中及公園社區(qū)在治理實(shí)踐中遇到的重要張力問(wèn)題及形成機(jī)制,繼而探討公園社區(qū)治理體系優(yōu)化的重點(diǎn)維度和有效路徑。

一、關(guān)于國(guó)家公園體制及公園社區(qū)治理的觀點(diǎn)

為保護(hù)重要自然資源和生態(tài)環(huán)境,全球已有193個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了國(guó)家公園。國(guó)家公園作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與資源利用的管理模式,在國(guó)際社會(huì)被廣泛接受和認(rèn)可[1]。然而,對(duì)國(guó)家公園體制及其社區(qū)治理的認(rèn)識(shí),仍有觀點(diǎn)上的分歧,這些觀點(diǎn)大體概括如下:

1.問(wèn)題說(shuō)

此類(lèi)觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)國(guó)家公園體制在實(shí)際運(yùn)行中存在諸多問(wèn)題。如,針對(duì)三江源國(guó)家公園的研究指出,建設(shè)國(guó)家公園面臨著人、地、錢(qián)、法4個(gè)深層次問(wèn)題。具體而言是新的國(guó)家公園建立后,管理職責(zé)尚未理順、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才短缺、舊的保護(hù)地范圍與新的國(guó)家公園范圍如何兼容、草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)與國(guó)有自然資產(chǎn)之間的產(chǎn)權(quán)如何平衡,人獸沖突增加帶來(lái)的補(bǔ)償資金壓力較大、國(guó)家公園建設(shè)的資金渠道單一,國(guó)家公園法尚未出臺(tái)等[2]。問(wèn)題說(shuō)雖提出了國(guó)家公園多個(gè)方面的具體問(wèn)題,但對(duì)這些問(wèn)題的屬性、問(wèn)題造成的影響以及應(yīng)對(duì)或化解問(wèn)題的方向路徑等并未進(jìn)一步分析和討論。

2.關(guān)系說(shuō)

關(guān)于如何完善國(guó)家公園體制,有研究提出關(guān)鍵在于妥善處理9對(duì)關(guān)系:①一與多,即國(guó)家公園與自然保護(hù)地體系之間的關(guān)系;②存與用,即保護(hù)與利用之間的關(guān)系;③前與后,即代際關(guān)系;④上與下,即中央政府和各級(jí)地方政府之間的關(guān)系;⑤左與右,即不同職能部門(mén)之間的關(guān)系;⑥內(nèi)與外,即自然保護(hù)地邊界內(nèi)部和外部之間的關(guān)系,尤其是社區(qū)問(wèn)題;⑦新與舊,即新設(shè)自然保護(hù)地類(lèi)型與已有自然保護(hù)地類(lèi)型之間的關(guān)系;⑧公與眾,即公共管理部門(mén)和其他利益團(tuán)體之間的關(guān)系;⑨好與快,即國(guó)家公園制度質(zhì)量和國(guó)家公園制度建立速度之間的關(guān)系[3]。盡管?chē)?guó)家公園涉及的關(guān)系較為復(fù)雜,而影響這一體制協(xié)調(diào)運(yùn)行的可能主要是其中的核心關(guān)系或關(guān)鍵性關(guān)系。

3.“136房子”模型

該模型指出我國(guó)國(guó)家公園體制像一棟房子,要在1塊保護(hù)區(qū)土地上,依靠“分級(jí)”“分類(lèi)”“分區(qū)”3根大梁,通過(guò)“法律法規(guī)”“政策制定”“科學(xué)管理”“理念更新”“體制改革”“機(jī)制創(chuàng)新”等6根柱子支撐起自然保護(hù)區(qū)的“房子”[4](圖1)。

圖1 自然保護(hù)區(qū)的“136房子”模型

4.社區(qū)共管論

20世紀(jì)70年代,一些在非洲從事生態(tài)研究的學(xué)者提出一種基于社區(qū)保護(hù)的思想,由此出現(xiàn)國(guó)際公園社區(qū)共管模式。這一模式試圖通過(guò)促進(jìn)周邊地區(qū)的發(fā)展來(lái)從根本上消除周邊社區(qū)對(duì)于自然保護(hù)區(qū)的威脅,從而實(shí)現(xiàn)生物多樣性的保護(hù)目標(biāo)。在社區(qū)自然資源共管中,社區(qū)是自然資源管理者之一,消除了被動(dòng)式保護(hù)所造成的保護(hù)地同當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間的對(duì)立關(guān)系。

社區(qū)共管的關(guān)鍵是社區(qū)共同參與保護(hù)區(qū)管理方案的決策、實(shí)施和評(píng)估過(guò)程,當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對(duì)特定自然資源的規(guī)劃和使用具有一定的職責(zé),社區(qū)同意持續(xù)利用資源時(shí)與保護(hù)區(qū)生物多樣性總目標(biāo)不發(fā)生矛盾,其主要目標(biāo)是生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)社區(qū)發(fā)展的結(jié)合[5]。社區(qū)共管的管理模式能使村民從保護(hù)區(qū)獲取生存和發(fā)展的機(jī)遇。在共管中,社區(qū)既是自然資源的使用者,又是管理者,而且使用是在科學(xué)合理規(guī)劃基礎(chǔ)上的可持續(xù)利用,管理是本著有利于生物多樣性和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩原則進(jìn)行的[6],因而,通過(guò)社區(qū)自然資源共管使社區(qū)從防范對(duì)象變成生態(tài)環(huán)境的守護(hù)者[7]。但是,社區(qū)共管面臨居民碎片化問(wèn)題,如果不縮小社區(qū)居民碎片化范圍,難以保證居民兌現(xiàn)保護(hù)承諾,會(huì)影響保護(hù)區(qū)的保護(hù)效果[8]。

5.生態(tài)旅游觀

生態(tài)旅游(ecological tourism)作為一種新型、環(huán)保的旅游方式,帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益日益受到越來(lái)越多的關(guān)注,并在世界范圍內(nèi)得到廣泛研究和應(yīng)用[9]。國(guó)家公園要重視開(kāi)展公園內(nèi)的旅游行為,但在開(kāi)展生態(tài)旅游過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)旅游質(zhì)量管理而不是擴(kuò)大游客量,應(yīng)加強(qiáng)地方社區(qū)中小投資企業(yè)的發(fā)展而不是一些巨額外來(lái)投資項(xiàng)目,當(dāng)出現(xiàn)利益沖突時(shí),管理機(jī)構(gòu)應(yīng)優(yōu)先考慮地方居民的利益而非游客的利益[10]。

生態(tài)旅游理念被逐漸引入國(guó)家公園自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng),一些研究認(rèn)為,國(guó)家公園如在商業(yè)經(jīng)濟(jì)上越成功,越有潛力配置更多的資源進(jìn)行保護(hù)[11]。世界生態(tài)旅游學(xué)會(huì)曾提出,生態(tài)旅游需滿足一些基本要件,主要包括:為保護(hù)生態(tài)多樣性做出貢獻(xiàn);維護(hù)當(dāng)?shù)厝说母＠?解說(shuō)/學(xué)習(xí)經(jīng)歷;旅游者和旅游業(yè)負(fù)責(zé)人的行動(dòng);是小規(guī)模、小團(tuán)體進(jìn)行;對(duì)非更新資源的消費(fèi)盡可能少;強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c、擁有經(jīng)營(yíng)機(jī)會(huì)[12]。然而,現(xiàn)實(shí)的困境是,生態(tài)旅游難以做到真正的“生態(tài)”,許多生態(tài)旅游仍以賺錢(qián)為主要目的[13]。

6.中國(guó)特色說(shuō)

有研究認(rèn)為,中國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)與美國(guó)不同,美國(guó)的國(guó)家公園內(nèi)基本沒(méi)有原住民,而中國(guó)大多數(shù)的自然保護(hù)地周?chē)加腥司幼?并且從事生產(chǎn)性活動(dòng)(在三江源國(guó)家公園范圍內(nèi)藏民族仍從事游牧生產(chǎn)活動(dòng)),國(guó)家公園必須考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的發(fā)展和“區(qū)情”。國(guó)家公園的管理工作更多的是要協(xié)調(diào)發(fā)展和利益共享,保護(hù)是為了發(fā)展,而發(fā)展又必將促進(jìn)保護(hù)[14]。

美國(guó)國(guó)家公園嚴(yán)格實(shí)行“管理與經(jīng)營(yíng)相分離”的制度,要求在國(guó)家公園體系內(nèi)對(duì)那些向游客提供各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的設(shè)施實(shí)行“特許承租(concession)”管理制度[15],國(guó)家公園本身不從事任何盈利性商業(yè)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng),專(zhuān)注于自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)與管理。而中國(guó)國(guó)情不同,國(guó)家公園體制具有多功能性,是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組成,既承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境治理的重任,又必須兼顧社區(qū)群眾的發(fā)展利益。因此,進(jìn)一步完善國(guó)家公園體制,不僅要提升公園管理效率,更重要的是促進(jìn)保護(hù)區(qū)和公園社區(qū)和諧共生、可持續(xù)發(fā)展。

綜合上述幾種觀點(diǎn),可知已有關(guān)于國(guó)家公園體制和公園社區(qū)治理問(wèn)題的研究和討論多是從環(huán)境管理和農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理視角展開(kāi),社會(huì)學(xué)方面的考察和探討較少。本研究試圖從環(huán)境社會(huì)學(xué)視角,基于對(duì)三江源國(guó)家公園的經(jīng)驗(yàn)考察,聚焦關(guān)涉國(guó)家公園及其社區(qū)治理體系改革的3個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題:一是在現(xiàn)行試點(diǎn)體制下,國(guó)家公園自然保護(hù)區(qū)和公園社區(qū)究竟有哪些典型性矛盾?二是自然保護(hù)區(qū)和社區(qū)之間張力問(wèn)題產(chǎn)生的機(jī)制是什么?三是破解自然保護(hù)區(qū)和社區(qū)之間張力問(wèn)題的關(guān)鍵制度安排是什么?本研究主要運(yùn)用生態(tài)現(xiàn)代化理論和制度分析方法對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分析和解答:生態(tài)現(xiàn)代化理論的核心思想是生態(tài)環(huán)境保護(hù)與現(xiàn)代化發(fā)展兩個(gè)目標(biāo)可以兼容,為此需要技術(shù)、政府、市場(chǎng)和社會(huì)等核心因素實(shí)現(xiàn)合理有效的整合[16];制度分析框架是根據(jù)規(guī)則體系與社會(huì)行動(dòng)選擇之間的聯(lián)系邏輯,討論具體目標(biāo)指向的有效制度安排,此次所分析的便是有效促進(jìn)國(guó)家公園社區(qū)治理現(xiàn)代化的制度體系和政策安排。

二、保護(hù)區(qū)與社區(qū)的張力問(wèn)題:三江源國(guó)家公園的經(jīng)驗(yàn)

建立國(guó)家公園管理體制是人類(lèi)社會(huì)的一種有意識(shí)協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的行動(dòng),通過(guò)人類(lèi)保護(hù)性行動(dòng),以恢復(fù)處于脆弱狀態(tài)的自然生態(tài)或?yàn)l臨滅絕生物的種群和數(shù)量。設(shè)立和建設(shè)國(guó)家公園是生態(tài)保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的一種模式,許多國(guó)家在積極探索并施行這一做法。

1998年長(zhǎng)江流域發(fā)生特大洪水災(zāi)害,引發(fā)人們對(duì)江河源頭生態(tài)環(huán)境的關(guān)注和重視。在此背景下,2000年國(guó)家設(shè)立三江源自然保護(hù)區(qū),該區(qū)位于青海省南部,地理位置介于東經(jīng)89°24′～102°23′,北緯31°39′～36°16′,總面積39.5萬(wàn)km2。三江源自然保護(hù)區(qū)成立后,實(shí)施了三江源生態(tài)保護(hù)一期工程和二期工程,對(duì)三江源的生態(tài)保護(hù)起到一定成效。為進(jìn)一步保護(hù)三江源的生態(tài)環(huán)境,筑牢中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生態(tài)安全屏障,破解生態(tài)管理體制中存在的“九龍治水”問(wèn)題,2016年3月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》;同年4月,青海省委省政府正式啟動(dòng)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)。三江源國(guó)家公園包括長(zhǎng)江源(可可西里)園區(qū)、黃河源園區(qū)、瀾滄江源園區(qū)3個(gè)園區(qū),總面積12.31萬(wàn)km2,占三江源自然保護(hù)區(qū)面積的31.16%。在3個(gè)園區(qū)各設(shè)立國(guó)家公園管委會(huì),管委會(huì)下設(shè)生態(tài)保護(hù)站。從成立自然保護(hù)區(qū)到設(shè)立國(guó)家公園,三江源地區(qū)的自然生態(tài)保護(hù)水平不斷提升,更好、更有效地保護(hù)了“中華水塔”的生態(tài)環(huán)境與生態(tài)平衡,保護(hù)了該區(qū)域內(nèi)藏羚羊、雪豹和蘭科植物等國(guó)家級(jí)重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)植物,維持了生物多樣性,保障了生態(tài)安全。

從實(shí)地考察和訪談的情況來(lái)看,三江源國(guó)家公園的建設(shè)和運(yùn)行整體上平穩(wěn)有序,生態(tài)保護(hù)效果漸顯出來(lái),保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境和自然資源得到較為合理的保護(hù)。國(guó)家公園域內(nèi)的交通、通信、電力和供水等基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善,帶動(dòng)公園社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)生活條件的改善。伴隨著國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償措施、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興以及系列惠農(nóng)支農(nóng)政策的落地,公園社區(qū)居民的增收渠道明顯擴(kuò)展,社區(qū)居民順利實(shí)現(xiàn)全面脫貧,步入小康社會(huì)。不過(guò),在三江源國(guó)家公園體制運(yùn)行和公園社區(qū)治理實(shí)踐中還存在一些矛盾和問(wèn)題,其中較為突出的便是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與公園社區(qū)存在一定的張力。換言之,國(guó)家公園建設(shè)和運(yùn)行與公園社區(qū)建設(shè)和治理之間似乎未達(dá)到理想的和諧共生狀態(tài),從實(shí)地考察經(jīng)驗(yàn)看,公園社區(qū)建設(shè)和治理面臨的問(wèn)題和困境可概括為以下3個(gè)方面:

1.保護(hù)與開(kāi)發(fā)邊界矛盾

國(guó)家公園的運(yùn)行和管理要按照生態(tài)保護(hù)的邏輯,確立較為剛性的管制規(guī)則,以限制人類(lèi)行動(dòng)的范圍,減少人類(lèi)活動(dòng)對(duì)脆弱生態(tài)和保護(hù)動(dòng)植物安全的影響;公園社區(qū)治理則要遵循可持續(xù)發(fā)展邏輯,即公園社區(qū)和社區(qū)群眾希望經(jīng)濟(jì)日益增長(zhǎng),收入水平不斷提升,生活條件持續(xù)改善[17]。在一般情況下,國(guó)家公園的運(yùn)行與公園社區(qū)治理在保護(hù)和發(fā)展上可達(dá)到并行不悖。社區(qū)居民如能獲得相應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償和政策補(bǔ)貼,發(fā)展預(yù)期得以基本實(shí)現(xiàn),便會(huì)遵守和支持國(guó)家公園設(shè)立的管制規(guī)則。然而從實(shí)際經(jīng)驗(yàn)看,社區(qū)群眾的發(fā)展需求是動(dòng)態(tài)的、變化的。

國(guó)家公園設(shè)立前,域內(nèi)資源的開(kāi)發(fā)不受保護(hù)規(guī)則的約束,社區(qū)的生態(tài)環(huán)境、生計(jì)模式、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展處在常規(guī)化狀態(tài);國(guó)家公園建設(shè)后,公園社區(qū)的各項(xiàng)行動(dòng)要符合保護(hù)條例的規(guī)定,猶如當(dāng)?shù)鼐用袼f(shuō)那樣:“動(dòng)一草一木都要謹(jǐn)慎,不然就會(huì)犯法?！北M管公園社區(qū)居民知道保護(hù)區(qū)的法律和制度規(guī)則,但社區(qū)發(fā)展需求則驅(qū)使居民在觀念和行動(dòng)上與保護(hù)區(qū)管理實(shí)踐構(gòu)成一定的矛盾沖突。例如,在保護(hù)區(qū)的禁牧限牧管理方面,為防止保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境受到過(guò)度放牧而遭破壞,國(guó)家公園制定實(shí)施了相應(yīng)的禁牧和限牧規(guī)則和措施。然而,社區(qū)居民并不能完全理解和全力支持這些管制和保護(hù)措施,他們認(rèn)為適度放牧不會(huì)造成保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化,保護(hù)區(qū)應(yīng)規(guī)定適當(dāng)?shù)姆拍练秶疟容^合理,而不是一刀切地全面禁止。社區(qū)居民與禁牧管制的分歧,實(shí)際反映出了公園社區(qū)治理中存在模糊、有待優(yōu)化的空間。

2.人獸沖突問(wèn)題

在國(guó)家公園運(yùn)行實(shí)踐中,一個(gè)突出的、常見(jiàn)的問(wèn)題是人獸沖突。由于保護(hù)區(qū)域野生動(dòng)物在得到保護(hù)后快速繁衍生長(zhǎng),其種類(lèi)和規(guī)模在增多、擴(kuò)大,野生動(dòng)物的活動(dòng)造成周邊社區(qū)人身和財(cái)產(chǎn)損失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。保護(hù)區(qū)野生動(dòng)物進(jìn)入社區(qū)發(fā)生的人獸沖突不僅影響到社區(qū)安全,如果社區(qū)居民防衛(wèi)措施不當(dāng)便也可能威脅到野生動(dòng)物的安全。在發(fā)生保護(hù)區(qū)野生動(dòng)物侵害事件后,處理?yè)p害賠償時(shí)容易產(chǎn)生矛盾糾紛,影響社區(qū)與國(guó)家公園的和諧關(guān)系以及保護(hù)區(qū)管理的順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。因而,有效應(yīng)對(duì)和防范國(guó)家公園保護(hù)區(qū)與公園社區(qū)的人獸沖突問(wèn)題顯得尤為重要。

在運(yùn)行實(shí)踐中,國(guó)家公園已采取相應(yīng)措施,旨在預(yù)防和解決人獸沖突問(wèn)題,如運(yùn)用技術(shù)手段實(shí)施監(jiān)測(cè)和跟蹤保護(hù)、實(shí)行社區(qū)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)措施等,對(duì)消減國(guó)家公園內(nèi)人獸沖突風(fēng)險(xiǎn)起到了一定的積極作用。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)鼐用袢詫?duì)這一問(wèn)題抱怨較大,反應(yīng)強(qiáng)烈,迫切期望解決這一問(wèn)題。由此看來(lái),人獸沖突問(wèn)題并非僅是公園管理問(wèn)題,也是社區(qū)治理問(wèn)題,公園社區(qū)需從治理角度來(lái)看待和應(yīng)對(duì)乃至化解這一問(wèn)題,因?yàn)樯鐓^(qū)必須在優(yōu)化治理過(guò)程中更好地適應(yīng)保護(hù)區(qū)的生存和生活環(huán)境。

3.地方保護(hù)主義的風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)家公園雖行使中央事權(quán),代表國(guó)家管理自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù),由于國(guó)家公園管理機(jī)關(guān)設(shè)立在保護(hù)區(qū)所在地的地方政府,其管理行為或多或少受地方利益需求的干擾和影響。無(wú)論在保護(hù)規(guī)則和政策條例的制訂上,還是在政策措施執(zhí)行中,地方保護(hù)主義會(huì)以不同方式產(chǎn)生影響。

國(guó)家公園保護(hù)區(qū)域內(nèi)擁有珍稀的、特殊的自然資源,為了發(fā)展利益,地方便試圖開(kāi)發(fā)利用其中的自然資源。地方利益不僅來(lái)自地方政府,也來(lái)自市場(chǎng)多種多樣的利益主體,地方政府是關(guān)鍵的“守門(mén)員”,而政府能否守住生態(tài)保護(hù)底線,有效消除社會(huì)行動(dòng)的外部性,要看政府的結(jié)構(gòu)和價(jià)值[18]。如果地方政府庇護(hù)地方開(kāi)發(fā)利益,那么國(guó)家公園的生態(tài)環(huán)境保護(hù)利益和公共效益會(huì)遭受損害風(fēng)險(xiǎn)。例如,在長(zhǎng)江源頭煙瘴掛大峽谷,曾有開(kāi)發(fā)建設(shè)水電站的苗頭,后來(lái)民間環(huán)保組織綠色江河為反對(duì)這一計(jì)劃,組織了全國(guó)知名動(dòng)物學(xué)家、植物學(xué)家和人類(lèi)學(xué)家開(kāi)展生物多樣性調(diào)查,發(fā)現(xiàn)大峽谷是國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物雪豹分布密度較高的區(qū)域,也是高原峽谷草場(chǎng)、草甸生態(tài)較完整的區(qū)域。大峽谷富集多樣性生物,一旦建起水電站,將危及多種動(dòng)植物的生存安全,生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)將受到嚴(yán)重威脅。民間環(huán)保組織在系統(tǒng)的生物多樣性調(diào)查基礎(chǔ)上,向地方政府提交了調(diào)查報(bào)告,最終長(zhǎng)江源峽谷水電站項(xiàng)目未獲通過(guò)。然而,從這一事件來(lái)看,即便設(shè)立了國(guó)家公園、進(jìn)行了公園社區(qū)治理,并不意味著園區(qū)內(nèi)的生態(tài)保護(hù)順理成章地達(dá)到絕對(duì)安全狀態(tài),地方保護(hù)主義和開(kāi)發(fā)利益的風(fēng)險(xiǎn)仍在一定范圍內(nèi)存在。

從三江源國(guó)家公園的案例經(jīng)驗(yàn)可知,國(guó)家公園運(yùn)行和公園社區(qū)治理實(shí)踐中存在一些張力或矛盾問(wèn)題,這些問(wèn)題可以說(shuō)是國(guó)家公園體制改革和建設(shè)中必須面對(duì)的,但是需要把握的關(guān)鍵是如何在國(guó)家公園體制的未來(lái)建設(shè)中守正創(chuàng)新,通過(guò)體制機(jī)制變革,有效應(yīng)對(duì)并化解這些形形色色的矛盾問(wèn)題。

三、保護(hù)區(qū)和公園社區(qū)治理問(wèn)題的產(chǎn)生機(jī)制

國(guó)家公園及其社區(qū)治理中的張力問(wèn)題,實(shí)質(zhì)是生態(tài)保護(hù)與資源開(kāi)發(fā)的協(xié)調(diào)問(wèn)題,亦即國(guó)家公園的生態(tài)保護(hù)行動(dòng)與地方社會(huì)以及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展行動(dòng)需要達(dá)到和諧共生與協(xié)調(diào)均衡狀態(tài)。在協(xié)調(diào)狀態(tài)下,兩者會(huì)出現(xiàn)相互促進(jìn)的良性格局;如果張力增大或矛盾增多,國(guó)家公園和公園社區(qū)都可能陷入運(yùn)行與發(fā)展的困境。關(guān)于國(guó)家公園運(yùn)行及其社區(qū)治理中的突出問(wèn)題,其成因復(fù)雜多樣,但重點(diǎn)可從如下幾方面加以理解:

1.關(guān)系復(fù)雜影響治理實(shí)效

國(guó)家公園在運(yùn)行中面臨的突出問(wèn)題雖可概括為保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題,然而,在自然生態(tài)保護(hù)的具體實(shí)踐中,遇到的問(wèn)題及關(guān)系復(fù)雜程度往往超出一般想象和規(guī)劃設(shè)計(jì)的范圍。一些具體實(shí)際問(wèn)題不僅是由一對(duì)矛盾關(guān)系引發(fā)的,而是多種盤(pán)根錯(cuò)節(jié)關(guān)系交叉疊加所產(chǎn)生的效應(yīng)。如,人獸沖突問(wèn)題并非僅是社區(qū)居民與野生動(dòng)物的沖突關(guān)系,而是涉及法律、政策、管理和社區(qū)生產(chǎn)生活等多方面的關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題[19]。國(guó)家公園在運(yùn)行和管理中遇到的關(guān)系越復(fù)雜,生態(tài)保護(hù)的難度越大,對(duì)生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理實(shí)際成效的影響也越大。

錯(cuò)綜復(fù)雜關(guān)系既有共時(shí)性,也有歷時(shí)性,而要在一個(gè)時(shí)點(diǎn)的治理實(shí)踐中理順并協(xié)調(diào)好所有交錯(cuò)和沖突關(guān)系,那是非常困難的。不和諧的關(guān)系與利益糾葛往往會(huì)削弱某些保護(hù)及治理措施的執(zhí)行力,進(jìn)而影響治理措施的效能和績(jī)效。例如,當(dāng)公園社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展利益需求與自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)沒(méi)有得到有效調(diào)和時(shí),不僅國(guó)家公園社區(qū)的治理難以達(dá)到相對(duì)理想狀態(tài),而且自然保護(hù)區(qū)的治理效能也大受影響。

2.體制漏洞影響風(fēng)險(xiǎn)生成

在現(xiàn)代社會(huì)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)中,國(guó)家公園體制已廣泛采用并在實(shí)踐中顯現(xiàn)出一些優(yōu)勢(shì)。我國(guó)在推進(jìn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的過(guò)程中,為有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)人與自然的和諧共生,不斷探索可行有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)路徑。國(guó)家公園體制作為生態(tài)文明建設(shè)的模式之一,已在重要自然保護(hù)區(qū)域開(kāi)始試點(diǎn)推行,并取得了一些積極的成效[20]。既然國(guó)家公園體制在中國(guó)處于試點(diǎn)階段,意味著這一體制并不一定完善,仍需要在實(shí)踐中不斷探索,不斷優(yōu)化。

作為一種生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理新體制,國(guó)家公園體制的功能目標(biāo)是保障自然資源保護(hù)的可持續(xù)性,并協(xié)調(diào)好自然保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系,構(gòu)建起和諧的國(guó)家公園與公園社區(qū)的共存共生關(guān)系。新體制在試點(diǎn)實(shí)施過(guò)程中,難免會(huì)出現(xiàn)漏洞和局限,很難在探索階段就達(dá)到十分完善的狀態(tài)。從三江源國(guó)家公園體制的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,主要漏洞顯現(xiàn)在中央事權(quán)與地方治權(quán)的合理配置、體制結(jié)構(gòu)中的條塊分割以及公益產(chǎn)權(quán)與利益相關(guān)者占用權(quán)邊界的合理界定和調(diào)適方面。體制漏洞的存在,無(wú)形中給生態(tài)保護(hù)和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生留下“缺口”。如在國(guó)家公園運(yùn)行管理中,地方治權(quán)沒(méi)有相應(yīng)的、合理的制衡與監(jiān)督,不合理開(kāi)發(fā)自然資源并對(duì)保護(hù)區(qū)生態(tài)安全造成破壞的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨之而存在,甚至發(fā)生。要防止人類(lèi)活動(dòng)對(duì)國(guó)家公園自然生態(tài)的破壞,必須實(shí)現(xiàn)公園社區(qū)與保護(hù)區(qū)的和諧共生,有效調(diào)和公園社區(qū)及利益相關(guān)者的合理需求顯得格外重要,而要達(dá)到這一狀態(tài),必須在體制上采取正當(dāng)合理的制度安排。

3.機(jī)制剛性影響措施調(diào)適

治理機(jī)制是指具體政策措施落實(shí)和執(zhí)行的規(guī)則設(shè)定、組織設(shè)置和操作模式,治理機(jī)制為具體治理行動(dòng)提供規(guī)范性、常規(guī)化的制度基礎(chǔ)和制度約束,為實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)提供制度上的保障,因而是影響治理效率和治理效能的重要因素。機(jī)制合理性和有效性的關(guān)鍵在治理措施之于治理內(nèi)容及任務(wù)的適當(dāng),即需要根據(jù)具體的治理形勢(shì)和任務(wù),選擇恰到好處的措施和手段。

從三江源國(guó)家公園的試點(diǎn)運(yùn)行情況看,自管理局到各個(gè)園區(qū)管委會(huì),再到各個(gè)園區(qū)內(nèi)的生態(tài)保護(hù)站,都在積極探索有效的園區(qū)保護(hù)和社區(qū)治理機(jī)制,積極協(xié)調(diào)自然保護(hù)區(qū)域與公園社區(qū)之間的關(guān)系。如,向公園社區(qū)居民設(shè)立生態(tài)管護(hù)的公益崗位、社區(qū)護(hù)林員等[21],這些措施在一定程度上緩解了社區(qū)居民的增收與可持續(xù)發(fā)展的壓力,也在一定程度上提升公園社區(qū)居民生態(tài)保護(hù)的主體和主動(dòng)意識(shí)。然而在機(jī)制的實(shí)際操作運(yùn)行中,通常面臨機(jī)制剛性問(wèn)題。所謂機(jī)制剛性問(wèn)題,是指一種被實(shí)踐檢驗(yàn)有效的機(jī)制,但由于其受到嚴(yán)格的制約,導(dǎo)致使用范圍較為有限,難以發(fā)揮更為優(yōu)化的治理效果。例如,國(guó)家公園與公園社區(qū)實(shí)行社區(qū)共管的治理機(jī)制,其優(yōu)越性一方面體現(xiàn)在能調(diào)動(dòng)和發(fā)揮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的主體性、主動(dòng)性和積極性,降低保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)的運(yùn)行成本,大大促進(jìn)自然生態(tài)保護(hù)的效率;另一方面,讓公園社區(qū)參與生態(tài)保護(hù),為公園社區(qū)發(fā)展創(chuàng)造了新的機(jī)會(huì),能夠?qū)⒐珗@社區(qū)可持續(xù)發(fā)展融合到自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展,使兩者有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。但在實(shí)際治理實(shí)踐中,機(jī)制的剛性特征會(huì)顯現(xiàn)出來(lái),使得一些合理有效措施受到制約,難以根據(jù)具體情況和實(shí)際需要作出靈活的調(diào)整,進(jìn)而影響到治理效率和治理效果。

作為一種新生事物,國(guó)家公園及其社區(qū)治理體系在試點(diǎn)推行過(guò)程中出現(xiàn)一些張力或矛盾問(wèn)題在所難免,而且,影響新體制協(xié)調(diào)運(yùn)行的因素來(lái)自多個(gè)方面,張力問(wèn)題的成因復(fù)雜。不斷完善這一治理體系,需要直面這些問(wèn)題,并在不斷的制度創(chuàng)新過(guò)程中去改進(jìn)和優(yōu)化。

四、國(guó)家公園社區(qū)治理體系的優(yōu)化路徑

自然生態(tài)保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)是生態(tài)現(xiàn)代化的有機(jī)構(gòu)成,對(duì)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有積極功能,國(guó)家公園體制建設(shè)為其提供重要抓手。推進(jìn)中國(guó)式生態(tài)現(xiàn)代化需結(jié)合實(shí)際問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn),健全和完善國(guó)家公園體制,促進(jìn)公園社區(qū)治理現(xiàn)代化。有效破解國(guó)家公園保護(hù)區(qū)和社區(qū)治理中的張力問(wèn)題,提升生態(tài)保護(hù)效率,促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生,起決定性作用的是人的因素。因此,完善國(guó)家公園體制,重點(diǎn)需放在公園社區(qū)治理體系的優(yōu)化上,具體可從保護(hù)區(qū)管理、社區(qū)公共管理、共治機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)保障保險(xiǎn)等5個(gè)方面深化改革和制度建設(shè)(圖2)。

圖2 國(guó)家公園社區(qū)治理體系的主要維度

1.提升保護(hù)區(qū)的科學(xué)保護(hù)水平

推進(jìn)國(guó)家公園高質(zhì)量發(fā)展,提升自然生態(tài)保護(hù)的效率與水平,科學(xué)保護(hù)非常重要[22],科學(xué)技術(shù)以及先進(jìn)科技手段的運(yùn)用有助于提高生態(tài)保護(hù)的效能。例如,運(yùn)用大數(shù)據(jù)對(duì)三江源地區(qū)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),精準(zhǔn)掌握重點(diǎn)動(dòng)植物的種群變化,可對(duì)重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象實(shí)施更加科學(xué)的保護(hù)方式和手段,節(jié)約不必要的保護(hù)成本。

國(guó)家公園保護(hù)區(qū)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理狀況對(duì)社區(qū)發(fā)展有直接且較大的影響,為促進(jìn)和保障公園社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,需科學(xué)合理的國(guó)家公園運(yùn)行管理的體制機(jī)制[23],不僅能提升國(guó)家公園的自然生態(tài)保護(hù)效率,亦能給周邊社區(qū)帶來(lái)發(fā)展新機(jī)遇、新動(dòng)能。

2.健全公園社區(qū)公共管理

國(guó)家公園的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、自然生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的順利達(dá)成,重點(diǎn)和難點(diǎn)在公園社區(qū)的治理與可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題,合理有效地處理好自然保護(hù)區(qū)與公園社區(qū)的關(guān)系,能較大程度地破解自然保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的困局問(wèn)題。國(guó)家公園體制能否可持續(xù)、高效地運(yùn)行,公園社區(qū)在其中的主體作用不容忽視,如果公園社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展與國(guó)家公園建設(shè)有機(jī)融合起來(lái),也就保障了國(guó)家公園體制可持續(xù)運(yùn)行的資源,且為保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)提供最為有力的支持,畢竟公園社區(qū)的活動(dòng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境影響最直接。

不同于一般社區(qū),公園社區(qū)具有一定的特殊性,為保障公園社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,需強(qiáng)化社區(qū)的公共管理,提升社區(qū)建設(shè)的能力和水平,必須有制度供給和制度支持。在公園社區(qū)公共管理的制度和政策安排上,要結(jié)合國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略,科學(xué)合理地建立和完善公園社區(qū)公共管理和公共服務(wù)體系。

非政府組織在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中具有專(zhuān)業(yè)性、組織性等特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì),拓寬非政府組織的參與社區(qū)公共管理與服務(wù)的渠道,有利于健全公園社區(qū)的公共管理制度,提升公共管理水平。為此,公園社區(qū)的公共服務(wù)可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)非政府組織的服務(wù)等形式和途徑,吸納更廣泛社會(huì)力量的參與。

3.構(gòu)建保護(hù)區(qū)和社區(qū)共治機(jī)制

國(guó)家公園社區(qū)可持續(xù)性發(fā)展的關(guān)鍵在自然保護(hù)區(qū)與社區(qū)的協(xié)調(diào)之上,兩者協(xié)調(diào)則相互促進(jìn),如矛盾增多激化則可能出現(xiàn)零和局面,生態(tài)保護(hù)的目的未達(dá)成又影響社區(qū)發(fā)展。破解這一難題需要在自然保護(hù)區(qū)和社區(qū)共治機(jī)制上做文章,通過(guò)系統(tǒng)的制度建設(shè)和制度激勵(lì),促成保護(hù)區(qū)與社區(qū)實(shí)現(xiàn)真正的共建共治共享的治理新格局。

公園社區(qū)共治機(jī)制的建立,可參考借鑒社區(qū)共管理念和國(guó)際經(jīng)驗(yàn),結(jié)合中國(guó)基層社會(huì)治理實(shí)際需要,發(fā)揮基層組織的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)功能,形成保護(hù)區(qū)和社區(qū)在自然生態(tài)保護(hù)和社會(huì)治理方面的合力。國(guó)家公園和公園社區(qū)共治機(jī)制的建設(shè),關(guān)鍵在保護(hù)和社區(qū)治理中探索并拓展更多的共同點(diǎn),如國(guó)家公園的生態(tài)環(huán)境既是保護(hù)對(duì)象,也是重要資源,公園社區(qū)治理可在共同參與保護(hù)的前提下,發(fā)揮公園生態(tài)優(yōu)勢(shì),培育和發(fā)展區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),形成生態(tài)綠色的產(chǎn)業(yè)體系,推動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,為社區(qū)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)現(xiàn)代化奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

4.改善公園社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施

為保障國(guó)家公園社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,國(guó)家公園保護(hù)區(qū)和社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的制度與政策安排尤為重要,需在生態(tài)安全評(píng)估和科學(xué)合理規(guī)劃基礎(chǔ)上加大保護(hù)區(qū)和公園社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入,完善基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等方面的制度和政策措施,保證國(guó)家公園及其周邊社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施得到合理的改善,為提高國(guó)家公園的生態(tài)保護(hù)效益和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供更好的、更合理的物質(zhì)條件。

公園社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的強(qiáng)化和改善,既為提升保護(hù)區(qū)的科學(xué)合理保護(hù)能力奠定物質(zhì)基礎(chǔ),也給社區(qū)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造更好物質(zhì)條件。改善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施,主要依靠政府在國(guó)家公園建設(shè)中加大投入,也可合理運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與國(guó)家公園和公園社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

5.建立社會(huì)保障保險(xiǎn)的均衡制度體系

國(guó)家公園體制的根本目標(biāo)是具有戰(zhàn)略意義的公共生態(tài)環(huán)境效益,為有效促成這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),需用公共政策作保障,其中社會(huì)保障、社會(huì)保險(xiǎn)制度的設(shè)置和完善將為公益目標(biāo)達(dá)成提供堅(jiān)實(shí)的制度支撐。因此,為促進(jìn)國(guó)家公園體制和公園社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,構(gòu)建起與生態(tài)保護(hù)相關(guān)聯(lián)的社會(huì)保障和社會(huì)保險(xiǎn)制度是關(guān)鍵制度建設(shè)的重要構(gòu)成。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)與社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的均衡,一方面可從頂層制度設(shè)計(jì)上構(gòu)建起“生態(tài)現(xiàn)代化”的均衡模式,另一方面可從基層制度實(shí)踐中提煉出“補(bǔ)貼補(bǔ)償+保障保險(xiǎn)”的均衡模式。

可持續(xù)發(fā)展是公園社區(qū)治理的核心目標(biāo)之一,旨在推動(dòng)公園社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的“生態(tài)現(xiàn)代化”模式,是基于生態(tài)現(xiàn)代化理論和中國(guó)式現(xiàn)代化理論,結(jié)合中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需要[24],又符合生態(tài)保護(hù)基本原則的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化道路。國(guó)家公園自然生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊的社區(qū),大多是鄉(xiāng)村社會(huì),面臨著現(xiàn)代化發(fā)展和振興需要。走生態(tài)現(xiàn)代化道路,可以有效地將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與現(xiàn)代化建設(shè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一起來(lái),實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與發(fā)展效益的均衡。推進(jìn)公園社區(qū)的“生態(tài)現(xiàn)代化”和鄉(xiāng)村振興,關(guān)鍵在于運(yùn)用頂層制度設(shè)計(jì)和制度安排引導(dǎo)并充分挖掘國(guó)家公園及其社區(qū)的生態(tài)資源的潛在價(jià)值,通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)支持機(jī)制發(fā)揮國(guó)家公園社區(qū)生態(tài)附加值的作用,推動(dòng)社區(qū)的現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展。

就頂層設(shè)計(jì)而言,“補(bǔ)貼補(bǔ)償+保障保險(xiǎn)”模式可能是一種較為合理的制度安排。在此模式中,可利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和社會(huì)保障機(jī)制,使公園社區(qū)的生態(tài)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展達(dá)到一定均衡。公園社區(qū)群眾實(shí)際是生態(tài)保護(hù)的參與者和主體,因而有普惠性的補(bǔ)貼政策;對(duì)保護(hù)過(guò)程中征用和限制性措施給社區(qū)居民帶來(lái)影響的,可通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償政策給予補(bǔ)償;為排除社區(qū)居民的后顧之憂,給社區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供安全保障,需要建立健全社會(huì)保障與社會(huì)保險(xiǎn)制度。實(shí)施“補(bǔ)貼補(bǔ)償+保障保險(xiǎn)”模式,要結(jié)合國(guó)家公園所在區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況和實(shí)際需要,建立起公正、公開(kāi)、公平、合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和實(shí)施細(xì)則,完善國(guó)家公園社區(qū)的社會(huì)保障和社會(huì)保險(xiǎn)體系。

國(guó)家公園體制改革是一個(gè)在實(shí)踐中不斷完善的過(guò)程,為有效應(yīng)對(duì)體制試點(diǎn)中的主要問(wèn)題,改革要朝著對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)域的整體保護(hù)和統(tǒng)一管理的方向努力[12]。實(shí)現(xiàn)整體保護(hù)與統(tǒng)一管理,關(guān)鍵要促進(jìn)國(guó)家公園自然保護(hù)區(qū)與公園社區(qū)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。為此,要把握現(xiàn)行國(guó)家公園試點(diǎn)體制下保護(hù)區(qū)與社區(qū)的典型性矛盾,揭示國(guó)家公園社區(qū)可持續(xù)發(fā)展中典型性矛盾產(chǎn)生的機(jī)制;在此基礎(chǔ)上構(gòu)建和完善公園社區(qū)治理體系,提升公園社區(qū)治理能力,促進(jìn)公園社區(qū)的生態(tài)現(xiàn)代化。

五、結(jié)論與討論

作為自然生態(tài)保護(hù)的一種模式,國(guó)家公園體制在中國(guó)試點(diǎn)推行過(guò)程中對(duì)有效保護(hù)重要生態(tài)功能區(qū)域和生物多樣性整體上起到了積極作用,實(shí)踐表明,國(guó)家公園體制在生態(tài)文明建設(shè)中具有積極功能是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境與自然資源保護(hù)的有效路徑之一。

從三江源國(guó)家公園的運(yùn)行和保護(hù)現(xiàn)狀看,三大江河源頭生態(tài)功能區(qū)域的生態(tài)環(huán)境得到了有效保護(hù)和修復(fù),藏羚羊、雪豹和蘭科植物等國(guó)家級(jí)保護(hù)動(dòng)植物的保護(hù)與修復(fù)狀況明顯改善,整體性保護(hù)效果顯現(xiàn)出來(lái)。新體制在試點(diǎn)推進(jìn)實(shí)踐中還存在一定張力問(wèn)題,其中包括自然生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的合理邊界問(wèn)題、人獸沖突問(wèn)題以及地方保護(hù)主義問(wèn)題等,這些矛盾問(wèn)題歸根到底是國(guó)家公園自然保護(hù)區(qū)與公園社區(qū)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。概括起來(lái),國(guó)家公園體制試點(diǎn)運(yùn)行中的張力問(wèn)題的產(chǎn)生主要源自關(guān)系、體制和機(jī)制3個(gè)方面:從結(jié)構(gòu)來(lái)看,國(guó)家公園體制涉及交錯(cuò)復(fù)雜關(guān)系,多種主體的利益訴求和利益關(guān)系是國(guó)家公園體制協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)面臨的主要阻力和困難;就體制本身而言,新體制在試行過(guò)程中與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和治理需求難以實(shí)現(xiàn)高度吻合,不可避免存在一些漏洞;從國(guó)家公園治理機(jī)制來(lái)看,由于處于摸索階段,一些措施和手段還顯得較為僵化單一,彈性或靈活性仍不高。

有效應(yīng)對(duì)并化解國(guó)家公園體制運(yùn)行和發(fā)展中的問(wèn)題要不斷完善這一新體制,促進(jìn)其在新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮更高的效能,需要在試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,結(jié)合國(guó)情和實(shí)際需要,推進(jìn)體制改革與制度創(chuàng)新。國(guó)家公園體制改革與完善工作要把握重點(diǎn)難點(diǎn),守正創(chuàng)新。就三江源國(guó)家公園的試點(diǎn)案例而言,改革的重點(diǎn)難點(diǎn)在于健全完善公園社區(qū)治理體系,推進(jìn)公園社區(qū)的生態(tài)現(xiàn)代化。目前,國(guó)家公園的社區(qū)共管模式在國(guó)際社會(huì)運(yùn)用較為廣泛,該模式可調(diào)動(dòng)并發(fā)揮國(guó)家公園社區(qū)的主體性和參與作用,更好地利用社區(qū)力量和資源支撐國(guó)家公園的運(yùn)轉(zhuǎn)。我國(guó)可借鑒社區(qū)共管理念,結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn),構(gòu)建并不斷完善旨在促進(jìn)公園社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化治理體系。

公園社區(qū)治理體系的優(yōu)化,要把公園社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)現(xiàn)代化作為中心任務(wù),一方面社區(qū)治理要促進(jìn)自然生態(tài)的有效保護(hù)與修復(fù),另一方面社區(qū)治理要促進(jìn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。在具體建設(shè)和治理實(shí)踐中,需準(zhǔn)確及時(shí)地掌握公園社區(qū)的發(fā)展動(dòng)態(tài)和發(fā)展需求,了解國(guó)家公園體制運(yùn)行中面臨的具體矛盾問(wèn)題,科學(xué)分析各種問(wèn)題產(chǎn)生的具體機(jī)制,與時(shí)俱進(jìn)、有針對(duì)性地推進(jìn)制度創(chuàng)新,將國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)和公園社區(qū)的生態(tài)現(xiàn)代化進(jìn)程有機(jī)融合起來(lái),以提升國(guó)家公園體制的綜合效能。