文/黃美

第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）是一項(xiàng)重大的國(guó)情國(guó)力調(diào)查，是全面查實(shí)查清國(guó)土資源的重要手段。上海市第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查在第二次全國(guó)土地調(diào)查成果基礎(chǔ)上，細(xì)化和完善土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，翔實(shí)掌握本市土地利用現(xiàn)狀和自然資源變化情況，全面提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，進(jìn)一步健全國(guó)土調(diào)查、監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)成果信息化管理與共享，滿足生態(tài)文明建設(shè)和自然資源精細(xì)化管理等工作需要，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

土地勘測(cè)定界，作為用地審批和自然資源管理的重要支撐環(huán)節(jié)，在上海全面正式啟用“三調(diào)”成果以來(lái)，作業(yè)口徑和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)都發(fā)生了較大變化。本文在梳理上?？睖y(cè)定界工作概況和“三調(diào)”成果的基礎(chǔ)上，分析“三調(diào)”成果啟用后為土地勘測(cè)定界帶來(lái)的變化，并對(duì)解決實(shí)際工作中面臨的一些問(wèn)題提出完善建議。

一、上海土地勘測(cè)定界工作概況

勘測(cè)定界是根據(jù)土地征收、征用、劃撥、出讓、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地利用規(guī)劃及土地開發(fā)、整理、復(fù)墾等工作的需要，實(shí)地界定土地使用范圍、測(cè)定界址位置、調(diào)繪土地利用現(xiàn)狀、計(jì)算用地面積，為國(guó)土資源行政主管部門用地審批和地籍管理提供科學(xué)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料而進(jìn)行的技術(shù)服務(wù)性工作。

當(dāng)前，上海開展土地勘測(cè)定界的主要流程如圖1所示，依托測(cè)繪成果管理系統(tǒng)，由成果管理部門受理立項(xiàng)，同時(shí)下載基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，將項(xiàng)目派發(fā)至調(diào)查機(jī)構(gòu)。土地調(diào)查機(jī)構(gòu)簽收項(xiàng)目并開展調(diào)查和質(zhì)量檢查，形成成果提交成果管理部門審核。審核通過(guò)后，由成果管理部門將成果變更至數(shù)據(jù)庫(kù)。

圖1 上海土地勘測(cè)定界項(xiàng)目流轉(zhuǎn)示意圖

土地調(diào)查機(jī)構(gòu)依托從數(shù)據(jù)庫(kù)中下載的項(xiàng)目基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)踏勘和搜集到的權(quán)屬資料等信息，開展調(diào)查工作。目前，上海土地勘測(cè)定界作業(yè)使用的是AutoCAD軟件，如表1所示，涉及的工作圖層主要有4個(gè)：用地范圍層（kc_close）、規(guī)劃用途層（kc_gh）、權(quán)屬單位層（kc_dw）和土地用途層（kc_jt）。項(xiàng)目成果數(shù)據(jù)主要包括入庫(kù)數(shù)據(jù)文件、權(quán)屬調(diào)查報(bào)告書、地籍圖和電子檔案。

表1 上?？睖y(cè)定界工作圖層說(shuō)明

二、 上?！叭{(diào)”成果概況

“三調(diào)”成果是上海“十四五”開局之作，也是我國(guó)“兩個(gè)一百年”的重要核心數(shù)據(jù)。為貫徹自然資源部完善國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)的總體要求，上海結(jié)合自身精細(xì)化管理模式，以“三調(diào)”數(shù)據(jù)為核心，建立 “一個(gè)基礎(chǔ)、業(yè)務(wù)同步、遙感監(jiān)測(cè)”的數(shù)據(jù)更新機(jī)制，通過(guò)業(yè)務(wù)流與數(shù)據(jù)流同步產(chǎn)生、同步沉淀，構(gòu)建一套全覆蓋、全地類、全要素的全市土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，為科學(xué)編制國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)土空間用途管制和合理評(píng)價(jià)土地利用狀況提供及時(shí)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)底板和數(shù)據(jù)支撐。在實(shí)際工作中，與土地勘測(cè)定界息息相關(guān)的“三調(diào)”成果主要包括上海市土地分類、土地利用狀況數(shù)據(jù)和用地批文數(shù)據(jù)新底板。

（一）上海市土地分類

“三調(diào)”成果啟用前，上海土地勘測(cè)定界采用的土地分類是《全國(guó)土地分類（試行）》①。該土地分類采用三級(jí)分類體系，由3個(gè)一級(jí)類、15個(gè)二級(jí)類、71個(gè)三級(jí)類組成?！叭{(diào)”在結(jié)合上海土地分類特點(diǎn)和現(xiàn)有多套分類系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立了《上海市土地分類》②。與《全國(guó)土地分類（試行）》相比，《上海市土地分類》具有三個(gè)特點(diǎn)：

1．對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行了細(xì)化。如表2所示，以教育用地為例，將原“242教育用地”，細(xì)化為“C61-08H2A高等學(xué)校用地”、“C62-0803中等專業(yè)學(xué)校用地”、“C63-0803成人與業(yè)余學(xué)校用地”等11個(gè)用地類型。以此為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)底板，使得土地權(quán)屬調(diào)查數(shù)據(jù)精細(xì)程度和成果準(zhǔn)確性有了大幅提升。

表2 《上海市土地分類》與《全國(guó)土地分類（試行）》對(duì)比（教育用地）

2．注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與區(qū)域統(tǒng)籌，著重新增了城市管理單元即社區(qū)地類。如表3所示，將原“251城鎮(zhèn)單一住宅”和“252城鎮(zhèn)混合住宅”整合細(xì)化為“Rr1-0701”、“Rr2-0701”等五類住宅組團(tuán)用地。

表3 《上海市土地分類》與《全國(guó)土地分類（試行）》對(duì)比（住宅用地）

3．統(tǒng)一的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)，是開展自然資源統(tǒng)一調(diào)查的關(guān)鍵，是開展調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的前提。③《上海市土地分類》將本市的土地分類與規(guī)劃用地分類進(jìn)行了有效銜接，使得土地權(quán)屬調(diào)查成果能更好地面向規(guī)劃、服務(wù)規(guī)劃，解決了長(zhǎng)期以來(lái)權(quán)屬調(diào)查與規(guī)劃需求脫節(jié)的問(wèn)題，也為今后本市自然資源一體化管理統(tǒng)一了分類標(biāo)準(zhǔn)。

（二） 土地利用狀況數(shù)據(jù)

如圖2所示，上?！叭{(diào)”數(shù)據(jù)的圖層設(shè)置采用“1+X”模式。

圖2 上?！叭{(diào)”數(shù)據(jù)圖層設(shè)置示意圖

1．“1”為“三調(diào)”現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，反映了本市全覆蓋、全地類、全要素的土地實(shí)際利用情況及狀態(tài)，包括土地利用現(xiàn)狀、行政區(qū)劃界線、臨時(shí)用地、拆除未盡、推土區(qū)、光伏板區(qū)、城鎮(zhèn)村范圍、歷年耕地、幼林耕地、土地其他要素等，初始數(shù)據(jù)為經(jīng)國(guó)家審定的以2020年12月31日為時(shí)點(diǎn)的2020 年度變更土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。

2．“X”為監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，反映所有可能引起土地利用現(xiàn)狀變化的范圍，按數(shù)據(jù)來(lái)源可分為動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)類和業(yè)務(wù)管理類：土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是通過(guò)遙感監(jiān)測(cè)、執(zhí)法巡查等國(guó)土空間動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)手段獲取，或在其他業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)的土地利用變化數(shù)據(jù)；土地利用業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)是在土地全生命周期內(nèi)涉及土地利用地類、界線及屬性等變化的各類土地審批（備案）數(shù)據(jù)等。三調(diào)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)（“1”）依據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)（“X”）進(jìn)行更新，更新模式分為基于動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)更新和日常業(yè)務(wù)驅(qū)動(dòng)更新。

根據(jù)《關(guān)于本市土地利用狀況數(shù)據(jù)應(yīng)用管理的若干規(guī)定》④要求，自然資源權(quán)籍調(diào)查應(yīng)按照土地利用狀況數(shù)據(jù)和國(guó)土空間用途管制的要求，開展土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和地類調(diào)查成果匯總，自然資源確權(quán)登記中涉及的審批用途和現(xiàn)狀地類應(yīng)以土地利用狀況數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)支撐。

（三）用地批文數(shù)據(jù)新底板

2021年5月，上海市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布《關(guān)于正式啟用“用地批文數(shù)據(jù)新底板”的通知》，明確本市正式上線啟用“三調(diào)”用地批文清理形成的現(xiàn)勢(shì)庫(kù)數(shù)據(jù)，各類測(cè)繪調(diào)查、成果管理、地類統(tǒng)計(jì)和項(xiàng)目審批等均應(yīng)以“用地批文數(shù)據(jù)新底板”為依據(jù)。

如圖3所示，用地批文數(shù)據(jù)類別包括農(nóng)轉(zhuǎn)用批文和供地批文，其中供地批文包括供地方案批復(fù)、出讓合同、劃撥決定書等。用地批文的數(shù)據(jù)來(lái)源包括原土地審批系統(tǒng)、“三調(diào)”補(bǔ)錄系統(tǒng)、新大土地審批系統(tǒng)。

圖3 用地批文數(shù)據(jù)類別示意圖

三、“三調(diào)”成果在上海土地勘測(cè)定界中的應(yīng)用

2021年，隨著上?！叭{(diào)”成果正式啟用，測(cè)繪成果管理系統(tǒng)也隨之進(jìn)行了調(diào)整，涉及土地勘測(cè)定界的調(diào)整內(nèi)容主要包括新增項(xiàng)目作業(yè)依據(jù)、調(diào)整基礎(chǔ)數(shù)據(jù)下載圖層和調(diào)整相關(guān)作業(yè)口徑等。本文以勘測(cè)定界4個(gè)基本工作圖層（用地范圍、規(guī)劃用途、權(quán)屬單位和土地用途）為出發(fā)點(diǎn)，梳理“三調(diào)”成果在土地勘測(cè)定界中的應(yīng)用。

（一）用地范圍方面

如圖4所示，測(cè)繪成果管理系統(tǒng)調(diào)整前，勘測(cè)定界的作業(yè)依據(jù)主要是規(guī)劃批文和附圖，包括建設(shè)用地項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準(zhǔn)書、土地出讓合同等，用地范圍按照規(guī)劃設(shè)計(jì)盤片等資料確定。這些資料一般都以系統(tǒng)外紙質(zhì)件袋的形式流轉(zhuǎn)，由建設(shè)單位提供，由土地調(diào)查機(jī)構(gòu)整理歸檔。系統(tǒng)調(diào)整后，項(xiàng)目受理環(huán)節(jié)的作業(yè)依據(jù)新增了《工程建設(shè)項(xiàng)目土地權(quán)屬調(diào)查邊界范圍確認(rèn)回執(zhí)單》，并在基礎(chǔ)下載數(shù)據(jù)中增加了邊界范圍相關(guān)圖層，結(jié)合市成果管理部門關(guān)于無(wú)紙化件袋流轉(zhuǎn)和檔案電子化掃描的工作要求，大大減少了引用系統(tǒng)外數(shù)據(jù)可能帶來(lái)的誤差或者錯(cuò)誤。

圖4 用地范圍確認(rèn)依據(jù)變化示意圖

（二）規(guī)劃用途方面

如圖5所示，測(cè)繪成果管理系統(tǒng)調(diào)整前，土地勘測(cè)定界按照規(guī)劃資料和電子盤片等確定項(xiàng)目將來(lái)的規(guī)劃用途(kc_gh)，規(guī)劃用途具體分為建設(shè)占地、規(guī)劃道路、綠化用地、規(guī)劃河道、防汛通道、帶征土地、帶拆土地、調(diào)入、調(diào)出、臨時(shí)（集體）、臨時(shí)（國(guó)有）。系統(tǒng)調(diào)整后，規(guī)劃用途新增了河道工程，并在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)中新增了道路紅線（d_roadredline）、詳規(guī)地塊（d_planblock）、規(guī)劃執(zhí)行（i_planblock）、河道藍(lán)線（d_blueline）等規(guī)劃相關(guān)圖層。這些變化調(diào)整使得勘測(cè)定界項(xiàng)目將來(lái)的規(guī)劃用途分類更細(xì)致，項(xiàng)目作業(yè)過(guò)程中需引用的規(guī)劃數(shù)據(jù)獲取也更加公開便捷。

圖5 規(guī)劃用途確認(rèn)依據(jù)變化示意圖

（三）權(quán)屬單位方面

勘測(cè)定界涉及的權(quán)屬調(diào)查分為土地所有權(quán)和使用權(quán)調(diào)查，具體包括集體土地所有權(quán)、國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)。自2021年5月正式啟用“用地批文數(shù)據(jù)新底板”后，數(shù)據(jù)庫(kù)圖層設(shè)置變動(dòng)對(duì)勘測(cè)定界權(quán)屬調(diào)查影響較

大。如圖6所示，集體土地所有權(quán)調(diào)查參考圖層未發(fā)生變動(dòng)，依然根據(jù)集體土地所有權(quán)調(diào)查產(chǎn)生的村、隊(duì)權(quán)屬界線（OWNERSHIP_SLOT_CLOSE、OWNERSHIP_BLOT_CLOSE）確定。國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)調(diào)查參考圖層，由原先的供地層（GD_CLOSE）、批次層（PC_CLOSE）和宗地層（ZD_CLOSE），調(diào)整為宗地層（ZD_CLOSE）、農(nóng)轉(zhuǎn)層用（farmlandconversion）、征地層（landcondemnation）、土地儲(chǔ)備層（reserveland）、供地方案層（GD_CLOSE）（GD_CLOSE_LS）、供地實(shí)施層（landapplyimplement）、收地層（landretrieve）、臨時(shí)用地層（temporaryland）等。

圖6 權(quán)屬單位確認(rèn)依據(jù)變化示意圖

（四）土地用途方面

“三調(diào)”成果對(duì)勘測(cè)定界影響較大的另一個(gè)方面在于各權(quán)屬單位范圍內(nèi)的原土地用途確認(rèn)。如圖7所示，“三調(diào)”成果啟用前，地類標(biāo)準(zhǔn)采用《全國(guó)土地分類（試行）》確認(rèn)地類參考合法層，即：有權(quán)屬證明材料的，按照權(quán)屬證明材料記載的土地用途確認(rèn)；無(wú)權(quán)屬證明材料的，參考“二調(diào)”地類圖斑層確認(rèn)?！叭{(diào)”成果啟用后，地類標(biāo)準(zhǔn)采用《上海市土地分類》確認(rèn)地類參考“1+X”圖層，具體操作口徑為：

圖7 土地用途確認(rèn)依據(jù)變化示意圖

1．有合法審批文件的，按其范圍和用途進(jìn)行地類認(rèn)定。

2．“三調(diào)”地類為建設(shè)用地但無(wú)合法審批依據(jù)的：

（1）“二調(diào)”啟用時(shí)點(diǎn)已認(rèn)定是建設(shè)用地的，認(rèn)定為建設(shè)用地。（2）“二調(diào)”啟用后新增的違法用地，按照違法用地之前的地類予以認(rèn)定；無(wú)法證明原地類的耕地，一律按違法用地處置和合法審批認(rèn)定地類。

3．上述兩類情況以外的，按“三調(diào)”現(xiàn)狀地類予以認(rèn)定。

四、總結(jié)與展望

本文在總結(jié)上海土地勘測(cè)定界工作現(xiàn)狀和“三調(diào)”成果的基礎(chǔ)上，從土地勘測(cè)定界最基本的4個(gè)工作圖層入手，梳理了“三調(diào)”成果啟用為日常工作帶來(lái)的變化。需要指出的是，這些成果數(shù)據(jù)都只能起到參考作用，土地勘測(cè)定界工作并不是簡(jiǎn)單地利用基礎(chǔ)下載數(shù)據(jù)閉門造車，而是要通過(guò)大量的現(xiàn)場(chǎng)踏勘和調(diào)查搜集，綜合研判出最準(zhǔn)確最合理的依據(jù)資料。

土地勘測(cè)定界在實(shí)際工作中碰到了以下兩個(gè)問(wèn)題：

1．關(guān)于集體土地所有權(quán)圖層有誤的情況。集體土地所有權(quán)圖層初始數(shù)據(jù)來(lái)源于2013年上海完成的集體土地所有權(quán)調(diào)查成果。該成果圖層啟用后，省去了勘測(cè)定界關(guān)于村隊(duì)界征詢敲章的流程，大大提高了權(quán)屬調(diào)查效率。但在實(shí)際應(yīng)用中，發(fā)現(xiàn)有部分村隊(duì)界界線存在錯(cuò)誤。

2．關(guān)于批文遺漏的情況。2021年5月啟用“用地批文數(shù)據(jù)新底板”后，以“三調(diào)”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)形成的實(shí)時(shí)土地利用狀況數(shù)據(jù)和現(xiàn)勢(shì)批文數(shù)據(jù)，是本市國(guó)土空間用途管制的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和業(yè)務(wù)支撐，未被納入審批現(xiàn)勢(shì)庫(kù)的批文原則上停止使用。④但在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，存在數(shù)據(jù)庫(kù)遺漏用地批文的問(wèn)題。

針對(duì)上述兩種情況，目前勘測(cè)定界采取以下兩種做法：以村隊(duì)界征詢敲章的方式，確認(rèn)集體土地所有權(quán)權(quán)屬；對(duì)于缺失的用地批文，將對(duì)應(yīng)勘測(cè)定界報(bào)告書和相應(yīng)圖形作為土地使用權(quán)權(quán)屬認(rèn)定依據(jù)。

建議相關(guān)管理部門進(jìn)一步完善基礎(chǔ)底板數(shù)據(jù)變更和補(bǔ)錄機(jī)制。在系統(tǒng)中建立數(shù)據(jù)接口，將勘測(cè)定界調(diào)查取得的集體土地所有權(quán)界線征詢圖、用地批文（包括批文對(duì)應(yīng)的勘測(cè)定界報(bào)告和圖形）等數(shù)據(jù)上傳系統(tǒng)，作為底板數(shù)據(jù)變更和補(bǔ)錄的依據(jù)，與變更補(bǔ)錄流程建立關(guān)聯(lián)，從而不斷優(yōu)化完善數(shù)據(jù)底板的準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢(shì)性，使土地勘測(cè)定界更好地為自然資源規(guī)劃管理提供服務(wù)。

注釋

① 參見：《全國(guó)土地分類（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2001〕255號(hào)）。

②參見：《〈關(guān)于印發(fā)上海市土地分類樣本庫(kù)〉的通知》（滬土地調(diào)查辦〔2018〕13號(hào)）。

③參見：呂廣進(jìn)、于連莉、崔元浩《“三調(diào)”成果在自然資源和規(guī)劃管理中的應(yīng)用探討》，《規(guī)劃師》2021（S2）。

④參見：《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于本市土地利用狀況數(shù)據(jù)應(yīng)用管理的若干規(guī)定〉的通知》（滬規(guī)劃資源調(diào)〔2021〕207號(hào)。