張 健 陳云軒 張亦諾

【內(nèi)容提要】 拜登政府自執(zhí)政之初便將氣候政策作為優(yōu)先事項(xiàng)，試圖全面扭轉(zhuǎn)特朗普政府時(shí)期對(duì)待氣候治理的消極立場(chǎng)。在總結(jié)政策背后內(nèi)外部動(dòng)因的基礎(chǔ)上，本文將拜登政府的氣候政策歸納為重整國(guó)內(nèi)制度安排、重返全球氣候治理和發(fā)展綠色科技產(chǎn)業(yè)三大脈絡(luò)。本文進(jìn)一步從國(guó)內(nèi)黨派斗爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)格局動(dòng)蕩以及國(guó)家間利益沖突三個(gè)角度分析了拜登政府氣候政策的結(jié)構(gòu)性缺陷，并評(píng)估其進(jìn)展現(xiàn)狀與國(guó)內(nèi)外障礙。隨著2024 年美國(guó)總統(tǒng)大選將至，拜登政府在挖掘氣候領(lǐng)域政績(jī)潛力的同時(shí)，也將面臨更大的政治阻力。在當(dāng)前地緣政治環(huán)境與國(guó)際經(jīng)貿(mào)形勢(shì)不確定性上升的背景下，中國(guó)應(yīng)拓展氣候治理領(lǐng)域國(guó)際合作空間，承擔(dān)相應(yīng)國(guó)際責(zé)任，同時(shí)堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，維護(hù)自身合法權(quán)益。

氣候變化議題是全球性問(wèn)題，近年來(lái)逐步成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。2021 年10 月，格拉斯哥氣候大會(huì)（COP26）順利召開(kāi)，全球氣候治理進(jìn)入《巴黎協(xié)定》（Paris Agreement）全面落實(shí)階段。有效應(yīng)對(duì)氣候變化離不開(kāi)建設(shè)性跨國(guó)合作，特別是主要大國(guó)的積極參與。這其中，作為全球第一大經(jīng)濟(jì)體、第二大碳排放國(guó)與唯一霸權(quán)國(guó)，美國(guó)在全球氣候治理中的地位與作用至關(guān)重要。2017 年6 月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)特朗普（Donald Trump）宣布美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，氣候變化領(lǐng)域國(guó)際合作遭受重挫。2021 年拜登入主白宮后立刻逆轉(zhuǎn)了特朗普“開(kāi)倒車(chē)”的諸多政策，高調(diào)宣布重返《巴黎協(xié)定》，試圖恢復(fù)美國(guó)在氣候變化領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

然而，拜登政府“氣候新政”的實(shí)際效果卻有待檢驗(yàn)，國(guó)際上不少利益相關(guān)方也持觀(guān)望態(tài)度。一方面，自?shī)W巴馬以來(lái)美國(guó)三屆政府在氣候政策上舉措反復(fù)、進(jìn)退不定，不僅影響了全球氣候變化合作的順利開(kāi)展，也削弱了美國(guó)在這一領(lǐng)域的國(guó)際形象。另一方面，執(zhí)政兩年多以來(lái)，拜登政府面臨的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)日趨復(fù)雜，執(zhí)政基礎(chǔ)遭到削弱，主要戰(zhàn)略目標(biāo)的推進(jìn)舉步維艱。

既有研究對(duì)拜登政府氣候政策內(nèi)外動(dòng)因與措施框架進(jìn)行了詳實(shí)充分的分析，但隨著俄烏沖突、美歐貿(mào)易爭(zhēng)端等地緣政治、國(guó)際經(jīng)貿(mào)事件的發(fā)生并給國(guó)際環(huán)境帶來(lái)重大影響，拜登政府的氣候政策也面臨著更多的不確定性。因此，本文希望結(jié)合拜登政府氣候政策的內(nèi)外部動(dòng)因與實(shí)施框架，深入分析其政策固有的結(jié)構(gòu)性缺陷，并對(duì)各項(xiàng)舉措的落實(shí)情況與面臨的現(xiàn)實(shí)障礙進(jìn)行全面評(píng)估。

一、拜登政府氣候政策的動(dòng)因

（一）美國(guó)政府氣候政策的變遷

美國(guó)政府的氣候政策具有明顯的以?xún)牲h執(zhí)政地位輪換為分界線(xiàn)的周期性特點(diǎn)，民主黨總體上更加認(rèn)同并支持應(yīng)對(duì)氣候變化，共和黨則相對(duì)持保守和質(zhì)疑態(tài)度。[1]于宏源、張瀟然、李坤海：《多元與競(jìng)合：氣候治理中的大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)模式變革》，載《和平與發(fā)展》2023 年第2 期，第52—74 頁(yè)。進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，隨著美國(guó)國(guó)內(nèi)政治分歧與社會(huì)撕裂程度加深，政府之間的政策延續(xù)性遭到嚴(yán)重削弱，繼任者全盤(pán)推翻前任政府主張的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。美國(guó)氣候政策自然也經(jīng)歷了復(fù)雜而矛盾的變遷過(guò)程。

布什政府對(duì)氣候變化議題的態(tài)度較為消極，其基本立場(chǎng)是支持清潔能源，但反對(duì)接受約束性的減排目標(biāo)。[2]趙行姝： 《美國(guó)氣候政策轉(zhuǎn)向的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋》，載《當(dāng)代亞太》2008 年第6 期，第39—54 頁(yè)。2001 年，布什政府拒絕簽署《京都議定書(shū)》并于第二年公布了替代方案——“全球氣候變化計(jì)劃”（GCCI）和“潔凈天空計(jì)劃”（Clear Skies Initiative）。這實(shí)際上凸顯了布什政府對(duì)于國(guó)際義務(wù)的漠視與不信任。[3]朱慶華、王旭東：《布什政府溫室氣體減排政策評(píng)析》，載《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2003 年第3 期，第43—46 頁(yè)。奧巴馬政府則更具雄心壯志，希望在氣候變化領(lǐng)域建立領(lǐng)導(dǎo)地位，并引領(lǐng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。[4]Guri Bang, Miranda Schreurs, “A Green New Deal: Framing US climate leadership，”The European Union as a Leader in International Climate Change Politics, November 1，2010.在國(guó)內(nèi)層面，大力發(fā)展清潔能源技術(shù)與產(chǎn)業(yè)[5]例如： 《清潔安全能源法案》(Clean Energy Security Act)、《氣候行動(dòng)計(jì)劃》(Climate Action Act)和《清 潔電力計(jì)劃》(Clean Power Plan)。；在國(guó)際合作層面，推動(dòng)了《巴黎協(xié)定》的簽署，并成立了一系列多邊合作平臺(tái)，如“主要經(jīng)濟(jì)體能源和氣候論壇”（Major Economies Forum on Energy and Climate）和“氣候與清潔空氣聯(lián)盟”（Climate and Clean Air Coalition）。特朗普政府在氣候變化議題上大開(kāi)“歷史倒車(chē)”，幾乎推翻了奧巴馬政府所有的政策成果。特朗普重振傳統(tǒng)化石能源產(chǎn)業(yè)，廢除前任政府的氣候行政令。[6]特朗普在宣誓就職美國(guó)總統(tǒng)當(dāng)日簽署了《美國(guó)優(yōu)先能源計(jì)劃》(An American First Energy Plan)，致力于廢除奧巴馬政府的《氣候行動(dòng)計(jì)劃》。2017 年3 月28 日，特朗普簽署了《能源獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》(Promoting Energy Independence and Economic Growth)的總統(tǒng)行政令，旨在廢除《清潔電力計(jì)劃》。2017 年10 月11 日，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保署正式廢除了奧巴馬政府的《清潔能源計(jì)劃》(Clean Energy Programme)，重挫了奧巴馬政府的氣候政策遺產(chǎn)。2018 年3 月16 日，美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署在發(fā)布的戰(zhàn)略計(jì)劃中刪除了“氣候變化”的有關(guān)內(nèi)容。與此同時(shí)，特朗普政府還審查并解禁了奧巴馬政府對(duì)核能開(kāi)發(fā)的部分限制措施，高調(diào)公布了促進(jìn)核能發(fā)展的新計(jì)劃。更重要的是，特朗普政府在國(guó)際場(chǎng)合表現(xiàn)出明顯的單邊主義傾向，其標(biāo)志性舉動(dòng)便是退出《巴黎協(xié)定》，極大損害全球氣候治理的信心。

2020 年11 月，民主黨人喬·拜登（Joe Biden）擊敗特朗普當(dāng)選美國(guó)第46 任總統(tǒng)。國(guó)內(nèi)學(xué)者研究指出，拜登政府初期氣候政策的首要特征是“回歸傳統(tǒng)”，包括重返《巴黎協(xié)定》，重啟奧巴馬時(shí)期的環(huán)境立法等。[1]趙斌、謝淑敏：《重返〈巴黎協(xié)定〉：美國(guó)拜登政府氣候政治新變化》，載 《和平與發(fā)展》2021 年第3 期，第37—58 頁(yè)，第136 頁(yè)；劉建國(guó)、戢時(shí)雨、崔成、朱躍中、蔣欽云：《拜登政府氣候新政內(nèi)容及其影響》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2021 年第6 期，第161—176 頁(yè)，第8 頁(yè)；肖蘭蘭：《拜登氣候新政初探》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2021 年第5期，第41—50 頁(yè)，第61 頁(yè)；于宏源、張瀟然、汪萬(wàn)發(fā)：《拜登政府的全球氣候變化領(lǐng)導(dǎo)政策與中國(guó)應(yīng)對(duì)》，載《國(guó)際展望》2021 年第2 期，第27—44 頁(yè)，第153—154 頁(yè)。而在國(guó)際競(jìng)合層面，相關(guān)研究普遍認(rèn)為，美國(guó)將致力于重塑其在全球氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，而如何管控在氣候領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)成為中美關(guān)系的重要議題。[2]王瑞彬：《中美氣候競(jìng)合關(guān)系趨勢(shì)及前景》，載《國(guó)際石油經(jīng)濟(jì)》2022 年第1 期，第45—50 頁(yè)；唐新華：《美國(guó)氣候戰(zhàn)略及中美氣候合作》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2022 年第1 期，第8—16 頁(yè)，第61 頁(yè)。

（二）拜登政府氣候政策的內(nèi)外動(dòng)因

黨派對(duì)立的政治傳統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展訴求是拜登政府推行氣候政策的兩大國(guó)內(nèi)動(dòng)因。從民主、共和兩黨的意識(shí)形態(tài)分野來(lái)看，拜登所屬的民主黨有著積極應(yīng)對(duì)氣候變化的政治淵源。上世紀(jì)70 年代中東石油危機(jī)之后，“確保能源安全”的呼聲在美國(guó)內(nèi)開(kāi)始泛起。其中，民主黨對(duì)“能源獨(dú)立”與“環(huán)境保護(hù)”給予同等重視，這奠定了民主黨關(guān)注氣候議題的初始立場(chǎng)。[3]劉建國(guó)、戢時(shí)雨、崔成、朱躍中、蔣欽云： 《拜登政府氣候新政內(nèi)容及其影響》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2021 年第6 期，第161—176 頁(yè)。自上世紀(jì)80 年代氣候變化成為新興國(guó)際治理議題以來(lái)，克林頓、奧巴馬等民主黨政府都采取了積極措施，拜登本人在擔(dān)任副總統(tǒng)時(shí)也參與了《巴黎協(xié)定》簽署的相關(guān)工作。這種政治慣性在拜登政府氣候政策的用人方略與產(chǎn)業(yè)政策上均有體現(xiàn)。

民主黨背后的利益集團(tuán)也對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化有相應(yīng)訴求。有學(xué)者將美國(guó)利益集團(tuán)分為三類(lèi)：傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)、新興產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)和公益性利益集團(tuán)。[1]劉卿：《論利益集團(tuán)對(duì)美國(guó)氣候政策制定的影響》，載《國(guó)際問(wèn)題研究》2010 年第3 期，第58—64 頁(yè)。其中，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)如化石燃料集團(tuán)、傳統(tǒng)制造業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門(mén)等擔(dān)心轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式會(huì)影響其經(jīng)濟(jì)利益。他們大多位于美國(guó)的中西部和中南部，受到氣候問(wèn)題的影響較小。從歷史上看，這些州通常是共和黨的堅(jiān)實(shí)票倉(cāng)。與之相反，新興產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)大多屬于低耗能部門(mén)，他們集聚于東西部沿海地區(qū)，受環(huán)境污染與海平面上升影響嚴(yán)重，是民主黨的主要支持者和傳統(tǒng)票源。他們傾向于相信氣候變暖的危害，希望通過(guò)發(fā)展綠色科技和可持續(xù)產(chǎn)業(yè)來(lái)獲取利益?！叭蛏虡I(yè)氣候聯(lián)盟” （We Mean Business Coalition）牽頭美國(guó)國(guó)內(nèi)310 家企業(yè)與投資者，呼吁拜登政府將新的國(guó)家自主貢獻(xiàn)（NDCs）確立為：到 2030 年，美國(guó)的溫室氣體排放量要比 2005 年至少減少 50%。[2]“We Mean Business Coalition, Businesses & Investors Call for Ambitious U.S.NDC,” April 13, 2021, https://www.wemeanbusinesscoalition.org/ambitious-u-s-2030-ndc.受民主黨的政治傳統(tǒng)及背后的利益集團(tuán)影響，拜登政府的氣候政策需反映和維護(hù)新興產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的利益，打壓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)的擴(kuò)張。

同時(shí)，拜登政府希望以應(yīng)對(duì)氣候變化為載體促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與綠色科技發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鞏固美國(guó)的技術(shù)霸權(quán)。2020 年新冠疫情和隨之而來(lái)的金融、就業(yè)危機(jī)讓美國(guó)經(jīng)濟(jì)受到重挫，這也成為特朗普連任希望破產(chǎn)的關(guān)鍵原因。在此情況下，如何重振美國(guó)經(jīng)濟(jì)，切實(shí)消除新冠疫情帶來(lái)的一系列負(fù)面影響，成為拜登政府鞏固民意支持率的重中之重。為此，拜登政府希望通過(guò)增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和氣候變化領(lǐng)域的投資[3]The White House, “The Biden-Harris Administration Immediate Priorities,” January 10, 2021, https://www.whitehouse.gov/priorities.，帶動(dòng)相關(guān)高新、綠色產(chǎn)業(yè)回流美國(guó)，創(chuàng)造就業(yè)崗位，改善民眾收入水平，進(jìn)而促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的復(fù)蘇。[4]高波、張曉通：《新冠肺炎疫情下拜登政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策范式研究》，載《美國(guó)研究》2022 年第4 期，第95—110 頁(yè)，第7 頁(yè)。2021 年4 月，美國(guó)務(wù)卿布林肯（Antony J.Blinken）在“美國(guó)的全球氣候領(lǐng)導(dǎo)力”演講中表示，美國(guó)在清潔能源領(lǐng)域落后于中國(guó)，需要加大投入促進(jìn)創(chuàng)新，維持全球競(jìng)爭(zhēng)力。[1]Antony J.Blinken, “Tackling the Crisis and Seizing the Opportunity: America’s Global Climate Leadership,” April 19, 2021, https://www.state.gov/secretary-antony-jblinken-remarks-to-the-chesapeake-bay-foundation-tackling-the-crisis-and-seizingthe-opportunity-americas-global-climate-leadership/.

在國(guó)際層面，氣候變化形勢(shì)日益嚴(yán)峻，相應(yīng)國(guó)際合作加速落地。這成為拜登政府推行積極氣候政策的重要外部動(dòng)因。2015 年《巴黎協(xié)定》的簽署代表著全球氣候治理從共識(shí)走向?qū)嶋H行動(dòng)，世界主要經(jīng)濟(jì)體紛紛提出國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)。[2]世界資源研究所：“氣候觀(guān)察項(xiàng)目” (Climate Watch), November 3, 2021, https://www.climatewatchdata.org/net—zerotracker?showEUCountries=true/。同時(shí)，氣候變化給人類(lèi)社會(huì)帶來(lái)的威脅也愈發(fā)清晰，2023 年3 月聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化委員會(huì)（IPCC）第六次評(píng)估報(bào)告再次警告氣候變化威脅的嚴(yán)重性與廣泛性，呼吁世界各國(guó)加速推進(jìn)適應(yīng)和減緩氣候變化的行動(dòng)。[3]IPCC, “SYNTHESIS REPORT OF THE IPCC SIXTH ASSESSMENT REPORT(AR6) Summary for Policymakers,” March 22, 2023, https://www.chathamhouse.org/2023/03/what-ipcc-report-means-global-action?gclid=CjwKCAjwvdajBhBEEiwAeMh1U5mf2W5s WdriQ-8DKDIEdlqPivjOSXIxsy-kdHy-h80XHdj77xUfKRoCFAAQAvD_BwE.在這一背景下，作為世界最大經(jīng)濟(jì)體的美國(guó)如果仍然消極對(duì)待國(guó)際責(zé)任，相應(yīng)的反差將繼續(xù)損害美國(guó)的國(guó)家形象與外部利益。

此外，特朗普?qǐng)?zhí)政期間大搞單邊主義，嚴(yán)重破壞了美國(guó)的國(guó)際形象與盟友關(guān)系。隨著美國(guó)出于遏壓中國(guó)需要重回“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”戰(zhàn)略，重新展現(xiàn)國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力與大國(guó)地位、修復(fù)與全球盟友的關(guān)系成為當(dāng)務(wù)之急。拜登執(zhí)政前后，中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)愈發(fā)明顯。[4]Myers, S.L.and Mozur, P., “Caught in Ideological Spiral', U.S.and China Drift Toward Cold War,” July 14, 2020.https://www.nytimes.com/2020/07/14/world/asia/coldwar-china-us.html.2021 年3 月，拜登政府上任方滿(mǎn)一月就在《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略指南》中直言中國(guó)是“美國(guó)的頭號(hào)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”；拜登在首次外交政策演講中更是強(qiáng)調(diào)中國(guó)是美國(guó)“最重要的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”。[5]Joseph R.Biden, Jr.“Remarks by President Biden on America’s Place in the World,” February 4, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speechesremarks/2021/02/04/remarks-by-president-bidenon-americas-place-in-the-world/.中國(guó)學(xué)者也指出，中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)主導(dǎo)下的世界正在形成。[1]閻學(xué)通、徐舟：《數(shù)字時(shí)代初期的中美競(jìng)爭(zhēng)》，載《國(guó)際政治科學(xué)》2021 年第1 期，第24—55 頁(yè)。與此同時(shí)，此前特朗普政府單邊主義行徑引起了美國(guó)盟友國(guó)家的不滿(mǎn)和擔(dān)憂(yōu)。在“美國(guó)優(yōu)先”（America First）綱領(lǐng)的指引下，特朗普政府要求“公平貿(mào)易”而非“自由貿(mào)易”，宣布退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP），并就“北美自由貿(mào)易協(xié)定”“美韓自貿(mào)協(xié)定”展開(kāi)重新談判。同時(shí)，特朗普政府還將美國(guó)提供給盟友的安全保障視為商品，要求美國(guó)的安全伙伴向美國(guó)付費(fèi)。[2]趙明昊：《“美國(guó)優(yōu)先”與特朗普政府的亞太政策取向》，載《外交評(píng)論》2017 年第4 期，106—134 頁(yè)。這些舉措動(dòng)搖了美國(guó)盟友圈的信任基礎(chǔ)，導(dǎo)致美國(guó)同盟的凝聚力的下降。[3]閻學(xué)通：《美國(guó)與盟友的關(guān)系非冷戰(zhàn)化》，載《國(guó)際政治科學(xué)》2021 年第4 期，第4—6 頁(yè)。在這種情況下，氣候議題被拜登政府視作鞏固全球領(lǐng)導(dǎo)地位、對(duì)沖中國(guó)影響力的重要外交政策工具。[4]李坤澤、戚凱:《拜登政府“綠色新政”與民主黨綠色轉(zhuǎn)型》，載《國(guó)際論壇》2021 年第3 期，第119—135 頁(yè)，第159—160 頁(yè)。

如上所言，美國(guó)的內(nèi)外環(huán)境與政治傳統(tǒng)在拜登政府制定氣候政策的過(guò)程中具有指導(dǎo)性作用，其中，應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化以及隨即而來(lái)的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)是拜登政府氣候政策的動(dòng)機(jī)與目標(biāo)，而政治傳統(tǒng)則對(duì)其氣候政策的偏好產(chǎn)生影響。因此，本文在此首先闡釋拜登政府上任之初所面臨的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，以及民主黨在氣候變化議題上的傳統(tǒng)立場(chǎng)與民意基礎(chǔ)。

二、拜登政府氣候政策的實(shí)施框架

在上述內(nèi)外動(dòng)因的影響下，拜登政府的氣候政策框架由三大支柱組成：重整國(guó)內(nèi)制度安排、重返全球氣候治理和發(fā)展綠色科技產(chǎn)業(yè)。

（一）重整國(guó)內(nèi)制度安排

拜登政府通過(guò)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職務(wù)安排，恢復(fù)重整氣候治理的國(guó)內(nèi)治理框架。拜登上臺(tái)之初便簽署兩項(xiàng)行政命令，宣布美國(guó)將重新加入《巴黎協(xié)定》，并將氣候變化視作外交政策與國(guó)家安全的基本要素。[1]The White House, “Executive Order on Climate—Related Financial Risk,” May 20, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/05/20/executive-order-on-climate-related-financial-risk/.在機(jī)構(gòu)設(shè)置與職務(wù)安排上，拜登政府也對(duì)氣候議題做出專(zhuān)門(mén)部署：新設(shè)總統(tǒng)氣候特使（Special Presidential Envoy for Climate）與國(guó)家氣候顧問(wèn)（National Climate Advisor），分別由奧巴馬政府時(shí)期的國(guó)務(wù)卿克里（John Kerry）和環(huán)境保護(hù)局局長(zhǎng)麥卡錫（Gina McCarthy）擔(dān)任。同時(shí)，由支持“綠色新政”（Green New Deal）的民主黨人德布·哈蘭（Deb Haaland）出任內(nèi)政部長(zhǎng)。此外，拜登還增設(shè)氣候政策辦公室與國(guó)家氣候工作組（National Climate Task Force），以高級(jí)別官員領(lǐng)銜推進(jìn)氣候政策。在科研領(lǐng)域，拜登成立高級(jí)氣候研究計(jì)劃署（ARPA-C），并提供1 億美元先期研究資金，重新恢復(fù)聯(lián)邦政府對(duì)相關(guān)學(xué)術(shù)界的支持。[2]The White House, “Biden-Harris Administration Launches American Innovation Effort to Create Jobs and Tackle the Climate Crisis,” February 11, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/02/11/biden-harrisadministration-launches-american-innovation-effort-to-create-jobs-and-tackle-theclimate-crisis/.2022 年4 月，拜登政府在制訂2023 財(cái)年預(yù)算過(guò)程中，首次以量化方式將氣候變化風(fēng)險(xiǎn)納入決策之中。[3]The White House, “Quantifying Risks to the Federal Budget from Climate Change,” April 04, 2022, https://www.whitehouse.gov/omb/briefing-room/2022/04/04/quantifyingrisks-to-the-federal-budget-from-climate-change/.

（二）重返全球氣候治理

拜登政府重返國(guó)際制度安排，協(xié)調(diào)全球盟友的氣候政策立場(chǎng)，鞏固氣候治理領(lǐng)域的國(guó)際主導(dǎo)地位。拜登政府迫切期望在氣候變化領(lǐng)域重建基于規(guī)則的國(guó)際秩序與盟友網(wǎng)絡(luò)，掌握細(xì)分議題話(huà)語(yǔ)權(quán)，尤其要扭轉(zhuǎn)特朗普時(shí)期單邊主義行徑帶來(lái)的負(fù)面影響。在就職演講中，拜登直言要修復(fù)美國(guó)的聯(lián)盟關(guān)系，并重塑美國(guó)“強(qiáng)大且值得信任的國(guó)際形象”。[4]The White House, “Inaugural Address by President Joseph R.Biden Jr.,” January 20, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/01/20/inaugural-address-by-president-joseph-r-biden-jr/.在氣候變化領(lǐng)域，除了重返 《巴黎協(xié)定》之外，2021 年4 月，拜登發(fā)起“領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)”（Leaders Summit on Climate），由美副總統(tǒng)哈里斯主持會(huì)議，包括中、俄在內(nèi)的40 個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)視頻方式參加。美方在會(huì)上宣布將確定新的國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)（NDC）。這一新標(biāo)準(zhǔn)承諾美國(guó)將在2030 年時(shí)把溫室氣體排放水平在2005 年基礎(chǔ)上減少50—52%，并在2035 年實(shí)現(xiàn)電力產(chǎn)業(yè)零排放。[1]The White House,“FACT SHEET: President Biden’s Leaders Summit on Climate,” April 23, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2021/04/23/fact-sheet-president-bidens-leaders-summit-on-climate/.2022 年11 月舉行的第27 屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)（COP27）上，拜登又高調(diào)宣布了數(shù)項(xiàng)倡議，包括將對(duì)氣候適應(yīng)基金的認(rèn)捐額提高到1億美元，并向非洲、埃及提供更多氣候援助。[2]The White House,“FACT SHEET: President Biden Announces New Initiatives at COP27 to Strengthen U.S.Leadership in Tackling Climate Change,” November 11, 2022,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/11/11/fact-sheetpresident-biden-announces-new-initiatives-at-cop27-to-strengthen-u-s-leadershipin-tackling-climate-change/.布林肯、克里等美高級(jí)官員也頻繁出席各種多邊與雙邊氣候治理活動(dòng)，意在展現(xiàn)美國(guó)重回氣候治理領(lǐng)域的姿態(tài)和決心。

除了在國(guó)際舞臺(tái)上展現(xiàn)存在感之外，拜登政府還致力于構(gòu)建氣候變化領(lǐng)域雙邊與多邊合作機(jī)制，其中，具有代表性的包括跨大西洋綠色合作機(jī)制、印太氣候合作機(jī)制以及“先行者聯(lián)盟”等。

跨大西洋綠色合作機(jī)制包括美國(guó)與歐洲主要國(guó)家，以2020 年底歐盟委員會(huì)發(fā)布的《全球變局下的新歐盟—美國(guó)議程》為基礎(chǔ)。[3]European Commission,“EU-US: A new transatlantic agenda for global change,” December 2, 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_2279.2021 年6 月，在歐盟-美國(guó)峰會(huì)上，美歐雙方提出建立跨大西洋綠色技術(shù)聯(lián)盟，促進(jìn)綠色技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用。[4]Sarah Jackson,“Jump starting the Transatlantic Green Technology Alliance,” February 11, 2020, https://www.e3g.org/news/jumpstarting-the-transatlantic-greentechnology-alliance/.同時(shí)，美歐貿(mào)易與技術(shù)委員會(huì)（TTC）也增設(shè)一個(gè)氣候與清潔能源技術(shù)工作組，支持相關(guān)商品、服務(wù)與技術(shù)的跨大西洋流通。

印太氣候合作機(jī)制則以美國(guó)、印度、日本和澳大利亞四國(guó)為主要成員。2021 年9 月,拜登與印度總理莫迪（Narendra Modi）發(fā)表聯(lián)合聲明，宣布美國(guó)將通過(guò)“戰(zhàn)略清潔能源伙伴關(guān)系”（SCEP）與“氣候行動(dòng)和資金動(dòng)員對(duì)話(huà)”（CAFMD），推進(jìn)美國(guó)-印度2030 年氣候與清潔能源議程。美國(guó)還將為印度國(guó)內(nèi)的可再生能源建設(shè)提供支持。[1]The White House, “U.S.-India Joint Leaders’ Statement: A Partnership for Global Good,” September 24, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2021/09/24/u-s-india-joint-leaders-statement-a-partnership-for-global-good/.美國(guó)與日本也在“印太經(jīng)濟(jì)框架”（IPEF）下進(jìn)一步推進(jìn)氣候變化合作，在拜登政府任期內(nèi)建立了“清潔能源與能源安全倡議”“日本-美國(guó)-湄公河電力伙伴關(guān)系”（JUMPP）等合作機(jī)制。[2]唐新華：《“印太經(jīng)濟(jì)框架”中的“技術(shù)聯(lián)盟”》, 中美聚焦網(wǎng)，2022 年5 月30 日，http://cn.chinausfocus.com/peace—security/20220530/42601.html；仇朝兵：《美國(guó)與印太國(guó)家能源合作：動(dòng)因、特點(diǎn)及影響》，載《美國(guó)研究》2021 年第6 期，第54—83 頁(yè)，第6 頁(yè)。而在多邊層面，2021 年的美日印澳“四邊機(jī)制”（QUAD）領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，四國(guó)依托港口與產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，提出了“綠色航運(yùn)網(wǎng)絡(luò)”（Green-Shipping Network）、“清潔氫能源伙伴關(guān)系”（Clean Hydrogen Partnership）等氣候合作計(jì)劃，提升成員國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的適應(yīng)能力、韌性與準(zhǔn)備程度。[3]The White House,“Fact Sheet: Quad Leaders' Summit,” September 24, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/24/fact-sheet-quadleaders-summit/.

“先行者聯(lián)盟”（First Movers Coalition）由美國(guó)總統(tǒng)氣候特使克里與世界經(jīng)濟(jì)論壇（WEF）在格拉斯哥大會(huì)上提出，其初衷是促進(jìn)頭部跨國(guó)企業(yè)承諾購(gòu)買(mǎi)綠色技術(shù)與服務(wù)。[4]US Department of State, “Launching the First Movers Coalition at the 2021 UN Climate Change Conference,” November 4, 2021.https://www.state.gov/launching-the-first-moverscoalition-at-the-2021-un-climate-change-conference/.這一聯(lián)盟的成員均為跨國(guó)企業(yè)，目前已有波音、美聯(lián)航、美國(guó)銀行、洛克菲勒、貝恩公司等美國(guó)各行業(yè)頭部企業(yè)宣布加入。“先行者聯(lián)盟”當(dāng)前主要關(guān)注鋼鐵、水泥、鋁業(yè)、化工、航運(yùn)、航空、卡車(chē)與直接空氣捕集（Direct Air Capture）。其中，前七個(gè)行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所產(chǎn)生的排放占到全球碳排放三分之一以上，并且其現(xiàn)有能源替代品在成本上不具備競(jìng)爭(zhēng)力；直接空氣捕集可以減少大氣中的溫室氣體，但目前也需要進(jìn)一步融資才能推進(jìn)商業(yè)化。

綜上而言，拜登政府將全球范圍內(nèi)的氣候盟友網(wǎng)絡(luò)視作重建美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵步驟。這種網(wǎng)絡(luò)以美國(guó)傳統(tǒng)盟友關(guān)系與大量雙邊、多邊合作機(jī)制為基礎(chǔ)，既包括了擁有共同氣候利益的主權(quán)國(guó)家，也納入了在全球治理議題中發(fā)揮著獨(dú)特作用的跨國(guó)企業(yè)。拜登政府的盤(pán)算是，這一以技術(shù)與利益為紐帶的盟友網(wǎng)絡(luò)一旦建成，不僅美國(guó)在全球氣候治理中的地位將得到前所未有的提升，在該網(wǎng)絡(luò)之外被美國(guó)視作戰(zhàn)略對(duì)手的國(guó)家則可能難以在國(guó)際社會(huì)推進(jìn)氣候治理主張，并承受巨大的外部壓力。

雖然目前這一氣候盟友網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)未成形，但拜登政府已經(jīng)開(kāi)始借助現(xiàn)有國(guó)際合作基礎(chǔ)，爭(zhēng)奪在氣候治理次級(jí)領(lǐng)域的議程設(shè)置與標(biāo)準(zhǔn)制訂權(quán)。在減少溫室氣體排放領(lǐng)域，甲烷成為拜登政府的關(guān)注重點(diǎn)。2021 年格拉斯哥大會(huì)前夕，美國(guó)與歐盟合作發(fā)起《全球甲烷減排承諾》[1]International Energy Agency,“The Global Methane Pledge,” February 23, 2022,https://www.iea.org/reports/global-methane-tracker-2022/the-global-methane-pledge.，并開(kāi)發(fā)了針對(duì)礦業(yè)開(kāi)采、農(nóng)牧業(yè)、天然氣等高甲烷排放行業(yè)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)工具。這一倡議提出，到2030 年將人為因素造成的甲烷排放在2020 年基礎(chǔ)上減少30%，不僅得到了發(fā)達(dá)國(guó)家的積極響應(yīng)，印尼、墨西哥等發(fā)展中國(guó)家也表達(dá)了支持。在格拉斯哥大會(huì)上，超過(guò)100 個(gè)國(guó)家簽署了這一倡議。在《全球甲烷減排承諾》框架內(nèi)，美歐可以對(duì)各主要經(jīng)濟(jì)體的甲烷排放量進(jìn)行測(cè)算與限制，進(jìn)而獲取減排議題中的話(huà)語(yǔ)權(quán)。

同時(shí)，拜登政府還聯(lián)合其他發(fā)達(dá)國(guó)家，試圖修改溫控目標(biāo)與碳中和進(jìn)程標(biāo)準(zhǔn)。在《巴黎協(xié)定》中，各締約方同意將全球平均溫度升幅控制在2℃以?xún)?nèi)，并繼續(xù)爭(zhēng)取把溫度升幅限定在1.5℃，這一目標(biāo)目前已經(jīng)得到了國(guó)際社會(huì)的一致認(rèn)可。然而，在2021 年的第76 屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)和“主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候論壇”（MEF）上，拜登政府都提出要將全球溫控目標(biāo)明確限制在1.5℃。這一行為擾亂了全球氣候治理共識(shí)與國(guó)際公約的信用基礎(chǔ)，反映出美國(guó)希望用本國(guó)的氣候政策目標(biāo)取代當(dāng)前聯(lián)合國(guó)框架下的共識(shí)。此外，拜登政府還聯(lián)合歐洲提出“2050 碳中和議程”，試圖縮短發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)碳中和的時(shí)間表，減少發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)氣候承諾的歷史責(zé)任與融資成本。

金融是科技發(fā)展與產(chǎn)業(yè)革命的孵化器，因而跨國(guó)綠色金融機(jī)制也成為拜登政府的“氣候新政”關(guān)注的另一次級(jí)領(lǐng)域。在2021 年4 月的“領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)”上，拜登提出要建立“國(guó)際氣候融資計(jì)劃”（International Climate Finance Plan），到2024 年將美國(guó)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的氣候融資提升到奧巴馬政府后期的兩倍，同時(shí)承諾停止對(duì)化石能源項(xiàng)目進(jìn)行官方融資。[1]The White House,“U.S.International Climate Finance Plan,” April, 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/04/U.S.-International-Climate-Finance-Plan-4.22.21-Updated-Spacing.pdf; US Department of State,《概述：美國(guó)國(guó)際氣候融資計(jì)劃》（中文翻譯），https://www.state.gov/translations/chinese/%E6%A6%82%E8%BF%B0%EF%BC%9A%E7%BE%8E%E5%9B%BD%E5%9B%BD%E9%99%85%E6%B0%94%E5%80%99%E8%9E%8D%E8%B5%84%E8%AE%A1%E5%88%92/.拜登政府還積極探索氣候變化領(lǐng)域碳排放等交易市場(chǎng)的規(guī)則建設(shè)，試圖將這些新興領(lǐng)域納入美國(guó)金融霸權(quán)體系之中。同時(shí)，克里與美財(cái)政部長(zhǎng)耶倫（Janet Yellen）為推動(dòng)聯(lián)合國(guó)凈零銀行聯(lián)盟（NZBA）的建立也發(fā)揮了重要作用。

拜登政府在爭(zhēng)奪氣候治理領(lǐng)域的議程設(shè)置權(quán)和標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的同時(shí)，還將氣候問(wèn)題安全化，借氣候變化議題打擊戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，推進(jìn)地緣政治目標(biāo)，全方位鞏固美國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)與政治體系中的霸權(quán)地位，其中對(duì)中國(guó)的經(jīng)貿(mào)制裁與輿論攻勢(shì)尤其猛烈。[2]湯偉：《拜登政府對(duì)華氣候政策的競(jìng)爭(zhēng)邏輯》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2023 年第2 期，第22—40 頁(yè)。一方面，拜登政府以“人權(quán)”為由遏制中國(guó)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當(dāng)前，中國(guó)在清潔能源的研發(fā)與應(yīng)用上積累了一定的技術(shù)儲(chǔ)備，特別是在風(fēng)電、光伏、電動(dòng)汽車(chē)等領(lǐng)域具備相當(dāng)強(qiáng)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。為遏制中國(guó)的科技進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，拜登政府重拾“人權(quán)”這一美國(guó)民主黨在對(duì)外戰(zhàn)略中偏好的政策工具。首先，美國(guó)政府開(kāi)展一系列造勢(shì)活動(dòng)，搶占?xì)夂蛑卫眍I(lǐng)域的道德高地。在國(guó)內(nèi)，拜登政府提出“正義40 倡議”（Justice 40 Initiative），救助受氣候危機(jī)影響的邊緣群體，并在白宮與司法部成立相關(guān)辦公室[1]The White House,“Justice40 A Whole-of-Government Initiative,” July 25, 2022,https://www.whitehouse.gov/environmentaljustice/justice40/.；在國(guó)際上，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署積極在全球推動(dòng)“氣候公平”行動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，美國(guó)開(kāi)始以“人權(quán)”為借口攻擊以光伏為代表的中國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)，企圖鼓動(dòng)國(guó)際市場(chǎng)抵制中國(guó)產(chǎn)品與服務(wù)，削弱中國(guó)在這一領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力。2021 年6 月，拜登政府以“強(qiáng)迫勞動(dòng)”與“維吾爾人權(quán)”等問(wèn)題為借口，將中國(guó)數(shù)家光伏企業(yè)列入“實(shí)體清單”。[2]鄭亮、夏晴：《美國(guó)制裁新疆光伏產(chǎn)業(yè)的自私與霸權(quán)底色》，中國(guó)人權(quán)網(wǎng)，2022年1 月30 日，https://www.humanrights.cn/html/2022/2_0130/62906.html。2021 年底，拜登正式簽署《維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法案》，禁止美國(guó)企業(yè)從進(jìn)口部分或全部在新疆生產(chǎn)制造的產(chǎn)品，這其中就包括光伏產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)材料多晶硅。[3]Antony J.Blinken,“Implementation of the Uyghur Forced Labor Prevention Act,” June 21, 2022, https://www.state.gov/implementation-of-the-uyghur-forcedlabor-prevention-act/.中國(guó)在全球光伏產(chǎn)業(yè)鏈中居于重要地位，對(duì)中國(guó)企業(yè)的制裁直接影響了上下游實(shí)體的正常經(jīng)營(yíng)。拜登政府這一行為雖打著“人權(quán)”與“道義”的旗幟，但其本質(zhì)目標(biāo)是打壓中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)，遏制新疆乃至中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定，最終破壞了全球應(yīng)對(duì)氣候變化的共同努力。

另一方面，拜登政府對(duì)“一帶一路”倡議等中國(guó)政府倡導(dǎo)的全球治理行動(dòng)進(jìn)行抵制，污稱(chēng)這些活動(dòng)不符合氣候變化標(biāo)準(zhǔn)，試圖阻止中國(guó)在海外的正常經(jīng)貿(mào)活動(dòng)。早在競(jìng)選階段，拜登就在《外交事務(wù)》雜志上撰文稱(chēng)，中國(guó)通過(guò)“一帶一路”倡議投資化石能源項(xiàng)目，將排放轉(zhuǎn)移到沿線(xiàn)國(guó)家，并揚(yáng)言要予以阻止。[4]Joseph R.Biden, Jr,“Why America Must Lead Again,” January 23, 2020, https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-01-23/why-america-must-lead-again.這一思想在其上臺(tái)后得到了進(jìn)一步貫徹，美高級(jí)官員在各種國(guó)際場(chǎng)合反復(fù)攻擊中國(guó)的海外援助實(shí)踐，認(rèn)為中國(guó)采取的是“先污染后治理”模式，不符合氣候治理標(biāo)準(zhǔn)。[1]Angela Tritto,“China’s Belt and Road Initiative: from perceptions to realities in Indonesia’s coal power sector,”Energy Strategy Reviews, March 2021.美國(guó)外交學(xué)會(huì)（CFR）發(fā)布的《中國(guó)“一帶一路”倡議對(duì)美國(guó)的影響》報(bào)告也宣稱(chēng)，中國(guó)輸出的煤電技術(shù)會(huì)讓沿線(xiàn)國(guó)家增加對(duì)化石能源的依賴(lài)，阻礙當(dāng)?shù)貧夂騿?wèn)題的解決。[2]Jennifer Hillman and David Sacks,“China’s Belt and Road: Implications for the United States,” Council on Foreign Relations, March 2021, https://www.cfr.org/report/chinas-belt-and-road-implications-for-the-united-states/findings.同時(shí)，拜登政府在G7 集團(tuán)會(huì)議上提出了“重建更好世界”（Build Back Better World）計(jì)劃，主打所謂“更加透明、高標(biāo)準(zhǔn)”的國(guó)際援助方案，聚焦氣候變化等領(lǐng)域，擺明立場(chǎng)與中國(guó)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。

（三）發(fā)展綠色科技產(chǎn)業(yè)

拜登政府以氣候政策為載體，推進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步。具體來(lái)看，拜登政府希望通過(guò)氣候政策提高美國(guó)綠色科技與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。應(yīng)對(duì)氣候變化的一大要點(diǎn)在于發(fā)展可持續(xù)產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)氣候“適應(yīng)”（Adaption）與“緩解”（Mitigation）目標(biāo)。在這過(guò)程中，科技創(chuàng)新與綠色產(chǎn)業(yè)是國(guó)家兌現(xiàn)氣候變化目標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)全球治理合作的主要驅(qū)動(dòng)因素。正如美國(guó)務(wù)卿布林肯在關(guān)于美國(guó)氣候領(lǐng)導(dǎo)力的演講中所提到的，美國(guó)在清潔能源革命中暫時(shí)落后，因而需要加大資源投入，提高美國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。[3]Antony J.Blinken,“Tackling the Crisis and Seizing the Opportunity: America’s Global Climate Leadership,” U.S.Department of State, April 19, 2021.特朗普在任期內(nèi)不僅對(duì)外退出全球氣候治理機(jī)制，對(duì)內(nèi)也削減對(duì)清潔能源科技的補(bǔ)貼，裁撤相應(yīng)的行政與科研機(jī)構(gòu)，阻礙了美國(guó)綠色科技與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。拜登上臺(tái)后，迅速采取措施以扭轉(zhuǎn)這一局面。2021 年11 月，拜登簽署《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act），具體舉措包括：關(guān)注氣候變化對(duì)道路與橋梁的影響，建立氣候友好型鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)，推進(jìn)機(jī)場(chǎng)與港口應(yīng)用電氣化與低碳技術(shù)，發(fā)展電動(dòng)汽車(chē)與充電網(wǎng)絡(luò)等。此外，該法案還專(zhuān)門(mén)投資1150 億美元推進(jìn)清潔能源轉(zhuǎn)型與電力基礎(chǔ)設(shè)施改造。[1]張厶月, 祝琳：《美國(guó)〈基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案〉概況, 進(jìn)展及影響》，載《社會(huì)科學(xué)前沿》2022 年第5 期，第1580-1586 頁(yè)。同樣在執(zhí)政的第一年，拜登政府提出“重建美好未來(lái)”預(yù)算框架（Build Back Better Framework）的修訂版本，計(jì)劃向清潔能源產(chǎn)業(yè)投資5550 億美元，覆蓋建筑、交通、電力、農(nóng)業(yè)等多個(gè)產(chǎn)業(yè)，幫助美國(guó)在2030 年實(shí)現(xiàn)減少十億噸溫室氣體排放的目標(biāo)，在2005 年排放水平上減排50—52%。[2]The White House,“President Biden Announces the Build Back Better Framework,” October 28, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2021/10/28/president-biden-announces-the-build-back-better-framework/.由于該計(jì)劃在美國(guó)國(guó)內(nèi)遭到一定抵制，拜登政府調(diào)整了計(jì)劃內(nèi)容并更改了計(jì)劃名稱(chēng)，而修訂后的版本于2022 年8 月在美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)。新版本計(jì)劃對(duì)清潔能源產(chǎn)業(yè)的投入降低至3690 億美元，但仍然覆蓋了清潔用電、減少碳排放、可再生能源應(yīng)用等領(lǐng)域。[3]The White House,“FACT SHEET: The Inflation Reduction Act Supports Workers and Families,” August 19, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2022/08/19/fact-sheet-the-inflation-reduction-act-supports-workers-and-families/.這一計(jì)劃在客觀(guān)上取得了一定成效，全美清潔電力協(xié)會(huì)（American Clean Power Association）統(tǒng)計(jì)稱(chēng)，2022 年8 月—2023 年8 月，全美私人部門(mén)建立了近80 個(gè)大型清潔能源設(shè)施，總投資額達(dá)2710 億美元，是過(guò)去7 年的總和。[4]“NEW REPORT: Private Sector Investments in U.S.Clean Energy Sector Exceeded$270 Billion in Last Year,” American Clean Power Association, August 7, 2023, https://cleanpower.org/news/investing-in-america/.

2022 年2 月的《美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》則尤為清晰地體現(xiàn)了拜登氣候政策的競(jìng)爭(zhēng)性特征。在氣候領(lǐng)域，此法案支持美國(guó)能源部科學(xué)辦公室、國(guó)家科學(xué)基金等機(jī)構(gòu)加強(qiáng)基礎(chǔ)能源研究，鼓勵(lì)清潔能源技術(shù)孵化與商業(yè)應(yīng)用，提高美國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域的全球競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，法案還希望著力提高大型電力變壓器與太陽(yáng)能設(shè)施適應(yīng)氣候變化的韌性，并計(jì)劃未來(lái)5 年每年撥款6 億美元，幫助美國(guó)企業(yè)減少對(duì)于中國(guó)產(chǎn)能的依賴(lài)。2022 年8 月16 日，拜登簽署了國(guó)會(huì)兩院通過(guò)的《2022 年通貨膨脹削減法案》（Inflation Reduction Act of 2022），旨在通過(guò)引導(dǎo)美國(guó)未來(lái)十年內(nèi)向能源安全和氣候變化領(lǐng)域投資，發(fā)展在岸綠色工業(yè)生產(chǎn)和刺激綠色消費(fèi)，支持和保護(hù)本土制造業(yè)，并扶持新能源汽車(chē)等新興產(chǎn)業(yè)，總金額約為7370 億美元。這一法案被廣泛視為美國(guó)史上規(guī)模最大的氣候投資法案，其預(yù)期效果是，到2030 年，使美國(guó)的溫室氣體排放量比2005 年減少40%。[1]辛嘉楠、韓煒、才婧婧、張笑寒、趙文博、鄒驥：《美國(guó)通脹削減法案會(huì)有多大影響？》，《財(cái)經(jīng)》雜志，2022 年10 月9 日，https://mp.weixin.qq.com/s/FQ—SESZhEZPU6—w7eM—Pag。根據(jù)該法案，約3690 億美元將用于氣候變化和能源安全領(lǐng)域的投資，其中，包括100 億美元用于新能源汽車(chē)和可再生能源技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資稅收減免，將使新能源汽車(chē)購(gòu)買(mǎi)者最多可以減免7500 美元的稅金，并提供二手電動(dòng)汽車(chē)貸款（不包括電動(dòng)自行車(chē)），顯然會(huì)對(duì)美新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到重要的支持作用。[2]余啟彥：《削減通脹法案中的氣候變化條款及其對(duì)華影響》，清華大學(xué)戰(zhàn)略與安全研究中心，2022 年9 月7 日，https://ciss.tsinghua.edu.cn/info/wzjx_mggc/5246。

如上文所述，在內(nèi)外動(dòng)因的作用下，拜登政府的“氣候新政”體現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)建設(shè)和國(guó)際競(jìng)合的復(fù)合屬性。應(yīng)對(duì)氣候變化只是拜登政府推行一系列政治、經(jīng)濟(jì)、外交戰(zhàn)略的載體與抓手，拜登政府的實(shí)際目的是借助一個(gè)在美國(guó)內(nèi)外具有治理基礎(chǔ)的技術(shù)性議題凝聚共識(shí)，從而為占領(lǐng)綠色科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展制高點(diǎn)、重塑?chē)?guó)際主導(dǎo)權(quán)、強(qiáng)化大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)等核心議程提供更加合理的依據(jù)。

三、拜登政府氣候政策固有的結(jié)構(gòu)性缺陷及影響

打擊國(guó)內(nèi)對(duì)立黨派、鞏固議題主導(dǎo)權(quán)、振興綠色產(chǎn)業(yè)、遏制戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手是拜登政府氣候政策的四個(gè)主要目的。表面上看，這四者兼顧了國(guó)內(nèi)與國(guó)外兩個(gè)視角、政治與經(jīng)濟(jì)兩個(gè)層面的協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，當(dāng)前美國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)的政治極化趨勢(shì)愈演愈烈，全球范圍內(nèi)各主要經(jīng)濟(jì)體的實(shí)力對(duì)比與利益訴求也正發(fā)生著重大變化。在此形勢(shì)下，拜登政府的“氣候新政”實(shí)則存在三項(xiàng)結(jié)構(gòu)性缺陷，并面臨重重困難。

（一）美國(guó)國(guó)內(nèi)“黨爭(zhēng)”加劇帶來(lái)巨大障礙

兩黨輪替本是美國(guó)政治的正?，F(xiàn)象，民主、共和兩黨在氣候治理上立場(chǎng)相對(duì)也并不新奇。皮尤研究中心（Pew Research Center）2022 年7 月的民調(diào)顯示，49%的美國(guó)民眾認(rèn)為拜登的氣候政策走在正確的方向上，而47%的民眾持反對(duì)態(tài)度。若從黨派分野來(lái)看，79%的民主黨支持者肯定拜登政府的氣候政策，而82%的共和黨支持者反對(duì)。[1]Brian Kennedy, Alec Tyson and Cary Funk, “Americans Divided Over Direction of Biden’s Climate Change Policies,” Pew Research Center, July 14, 2022, https://www.pewresearch.org/science/2022/07/14/americans-divided-over-direction-of-bidens-climatechange-policies/.

但隨著美國(guó)社會(huì)撕裂與政治極化加劇，共和黨與民主黨在立法、行政與司法系統(tǒng)中都開(kāi)始進(jìn)行激烈的爭(zhēng)斗與攻訐，相互敵對(duì)行動(dòng)的尺度超過(guò)傳統(tǒng)政治游戲規(guī)則。2023 年3 月底，前總統(tǒng)特朗普被曼哈頓大陪審團(tuán)起訴便是“黨爭(zhēng)”升級(jí)的新里程碑。在氣候領(lǐng)域，利用行政優(yōu)勢(shì)強(qiáng)行壓制共和黨的反對(duì)意見(jiàn)是拜登政府快速推進(jìn)新政策的重要原因。一方面，拜登政府在重建治理框架的過(guò)程中對(duì)前任共和黨政府的布局推倒重來(lái)，重啟大量在特朗普任期內(nèi)被閑置的專(zhuān)家與官員；另一方面，通過(guò)一系列行政命令繞開(kāi)立法系統(tǒng)中的兩黨分歧推進(jìn)相關(guān)政策?？紤]到特朗普政府在氣候政策上的嚴(yán)重倒退，拜登政府“大刀闊斧”的行事作風(fēng)有一定的合理性。如特朗普在任期內(nèi)大肆削減對(duì)于氣候領(lǐng)域科研活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)支持，裁撤相關(guān)研究機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致大量專(zhuān)業(yè)人才流失：將農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究局（ERS）和國(guó)家糧食和農(nóng)業(yè)研究所（NIFA）從華盛頓特區(qū)遷至堪薩斯城，導(dǎo)致超過(guò)75%的員工離職；環(huán)境保護(hù)署（EPA）的環(huán)保專(zhuān)業(yè)人員數(shù)量則下降了24%，機(jī)構(gòu)效力受到重創(chuàng)。[2]Ben Guarino, “USDA research agencies will move to Kansas City region despite opposition,” Washington Post, June 13, 2019.https://www.washingtonpost.com/science/2019/06/13/usda-research-agencies-will-move-kansas-city-region-perdueannounces/; Coral Davenport, Lisa Friedman and Christopher Flavelle, “Biden’s Climate Plans Are Stunted After Dejected Experts Fled Trump,” New York Times, September 20, 2021, https://www.nytimes.com/2021/08/01/climate/biden-scientists-shortage-climate.html.為了在一個(gè)總統(tǒng)任期內(nèi)在氣候治理上取得成效，拜登政府必須大刀闊斧地處理前任政府遺留下來(lái)的政治包袱。

但同時(shí)，這種“急功近利”的行事作風(fēng)也必然會(huì)引起共和黨的強(qiáng)力抵制與反撲。自拜登政府成立以來(lái)，無(wú)論是在聯(lián)邦層面的行政、立法與司法三權(quán)分支部門(mén)還是地方層面的各州事務(wù)中，“氣候新政”推行的每一小步都會(huì)遭到共和黨與保守勢(shì)力的阻擊。[1]Daniel J Fiorino, “Climate change and right-wing populism in the United States,”Environmental Politics, Vol.31, No.5, 2022, pp.801—819.共和黨也未放棄自身主張。2021 年4 月，共和黨在眾議院提出氣候變化方案，其中包括30 多個(gè)法案，主要議程涉及推廣核電技術(shù)、保證重要礦產(chǎn)資源的供應(yīng)安全等。[2]Quill Robinson, “House Republicans deliver a commonsense climate plan,” The Hill,April 21, 2021, https://thehill.com/opinion/energy-environment/549449-house-republicansdeliver-a-commonsense-climate-plan/.近兩年來(lái)，共和黨還猛烈抨擊拜登政府的氣候政策效率低下，超出權(quán)力邊界，需要對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)的能源價(jià)格上漲與通貨膨脹負(fù)責(zé)。[3]“If Republicans win the White House in 2024, climate policy will likely change,” NPR,August 8, 2023, https://www.npr.org/2023/08/08/1192634090/if-republicans-win-thewhite-house-in-2024-climate-policy-will-likely-change.2022 年中期選舉中共和黨重奪美國(guó)會(huì)眾議院控制權(quán)，意味著拜登政府在國(guó)內(nèi)議程上會(huì)面臨更多掣肘，難以在眾議院推進(jìn)重要的氣候立法，而強(qiáng)行使用行政命令不僅會(huì)加劇兩黨之間的爭(zhēng)斗，而且會(huì)激化聯(lián)邦與各州政府之間的矛盾。

素來(lái)在美國(guó)國(guó)內(nèi)政治中保持中立的司法系統(tǒng)也難逃黨爭(zhēng)影響。特朗普在任期內(nèi)提名多位保守派大法官，破壞了美國(guó)最高法院原有的均勢(shì)。2022年6 月最高法院推翻了半個(gè)世紀(jì)前的“羅訴韋德案”（Roe v.Wade），裁定女性墮胎并非憲法賦予的權(quán)利，引起拜登政府的強(qiáng)烈反應(yīng)，更導(dǎo)致美國(guó)社會(huì)進(jìn)一步撕裂。[4]Sarah Smith, “Roe v Wade: Why this is a seismic day in America,” BBC News, June 24,2022, https://www.bbc.com/news/world-us-canada-61929438.而在同月月底，拜登政府的氣候政策也在最高法院遭受重創(chuàng)。拜登政府曾簽署行政令，暫停聯(lián)邦土地與水域的油氣開(kāi)采租賃項(xiàng)目，并授權(quán)環(huán)境保護(hù)署開(kāi)展新一輪清潔電力計(jì)劃。這一命令在美國(guó)國(guó)內(nèi)引起軒然大波。以西弗吉尼亞州和得克薩斯州為代表的13 個(gè)州共同對(duì)聯(lián)邦政府提起訴訟，認(rèn)為這一命令賦予環(huán)境保護(hù)署過(guò)多權(quán)力，拜登政府此舉違憲。2022 年6 月30 日，美國(guó)最高法院以6：3 的投票結(jié)果對(duì)此案（West Virginia v.Environmental Protection Agency）做出決定，支持地方州自行規(guī)劃電力產(chǎn)業(yè)相關(guān)事宜。[1]SUPREME COURT OF THE UNITED STATES “Syllabus WEST VIRGINIA ET AL.v.ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY ET AL,” June 30, 2021, https://www.supremecourt.gov/opinions/21pdf/20—1530_n758.pdf.作為多數(shù)派的6 位保守派大法官引用“重大問(wèn)題”原則，表示只有在“經(jīng)濟(jì)與政治特殊情況”下，環(huán)保署才能在得到國(guó)會(huì)授權(quán)后行駛權(quán)力?？梢哉f(shuō)，特朗普政府在最高法院人事安排上的布局最終限制了環(huán)保署通過(guò)《清潔空氣法案》對(duì)電力部門(mén)制定統(tǒng)一的溫室氣體減排計(jì)劃。

隨著2024 年新一輪總統(tǒng)大選臨近，兩黨進(jìn)入黨內(nèi)候選人初選階段，拜登自然希望充分挖掘氣候政策的政績(jī)潛力，為自己多加一些分。2023 年6月18 日，拜登在訪(fǎng)問(wèn)加州帕洛阿爾托市期間宣布從《氣候和基礎(chǔ)設(shè)施法案》資金中調(diào)撥6 億美元用于應(yīng)對(duì)西部沿海地區(qū)的潛在氣候風(fēng)險(xiǎn)。[2]“Biden will announce $600 million in climate investments during California trip,” Reuters, June 19, 2023, https://www.reuters.com/world/us/biden-will-announce-600-mln-climate-investments-during-california-trip-2023-06-18/.但共和黨的抵制與反攻力度也會(huì)相應(yīng)增強(qiáng)，黨爭(zhēng)必然會(huì)繼續(xù)影響氣候政策的正常推進(jìn)。

（二）美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)格局難以創(chuàng)造良好環(huán)境

從產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)視角來(lái)看，拜登政府的氣候政策包含一系列的限制化石能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施，必然引發(fā)國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)化石能源企業(yè)的反對(duì)。[3]Zack Colman, “Oil and gas critics escalate their gripes against Biden,” Politico, April 29, 2023, https://www.politico.com/news/2023/04/29/greens-bashing-biden-climateenergy-00093929.作為游說(shuō)活動(dòng)的主要出資者之一，美國(guó)傳統(tǒng)化石能源利益集團(tuán)在面對(duì)政策變動(dòng)時(shí)從不會(huì)坐以待斃，而是積極調(diào)動(dòng)資源，通過(guò)各種渠道和各類(lèi)活動(dòng)施壓影響美核心決策圈，試圖延緩甚至改變政府氣候決策。例如，美國(guó)石油協(xié)會(huì)（American Petroleum Institute，API）在140 多個(gè)國(guó)會(huì)選區(qū)和主要搖擺州投放大量廣告，認(rèn)為拜登的氣候政策會(huì)極大壓縮傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)空間并影響就業(yè)。[1]高瑞東、趙格格《金錢(qián)永不眠——美國(guó)政治游說(shuō)機(jī)制如何運(yùn)作？》，新浪財(cái)經(jīng)，2022 年06 月20 日, https://finance.sina.com.cn/stock/stockptd/2022—06—20/doc—imizmscu7740943.shtml。針對(duì)拜登2021 年1 月剛就任美國(guó)總統(tǒng)幾天后就要求暫停發(fā)放在美國(guó)聯(lián)邦土地和水域的石油和天然氣租賃許可的決定，許多接受美傳統(tǒng)石化能源利益集團(tuán)政治獻(xiàn)金的國(guó)會(huì)議員公開(kāi)表示譴責(zé)；美國(guó)西部能源聯(lián)盟（Western Energy Alliance）在懷俄明州地方法院起訴拜登越權(quán)和違反相關(guān)法律[2]同上。；同年8 月，包括美國(guó)石油協(xié)會(huì)在內(nèi)的12 個(gè)能源行業(yè)組織聯(lián)合在路易斯安那州再次提起訴訟，反對(duì)該租賃禁令。據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)表聲明譴責(zé)拜登政府暫停租賃令的29 名國(guó)會(huì)議員，在其職業(yè)生涯中共計(jì)從石油和天然氣利益集團(tuán)中獲得了1340 萬(wàn)美元的政治獻(xiàn)金；對(duì)拜登暫停租賃令提出訴訟的各州州長(zhǎng)和總檢察長(zhǎng)的競(jìng)選活動(dòng)中，則接受了來(lái)自石油和天然氣利益集團(tuán)約450萬(wàn)美元的贊助資金。僅石油行業(yè)游說(shuō)支出就從2020 年的1.2 億美元升至2021 年的1.4 億美元。[3]同上。

“重建美好未來(lái)”方案（Build Back Better Plan）的出臺(tái)過(guò)程更是化石能源利益集團(tuán)施加影響力的一個(gè)典型案例。在參議院審議的最后時(shí)刻，由于共和黨與民主黨形成幾乎勢(shì)均力敵的對(duì)峙局面，來(lái)自西弗吉尼亞州的民主黨參議員喬·曼欽（Joe Manchin）掌握了決定法案能否通過(guò)的關(guān)鍵一票。這位保守派民主黨人不僅坐擁家族煤炭企業(yè)，還常年從傳統(tǒng)能源行業(yè)獲得巨額政治獻(xiàn)金，自然對(duì)氣候變化持不信任態(tài)度。為了爭(zhēng)取曼欽的支持，《2022通脹削減法案》被迫對(duì)化石能源項(xiàng)目做出讓步，同意推動(dòng)山谷管道天然氣運(yùn)輸項(xiàng)目（Mountain Valley Pipeline）的開(kāi)展，出租北極地區(qū)的聯(lián)邦土地用以油氣勘探，并允許企業(yè)在墨西哥灣進(jìn)行離岸石油開(kāi)采。[4]“FACT SHEET: The Inflation Reduction Act Supports Workers and Families，” August 19, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/08/19/factsheet-the-inflation-reduction-act-supports-workers-and-families/.上述重大妥協(xié)與拜登的競(jìng)選承諾背道而馳，令許多美國(guó)國(guó)內(nèi)的氣候變化支持者倍感失望。美國(guó)生物多樣性中心政府事務(wù)主管哈特爾（Brett Hartl）表示，這種對(duì)化石能源項(xiàng)目的妥協(xié)是一種“氣候自殺協(xié)約”（Climate Suicide Pact）。[1]Tan Copsey, “Inflation Reduction Act is a turning point in US climate policy,” China Dialogue, August 16, 2022, https://chinadialogue.net/en/climate/inflation-reduction-actturning-point-us-climate-policy/.

2023 年以來(lái)，拜登政府對(duì)化石能源產(chǎn)業(yè)的態(tài)度進(jìn)一步軟化。3 月，拜登政府批準(zhǔn)了康菲公司（Conoco Phillips）在阿拉斯加州的原油開(kāi)采計(jì)劃，允許該企業(yè)最多建設(shè)199 口油井[2]Ben Lefebvre, “Biden administration approves controversial Alaskan oil project,” Politico,March 13, 2023, https://www.politico.com/news/2023/03/13/biden-administration-approvedwillow-alaska-oil-00086746.； 5 月的七國(guó)集團(tuán)廣島峰會(huì)聲明也明確呼吁加大天然氣基礎(chǔ)設(shè)施投資。[3]Takeo Kumagai, 《七國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人呼吁加強(qiáng)氣候應(yīng)對(duì)，通過(guò)天然氣投資保障能源安全》, S&P Global, May 21, 2023, https://www.spglobal.com/commodityinsights/zh/marketinsights/latest-news/energy-transition/052123-g7-leaders-call-to-strengthen-climateresponse-adopt-gas-investment-for-energy-security。這無(wú)疑都反映出拜登政府面對(duì)傳統(tǒng)化石能源利益集團(tuán)不得不做出重要讓步。

從更深層的角度來(lái)看，拜登政府氣候政策面臨的利益集團(tuán)阻力實(shí)際上根植于清潔能源方案與國(guó)家能源安全之間的對(duì)立關(guān)系。作為世界第一大經(jīng)濟(jì)體與能源消費(fèi)大國(guó)，能源安全一直是美國(guó)的戰(zhàn)略軟肋，在以中東石油危機(jī)、烏克蘭危機(jī)為代表的一系列地緣政治事件中，海外能源的供給與價(jià)格成為制約美國(guó)對(duì)外決策的關(guān)鍵因素之一。因此，美國(guó)歷任政府一直將強(qiáng)化能源自主能力、確保國(guó)家能源安全放在治國(guó)方略的重要位置。近年來(lái)，隨著頁(yè)巖油氣革命的推進(jìn)與離岸石油開(kāi)采的發(fā)展，美國(guó)逐漸提高能源自給水平，甚至搖身一變成為能源出口大國(guó)。這讓美國(guó)擴(kuò)大了在中東、北極、南美等地緣政治中的戰(zhàn)略回旋空間，并能夠通過(guò)拉低能源價(jià)格打擊俄羅斯、伊朗等國(guó)民經(jīng)濟(jì)高度依賴(lài)能源出口的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。隨著化石能源產(chǎn)量的提高與進(jìn)出口角色的轉(zhuǎn)換，美國(guó)與其他能源出口國(guó)的關(guān)系已從傳統(tǒng)的供需關(guān)系轉(zhuǎn)向潛在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。這必然會(huì)削弱美國(guó)對(duì)外部產(chǎn)油國(guó)的影響力。

拜登政府清潔能源方案的目標(biāo)是用風(fēng)光水等綠色能源取代煤炭、天然氣、石油等高排放的傳統(tǒng)化石能源。這一方案雖然對(duì)于氣候變化有著重要意義，但卻可能削弱美國(guó)的能源安全與穩(wěn)定。綠色能源供給受環(huán)境與氣候影響具有較高的波動(dòng)性；一些新興能源生產(chǎn)技術(shù)商業(yè)化水平較低，在價(jià)格上也不具備競(jìng)爭(zhēng)力。更重要的是，如上文所言美國(guó)與歐佩克組織等全球主要原油出口國(guó)的關(guān)系也正在發(fā)生重大變革，拜登政府難以通過(guò)協(xié)調(diào)外部原油產(chǎn)量緩和國(guó)內(nèi)能源供求矛盾。2022 年7 月，時(shí)逢俄烏沖突持續(xù)，全球能源價(jià)格居高不下，拜登曾親赴沙特試圖說(shuō)服中東國(guó)家增加石油產(chǎn)量，以降低油價(jià)，幫助緩解美國(guó)國(guó)內(nèi)通脹局面。但沙特等國(guó)并未讓拜登政府如愿以?xún)敗?022 年8 月的OPEC+例會(huì)僅僅同意9 月產(chǎn)量增加10 萬(wàn)桶/日，微小的漲幅對(duì)于全球能源市場(chǎng)來(lái)說(shuō)可謂杯水車(chē)薪。來(lái)自中東的不合作態(tài)度迫使拜登政府只能放松對(duì)于國(guó)內(nèi)化石能源產(chǎn)業(yè)的限制。

此外，當(dāng)前美國(guó)整體經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境也不利于綠色能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。自2020 年新冠疫情爆發(fā)以來(lái)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)一直處于波動(dòng)之中。特別是美聯(lián)儲(chǔ)先于2020—2021 年推行零利率與寬松政策，后又驟然開(kāi)啟史上最長(zhǎng)加息周期。這種缺乏協(xié)調(diào)性的貨幣政策給美國(guó)國(guó)內(nèi)的營(yíng)商、投資環(huán)境帶來(lái)重大考驗(yàn)，就業(yè)率、通脹等多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)持續(xù)承壓。2022 年2 月俄烏沖突爆發(fā)后，拜登政府領(lǐng)頭對(duì)俄羅斯進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁，導(dǎo)致世界范圍內(nèi)能源供求失衡，全球能源價(jià)格飆升，加之新冠疫情持續(xù)影響生產(chǎn)能力復(fù)蘇，美國(guó)國(guó)內(nèi)通貨膨脹率不斷走高。為了穩(wěn)住國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)與民眾滿(mǎn)意度，拜登政府的氣候政策不得不讓位于確保能源安全與維持價(jià)格穩(wěn)定。2022 年3 月，拜登政府下令從戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備中調(diào)出1.8 億桶原油，同時(shí)還允許在2022 年夏季出售混合15%乙醇的汽油。[1]The White House, “FACT SHEET: Biden Administration Responds to Putin’s Price Hike by Awarding First Barrels from Historic Strategic Petroleum Reserve Release & Deploying Affordable Clean Energy,” April 21, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/04/21/fact-sheet-biden-administration-responds-to-putins-pricehike-by-awarding-first-barrels-from-historic-strategic-petroleum-reserve-release-deploying-affordable-clean-energy/.這一行為與拜登上任之初對(duì)化石能源的否定態(tài)度相去甚遠(yuǎn)，其氣候政策的延續(xù)性受到強(qiáng)烈質(zhì)疑。

2023 年以來(lái)，美國(guó)銀行業(yè)與創(chuàng)投市場(chǎng)又陷入低迷，硅谷銀行、第一共和銀行等銀行倒下更敲響了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的警鐘。[1]《美獨(dú)角獸企業(yè)陷入結(jié)構(gòu)性困境》，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2023 年5 月13 日，https://www.sss.tsinghua.edu.cn/info/1074/6734.htm。綠色產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)技術(shù)尚不成熟、盈利前景不明朗的新興產(chǎn)業(yè)集群，不僅需要政府給予引導(dǎo)，也高度依賴(lài)于風(fēng)投企業(yè)的早期孵化與市場(chǎng)的認(rèn)可。創(chuàng)投市場(chǎng)陷入蕭條也意味著綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一定程度上失去了來(lái)自資本市場(chǎng)的助力。

（三）美國(guó)與其全球盟友的利益沖突意味著重建國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)地位并非易事

在國(guó)際合作層面，拜登政府“氣候新政”的一個(gè)潛在前提假設(shè)是美國(guó)與其盟友國(guó)在氣候治理上不存在重大的利益訴求差異，因而美國(guó)能夠借助長(zhǎng)期的霸權(quán)優(yōu)勢(shì)重新統(tǒng)一共識(shí)，協(xié)調(diào)各方政策。這一假設(shè)和長(zhǎng)期以來(lái)美國(guó)政府和學(xué)界中一種主流觀(guān)點(diǎn)息息相關(guān)，即美國(guó)在過(guò)去的諸多重要?dú)夂驐l約談判中發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用。[2]Robyn Eckersley, “Rethinking leadership: understanding the roles of the US and China in the negotiation of the Paris Agreement,” European Journal of International Relations, Vol.26, No.4, 2020 pp.1178—1202.一些學(xué)者指出，美國(guó)是世界范圍內(nèi)最后一個(gè)擁有足夠影響力與資源去協(xié)調(diào)全球氣候治理的大國(guó)。[3]Petra Holtrup, “The Lack of U.S.leadership in Climate Change Diplomacy,” In: May, B., Moore, M.H.(eds), The Uncertain Superpower, Berliner Schriften zur Internationalen Politik, VS Verlag für, Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 2003, pp.185—207.

然而，隨著全球氣候治理進(jìn)入權(quán)責(zé)分配階段，各國(guó)的表態(tài)并不再是空頭口號(hào)，而是實(shí)質(zhì)性的國(guó)家利益增損。盟國(guó)與盟國(guó)之間、盟國(guó)與美國(guó)之間的利益不再完全一致。在諸多潛在矛盾與分歧中，美歐貿(mào)易摩擦是拜登政府當(dāng)前的主要難題之一。2022 年8 月，拜登政府簽署《通脹削減法案》。該法案規(guī)定，美國(guó)將在氣候和清潔能源框架下投資約3700 億美元，其中多項(xiàng)補(bǔ)貼政策和稅收優(yōu)惠僅面向美國(guó)本土企業(yè)或在美運(yùn)營(yíng)的企業(yè)。[4]“Explainer: Why the U.S.Inflation Reduction Act has rattled Europe,” Reuters,February 2, 2023, https://www.reuters.com/markets/why-us-inflation-reduction-act-hasrattled-europe-2023-02-01/.這一極具保護(hù)主義色彩的歧視性補(bǔ)貼條款引發(fā)了國(guó)際社會(huì)特別是作為盟友的歐洲國(guó)家的普遍不滿(mǎn)。由于美國(guó)的巨額補(bǔ)貼，歐洲的綠色工業(yè)巨頭開(kāi)始考慮在美投資設(shè)廠(chǎng)。瑞典電池開(kāi)發(fā)制造商N(yùn)orthvolt 在大眾和寶馬公司的支持下開(kāi)始尋求在美擴(kuò)大生產(chǎn)，西班牙跨國(guó)電氣公司伊比德羅拉（Iberdrola）、法國(guó)科技巨頭賽峰集團(tuán)（Safran）等歐洲企業(yè)同樣正在提高對(duì)美國(guó)的投資比例。歐洲面臨著綠色產(chǎn)業(yè)外遷和“去工業(yè)化”的風(fēng)險(xiǎn)。2022 年12 月，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍（Emmanuel Macron）在訪(fǎng)美期間重申了對(duì) 《通脹削減法案》的不滿(mǎn)。[1]馬偉：《〈美國(guó)通脹削減法案〉緣何激怒歐洲》，國(guó)際網(wǎng)，2023 年1 月28 日，http://comment.cfisnet.com/2023/0128/1327261.html。德國(guó)總理朔爾茨（Olaf Scholz）公開(kāi)批評(píng)美方政策為貿(mào)易保護(hù)主義，強(qiáng)調(diào)“保護(hù)主義阻礙競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，不利于減緩氣候變化”。歐盟委員會(huì)執(zhí)行副主席東布羅夫斯基斯（Valdis Dombrovskis）也指出，歐美需要同樣的游戲規(guī)則，“我行我素既沒(méi)有效率，也不可取”。[2]崔洪建：《美國(guó)優(yōu)先政策引發(fā)美歐經(jīng)貿(mào)爭(zhēng)端》，人民日?qǐng)?bào)，2023 年2 月7 日，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2023—02/07/nw.D110000renmrb_20230207_1—03.htm。歐洲理事會(huì)主席米歇爾（Charles Yves Jean Ghislaine Michel）表示，美國(guó)是一個(gè)能源出口國(guó)，可以從天然氣和石油價(jià)格的飆升中獲益，而歐盟不得不付出沉重代價(jià)，同時(shí)面臨經(jīng)濟(jì)衰退的風(fēng)險(xiǎn)。米歇爾雖然表示不會(huì)用“背叛”一詞來(lái)形容美國(guó)的《通脹削減法案》，但他更希望美國(guó)能采取不同的做法。[3]宋文澤：《不滿(mǎn)〈通脹削減法案〉歐洲官員接連發(fā)聲》，潮新聞，2023 年12 月6 日，https://tianmunews.com/news.html?id=719170。歐洲議會(huì)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)主席朗格（Bernd Lange）甚至呼吁歐盟向世貿(mào)組織提起申訴。[4]房佶宜： 《歐洲議會(huì)貿(mào)易委員會(huì)負(fù)責(zé)人呼吁：歐盟應(yīng)該向WTO“狀告”美國(guó)補(bǔ)貼》，觀(guān)察者網(wǎng)，2022 年12 月4 日，https://www.guancha.cn/internation/2022_12_04_669767.shtml。歐洲的憤怒無(wú)疑給拜登政府氣候政策的推行施加了極大的政治壓力。

可以看到，俄烏沖突的爆發(fā)給國(guó)際地緣政治格局帶來(lái)了重大變化，北溪管道的爆炸則給全球能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)敲響了警鐘。在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)與逆全球化風(fēng)潮愈演愈烈的背景下，氣候治理等“低級(jí)政治議題”的重要性下降，而作為“高級(jí)政治議題”的國(guó)家安全重要性顯著提升，各國(guó)紛紛將提高經(jīng)濟(jì)韌性作為國(guó)家戰(zhàn)略的優(yōu)先目標(biāo)。因此，在可再生能源開(kāi)發(fā)利用這個(gè)與氣候治理高度相關(guān)且盈利前景最光明的議題上，各主要經(jīng)濟(jì)體都展現(xiàn)出明顯的保護(hù)主義傾向。特別是深受俄烏沖突與北溪管道爆炸影響的歐盟，更是將能源供應(yīng)鏈安全上升到了戰(zhàn)略安全層面。如上所述，若想獲得全球盟友在氣候治理上的支持，美國(guó)必須讓渡一些實(shí)質(zhì)性利益。這不僅與拜登政府振興本土綠色產(chǎn)業(yè)的目的相矛盾，也會(huì)在國(guó)內(nèi)政治極化加劇背景下成為共和黨抨擊拜登政府“出賣(mài)國(guó)家利益”的輿論利器。

結(jié) 論

本文在總結(jié)拜登政府氣候政策內(nèi)外部動(dòng)因與實(shí)施框架的基礎(chǔ)上，剖析了其固有的結(jié)構(gòu)性缺陷，并評(píng)估了其面臨的現(xiàn)實(shí)阻礙及影響。拜登政府的氣候政策主要圍繞重整國(guó)內(nèi)制度安排、重返全球氣候治理和發(fā)展綠色科技產(chǎn)業(yè)等三個(gè)方面展開(kāi)，強(qiáng)調(diào)本國(guó)利益優(yōu)先，服務(wù)于美總體國(guó)家戰(zhàn)略。由于存在國(guó)內(nèi)政治極化、經(jīng)濟(jì)格局桎梏以及與盟友之間的利益沖突等三重結(jié)構(gòu)性缺陷，拜登政府的氣候政策在行政、立法、司法三大系統(tǒng)內(nèi)以及國(guó)際上都遭遇重重阻力，在實(shí)際操作效果上也差強(qiáng)人意。事實(shí)上，即使是在拜登政府聲勢(shì)最盛的執(zhí)政首年，美國(guó)電力部門(mén)的煤炭消耗量比特朗普政府末期還高出25%，溫室氣體排放環(huán)比上升6%。[1]Alfredo Rivera, Kate Larsen, Hannah Pitt, and Shweta Movalia, “Preliminary US Greenhouse Gas Emissions Estimates for 2021,” January 10, 2022, https://rhg.com/research/preliminary-us-emissions-2021/.2023 年6 月皮尤中心發(fā)布的調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，美國(guó)民眾對(duì)拜登政府氣候政策的認(rèn)同率僅為45%，而不認(rèn)同率高達(dá)50%。[2]“MAJORITIES OF AMERICANS PRIORITIZE RENEWABLE ENERGY,BACK STEPS TO ADDRESS CLIMATE CHANGE,” June 28, 2023, https://www.pewresearch.org/science/2023/06/28/2-how-americans-see-bidens-climate-policies/.

但同時(shí)也需要看到，雖然拜登政府的氣候政策遭遇種種障礙，其包含的對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)意味仍然十分明顯，這充分反映了拜登政府內(nèi)部自由主義鷹派官員群體的對(duì)抗性零和思維。拜登政府上臺(tái)以來(lái)一直致力于聯(lián)合盟友對(duì)中國(guó)進(jìn)行打壓、封鎖與遏制，并傾向于將氣候變化政策作為對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的重要組成部分和對(duì)華打壓的重要抓手之一。從美近年來(lái)對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)品、電動(dòng)汽車(chē)等所采取的限制措施可以看出，盡管拜登政府多次宣稱(chēng)氣候變化是美中兩國(guó)可以合作的一個(gè)領(lǐng)域，但這也只是其一種戰(zhàn)術(shù)性的緩和姿態(tài)，掩蓋不了其企圖謀取氣候治理領(lǐng)域國(guó)際主導(dǎo)權(quán)及相關(guān)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、限制中國(guó)正當(dāng)合理發(fā)展權(quán)益的戰(zhàn)略目的。

為應(yīng)對(duì)拜登政府的競(jìng)爭(zhēng)性措施，中國(guó)首先應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大氣候治理領(lǐng)域國(guó)際合作的深度與廣度，加強(qiáng)與各層次戰(zhàn)略合作伙伴的政策立場(chǎng)協(xié)調(diào)，尋求可持續(xù)共同發(fā)展空間，在氣候治理領(lǐng)域持續(xù)營(yíng)造有利的外部環(huán)境。其次，中國(guó)應(yīng)在國(guó)際多邊氣候治理機(jī)制中承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，展現(xiàn)“大國(guó)擔(dān)當(dāng)”。作為第三世界國(guó)家與新興經(jīng)濟(jì)體的一員，中國(guó)也應(yīng)堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的治理原則，反對(duì)某些發(fā)達(dá)國(guó)家的單邊主義行徑，推動(dòng)形成公平合理的國(guó)際氣候治理秩序。同時(shí)，考慮到當(dāng)前世界范圍內(nèi)部分經(jīng)濟(jì)體紛紛提出具有保護(hù)主義傾向的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，中國(guó)一方面應(yīng)促進(jìn)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展，一方面合理運(yùn)用世貿(mào)組織等多邊發(fā)展平臺(tái)維護(hù)中國(guó)企業(yè)的海外利益。