況臘生

【內(nèi)容提要】 美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)作為美國(guó)唯一負(fù)責(zé)近海綜合執(zhí)法和國(guó)土防御的獨(dú)立軍種，近年來(lái)為執(zhí)行圍堵遏制中國(guó)的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，同時(shí)改變自身在美國(guó)軍隊(duì)中的弱勢(shì)地位，著手將職能重心轉(zhuǎn)向參與中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，以“海洋執(zhí)法”和分擔(dān)海軍“航行自由計(jì)劃”為名，持續(xù)加強(qiáng)在中國(guó)周邊海域的存在，不斷實(shí)施對(duì)華滋擾挑釁活動(dòng)，企圖在“海上執(zhí)法”等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域謀取對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，積極充當(dāng)圍堵遏制中國(guó)的海上“急先鋒”。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的所作所為勢(shì)將激化地區(qū)海洋矛盾，威脅地區(qū)安全穩(wěn)定，甚至不排除引發(fā)中美間海上局部沖突的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)參與對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)也面臨諸多挑戰(zhàn)和制約因素，未必能順利實(shí)現(xiàn)其相關(guān)目的。

近年來(lái)，隨著美國(guó)加緊從“反恐”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向圍堵遏制中國(guó)的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，美軍各大軍兵種紛紛以“打贏與中國(guó)的高端戰(zhàn)爭(zhēng)”為噱頭，提出和制定眾多針對(duì)中國(guó)的“全新”作戰(zhàn)理論和構(gòu)想，研發(fā)大量尖端武器裝備，成立多種新質(zhì)作戰(zhàn)力量，以期獲取更多國(guó)防經(jīng)費(fèi)和資源，借機(jī)擴(kuò)充實(shí)力，提升自身在美軍內(nèi)部的地位和影響。

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)作為美國(guó)武裝力量中的一支獨(dú)立軍種[1]其他5 個(gè)獨(dú)立軍種是美國(guó)陸軍、海軍、空軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)和2019 年12 月成立的太空軍。，現(xiàn)隸屬美國(guó)土安全部，平時(shí)既是美國(guó)近海唯一負(fù)責(zé)海洋綜合性執(zhí)法和國(guó)土防御的專(zhuān)職機(jī)構(gòu)，也是維護(hù)美國(guó)海上“灰色地帶”霸權(quán)的重要軍事工具；戰(zhàn)時(shí)則充當(dāng)美國(guó)海軍的戰(zhàn)略后備隊(duì)，是由海軍指揮參戰(zhàn)、不折不扣的美國(guó)“第二海軍”。近年來(lái)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)為改變自身在美國(guó)諸軍種中的衰微地位，開(kāi)始將其職能重心轉(zhuǎn)向參與對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)，以“海洋執(zhí)法”和分擔(dān)美國(guó)海軍“航行自由計(jì)劃”為名，力圖在海洋執(zhí)法等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域謀取對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，積極充當(dāng)圍堵遏制中國(guó)、維護(hù)美國(guó)海上霸權(quán)的“馬前卒”。

雖然中美在海洋執(zhí)法等領(lǐng)域的戰(zhàn)略博弈日益加劇，但因其烈度低、規(guī)模小、公開(kāi)報(bào)道少而沒(méi)有引起學(xué)界的足夠關(guān)注，相關(guān)研究成果較少。本文試圖在美國(guó)不斷強(qiáng)化對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的大背景下，從2015 年美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)首次參與發(fā)布應(yīng)對(duì)“中國(guó)海上威脅”的戰(zhàn)略報(bào)告開(kāi)始，深入分析其參與對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)踐和動(dòng)因，并闡述其所作所為對(duì)地區(qū)安全形勢(shì)的影響，以及其面臨的制約因素，以此揭示美國(guó)除了推進(jìn)包括“高端戰(zhàn)爭(zhēng)”準(zhǔn)備在內(nèi)的“高端領(lǐng)域”對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)之外，已著手從海洋執(zhí)法等較低層面的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域加強(qiáng)對(duì)華的遏制圍堵，從而拓展和豐富有關(guān)美國(guó)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的研究領(lǐng)域與內(nèi)涵，為學(xué)界深化類(lèi)似研究提供參考、開(kāi)拓思路。

一、美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)參與對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的具體舉措

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的前身是1790 年成立的負(fù)責(zé)海上緝私征稅的緝私巡邏艇局。1915 年1 月，該局與美國(guó)海上救援局合并，正式組建為美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)?！?·11”事件后，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)轉(zhuǎn)隸至新成立的美國(guó)國(guó)土安全部，以加強(qiáng)國(guó)內(nèi)反恐力量建設(shè)，主要負(fù)責(zé)近海綜合執(zhí)法和國(guó)土安全防御。其現(xiàn)有兵力約為4.1 萬(wàn)人，還有8000 多名后備役官兵和近9000 名文職雇員[1]《吳士存談美海岸警衛(wèi)隊(duì)派艦部署南海：名為執(zhí)法實(shí)系攪局》，澎湃新聞，2020 年11 月7 日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_9884640。；共裝備1861 艘艦船和201 架固定翼和旋翼飛機(jī)[2]《美海岸警衛(wèi)隊(duì)將迎二戰(zhàn)后最大規(guī)模艦船更新》，中評(píng)網(wǎng)，2022 年1 月18 日，http://www.crntt.com/doc/1062/7/6/6106276679_2.html?coluid=7&kinidid=0&docid=106276 679&mdate=0118152704。，其中，大中型艦艇250余艘，主力執(zhí)法艦艇按90%軍標(biāo)建造，均具備反艦、反導(dǎo)、反潛能力；飛機(jī)包括大中型遠(yuǎn)程巡邏機(jī)、直升機(jī)以及“捕食者”無(wú)人機(jī)等?？偛吭O(shè)在華盛頓特區(qū)，最高領(lǐng)導(dǎo)為司令，軍銜為海軍上將；司令部還設(shè)有副司令和參謀長(zhǎng)。司令、副司令人選由美國(guó)總統(tǒng)提名，并經(jīng)參議院批準(zhǔn)。其組織結(jié)構(gòu)為：司令部—地區(qū)司令部—海岸警衛(wèi)區(qū)—海岸警衛(wèi)站（包括航空站）。司令部下轄太平洋地區(qū)和大西洋地區(qū)2 個(gè)地區(qū)司令部，并在日本、荷蘭和巴林設(shè)立3個(gè)海外指揮部及分隊(duì)。太平洋地區(qū)司令部下轄4 個(gè)海岸警衛(wèi)區(qū)，分別負(fù)責(zé)北極、阿拉斯加、美國(guó)西部和太平洋等地區(qū)；大西洋地區(qū)司令部下轄5 個(gè)海岸警衛(wèi)區(qū)，分別負(fù)責(zé)美國(guó)東部、大西洋、大湖區(qū)和墨西哥灣等地區(qū)。海岸警衛(wèi)區(qū)下設(shè)海岸警衛(wèi)站和海岸警衛(wèi)航空站，直接管理執(zhí)法艦艇和飛機(jī)。

近年來(lái)，隨著美國(guó)轉(zhuǎn)向并確立大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，海岸警衛(wèi)隊(duì)的職能重心也轉(zhuǎn)向參與圍堵遏制中國(guó)。2015 年3 月，美國(guó)海軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)和海岸警衛(wèi)隊(duì)聯(lián)合發(fā)布第二版海洋戰(zhàn)略——《21 世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略》，著力渲染中國(guó)對(duì)美國(guó)構(gòu)成“海上威脅”，提出要強(qiáng)化對(duì)華“前沿存在”，在2020 年前將60%的海上力量部署到亞太地區(qū)，包括航母編隊(duì)、隱身戰(zhàn)斗機(jī)、瀕海戰(zhàn)斗艦、“朱姆沃爾特”級(jí)驅(qū)逐艦和核潛艇等，并明確要求海岸警衛(wèi)隊(duì)“以執(zhí)法名義介入南海等地區(qū)事務(wù)”。[3]A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower, March 1, 2015, pp.3-11, http://www.navy.mil/local/maritime/150227-CS21R-Final.pdf.據(jù)此，2016 年更新的《海岸警衛(wèi)隊(duì)太平洋區(qū)域戰(zhàn)略意圖》報(bào)告稱(chēng)，“中方對(duì)南海海洋領(lǐng)土和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的聲索以及填海造島等舉措已對(duì)美國(guó)的安全和繁榮構(gòu)成威脅”，海岸警衛(wèi)隊(duì)必須在戰(zhàn)術(shù)、技術(shù)和運(yùn)作流程等方面進(jìn)行改進(jìn)以應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)。[1]USCG, United States Coast Guard Pacific Area Strategic Intent, January 2016,p.59, https://www.pacificarea.uscg.mil/Portals/8/Documents/PACAREA%20Strategic%20 Intent%20-%202016%20-%20final%20for%20release.pdf.2020 年12 月，美國(guó)海軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)和海岸警衛(wèi)隊(duì)又聯(lián)合發(fā)布第三版海洋戰(zhàn)略——《海上優(yōu)勢(shì)：以一體化多域海上力量制勝》，將中國(guó)列為“最緊迫、最長(zhǎng)期的戰(zhàn)略威脅”，強(qiáng)調(diào)美國(guó)海上力量“要側(cè)重于在全球范圍內(nèi)應(yīng)對(duì)中國(guó)的有害行為，并著重加強(qiáng)在印太地區(qū)的威懾力”，“做好與中國(guó)發(fā)生嚴(yán)重戰(zhàn)爭(zhēng)的準(zhǔn)備”，并特別提出海岸警衛(wèi)隊(duì)“要致力于贏得對(duì)華‘灰色地帶’低烈度競(jìng)爭(zhēng)的勝利”。[2]US Navy, USMC, USCG, Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power, p.1,http://mide.defense.gov/2020/Dec/17/2002553481/-1/-1/0/TROSERVOCESTRATEGY.PDF.2022年2 月，美國(guó)白宮發(fā)布的《美國(guó)印太戰(zhàn)略》宣稱(chēng)，“要擴(kuò)大美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在東南亞、南亞以及太平洋島嶼的存在和作用”。[3]The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States,” February 2022,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.這些戰(zhàn)略文件的發(fā)布，預(yù)示著美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)將顯著強(qiáng)化在亞太地區(qū)特別是中國(guó)周邊海域的存在，借助“海洋執(zhí)法”等各種冠冕堂皇的幌子，更加積極地扮演對(duì)華海上圍堵遏制的“急先鋒”。

（一）針對(duì)中國(guó)加速推進(jìn)規(guī)模巨大的造艦計(jì)劃，以提升自身軍力

2005 年，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)推出總額為240 億美元的“綜合深水系統(tǒng)”項(xiàng)目，計(jì)劃采購(gòu)上百艘各型艦艇。但由于各種因素影響，該項(xiàng)目一直進(jìn)展緩慢。以計(jì)劃建造的8 艘“傳奇”級(jí)主力巡邏艦——國(guó)家安全艦（National Security Cutter）為例，歷時(shí)7 年僅下水2 艘。2012 年，美國(guó)正式確立以圍堵遏制中國(guó)為主要戰(zhàn)略目標(biāo)的“亞太再平衡”戰(zhàn)略后，海岸警衛(wèi)隊(duì)隨即加速“綜合深水系統(tǒng)”項(xiàng)目，不僅造艦數(shù)量遠(yuǎn)超原計(jì)劃，建造時(shí)間也大為縮短?！皞髌妗奔?jí)國(guó)家安全艦以1 艘/年的速度下水，截至2022 年4 月服役數(shù)量已達(dá)10 艘，而第11、12 艘也在同時(shí)開(kāi)工建設(shè)中。該型巡邏艦是海岸警衛(wèi)隊(duì)最先進(jìn)的執(zhí)法艦艇[1]該艦滿(mǎn)載排水量為4500 噸，續(xù)航能力達(dá)12000 海里；艦載裝備全部為海軍現(xiàn)役艦艇標(biāo)配，安裝了MK-15“密集陣”近防系統(tǒng)和MK-110 57 毫米艦炮，預(yù)留16 單元的MK-56 垂直防空導(dǎo)彈發(fā)射系統(tǒng)，能承擔(dān)點(diǎn)防空和反導(dǎo)任務(wù)，配備先進(jìn)的C4ISR 系統(tǒng)、綜合性核生化探測(cè)以及防御設(shè)備；可搭載小艇和2 架直升機(jī)，達(dá)到現(xiàn)役驅(qū)逐艦的標(biāo)準(zhǔn)。，其各項(xiàng)性能均遠(yuǎn)超海洋執(zhí)法需要，可隨時(shí)與美國(guó)海軍和北約艦艇聯(lián)合作戰(zhàn)。“綜合深水系統(tǒng)”項(xiàng)目還計(jì)劃建造25 艘“傳統(tǒng)”級(jí)近岸巡邏艦（Offshore Patrol Vessel）、64 艘“韋伯”級(jí)淺水快速反應(yīng)巡邏艇（Fast Response Cutter）?！皞鹘y(tǒng)”級(jí)首艦于2020 年開(kāi)建，首批即建造了4 艘。該艦可獨(dú)立執(zhí)行長(zhǎng)期部署任務(wù)，完成緝私、攔截非法移民、營(yíng)救和保護(hù)港口等多種任務(wù)?！绊f伯”級(jí)則均部署在美國(guó)本土近岸地區(qū)，目前已服役44 艘。

2022 年1 月，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)還首次接收美國(guó)海軍退役的瀕海戰(zhàn)斗艦（Littoral Combat Ship），以強(qiáng)化在中國(guó)近海的對(duì)抗能力。該艦是美軍“由海向陸”戰(zhàn)略的產(chǎn)物，采取穿浪三體設(shè)計(jì)，最高航速可達(dá)46 節(jié)，是專(zhuān)門(mén)為配合美軍最先進(jìn)戰(zhàn)艦“朱姆沃爾特”級(jí)驅(qū)逐艦而建造的，集隱身、模塊化構(gòu)件和各種先進(jìn)武器于一身，被稱(chēng)為“近海格斗之王”。在當(dāng)前美國(guó)海軍“重返大洋”戰(zhàn)略下，該戰(zhàn)艦因其高昂的造價(jià)以及高科技“試驗(yàn)品”的堆砌，雖然對(duì)海軍而言華而不實(shí)、形同雞肋，但對(duì)于海岸警衛(wèi)隊(duì)來(lái)說(shuō)不失為一款較為先進(jìn)的艦艇，有助于改變其“白皮艇+火炮”的傳統(tǒng)形象。

（二）和平時(shí)期深度融入亞太美國(guó)海軍行動(dòng)和作戰(zhàn)體系，分擔(dān)對(duì)華“航行自由計(jì)劃”

為應(yīng)對(duì)所謂“中國(guó)威脅”，近年來(lái)美國(guó)海軍持續(xù)大規(guī)模在中國(guó)周邊部署艦機(jī)和進(jìn)行演訓(xùn)，其人員和武器裝備也因此長(zhǎng)期處于高度戰(zhàn)備狀態(tài)。持續(xù)的高強(qiáng)度行動(dòng)和維修保養(yǎng)的缺乏，導(dǎo)致美海軍第7 艦隊(duì)重大事故頻發(fā)，包括驅(qū)逐艦撞船、兩棲艦起火報(bào)廢、核潛艇碰撞海底不明物體、F-35C 艦載機(jī)墜海等。而第3 艦隊(duì)實(shí)力不濟(jì)，新組建的第1 艦隊(duì)還停留在紙面上，加之美國(guó)海軍還需要增派力量應(yīng)付伊朗和俄羅斯，使得原本就捉襟見(jiàn)肘的兵力出現(xiàn)嚴(yán)重短缺，西太平洋地區(qū)圍堵中國(guó)的海上兵力出現(xiàn)較大缺口。因此，五角大樓開(kāi)始頻繁在西太平洋地區(qū)使用海岸警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)行以中國(guó)為主要針對(duì)目標(biāo)的所謂“航行自由計(jì)劃”等行動(dòng)。2019 年全年，海岸警衛(wèi)隊(duì)為美國(guó)國(guó)防部提供支持的時(shí)間為326 天，而此前5 年里每年只有50 至100 天。[1]Lucy Craymer and Ben Kesling,“U.S.Deploys Coast Guard Far from Home to Counter China,” The Wall Street Journal, March 16, 2021, https://www.wsj.com/articles/u-s-deploys-coast-guard-far-from-home-to-counter-china-11615813220.美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的加入，不僅有助于其熟悉針對(duì)中國(guó)的作戰(zhàn)環(huán)境、提升任務(wù)能力，也可一定程度上緩解海軍兵力和艦艇部署不足的問(wèn)題，使美國(guó)海軍能騰出一部分精力專(zhuān)注于“高強(qiáng)度、專(zhuān)業(yè)化的大洋作戰(zhàn)需要”。

當(dāng)前部署在中國(guó)東南沿海、隸屬于美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的艦機(jī)已劃歸美國(guó)海軍第7 艦隊(duì)直接指揮，融入了亞太地區(qū)美國(guó)海軍作戰(zhàn)體系，這一做法突破了只有戰(zhàn)時(shí)海軍才能管轄海岸警衛(wèi)隊(duì)的慣例。2019 年3 月，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)派出“博索夫”號(hào)國(guó)家安全艦，聯(lián)手美國(guó)海軍“威爾伯”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦穿越臺(tái)灣海峽，海軍偵察機(jī)全程提供空中情報(bào)支援。這是海岸警衛(wèi)隊(duì)艦船首次穿越臺(tái)灣海峽，標(biāo)志著其與美國(guó)海軍在中國(guó)周邊進(jìn)行“有力配合”的“國(guó)家艦隊(duì)計(jì)劃”[2]該計(jì)劃由美國(guó)海軍和美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)于2015 年8 月正式發(fā)布，要求兩軍盡可能共同設(shè)計(jì)指揮、控制、通信等設(shè)備及作戰(zhàn)、武器、工程等系統(tǒng)，并就作戰(zhàn)計(jì)劃、采辦、訓(xùn)練和后勤等事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)。已進(jìn)入實(shí)施階段。此后，“博索夫”號(hào)又與第7艦隊(duì)“藍(lán)嶺”號(hào)兩棲指揮艦在東海地區(qū)開(kāi)展聯(lián)合訓(xùn)練巡邏。繼“博索夫”號(hào)艦后，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)還向亞太地區(qū)派遣“斯特拉頓”號(hào)國(guó)家安全艦和6 艘快速反應(yīng)巡邏艇，均接受第7 艦隊(duì)指揮。2019 年10 月，“斯特拉頓”號(hào)艦自恃有先進(jìn)的信息化武器裝備系統(tǒng)，打著“航行自由”的旗號(hào)，先后闖入了黃海和南海海域；2023 年6 月，該艦又過(guò)航臺(tái)灣海峽并公開(kāi)炒作。需要指出的是，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)一向以偵察技術(shù)手段多樣著稱(chēng)，以“海洋執(zhí)法”為名掩護(hù)其在中國(guó)周邊海域的偵察監(jiān)視活動(dòng)、提高美軍對(duì)相關(guān)海域態(tài)勢(shì)感知能力的企圖[1]鄭安光：《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)部署南海：動(dòng)因與影響》，載《國(guó)際問(wèn)題研究》2022年第2 期，第128 頁(yè)。，早已是“司馬昭之心”。

（三）強(qiáng)化在中國(guó)周邊海域的前沿力量部署，配合美軍海上對(duì)華圍堵與懾控戰(zhàn)略

為配合對(duì)中國(guó)的“島鏈圍困”戰(zhàn)略，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)跟隨美國(guó)其他各軍兵種步伐，持續(xù)加強(qiáng)在第一島鏈的常態(tài)化部署，同時(shí)在第二島鏈建設(shè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在南太平洋地區(qū)擴(kuò)大布防，擴(kuò)充印度洋海域的力量存在，以形成對(duì)中國(guó)周邊海域前沿的多重力量部署。

一是以“切香腸”方式推進(jìn)在臺(tái)海方向的布勢(shì)。一方面，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)定期派遣艦艇單獨(dú)或聯(lián)手海軍穿越臺(tái)灣海峽，借此實(shí)現(xiàn)在臺(tái)海地區(qū)的常態(tài)化存在。另一方面，海岸警衛(wèi)隊(duì)以“海事安全合作”為由，企圖變相實(shí)現(xiàn)駐泊臺(tái)灣的目的。2021 年8 月，依據(jù)“臺(tái)美設(shè)立海巡工作小組諒解備忘錄”，臺(tái)灣“海巡署”與美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)首次在臺(tái)海舉行秘密聯(lián)演。同時(shí)，海岸警衛(wèi)隊(duì)還與日本海上保安廳定期在中國(guó)釣魚(yú)島周邊海域舉行演習(xí)，并在日本長(zhǎng)期部署“傳奇”級(jí)國(guó)家安全艦。

二是不斷加強(qiáng)在南海地區(qū)的存在。隨著南海成為美國(guó)圍堵遏制中國(guó)的重要方向，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)也開(kāi)始逐漸加大其在南海地區(qū)的“海上執(zhí)法”力度，行動(dòng)逐漸由虛入實(shí)。如前所述，2015 年的《21 世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略》、2016 年的《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)太平洋戰(zhàn)略意圖》等戰(zhàn)略文件都明確規(guī)定海岸警衛(wèi)隊(duì)要介入南海地區(qū)事務(wù)。2019 年6 月，時(shí)任美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)太平洋地區(qū)司令琳達(dá)·費(fèi)根（Linda L.Fagan）聲稱(chēng)“要幫助南海諸國(guó)保衛(wèi)自己的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”。[2]Dzirhan Mahadzir,“Schultz: Coast Guard Expanding Western Pacific Operations,” July 23, 2019, https://news.usni.org/2019/07/23/schultz-coast-guard-expanding-westernpacific-operations.2020 年10 月，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)發(fā)布打擊“非法、未報(bào)告和無(wú)管制捕魚(yú)活動(dòng)”的戰(zhàn)略報(bào)告，誣稱(chēng)中國(guó)的“非法捕撈”已威脅到全世界的穩(wěn)定[1]Admiral Karl Schultz, Commandant of the United States Coast Guard, “Strategic Outlook on US Coast Guard Pacific Operations and Deterring IUU Fishing, Briefing,” October 21, 2020,https://www.state.gov/briefings-foreign-press-centers/strategicoutlook-on-u-s-coast-guard-pacific-operations-and-deterring-iuu-fishing/.；同年11 月，其即以“非法捕魚(yú)活動(dòng)威脅美國(guó)及太平洋鄰國(guó)的主權(quán)”為由，宣布增加在南海地區(qū)的艦機(jī)部署。2023 年5 月，美軍獲準(zhǔn)在菲律賓新增4 個(gè)軍事基地，使美在菲基地總數(shù)擴(kuò)大到9 個(gè)，多數(shù)面向南海。作為在亞太地區(qū)已融入美海軍作戰(zhàn)體系的海岸警衛(wèi)隊(duì)艦艇，也將進(jìn)駐上述基地?？梢灶A(yù)見(jiàn)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)針對(duì)南海海域的應(yīng)急“執(zhí)法”行動(dòng)能力將大大加強(qiáng)。

三是積極強(qiáng)化在第二島鏈關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的力量部署。2021 年初，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在關(guān)島完成兩艘大型巡邏艦的部署。至此，其現(xiàn)役最先進(jìn)的10 艘“傳奇”級(jí)國(guó)家安全艦中，有8 艘部署在西太平洋。2023 年3 月9 日，美國(guó)政府發(fā)布《2024 財(cái)年預(yù)算草案》，授權(quán)海岸警衛(wèi)隊(duì)在西太平洋地區(qū)再增加一艘“傳奇”級(jí)艦，并計(jì)劃將該地區(qū)的兵力部署增加到現(xiàn)在的3 倍。[2]“Coast Guard to Triple Western-Pacific Deployments, Police Chief Says,” https://www.defenseone.com/policy/2023/02/coast-guard-triple-western-pacific-deploymentpolicy-chief-says/383246/.目前，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)已確定在關(guān)島和美屬薩摩亞永久部署，同時(shí)將在澳大利亞派駐艦艇。海岸警衛(wèi)隊(duì)還將針對(duì)中國(guó)的“執(zhí)法”范圍伸延到南太平洋地區(qū)。2023 年5 月，美國(guó)與巴布亞新幾內(nèi)亞簽署包括“隨船觀(guān)察員協(xié)議”在內(nèi)的防務(wù)合作協(xié)議；7 月，美國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀（Lloyd Austin）在訪(fǎng)問(wèn)巴新期間宣布美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)將于8 月向巴新部署快艇。

四是擴(kuò)充印度洋海域的海警力量以控制中國(guó)的海上“生命線(xiàn)”。印度洋是中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的“生命線(xiàn)”，也是美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的重點(diǎn)布防區(qū)域之一。根據(jù)《海岸警衛(wèi)隊(duì)2018—2022 年戰(zhàn)略計(jì)劃》，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)將在現(xiàn)有巴林指揮部的基礎(chǔ)上建立印度洋巡邏隊(duì)，進(jìn)一步強(qiáng)化在印度洋海域的“執(zhí)法”力度，近年來(lái)多次查扣伊朗等國(guó)的軍火船。2022 年5 月，美國(guó)主導(dǎo)的美日印澳“四邊機(jī)制”（QUAD）推出覆蓋印太海域的“印太海域態(tài)勢(shì)感知伙伴關(guān)系”（IPMDA）。據(jù)此，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)也試圖整合印太地區(qū)各國(guó)的“海上執(zhí)法”力量聯(lián)合對(duì)付中國(guó)。2023 年6 月，已升任海岸警衛(wèi)隊(duì)司令的琳達(dá)·費(fèi)根在接受日本媒體采訪(fǎng)時(shí)透露，海岸警衛(wèi)隊(duì)將于年內(nèi)向印太地區(qū)追加部署巡邏艦。[1]《美海岸警衛(wèi)隊(duì)將向亞洲增派巡邏艦》，參考消息網(wǎng)，2023 年6 月14 日，https://www.cankaoxiaoxi.com/#/detailsPage//5dd5d0e802af414e952e2f68a53d98c8/1/2023-06-1413:56?childrenAlias=undefined。

（四）為美控制北極航道和北極圈自然資源提供支持

一直以來(lái)，中國(guó)的能源進(jìn)口和國(guó)際貿(mào)易主要依賴(lài)馬六甲海峽。在中美戰(zhàn)略博弈持續(xù)升級(jí)的背景下，該海峽對(duì)中國(guó)而言是否安全的問(wèn)題日益凸顯。而隨著全球變暖趨勢(shì)加劇和北極冰層加速融化，北極航道的可行性和重要性不斷顯現(xiàn)——它是連接?xùn)|亞和西歐最短的海上航線(xiàn)，不但可以節(jié)省大量航運(yùn)時(shí)間和費(fèi)用，還可使中國(guó)擺脫對(duì)馬六甲海峽的高度依賴(lài)。同時(shí)，北極圈擁有豐富資源，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。目前，中國(guó)已成為北極理事會(huì)正式觀(guān)察員國(guó)，并與俄羅斯共同開(kāi)發(fā)北極航道，聯(lián)手打造“冰上絲綢之路”。中俄兩國(guó)海軍還定期在北極附近海域開(kāi)展聯(lián)合巡航。2023 年7 月，中俄海軍實(shí)施第三次聯(lián)合巡航，巡航海域包括太平洋的西部、北部海域及白令海峽，覆蓋了北極航道的太平洋部分。為“遏制中俄在北極地區(qū)的活動(dòng)”、幫助美軍控制北極航道和北極圈資源，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)開(kāi)始加快布局北極的步伐。2013 年出臺(tái)的《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)北極戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)海岸警衛(wèi)隊(duì)在美國(guó)北極事務(wù)中的“關(guān)鍵地位”，并進(jìn)一步明確其要實(shí)現(xiàn)“提高對(duì)北極地區(qū)的認(rèn)知”“加強(qiáng)對(duì)北極地區(qū)的現(xiàn)代化管理”“拓展在北極地區(qū)的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”三大戰(zhàn)略目標(biāo)。同年，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)頒布《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施計(jì)劃》，提出要確保美國(guó)在北極地區(qū)的利益，確保聯(lián)邦政府有足夠機(jī)動(dòng)能力在北極地區(qū)自由通行，并為美國(guó)開(kāi)展北極科研工作提供方便[1]United States Coast Guard,“Implementation Plan for the National Strategy for the Arctic Region,” January 2014, pp.8-9，http://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/implementation_plan for the_national_strategy-for the arctic_region_-_fi....pdf.，其實(shí)質(zhì)是確保美國(guó)在北極的主導(dǎo)權(quán)。此后，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)發(fā)表的數(shù)份報(bào)告無(wú)一例外地指責(zé)中國(guó)“破壞”美國(guó)在北極地區(qū)的利益，宣稱(chēng)要進(jìn)一步完善在北極地區(qū)的海警力量部署，采取具體措施維護(hù)美國(guó)在北極地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位[2]作者注：包括2015 年的《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)北極戰(zhàn)略實(shí)施計(jì)劃》《21 世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略》，2016 年的《我們國(guó)家所面臨的戰(zhàn)略性挑戰(zhàn)：美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)視角》、海岸警衛(wèi)隊(duì)《2018－2022 年戰(zhàn)略計(jì)劃》和《北極戰(zhàn)略展望》，以及2019 年的《海岸警衛(wèi)隊(duì)北極戰(zhàn)略展望》。，展現(xiàn)了其要充當(dāng)美國(guó)北極事務(wù)“排頭狗”的心態(tài)。2022 年10 月，美國(guó)白宮發(fā)布新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》，將安全列為北極事務(wù)“四大支柱”之首，強(qiáng)調(diào)要在北極地區(qū)展開(kāi)與中俄的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)，明確要增加海岸警衛(wèi)隊(duì)的破冰船數(shù)量。2022年12 月，海岸警衛(wèi)隊(duì)向美國(guó)國(guó)會(huì)提交《海岸警衛(wèi)隊(duì)極地安全巡邏艦（Polar Security Cutter）計(jì)劃報(bào)告》，披露其已在2023 財(cái)年就采購(gòu)破冰船向國(guó)會(huì)申請(qǐng)了兩筆共計(jì)約2.9 億美元的資金，并已落實(shí)兩型共6 艘破冰船的交付時(shí)間。[3]“Report to Congress on Coast Guard Polar Security Cutter,” USNI NEWS,December 23, 2022,https://news.usni.org/2022/12/23/report-to-congress-on-coastguard-polar-security-cutter-19.當(dāng)前，兩艘破冰船已經(jīng)開(kāi)建，預(yù)計(jì)將在2026—2027 年交付使用，這是美國(guó)40 多年來(lái)首次新建重型破冰船。另外，通過(guò)對(duì)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)2010—2019年法定任務(wù)的財(cái)政預(yù)算和實(shí)際支出的分析可以看出，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)將逐步強(qiáng)化其北極戰(zhàn)略布局。[4]劉大海等：《對(duì)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)?wèi)?zhàn)略重心變動(dòng)的研究與分析——基于2010—2019 年財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)》，載《南海學(xué)刊》2018 年第9 期，第109 頁(yè)。

二、美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)參與對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)因

2021 年3 月，拜登政府出臺(tái)《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略綱要》，提出要“發(fā)展更好地進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)和威懾‘灰色地帶’行動(dòng)的能力，以遏制中國(guó)不斷擴(kuò)大的影響力”。[1]The White House, Interim National Security Strategy Guidance, March 2021, p.14,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.2022 年10 月12 日，拜登政府發(fā)表的新版《國(guó)家安全戰(zhàn)略》明確將中國(guó)定位為“唯一有能力和意愿重塑?chē)?guó)際秩序的國(guó)家，是美國(guó)最重大的地緣政治挑戰(zhàn)和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”。2022 年10 月27 日，美國(guó)國(guó)防部發(fā)布《美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)“中國(guó)是美國(guó)國(guó)防部面臨的首要挑戰(zhàn)和最重要的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成最全面和最嚴(yán)重的挑戰(zhàn)”；國(guó)防部首位優(yōu)先事項(xiàng)就是應(yīng)對(duì)中國(guó)的“威脅”，同時(shí)努力在“灰色地帶”對(duì)抗中國(guó)。由此可見(jiàn)，“贏得對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)勝利”已成為拜登政府的核心戰(zhàn)略目標(biāo)之一，圍堵遏制中國(guó)已成為美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略的一個(gè)核心內(nèi)容，美國(guó)武裝力量必須服從服務(wù)于這個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)作為美國(guó)武裝力量的重要組成部分，勢(shì)必也要承擔(dān)相應(yīng)的任務(wù)，扮演好自己的“配角”角色。

為配合美“全政府”“全領(lǐng)域”對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)，以及受爭(zhēng)取更多國(guó)防經(jīng)費(fèi)和資源的利益驅(qū)動(dòng)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)逐漸將其核心職能和任務(wù)從近海執(zhí)法和國(guó)土防御轉(zhuǎn)向參與對(duì)華海上圍堵遏制，為維護(hù)美海洋霸權(quán)和博取對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)“勝勢(shì)”效犬馬之力。

（一）利用自身“海上執(zhí)法優(yōu)勢(shì)”，配合美“全政府”“全領(lǐng)域”對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)，開(kāi)辟對(duì)華遏制圍堵的新場(chǎng)域

進(jìn)入21 世紀(jì)后，海洋對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家安全的重要性越來(lái)越凸顯。2012 年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)首次提出建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，將海洋發(fā)展融入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中，建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、海洋科技先進(jìn)、海洋環(huán)境健康、海上力量強(qiáng)大、海洋安全穩(wěn)定的“強(qiáng)而不霸”的中國(guó)特色海洋強(qiáng)國(guó)。[2]張海文、王芳：《海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略是國(guó)家大戰(zhàn)略的有機(jī)組成部分 》，載《國(guó)際安全研究》2013 年第6 期，第57—69 頁(yè)。在海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略指導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)2013、2018 年兩次國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，中國(guó)將海上執(zhí)法力量統(tǒng)一歸屬武警海警總隊(duì)（又稱(chēng)中國(guó)海警局），由海警部隊(duì)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)海上維權(quán)執(zhí)法。此后，中國(guó)的海上維權(quán)執(zhí)法能力獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。近年來(lái)，隨著海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施以及“21 世紀(jì)海上絲綢之路”的不斷推進(jìn)，中國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展迅猛。自然資源部2023 年4 月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2022 年中國(guó)海洋生產(chǎn)總值初步核算為9.46 萬(wàn)億元，比上年增長(zhǎng)1.9%，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值7.8%，有力促進(jìn)了海洋強(qiáng)國(guó)的建設(shè)。[1]自然資源部：《2022 年中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中國(guó)政府網(wǎng)，2023 年4 月13 日，第1 頁(yè)，http://gi.mnr.gov.cn/202304/P020230414430782331822.pdf。

推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)是中國(guó)的正當(dāng)合法權(quán)利，中國(guó)海洋影響力的不斷增長(zhǎng)也是正常合理的結(jié)果，這些本無(wú)可指責(zé)，但美國(guó)卻感受到自身的全球海洋霸權(quán)地位受到威脅。為此，美國(guó)政客、智庫(kù)和媒體不斷抹黑攻擊中國(guó)海警部隊(duì)和海上民兵力量建設(shè)，認(rèn)為這種快速發(fā)展帶來(lái)的“灰色地帶挑戰(zhàn)”，嚴(yán)重影響和威脅美國(guó)海軍的“航行自由”，要求美國(guó)海軍和海岸警衛(wèi)隊(duì)“采取行動(dòng)”[2]崔浩然、于向東：《海洋維權(quán)“民兵漁船國(guó)家責(zé)任論”：輿情認(rèn)知與法理剖析》，載《和平與發(fā)展》2023 年第3 期，第70—73 頁(yè)。，對(duì)中國(guó)海洋維權(quán)執(zhí)法力量進(jìn)行打壓。但事實(shí)上，美國(guó)海軍對(duì)此卻力有不逮，其主要原因有二：

一是美國(guó)海軍難以將中方正當(dāng)?shù)暮Ｉ暇S權(quán)執(zhí)法活動(dòng)納入“高端對(duì)抗沖突”范疇，囿于師出無(wú)名，不便應(yīng)對(duì)較低級(jí)別的海上摩擦沖突。二是“高端戰(zhàn)爭(zhēng)”領(lǐng)域的高投入已嚴(yán)重拖累美國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而實(shí)際效果卻難盡如人意。當(dāng)前，美軍軍費(fèi)開(kāi)支已經(jīng)超過(guò)其國(guó)家財(cái)政收入20%以上，占GDP 超過(guò)3.2%，不僅嚴(yán)重?cái)D占了民生投入，也導(dǎo)致美國(guó)國(guó)內(nèi)矛盾叢生，而對(duì)外頻繁用兵亦引發(fā)國(guó)際社會(huì)和美國(guó)內(nèi)民眾強(qiáng)烈反對(duì)。此外，為游說(shuō)國(guó)會(huì)增加國(guó)防經(jīng)費(fèi)，美軍開(kāi)發(fā)了大量先進(jìn)武器裝備，但由于大量使用未經(jīng)充分驗(yàn)證的先進(jìn)技術(shù)，導(dǎo)致很多武器裝備實(shí)際效果欠佳。如美國(guó)海軍史上最昂貴、最先進(jìn)的“朱姆沃爾特”級(jí)驅(qū)逐艦，由于使用過(guò)多高新技術(shù)，導(dǎo)致首艦總造價(jià)高達(dá)44 億美元，而其模塊化安裝根本無(wú)法適應(yīng)高烈度海上武裝沖突的需要，最終成為“燒錢(qián)的大坑”。美國(guó)海軍不得不將該級(jí)艦的采購(gòu)計(jì)劃從32艘削減為3 艘，根本無(wú)法形成戰(zhàn)斗力。

因此，擁有“執(zhí)法特權(quán)優(yōu)勢(shì)”的美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)被部署到中國(guó)周邊水域，配合美國(guó)海軍實(shí)施對(duì)華“航行自由計(jì)劃”，挑釁侵害中國(guó)主權(quán)和海洋權(quán)益，并利用所謂“海洋執(zhí)法”干擾牽制中國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展。此舉既可以較低經(jīng)費(fèi)和技術(shù)投入，幫助盟友提高“海上執(zhí)法”和相關(guān)海域感知能力，同時(shí)又能達(dá)到打壓中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的目的，且不會(huì)引發(fā)美國(guó)國(guó)內(nèi)強(qiáng)烈不滿(mǎn)和盟友強(qiáng)力反對(duì)，可謂一舉數(shù)得。

一是以“打擊非法捕撈”為由，打壓中國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展。近年來(lái)，由于一些鄰國(guó)與中國(guó)存在海洋爭(zhēng)端，對(duì)于中國(guó)漁船在中國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的正常作業(yè)，常被鄰國(guó)污稱(chēng)為“非法闖入”和“非法捕魚(yú)”，而美國(guó)則借此大肆捏造、炒作中國(guó)所謂“非法捕撈”，意在為海岸警衛(wèi)隊(duì)針對(duì)中國(guó)漁船采取行動(dòng)制造國(guó)際輿論和“法理依據(jù)”。美國(guó)還試圖聯(lián)手印度洋、東南亞和南太平洋地區(qū)的國(guó)家海上執(zhí)法力量，共同打擊所謂的“中國(guó)非法、未報(bào)告和無(wú)管制捕魚(yú)活動(dòng)”。2022 年12 月，越南與印度尼西亞就納土納群島周邊專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界達(dá)成協(xié)議，與中國(guó)所聲索的九段線(xiàn)內(nèi)相關(guān)海域有所重疊，而美國(guó)卻公開(kāi)為該協(xié)議站臺(tái)，表示要協(xié)助兩國(guó)抓捕在此“非法捕魚(yú)”的中國(guó)漁船。據(jù)外媒報(bào)道，美國(guó)迄今已與12 個(gè)南太平洋島國(guó)簽署加強(qiáng)版“隨船觀(guān)察員協(xié)議”，賦予美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)“在這些國(guó)家專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)自行打擊海上非法活動(dòng)的權(quán)力”。其中，美國(guó)與巴布亞新幾內(nèi)亞等國(guó)簽署的相關(guān)協(xié)議將允許美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)官員代表這些國(guó)家登臨并搜查可疑船只，而不需要當(dāng)事國(guó)的法律官員作為隨船觀(guān)察員在場(chǎng)。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)發(fā)言人還宣稱(chēng)，任何在巴新專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)捕魚(yú)的漁船都可能被登臨，“包括懸掛中國(guó)國(guó)旗的船只”。[1]《協(xié)議暗指中國(guó)！美海岸警衛(wèi)隊(duì)竟稱(chēng)無(wú)巴新官員在場(chǎng)也能在其專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)登中國(guó)漁船檢查》，環(huán)球網(wǎng)，https://world.huanqiu.com/article/4DwO1COJHla。未來(lái)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)將可能以打擊中國(guó)“海上民兵”和“非法捕魚(yú)”為名，頻繁非法登臨中國(guó)船只進(jìn)行所謂“執(zhí)法”，公開(kāi)對(duì)船上人員、物品予以查扣。此類(lèi)行徑之前已有先例，如美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)曾先后在基里巴斯和帕勞海域扣押中國(guó)漁船并掠奪其漁獲。[1]The Maritime Executive,“Palau and USCG Bust Chinese Vessel for Illegal Fishing,” December 24, 2020,https://www.maritime-executive.com/article/palau-and-uscg-bustchinese-vessel-for-illegal-fishing.

二是以“提高海洋執(zhí)法能力”等為名，支持東南亞國(guó)家侵犯中國(guó)南海島礁主權(quán)與海洋權(quán)益。近年來(lái)，為使東南亞國(guó)家在南海爭(zhēng)端中與美聯(lián)手對(duì)付中國(guó)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)以協(xié)助盟友和伙伴進(jìn)行“國(guó)際能力建設(shè)”為由[2]U.S.Coast Guard, Coast Guard Strategic Plan 2018-2022, p.20.，將退役的“漢密爾頓”級(jí)巡邏艦等武器裝備，以低價(jià)售賣(mài)或贈(zèng)送形式轉(zhuǎn)交給越南、馬來(lái)西亞、印度尼西亞、菲律賓等國(guó)，并幫助這些國(guó)家建設(shè)海洋監(jiān)聽(tīng)等海洋基礎(chǔ)設(shè)施，“監(jiān)視”中方在南?；顒?dòng)情況。同時(shí)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)還聯(lián)手南海諸國(guó)不斷在南海爭(zhēng)議海域周邊舉行聯(lián)合演習(xí)，為盟友伙伴壯膽打氣、推波助瀾。2019 年5 月，其所屬“博索夫”號(hào)艦與菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)在中國(guó)黃巖島附近海域舉行聯(lián)合演習(xí)。2022 年5 月美國(guó)-東盟首屆峰會(huì)期間，美國(guó)提議海岸警衛(wèi)隊(duì)聯(lián)手東盟海事執(zhí)法力量共同在南?！把策増?zhí)法”。2023 年6 月1 日—7 日，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)、日本海上保安廳和菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)首次舉行聯(lián)合演習(xí)，地點(diǎn)就選在南?？拷_(tái)灣的菲律賓巴丹省海域，帶有明顯的指向性。

（二）在尚未做好對(duì)華全面戰(zhàn)爭(zhēng)準(zhǔn)備之前，為盡量避免與中國(guó)發(fā)生正面武裝沖突，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)亦警亦軍的身份成為不二之選

冷戰(zhàn)結(jié)束初期，美國(guó)將主要精力放在歐洲的北約東擴(kuò)上，在亞太總體上采取的是“收縮”戰(zhàn)略，如撤離了在菲律賓的美軍。隨著中國(guó)的迅速崛起，美國(guó)開(kāi)始集中力量遏制圍堵中國(guó)。特朗普政府上臺(tái)以來(lái)，美軍在“印太戰(zhàn)略”指導(dǎo)下，打著應(yīng)對(duì)“中國(guó)武力攻臺(tái)”“中國(guó)在南海搞軍事化”等幌子，加緊對(duì)華作戰(zhàn)準(zhǔn)備并進(jìn)行相關(guān)軍事部署。

一是調(diào)整島鏈部署。美軍通過(guò)成立印太總部、重返菲律賓、加快武裝中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、重點(diǎn)建設(shè)關(guān)島以及強(qiáng)化與日本、韓國(guó)、澳大利亞等國(guó)軍事同盟等舉措，在中國(guó)周邊建立了7 大基地群、300 多個(gè)軍事基地（占其全部海外軍事基地?cái)?shù)量近一半），企圖以小、散、活的機(jī)動(dòng)兵力，牽制并“重創(chuàng)”沖出島鏈包圍的中國(guó)軍隊(duì)。面向中國(guó)周邊海域，美軍先后部署了3 個(gè)航母戰(zhàn)斗群、2 個(gè)兩棲戒備群、20 架次戰(zhàn)略轟炸機(jī)、12 艘攻擊型核潛艇，并公開(kāi)協(xié)助訓(xùn)練臺(tái)軍。[1]南海戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)感知計(jì)劃：《2022 年美軍南海軍事活動(dòng)不完全報(bào)告》，2023 年3月26 日，http://www.scspi.org/zh/yjbg/1679830268。

二是將盟友吸納進(jìn)美軍對(duì)華作戰(zhàn)體系中。拜登政府上臺(tái)后，美軍根據(jù)“一體化威懾”（Integrated Deterrence）戰(zhàn)略，將大量先進(jìn)武器裝備部署在中國(guó)周邊，通過(guò)輸出美制武器裝備和指揮控制系統(tǒng)、頻繁舉行大規(guī)模聯(lián)合軍事演習(xí)等方式，將日、韓、菲、澳乃至一些北約盟國(guó)的軍事力量都融合到美軍對(duì)華作戰(zhàn)體系中。以2023 年7 月美國(guó)主導(dǎo)的“護(hù)身軍刀-2023”演習(xí)為例，共13 國(guó)3 萬(wàn)多人、20 多艘艦艇、60 多架飛機(jī)參與了本次軍演，美國(guó)海軍毫不掩飾該演習(xí)針對(duì)中國(guó)的意圖。為保障演習(xí)，美國(guó)陸軍保障司令部還專(zhuān)門(mén)舉行了一次預(yù)演，以測(cè)試若美中爆發(fā)大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)，大量軍用物資供應(yīng)的后勤保障問(wèn)題。預(yù)演顯示，戰(zhàn)時(shí)美軍的物資儲(chǔ)備將主要集中在中國(guó)周邊的韓國(guó)、日本本島和沖繩、關(guān)島、新加坡等地，而非從遙遠(yuǎn)的美國(guó)本土運(yùn)來(lái)。另外，2023 年7 月，美國(guó)空軍空中機(jī)動(dòng)司令部在印太地區(qū)舉行代號(hào)為“機(jī)動(dòng)衛(wèi)士-2023”的聯(lián)合軍演，糾集澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國(guó)、法國(guó)等國(guó)共1.5 萬(wàn)人，出動(dòng)70 多架大型運(yùn)輸機(jī)與加油機(jī)，測(cè)試能否“在大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)中擊敗中國(guó)”。8 月，美國(guó)海軍舉行名為“大規(guī)模演習(xí)2023”的軍事演習(xí)跨越全球22 個(gè)時(shí)區(qū)，集結(jié)全球7 大艦隊(duì)2.5 萬(wàn)兵力、6 個(gè)航母戰(zhàn)斗群，模擬所謂應(yīng)對(duì)中國(guó)的“大國(guó)對(duì)抗”戰(zhàn)爭(zhēng)。

隨著對(duì)華戰(zhàn)爭(zhēng)部署的加快，美軍對(duì)中國(guó)東南沿海的機(jī)艦抵近偵察等軍事挑釁也日益升級(jí)。2022 年全年，美軍大型偵察機(jī)空中抵近偵察約1000 架次，最近距離中國(guó)大陸領(lǐng)?；€(xiàn)僅有13 海里。

針對(duì)美軍的強(qiáng)勢(shì)逼壓和挑釁，中國(guó)政府采取措施堅(jiān)決捍衛(wèi)自身正當(dāng)權(quán)益，中國(guó)軍隊(duì)也依法依規(guī)予以針?shù)h相對(duì)的處置應(yīng)對(duì)。為反制2022 年8 月時(shí)任美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院議長(zhǎng)南希·佩洛西（Nancy Pelosi）非法“竄臺(tái)”，中國(guó)暫停了所有的中美軍事聯(lián)絡(luò)機(jī)制。在目前兩軍缺乏互信和官方交流溝通渠道中斷的情況下，如果美軍仍一味強(qiáng)勢(shì)近身挑釁中國(guó)，很難保證雙方一線(xiàn)部隊(duì)不會(huì)發(fā)生擦槍走火的情況，進(jìn)而可能引發(fā)中美局部武裝沖突。朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)之后，美國(guó)尚無(wú)與大國(guó)直接交戰(zhàn)的經(jīng)歷，而伊拉克、阿富汗等戰(zhàn)爭(zhēng)都是與中小國(guó)家的“治安戰(zhàn)”。與中國(guó)這樣的核大國(guó)直接開(kāi)戰(zhàn)，美國(guó)不能不審慎對(duì)待。

當(dāng)前，美國(guó)雖已初步完成對(duì)華戰(zhàn)爭(zhēng)的軍事部署，但在沒(méi)有實(shí)現(xiàn)自己及盟友對(duì)華“脫鉤”和“去風(fēng)險(xiǎn)”之前，仍?xún)A向于避免與中國(guó)發(fā)生直接正面軍事沖突，加之當(dāng)前烏克蘭危機(jī)持續(xù)、伊朗在中東影響力不斷上升，迫使美國(guó)很難對(duì)歐洲和中東徹底放手不管，因而拜登政府表面上仍擺出一副“不希望與中國(guó)開(kāi)戰(zhàn)”的姿態(tài)。

當(dāng)前，美國(guó)在無(wú)法確保對(duì)華戰(zhàn)爭(zhēng)全勝的情況下，為避免與中國(guó)直接開(kāi)戰(zhàn)而重創(chuàng)自身，但又不能顯得對(duì)華過(guò)于“軟弱”而影響對(duì)盟友的號(hào)召力，便利用海岸警衛(wèi)隊(duì)這個(gè)具有亦軍亦警特殊身份的“打手”，頻繁對(duì)中國(guó)進(jìn)行挑釁滋擾。正如美媒所說(shuō)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)歷來(lái)被視為防御性力量，增加其在中國(guó)周邊的行動(dòng)，既可避免復(fù)雜敏感的國(guó)際國(guó)內(nèi)法律問(wèn)題、減少或避免軍事對(duì)抗升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)、將對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)限制在可控范圍內(nèi)，又能“靈活應(yīng)對(duì)來(lái)自中國(guó)的海上‘灰色地帶’挑戰(zhàn)”，在盟友面前充分展現(xiàn)美國(guó)“與中國(guó)對(duì)抗的決心”[1]Ralph Jennings, “Why US Wants to Send Coast Guard to the Seas Near China,” VOA, November 10, 2020, https://www.voanews.com/a/usa_why-us-wants-send-coastguard-seas-near-china/6198177.html.，維護(hù)美國(guó)的海上霸權(quán)地位。

（三）凸顯“獨(dú)特價(jià)值”，以期從連年增長(zhǎng)的國(guó)防開(kāi)支經(jīng)費(fèi)中獲取更多份額，改變自身式微地位

特朗普?qǐng)?zhí)政后，著眼“打贏對(duì)華高端戰(zhàn)爭(zhēng)”，一改此前奧巴馬政府總體削減國(guó)防經(jīng)費(fèi)的做法[1]奧巴馬政府確定了10 年削減5000 億美元國(guó)防開(kāi)支的政策，國(guó)防開(kāi)支因此逐年下降。2017 年，奧巴馬政府確定當(dāng)年國(guó)防經(jīng)費(fèi)為6030 億美元。，將2017 財(cái)年國(guó)防開(kāi)支增加到6187 億美元。此后，國(guó)防開(kāi)支迭創(chuàng)新高，一路攀升。拜登政府上臺(tái)后，2024 財(cái)年的國(guó)防預(yù)算更是高達(dá)8420 億美元（見(jiàn)圖1）。美國(guó)各軍兵種都從中獲益匪淺，如太空軍的軍費(fèi)預(yù)算從2021 財(cái)年的153 億美元飆升到2024 財(cái)年的300 多億美元，4 年間接近翻倍。[2]太空軍軍費(fèi)預(yù)算2021 年為153 億美元，2022 年為180 億美元，2023 年為263 億美元，2024 年則突破300 億美元。

圖1 美國(guó)國(guó)防開(kāi)支預(yù)算走勢(shì)圖（2011—2024）

而與美國(guó)防預(yù)算連年上漲形成鮮明對(duì)比的是，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)因經(jīng)費(fèi)主要由美國(guó)國(guó)土安全部撥付（海岸警衛(wèi)隊(duì)承擔(dān)的一些國(guó)防任務(wù)和造艦計(jì)劃等可從美國(guó)海軍部及海軍項(xiàng)目中獲得少量資金）而無(wú)法從豐厚的國(guó)防預(yù)算中分得一杯羹，近年來(lái)獲得的經(jīng)費(fèi)總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。國(guó)土安全部自成立以來(lái)，其年度預(yù)算一直穩(wěn)定在400 多億美元左右，劃歸海岸警衛(wèi)隊(duì)的經(jīng)費(fèi)基本維持在占該部全部預(yù)算約15%的水平，而撥給聯(lián)邦緊急管理署和海關(guān)與邊境保護(hù)局的資金占到該部全部預(yù)算的50%左右。近年來(lái)，由于美國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期欠佳，在確保國(guó)防預(yù)算大幅增長(zhǎng)的同時(shí)，包括國(guó)土安全部在內(nèi)的其他聯(lián)邦政府部門(mén)預(yù)算總體都有所下降。例如，國(guó)土安全部的預(yù)算從2016 財(cái)年的648 億美元降為2021 財(cái)年的498 億美元，而海岸警衛(wèi)隊(duì)從國(guó)土安全部撥款獲得的經(jīng)費(fèi)也從巔峰時(shí)2013 財(cái)年的100 億美元降為2021 財(cái)年的79.68億美元[1]United States Homeland Security, “ DHS Budget, ” http://www.dhs.gov/dhs-budget,December 20, 2022.，下降幅度較大。海岸警衛(wèi)隊(duì)僅在信息技術(shù)和裝備現(xiàn)代化方面每年就存在3 億美元的資金缺口。[2]《美海岸警衛(wèi)隊(duì)尋求“技術(shù)革命”》，載《中國(guó)國(guó)防報(bào)》2020 年5 月6 日，第4 版。

為爭(zhēng)取更多資金，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)希望通過(guò)積極參與國(guó)防部和諸軍種的對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，獲得以總統(tǒng)令形式發(fā)放的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼、國(guó)會(huì)常規(guī)預(yù)算外撥款等各種額外經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼支持。在特朗普政府時(shí)期，由于海岸警衛(wèi)隊(duì)積極參與美國(guó)海軍遏制圍堵中國(guó)的行動(dòng)，特朗普就多次以總統(tǒng)令形式向其發(fā)放專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼。到拜登政府時(shí)期，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)更是積極進(jìn)取，志在必得。2023 年3 月，其在已提出134.5 億美元常規(guī)預(yù)算申請(qǐng)的基礎(chǔ)上，又向美國(guó)國(guó)會(huì)提交了一份總額為15.7 億美元的“預(yù)算外優(yōu)先事項(xiàng)清單”，要求增加固定翼、旋翼飛機(jī)及快速反應(yīng)艦艇等裝備，以重建“戰(zhàn)役級(jí)能力”，特別是“支持推進(jìn)美國(guó)的印太戰(zhàn)略，維護(hù)自由開(kāi)放的印太地區(qū)”，使海岸警衛(wèi)隊(duì)由目前在印太地區(qū)“偶爾存在”的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐恢А俺掷m(xù)存在”的部隊(duì)。[3]Megan Eckstein, “Coast Guard wants ＄1.6 billion extra to hasten modernization projects, ”Defense News, March 28, 2023,https://www.defensenews.com/naval/2023/03/27/coast-guardwants-16-billion-extra-to-hasten-modernization-projects/.

三、美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)參與對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的影響

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)通過(guò)所謂“海洋執(zhí)法”和分擔(dān)海軍“航行自由計(jì)劃”等方式參與海上圍堵遏制中國(guó)，勢(shì)將激化地區(qū)海洋矛盾，威脅地區(qū)安全穩(wěn)定，甚至不排除引發(fā)中美海上局部武裝沖突的可能性。

（一）美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在一定程度上迎合了部分東南亞國(guó)家的非傳統(tǒng)安全訴求，有助于提升美國(guó)在亞太地區(qū)的海洋“軟實(shí)力”

一些東南亞國(guó)家有著強(qiáng)烈的非傳統(tǒng)安全需求。例如，恐怖主義近年來(lái)呈現(xiàn)出向海洋發(fā)展的態(tài)勢(shì)，東南亞地區(qū)因此成為海上恐怖主義活動(dòng)的肆虐區(qū)，很多國(guó)家面臨嚴(yán)重的恐怖主義威脅；“金三角”是全球最大的毒品產(chǎn)地，毗鄰的東南亞各國(guó)都飽嘗毒品泛濫之苦；東南亞地處地中海-喜馬拉雅火山地震帶和環(huán)太平洋火山地震帶之間，地區(qū)國(guó)家頻繁遭遇臺(tái)風(fēng)、海嘯和地震的襲擾。因此，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)采取多種措施、以“海洋執(zhí)法”為名介入亞太地區(qū)海洋事務(wù)，既可避免因美軍強(qiáng)力介入而引起地區(qū)各國(guó)民眾反感，又可借機(jī)提升美國(guó)在該地區(qū)的“軟實(shí)力”，更是為配合打造對(duì)抗中國(guó)的陣營(yíng)積蓄條件。

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)采取的措施主要有四：一是與菲律賓、越南、馬來(lái)西亞等東南亞國(guó)家簽署海洋執(zhí)法合作協(xié)議，幫助它們提升海洋執(zhí)法能力和效率，如為菲律賓培訓(xùn)1500 多名海上執(zhí)法人員。二是積極參與地區(qū)國(guó)家海洋救災(zāi)援助活動(dòng)，在2014 年馬航MH370 班機(jī)失事事件中，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)投入艦機(jī)和太空衛(wèi)星參與搜救，是第一批到達(dá)出事海域的搜救力量。三是幫助地區(qū)國(guó)家維護(hù)“海洋秩序”，通過(guò)撥款、設(shè)立海岸警衛(wèi)隊(duì)駐東盟使團(tuán)辦公處、提供反恐培訓(xùn)等方式，做足“幫助地區(qū)國(guó)家提高應(yīng)對(duì)海洋災(zāi)害和打擊海洋恐怖主義能力”的文章。四是通過(guò)與當(dāng)?shù)孛癖娐?lián)誼、舉行海岸警衛(wèi)隊(duì)開(kāi)放日、邀請(qǐng)當(dāng)?shù)孛癖姶韰⒂^(guān)海岸警衛(wèi)隊(duì)艦艇、舉行各種友誼賽事等活動(dòng)，以期提升美國(guó)在當(dāng)?shù)孛癖娭械暮酶卸群陀绊懥Α?/p>

（二）美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在中國(guó)近海的種種活動(dòng)是對(duì)國(guó)際海洋法基本原則的挑戰(zhàn)，將導(dǎo)致地區(qū)海洋爭(zhēng)端激化

美國(guó)本身并非《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》締約國(guó)，但卻不時(shí)搬出這份全球海洋領(lǐng)域的綜合性法律文書(shū)為自己非法的海洋活動(dòng)進(jìn)行辯護(hù)，宣稱(chēng)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在中國(guó)近海的部署和活動(dòng)系“正常的、符合國(guó)際海洋法的執(zhí)法行為”。這些行徑的實(shí)質(zhì)是對(duì)國(guó)際海洋法律基本原則和精神的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，無(wú)疑會(huì)使地區(qū)矛盾更趨激化。

雖然美國(guó)在南海地區(qū)并無(wú)管轄海域、不享有司法管轄權(quán)，但基于當(dāng)前美國(guó)以“南海仲裁案”所謂的“裁決”為依據(jù)，依靠美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)與東南亞國(guó)家海上執(zhí)法部門(mén)多年合作的互信基礎(chǔ)，未來(lái)仍有可能獲得對(duì)南海爭(zhēng)議海域的“司法管轄權(quán)”?？梢栽O(shè)想，美國(guó)與南海沿岸國(guó)簽署“隨船觀(guān)察員協(xié)議”，南海諸國(guó)以讓渡“專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主權(quán)”及“執(zhí)法權(quán)”的形式，將南海爭(zhēng)議海域“讓渡”給美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)進(jìn)行管理，從而使美國(guó)事實(shí)上獲得“司法管轄權(quán)”。目前，美國(guó)已與60 多個(gè)國(guó)家簽訂了“隨船觀(guān)察員協(xié)議”。[1]如拉丁美洲的多米尼加共和國(guó)、哥斯達(dá)黎加、巴拿馬、哥倫比亞、厄瓜多爾等，11 個(gè)南太平洋島國(guó)，以及英國(guó)、加拿大、日本和韓國(guó)等國(guó)家。參見(jiàn)閆巖：《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海實(shí)施隨船觀(guān)察員項(xiàng)目的可能性及法理分析》，載《國(guó)際問(wèn)題研究》2022 年第2 期，第132 頁(yè)。依據(jù)協(xié)議，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)與簽署國(guó)執(zhí)法人員可相互使用對(duì)方機(jī)艦，甚至可以在沒(méi)有協(xié)議國(guó)執(zhí)法人員登船的情況下在相關(guān)海域開(kāi)展“執(zhí)法”活動(dòng)。而美國(guó)基于所謂“南海仲裁裁決”，將南海爭(zhēng)議海域都稱(chēng)為周邊國(guó)家的“專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”，這無(wú)疑為美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海地區(qū)興風(fēng)作浪、激化南海爭(zhēng)端埋下伏筆。2022 年美國(guó)-東盟峰會(huì)上，美國(guó)曾提議成立“印太海事支柱”，由美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)和東盟國(guó)家海上安保部門(mén)聯(lián)手共同強(qiáng)化東南亞的“海上執(zhí)法”，以進(jìn)一步抗衡“中國(guó)的海上影響力”。2023 年4 月30 日，美國(guó)總統(tǒng)拜登在與來(lái)訪(fǎng)的菲律賓總統(tǒng)小馬斯科會(huì)面時(shí)，宣稱(chēng)《美菲共同防御條約》覆蓋整個(gè)南海區(qū)域。[2]《當(dāng)著馬科斯的面，拜登宣稱(chēng)“對(duì)菲協(xié)防覆蓋整個(gè)南海”，外交部回應(yīng)》，搜狐網(wǎng)，2023 年5 月5 日，https://www.sohu.com/a/672969202_121450288。這也為日后美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)加強(qiáng)在南海地區(qū)的“執(zhí)法”等活動(dòng)提供了借口。

在美國(guó)全力遏制圍堵中國(guó)、威逼利誘東南亞國(guó)家選邊站隊(duì)的情況下，個(gè)別國(guó)家為謀取私利，有可能在特定時(shí)期以“海洋聯(lián)合執(zhí)法”為名，通過(guò)簽署“隨船觀(guān)察員協(xié)議”向美國(guó)讓渡海洋執(zhí)法權(quán)。對(duì)此須保持警惕。

（三）美國(guó)軍方以“領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)”為核心內(nèi)容的“航行自由計(jì)劃”，可能引發(fā)中美海上局部武裝沖突

在“印太戰(zhàn)略”指導(dǎo)下，美國(guó)海上力量針對(duì)中國(guó)的“航行自由計(jì)劃”行動(dòng)逐年升級(jí)，從2015 年的2 次增加到2020 年的10 次，2021 年和2022年的次數(shù)雖有所減少，但行動(dòng)更具挑釁性——擴(kuò)展到針對(duì)中國(guó)的防空識(shí)別區(qū)，后又升級(jí)到挑戰(zhàn)中國(guó)南海島礁的法律地位。特朗普政府時(shí)期甚至將針對(duì)中國(guó)的“航行自由計(jì)劃”相關(guān)決策權(quán)下放到美國(guó)海軍太平洋艦隊(duì)，便于其“更加靈活機(jī)動(dòng)”地實(shí)施該計(jì)劃。美國(guó)無(wú)視中國(guó)有關(guān)領(lǐng)海內(nèi)外國(guó)軍艦無(wú)害通過(guò)權(quán)的明確規(guī)定，將挑戰(zhàn)中方正當(dāng)合理要求作為其“航行自由計(jì)劃”的核心內(nèi)容——通過(guò)包括海岸警衛(wèi)隊(duì)艦艇在內(nèi)的各類(lèi)軍艦頻繁出入中國(guó)領(lǐng)海，企圖以“切香腸”方式挑戰(zhàn)中國(guó)部分島礁的法律地位，否定包括西沙群島和釣魚(yú)島領(lǐng)海基線(xiàn)在內(nèi)的部分中國(guó)領(lǐng)?；€(xiàn)，否定南海九段線(xiàn)及相關(guān)島礁、領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架的中方主權(quán)權(quán)益，并此炒作造勢(shì)、毒化國(guó)際輿論環(huán)境。

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)雖然披著“防御性力量”的外衣，但無(wú)法改變其所屬艦艇就是“軍艦”的實(shí)質(zhì)。美國(guó)自己的《海上行動(dòng)法指揮官手冊(cè)》也明確規(guī)定：軍艦為屬一國(guó)武裝部隊(duì)所有、具有明顯國(guó)籍等外部標(biāo)志特征、由政府委任的現(xiàn)役軍官指揮、并由現(xiàn)役軍人操縱的船舶。[1]Department of the Navy, U.S.Marine Corps, Department of Homeland Security and U.S.Coast Guard, The Commander’s Handbook on the Law of Naval Operations, U.S.Naval War College, 2007, p.1.鑒于軍艦在國(guó)際法中享有完全豁免權(quán)，美國(guó)對(duì)海岸警衛(wèi)隊(duì)艦艇的軍事屬性也明確予以確認(rèn)。

在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)配合美國(guó)海軍采取壓縮中國(guó)發(fā)展和安全空間的實(shí)質(zhì)舉措，特別是美艦艇以所謂“軍艦無(wú)害通過(guò)權(quán)”為由頻繁進(jìn)出中國(guó)領(lǐng)海，勢(shì)必嚴(yán)重?fù)p害中國(guó)主權(quán)和國(guó)家安全，進(jìn)一步推升中美海上矛盾，導(dǎo)致雙方軍艦、海警船近距離接觸的風(fēng)險(xiǎn)急劇上升。由于中美海警間并未簽署類(lèi)似于《中美?？障嘤霭踩袨闇?zhǔn)則》這樣的協(xié)議，雙方發(fā)生摩擦甚至武裝沖突的風(fēng)險(xiǎn)也將大大上升。

四、美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)參與對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的制約因素

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)以“海洋執(zhí)法”等借口參與對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)，也受到美國(guó)國(guó)內(nèi)外諸多因素制約，這將直接影響其目的和企圖能否順利實(shí)現(xiàn)。

（一）美國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷是阻礙海岸警衛(wèi)隊(duì)發(fā)展的決定性因素

受2008 年金融危機(jī)重創(chuàng)后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入長(zhǎng)期停滯不前、增長(zhǎng)乏力。2020 年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)受新冠疫情影響下跌了3.5%，創(chuàng)1946 年以來(lái)最差表現(xiàn)。2022 年，受新冠疫情與供應(yīng)鏈?zhǔn)茏璧扔绊?，以及烏克蘭危機(jī)引發(fā)的能源、糧食和礦產(chǎn)等大宗商品價(jià)格暴漲，美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為2.1%，遠(yuǎn)低于2021 年的5.9%，各項(xiàng)關(guān)鍵性負(fù)面指標(biāo)均創(chuàng)下歷史“新高”。2022 年3 月美國(guó)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)CPI 漲幅為8.5%，工業(yè)品出廠(chǎng)價(jià)格指數(shù)（PPI）漲幅達(dá)11.2%，為40 年來(lái)最高[1]《美國(guó)面臨40 年來(lái)最嚴(yán)重通貨膨脹，3 月份消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)（CPI）同比上漲8.5》，新浪網(wǎng)，2022 年4 月24 日，https://k.sina.cn/article_1750070171_684ff39b04001 4t91.html。；2022 年12 月，聯(lián)邦外債突破31.41 萬(wàn)億美元，大大超過(guò)當(dāng)年GDP 的25.46 萬(wàn)億美元；美國(guó)家庭債務(wù)突破16.5 萬(wàn)億美元，為15 年來(lái)最高；外貿(mào)逆差激增27%，通貨膨脹高達(dá)7.5%，為40 年來(lái)最高。受債務(wù)危機(jī)加劇、美聯(lián)儲(chǔ)激進(jìn)加息、銀行業(yè)危機(jī)等諸多負(fù)面因素的影響，美國(guó)經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)難言樂(lè)觀(guān)。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、債務(wù)問(wèn)題持續(xù)惡化等因素從根本上導(dǎo)致美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)難以持續(xù)獲得充裕的建設(shè)發(fā)展資金，如無(wú)法及時(shí)更新落后的裝備平臺(tái)，無(wú)法修建更多基地和港口以及儲(chǔ)備更多人員等，將導(dǎo)致美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的諸多愿景只能是空中樓閣。

（二）軍兵種間的掣肘與競(jìng)爭(zhēng)是遲滯美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)擴(kuò)張的直接原因

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)歷史悠久，成立時(shí)間比美國(guó)海軍還早，甚至可以說(shuō)是海軍的前身，且基本沒(méi)有缺席過(guò)美國(guó)歷次對(duì)外侵略擴(kuò)張戰(zhàn)爭(zhēng)。它平時(shí)負(fù)責(zé)近海防御與執(zhí)法任務(wù)，在海戰(zhàn)中主要充當(dāng)輔助角色、從事后勤運(yùn)輸?shù)仁聞?wù)。如在諾曼底登陸作戰(zhàn)中，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)派出60 艘25 米長(zhǎng)木船組成“火柴盒艦隊(duì)”，承擔(dān)海灘搜救任務(wù)，共救出400 多名盟軍飛行員和水兵。[1]張根軍、易茹：《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)，時(shí)刻準(zhǔn)備著》，載《解放軍生活》2013 年第7 期，第23 頁(yè)。2003年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中，海岸警衛(wèi)隊(duì)派出上千名人員和11 艘艦艇，負(fù)責(zé)港口與油井保護(hù)、俘虜看押和海上運(yùn)輸補(bǔ)給等任務(wù)。盡管如此，其總體上戰(zhàn)績(jī)平平、作用有限，因而在美國(guó)軍隊(duì)內(nèi)部的地位日漸衰微。這從以下兩個(gè)方面可見(jiàn)一斑：一是組織架構(gòu)設(shè)置上。根據(jù)美國(guó)法典規(guī)定，美軍共有現(xiàn)役上將職位40 余名，屬于海岸警衛(wèi)隊(duì)的數(shù)量最少，只有2 名，其所屬部隊(duì)人員數(shù)量也是最少的。二是經(jīng)費(fèi)無(wú)法從國(guó)防預(yù)算中得到保障。由于海岸警衛(wèi)隊(duì)平時(shí)不歸國(guó)防部管轄，它不但很難從連年上漲的國(guó)防預(yù)算中獲益，其經(jīng)費(fèi)還經(jīng)常被其他軍兵種挪用。2018 年特朗普政府國(guó)防預(yù)算的增加部分，就是來(lái)自于海岸警衛(wèi)隊(duì)的“貢獻(xiàn)”——當(dāng)年其預(yù)算被削減了數(shù)十億美元。在各軍兵種對(duì)國(guó)防經(jīng)費(fèi)爭(zhēng)奪日益激烈的今天，海岸警衛(wèi)隊(duì)很難從國(guó)防開(kāi)支中獲取大量經(jīng)費(fèi)，難以滿(mǎn)足自身大規(guī)模建設(shè)和擴(kuò)大“存在感”的需要。

在“打贏與中國(guó)的高端戰(zhàn)爭(zhēng)”旗號(hào)下，為確保主戰(zhàn)裝備始終領(lǐng)先中國(guó)一代以上，美國(guó)的國(guó)防投入連年較大幅度增加。面對(duì)如此“機(jī)遇”，為提升自身地位、分得更大“蛋糕”，美國(guó)各軍兵種紛紛大顯身手，各出奇招。一是制定和提出眾多針對(duì)中國(guó)的全新作戰(zhàn)理論和構(gòu)想，如陸軍的“多域戰(zhàn)”（Multi-Domain Battle）、海軍的“海上分布式作戰(zhàn)”（Distributed Maritime Operations）、空軍的“穿透性制空作戰(zhàn)”（Penetrating Counter Air）和“敏捷作戰(zhàn)運(yùn)用”（Agile Combat Employment）、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)的“遠(yuǎn)征前進(jìn)基地作戰(zhàn)”（Expeditionary Advanced Base Operations)、網(wǎng)絡(luò)部隊(duì)的“常態(tài)化接戰(zhàn)”（Persistent Engagement）和基于人工智能等技術(shù)的“馬賽克戰(zhàn)”（Mosaic Warfare）等。二是各軍兵種紛紛成立新質(zhì)作戰(zhàn)力量，如陸軍加緊推進(jìn)“多域特遣部隊(duì)”和“聯(lián)合全域指揮控制”等項(xiàng)目，海軍陸戰(zhàn)隊(duì)成立了多個(gè)瀕海作戰(zhàn)團(tuán)。三是研發(fā)大量尖端武器裝備，如太空軍加速發(fā)展X-37B 空天飛機(jī)，加速網(wǎng)絡(luò)與太空資產(chǎn)的融合，發(fā)展定向能反衛(wèi)星武器，升級(jí)“太空籬笆”等太空態(tài)勢(shì)感知系統(tǒng)，發(fā)展太空系統(tǒng)快速重構(gòu)能力等；空軍開(kāi)發(fā)新一代戰(zhàn)略轟炸機(jī)；海軍加速發(fā)展無(wú)人艦隊(duì)和深海作戰(zhàn)力量，等等。其他軍種無(wú)疑都是海岸警衛(wèi)隊(duì)爭(zhēng)取國(guó)防經(jīng)費(fèi)的強(qiáng)勁對(duì)手，軍兵種之間的掣肘與競(jìng)爭(zhēng)是其擴(kuò)張受阻的直接原因。海岸警衛(wèi)隊(duì)囿于自身經(jīng)費(fèi)不足，又無(wú)法同其他軍種一起瓜分豐厚的國(guó)防經(jīng)費(fèi)，因而難以跟上傳統(tǒng)大軍種和新型軍種的發(fā)展步伐，要想在各軍種中脫穎而出、大有作為，可謂比登天還難。

（三）東南亞國(guó)家不愿隨美遏華對(duì)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在地區(qū)挑事生非圖謀構(gòu)成一定制約

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海地區(qū)頻繁活動(dòng)所帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)是顯而易見(jiàn)的，不僅會(huì)激化地區(qū)矛盾，而且可能引發(fā)中美局部海上武裝沖突，嚴(yán)重威脅地區(qū)和平與穩(wěn)定。對(duì)此，東南亞國(guó)家亦有清醒的認(rèn)識(shí)。特別是近年來(lái)隨著中國(guó)和東盟各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的日益深化，以及區(qū)域架構(gòu)建設(shè)進(jìn)程中東盟中心地位的進(jìn)一步凸顯，東盟日益表現(xiàn)出更強(qiáng)的“戰(zhàn)略自主性”，拒絕在中美之間選邊站隊(duì)的立場(chǎng)也更加明確。新加坡總理李顯龍2022 年3 月訪(fǎng)美期間，堅(jiān)持用“亞太地區(qū)”的稱(chēng)謂，希望美國(guó)“印太經(jīng)濟(jì)框架”（IPEF）能深化與包括中國(guó)在內(nèi)的地區(qū)國(guó)家的關(guān)系，并促進(jìn)該地區(qū)的和平、穩(wěn)定與安全。[1]胡馨予：《李顯龍與拜登對(duì)話(huà)希望深化與中國(guó)關(guān)系，專(zhuān)家：反映了東盟國(guó)家普遍愿望》，環(huán)球網(wǎng)，2022 年3 月31 日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=172880702694669 0048&wfr=spider&for=pc。2022年5 月的美國(guó)-東盟峰會(huì)上，東盟拒絕按照美國(guó)的要求譴責(zé)中國(guó)。美國(guó)推出排除中國(guó)的“印太經(jīng)濟(jì)框架”后，東盟國(guó)家紛紛表達(dá)了不希望該框架成為美國(guó)圍堵中國(guó)的地緣政治工具的呼聲。進(jìn)入2023 年后，地區(qū)國(guó)家正在加緊制定《南海共同行為準(zhǔn)則》，以排除域外國(guó)家介入、維護(hù)地區(qū)海洋安全穩(wěn)定的大局。東南亞國(guó)家不愿隨美遏華，從客觀(guān)上壓縮了美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在南海爭(zhēng)議地區(qū)興風(fēng)作浪的空間。

（四）美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)也難以改變中美在南海地區(qū)的力量對(duì)比

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)長(zhǎng)期深耕海洋執(zhí)法領(lǐng)域，其特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)也都體現(xiàn)于此。近年來(lái)，在美國(guó)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，海岸警衛(wèi)隊(duì)將“執(zhí)法”概念泛化，積極進(jìn)軍網(wǎng)絡(luò)和太空等新興領(lǐng)域，展現(xiàn)出“全球執(zhí)法”的“雄心”，但也因此暴露出現(xiàn)實(shí)與愿景之間的巨大差距：一方面，其有限資源難以集中在既有“執(zhí)法”等優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域；另一方面，也難以在新領(lǐng)域形成自己的優(yōu)勢(shì)地位。對(duì)于當(dāng)前經(jīng)費(fèi)已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘的美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)，既要推進(jìn)規(guī)?？涨暗臋C(jī)艦建造計(jì)劃，還要進(jìn)軍太空等新興領(lǐng)域，幾乎是不可能完成的任務(wù)。

盡管美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)將其職能重心轉(zhuǎn)向參與中美大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)、充當(dāng)圍堵遏制中國(guó)的海上“急先鋒”，也難以改變中美在南海地區(qū)的力量對(duì)比。其艦艇數(shù)量雖然不少，但適合遠(yuǎn)洋部署的并不多。首先，受限于全球“海洋執(zhí)法”行動(dòng)和經(jīng)費(fèi)預(yù)算等因素，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)無(wú)法在中國(guó)周邊海域?qū)崿F(xiàn)“執(zhí)法”機(jī)艦的大規(guī)模部署。其次，僅部署幾艘數(shù)千噸級(jí)的艦艇，對(duì)于顯著提升美國(guó)在中國(guó)周邊的軍事“存在感”的意義不大，尤其是對(duì)抗中國(guó)萬(wàn)噸級(jí)海警船時(shí)風(fēng)險(xiǎn)很大；其他中小型海警船更不可能遠(yuǎn)涉重洋部署到中國(guó)沿海海域。第三，退役的瀕海戰(zhàn)斗艦雖然在理論上屬性能優(yōu)異的海警船，但并不適合高強(qiáng)度的海上沖撞，而且其本身缺陷很多，如發(fā)動(dòng)機(jī)的可靠性和船體結(jié)構(gòu)強(qiáng)度等問(wèn)題一直沒(méi)有得到有效解決，對(duì)其進(jìn)行改進(jìn)也需投入大量資金和時(shí)間。此外，陷入“空心化”的美國(guó)造船業(yè)，尚無(wú)法完全保障美國(guó)海軍的造艦維修計(jì)劃，更遑論在短時(shí)間內(nèi)改造和建造大量海警船。