李 楊 任財(cái)君

一、問題提出

由于WTO多哈回合服務(wù)貿(mào)易談判遲遲未能取得實(shí)質(zhì)性成果，一些成員紛紛轉(zhuǎn)向區(qū)域和雙邊服務(wù)貿(mào)易規(guī)則構(gòu)建，其中最主要的特點(diǎn)就是將負(fù)面清單應(yīng)用于跨境服務(wù)貿(mào)易管理，從而成為區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTA）服務(wù)貿(mào)易開放的主流。WTO的RTAs數(shù)據(jù)庫顯示，截至2022年8月底，全球生效的356個(gè)RTA中，188個(gè)涵蓋服務(wù)貿(mào)易，其中2000年之后生效的超過90%①參見RTAs in force，http：／／rtais.wto.org／UI／PublicAllRTAList.aspx，訪問日期：2022-09-28。，近年來的RTA中大多采用負(fù)面清單管理跨境服務(wù)貿(mào)易。對中國來說，目前尚未在RTA中采用負(fù)面清單管理跨境服務(wù)貿(mào)易，2018年上海市發(fā)布的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）（2008年）》（以下簡稱《上?？缇撤?wù)貿(mào)易負(fù)面清單》）和2021年7月出臺的《海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（2021年版）》（以下簡稱《海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單》）無論是框架結(jié)構(gòu)和還是清單內(nèi)容都與FTA中的負(fù)面清單存在較大差異，仍不是真正意義的負(fù)面清單。同時(shí)，2022年1月1日生效的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）要求中國在協(xié)定生效6年內(nèi)將跨境服務(wù)貿(mào)易開放由正面清單轉(zhuǎn)為負(fù)面清單，2021年6月中國申請加入的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）也采用負(fù)面清單管理跨境服務(wù)貿(mào)易。這意味著中國需要加快跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單制定工作，這不僅是中國對接高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的需要，也是推動高水平制度性開放的重要舉措。

二、跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單框架

（一）跨境服務(wù)貿(mào)易與負(fù)面清單

WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）將服務(wù)貿(mào)易定義為跨境交付、境外消費(fèi)、商業(yè)存在和自然人流動等四種提供方式。RTA實(shí)踐中，服務(wù)開放通常有兩種形式：一種按GATS四種提供方式以正面清單形式開放；另一種按《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）形式，服務(wù)開放包含除“商業(yè)存在”之外的其他三種提供方式，“商業(yè)存在”被納入投資章節(jié)。采用NAFTA形式的RTA通常以負(fù)面清單來管理跨境服務(wù)貿(mào)易，如《美墨加協(xié)定》（USMCA）、CPTPP等。雖然跨境服務(wù)貿(mào)易也包括部分金融服務(wù)等，但由于該部門的重要性，大多RTA會單獨(dú)成章，另行規(guī)定開放規(guī)則和內(nèi)容，因此本文的負(fù)面清單暫不包括金融服務(wù)。

負(fù)面清單（negative list）是與正面清單（positive list）相對應(yīng)的一種管理模式。正面清單模式中，政府列出允許的市場準(zhǔn)入主體、范圍、領(lǐng)域等，沒有列出的原則上屬于禁止進(jìn)入領(lǐng)域，即“法無列明不可為”；負(fù)面清單模式中，政府列明不開放的領(lǐng)域，未列入清單的其他行業(yè)、領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動都許可，即“法無禁止皆可為”。

（二）跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的國際規(guī)則框架

NAFTA是第一個(gè)對投資和跨境服務(wù)貿(mào)易實(shí)行負(fù)面清單管理的RTA，此后越來越多的RTA開始參照NATFA框架制定跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單。作為NAFTA的升級版，USMCA的負(fù)面清單文本相比NAFTA有較大改進(jìn)，代表了跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單最新的規(guī)則框架。

USMCA第15章為跨境服務(wù)貿(mào)易，由正文和附錄兩大部分組成：正文包含跨境服務(wù)貿(mào)易定義、適用范圍、國民待遇、最惠國待遇、市場準(zhǔn)入、當(dāng)?shù)卮嬖?、不符措施等?nèi)容；5個(gè)附錄分別是對快遞服務(wù)、交通服務(wù)等的專門說明。其中，跨境服務(wù)貿(mào)易指跨境交付、境外消費(fèi)和自然人流動等三種提供方式，同時(shí)強(qiáng)調(diào)不適用于金融服務(wù)等；國民待遇、最惠國待遇、市場準(zhǔn)入和當(dāng)?shù)卮嬖谑桥c不符措施相對應(yīng)的4項(xiàng)正面義務(wù)。

USMCA第15.7條不符措施規(guī)定了負(fù)面清單制度，各締約方在負(fù)面清單中列明其跨境服務(wù)貿(mào)易與4項(xiàng)正面義務(wù)中一條或多條不相符的不符措施，并按對締約方約束力強(qiáng)弱將其分別列入附件I或附件II。其中，附件I為中央和地方層級下現(xiàn)行不符措施，通常包含棘輪條款，即締約方更新承諾時(shí)這些不符措施的限制程度要維持不變或降低，附件II為締約方可以在未來維持現(xiàn)有措施或采取新限制措施的領(lǐng)域。其中，附件I中每條不符措施包含限制性行業(yè)、分部門、不符措施違背的正面義務(wù)、政府級別、相關(guān)國內(nèi)法律依據(jù)和不符措施具體描述等部分，附件II一般不包括政府級別。

三、跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單國際比較

美國是NAFTA倡導(dǎo)國，跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理已相對成熟。日本是CPTPP主導(dǎo)國，且在CPTPP和RCEP中均采用負(fù)面清單管理跨境服務(wù)貿(mào)易。因此，對美國和日本在FTA中的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單進(jìn)行比較研究非常必要。

（一）美國跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單實(shí)踐與特征

WTO的RTAs數(shù)據(jù)庫顯示，截至2022年8月底，美國共簽署14個(gè)FTA，其中13個(gè)同時(shí)涵蓋貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易。除與約旦的FTA美國采用正面清單外，其余12個(gè)FTA美國均采用負(fù)面清單管理跨境服務(wù)貿(mào)易。通過比較這12份負(fù)面清單，可以總結(jié)出美國跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單具有以下三個(gè)特征：

一是跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單不符措施數(shù)量較少。美國服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)，跨境服務(wù)貿(mào)易競爭力強(qiáng)，對負(fù)面清單依賴程度較低。美國簽訂的FTA中，無論是附件I還是附件II，不符措施數(shù)量都在8項(xiàng)或以下。附件I中，除與新加坡FTA和USMCA中分別包含8項(xiàng)和7項(xiàng)不符措施外，其他FTA不符措施都只有6項(xiàng)。原因在于：美國—新加坡FTA涵蓋3項(xiàng)針對所有行業(yè)的水平不符措施①水平不符措施是負(fù)面清單中的一種特定稱謂，指負(fù)面清單中某一項(xiàng)目的限制針對所有行業(yè)，而非特定行業(yè)。，其他FTA只包含1項(xiàng)；由于美墨加三國的特殊地理位置，USMCA新增1項(xiàng)獨(dú)有的陸地運(yùn)輸服務(wù)不符措施。附件II中，除美國—新加坡FTA、USMCA分別包含5項(xiàng)和8項(xiàng)不符措施外，其他FTA都是6項(xiàng)。原因在于：美國—新加坡FTA不涵蓋水平不符措施，其他FTA都包含2項(xiàng)，即美國—新加坡FTA后，美國將附件I的2項(xiàng)水平不符措施轉(zhuǎn)移到附件II中，并取消了美國—新加坡FTA中1項(xiàng)針對通信服務(wù)-有線電視的不符措施；USMCA新增針對陸地運(yùn)輸和博彩業(yè)的2項(xiàng)不符措施。

二是跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單所涉行業(yè)延續(xù)性較高。美國FTA簽署對象涉及國家和地區(qū)復(fù)雜，但美國的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單所涉行業(yè)保持了高度一致性。除美國—新加坡FTA和USMCA所涉行業(yè)存在差異外，其他FTA不符措施涉及行業(yè)和條數(shù)均一致：附件I涉及商業(yè)服務(wù)（2條不符措施，下同）、航空運(yùn)輸（1條）、運(yùn)輸服務(wù)（1條）和專業(yè)服務(wù)（1條）；附件II涉及通信服務(wù)（1條）、社交服務(wù)（1條）、少數(shù)民族事務(wù)（1條）和運(yùn)輸服務(wù)（1條）。

三是不符措施違背各項(xiàng)正面義務(wù)情況基本一致。無論是附件I還是附件II，美國FTA違背正面義務(wù)的情況相似。附件I中僅美國—新加坡FTA不符措施涉及市場準(zhǔn)入，即美國保留采取或維持不違反GATS第16條規(guī)定的義務(wù)的任何措施的權(quán)利。此后該項(xiàng)不符措施被移到附件II中，因此只有美國—新加坡FTA附件II不涉及市場準(zhǔn)入問題，具體不符措施違背證明義務(wù)情況詳見表1。

（二）日本跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單實(shí)踐與特征

根據(jù)WTO的RTAs數(shù)據(jù)庫，截至2022年8月底，日本生效的FTA共有19個(gè)，其中18個(gè)涵蓋貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易，采用負(fù)面清單管理跨境服務(wù)貿(mào)易的FTA有9個(gè)。通過比較這9份負(fù)面清單，可以總結(jié)出日本跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單具有以下三個(gè)特征：

一是跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單不符措施較多。日本簽署的FTA中，跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單附件I和附件II不符措施數(shù)量平均為42.6條和14.7條，且后期FTA不符措施數(shù)量并不比早期的少。相反，最早簽署的日本—墨西哥FTA，無論是不符措施數(shù)量還是違背正面義務(wù)數(shù)量均最少，簽署時(shí)間最晚的RCEP卻最多。從不符措施類型看，除日本—瑞士FTA附件I有1項(xiàng)水平不符措施外，其他FTA均不涉及水平不符措施；附件II均有至少2項(xiàng)水平措施，詳見表2。

表2 日本現(xiàn)行FTA跨境服務(wù)貿(mào)易不符措施分布及違背正面義務(wù)情況

二是不符措施涉及行業(yè)具有一定延續(xù)性和集中性，不同締約對象差異較大。就延續(xù)性看，9個(gè)FTA中，附件I的汽車維修服務(wù)、建造服務(wù)、測量服務(wù)、醫(yī)療健康和福利、采礦業(yè)、房地產(chǎn)、房地產(chǎn)評估、航海員、職業(yè)安全與健康相關(guān)服務(wù)、調(diào)查服務(wù)、語言能力測試、批發(fā)零售貿(mào)易等部門都只有1項(xiàng)不符措施；商業(yè)服務(wù)、收集代理服務(wù)、教育及學(xué)習(xí)支持、船籍服務(wù)和專業(yè)服務(wù)也保持了較好的延續(xù)性。其中，收集代理服務(wù)、教育及學(xué)習(xí)支持除與墨西哥、智利簽署的FTA中沒有不符措施外，其他FTA都有1項(xiàng)；商業(yè)服務(wù)除與歐盟、英國簽署的FTA有2項(xiàng)不符措施外，其他都有1項(xiàng)；專業(yè)服務(wù)除與墨西哥、智利簽署的FTA有11項(xiàng)外，其他都有12項(xiàng)。附件II中，航天業(yè)、武裝爆炸業(yè)、能源業(yè)、漁業(yè)、信息和通信、安保服務(wù)等部門均保持了較好的連續(xù)性，除與瑞士、秘魯?shù)腇TA在航天業(yè)各有2項(xiàng)不符措施，在能源業(yè)各有5項(xiàng)不符措施外，其余FTA在這些行業(yè)都只有1項(xiàng)不符措施。

就集中性而言，附件I的不符措施主要集中在專業(yè)服務(wù)和運(yùn)輸服務(wù)。專業(yè)服務(wù)不符措施最少的有11項(xiàng)，運(yùn)輸服務(wù)最少的有7項(xiàng)，是與墨西哥、智利、歐盟、英國的FTA，與秘魯?shù)腇TA和CPTPP都有9項(xiàng)，與瑞士、澳大利亞的FTA是12項(xiàng)，RCEP是14項(xiàng)。附件II中除涉及所有行業(yè)的水平不符措施外，其他不符措施集中在能源業(yè)和航天業(yè)。

就差異性而言，附件I不符措施中，只有與瑞士、澳大利亞的FTA和RCEP涉及農(nóng)林漁及相關(guān)服務(wù)（1項(xiàng)）、熱力供應(yīng)（1項(xiàng)）、信息和通信（2項(xiàng)）、油業(yè)（1項(xiàng)）、水供應(yīng)及水務(wù)（1項(xiàng)）；只有與智利的FTA涉及信用管理和收集商業(yè)（1項(xiàng)）；只有與墨西哥、澳大利亞的FTA和RCEP涉及安保服務(wù)（1項(xiàng)）；只有與歐盟、英國的FTA及CPTPP、RCEP涉及航空業(yè)（1項(xiàng)）；分銷服務(wù)中，與英國的FTA和RCEP不符措施為1項(xiàng)，與瑞士、秘魯、澳大利亞、歐盟的FTA及CPTPP為2項(xiàng)；制造業(yè)服務(wù)中，與秘魯、歐盟、英國的FTA及CPTPP不符措施為1項(xiàng)，與瑞士、澳大利亞的FTA為3項(xiàng)，RCEP為4項(xiàng)。附件II不符措施中，僅與墨西哥的FTA涉及社交服務(wù)（1項(xiàng)），僅與瑞士、秘魯?shù)腇TA涉及制造業(yè)（1項(xiàng)），僅與秘魯?shù)腇TA涉及商業(yè)服務(wù)（1項(xiàng)），僅RCEP涉及視聽服務(wù)、私人經(jīng)濟(jì)、電話銷售等（各1項(xiàng)），僅與歐盟的FTA涉及運(yùn)輸服務(wù)（1項(xiàng)），僅與歐盟、英國的FTA和RCEP涉及運(yùn)輸服務(wù)／商業(yè)服務(wù)（1項(xiàng)）。同時(shí)，僅與墨西哥的FTA不涉及公共執(zhí)法、懲戒服務(wù)及社交服務(wù)（其他均為1項(xiàng)），僅與墨西哥、智利的FTA不涉及教育及學(xué)習(xí)支持服務(wù)（其他均為1項(xiàng)），僅與墨西哥、智利和秘魯?shù)腇TA不涉及土地交易服務(wù)（其他均為1項(xiàng)）。

三是不符措施違背正面義務(wù)差異明顯，更多集中于市場準(zhǔn)入。附件I中，日本不符措施違背國民待遇和當(dāng)?shù)卮嬖谇闆r差異較大，違背最惠國待遇的情況較為一致，數(shù)量較少，附件II的情況基本相似，詳見表2。

四、比較視角下國內(nèi)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的問題

為更好地適應(yīng)服務(wù)貿(mào)易開放模式轉(zhuǎn)變，中國最早在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)中嘗試以負(fù)面清單管理跨境服務(wù)貿(mào)易，如《上?？缇撤?wù)貿(mào)易負(fù)面清單》《海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單》，目前正在制定全國版跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單。將《上?？缇撤?wù)貿(mào)易負(fù)面清單》《海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單》與美日簽署的FTA中跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單進(jìn)行比較，其異同點(diǎn)詳見表3。

表3 美日簽署的FTA跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單與國內(nèi)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單比較

（一）法律地位和適用范圍存在較大差異

美日等國家簽署的FTA中，跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單屬于國際法意義上的負(fù)面清單，是與其他國家通過談判簽署的協(xié)定的一部分，具有國際法約束力，僅對簽署締約方生效，負(fù)面清單調(diào)整需要與締約方協(xié)商，非締約方不享有同等權(quán)利，也無須承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。無論是《上?？缇撤?wù)貿(mào)易負(fù)面清單》還是《海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單》，都是國內(nèi)法意義上的負(fù)面清單，是中國政府頒布的在某一區(qū)域范圍實(shí)施的管理與所有貿(mào)易伙伴跨境服務(wù)貿(mào)易的負(fù)面清單，在國內(nèi)僅分別適用于上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和海南自由貿(mào)易港。

（二）跨境服務(wù)貿(mào)易概念一致，涵蓋范圍存在差別

美日等國簽署的FTA中，跨境服務(wù)貿(mào)易指除商業(yè)存在外的其他三種服務(wù)提供方式。在清單說明部分，《上?？缇撤?wù)貿(mào)易負(fù)面清單》明確清單適用跨境交付、境外消費(fèi)、自然人流動等三種服務(wù)提供方式，《海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單》強(qiáng)調(diào)“以商業(yè)存在模式提供服務(wù)的特別管理措施不列入本負(fù)面清單”?？梢?，這些負(fù)面清單中跨境服務(wù)貿(mào)易的概念一致。

從涵蓋范圍來看，由于金融服務(wù)的特殊性，美日等國簽署的FTA跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單不包括金融服務(wù)，而是將金融服務(wù)單列章節(jié)，單獨(dú)規(guī)定開放規(guī)則和領(lǐng)域。如USMCA第17章是金融服務(wù)，CPTPP第11章是金融服務(wù)，即便日本在RCEP中以負(fù)面清單管理跨境服務(wù)貿(mào)易，金融服務(wù)也是單獨(dú)確定的。由于是國內(nèi)法意義上的負(fù)面清單，國內(nèi)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單沒有將金融服務(wù)排除在外。

（三）負(fù)面清單規(guī)則框架存在較大差異

首先，國際跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單都包含兩個(gè)附件，即附件I和附件II，分別列出中央和地方層級現(xiàn)行不符措施和未來保留進(jìn)一步限制的不符措施。國內(nèi)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單只包含一份列出現(xiàn)行特別管理措施的清單，沒有明確未來可能保留或加強(qiáng)的限制措施。

其次，國內(nèi)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單沒有列出特別管理措施涉及的正面義務(wù)、政府層級和法律法規(guī)依據(jù)。美日等國FTA的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單均規(guī)定了限制措施違背正面義務(wù)的類型，是國民待遇、最惠國待遇、市場準(zhǔn)入還是本地存在，同時(shí)各項(xiàng)限制措施均列出相應(yīng)的國內(nèi)法規(guī)。相對而言，國內(nèi)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單特別管理措施僅是特征性描述，不僅沒有詳細(xì)的正面義務(wù)違背說明，也缺少具體國內(nèi)法律的支撐。

（四）負(fù)面清單不符措施數(shù)量和內(nèi)容差異較大

首先，負(fù)面清單行業(yè)分類差異較大。美日等國FTA跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單限制的行業(yè)部門雖各有側(cè)重，但都重點(diǎn)考慮涉及國家安全、核心技術(shù)的行業(yè)，注重對與生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的服務(wù)部門實(shí)施限制，如航空行業(yè)。比較來看，國內(nèi)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單幾乎涉及所有服務(wù)部門，《上?？缇撤?wù)貿(mào)易負(fù)面清單》和《海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單》涉及行業(yè)門類分別為13類和11類，不符措施主要集中在交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)（30條和13條），金融服務(wù)業(yè)（31條和17條），租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)（11條和12條），文化、體育和娛樂業(yè)（32條和11條）。美國主要集中在通信服務(wù)、少數(shù)民族事務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)部門，日本主要集中在專業(yè)服務(wù)和運(yùn)輸服務(wù)。

其次，國內(nèi)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單不符措施條數(shù)較多。雖然《海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單》在《上?？缇撤?wù)貿(mào)易負(fù)面清單》的基礎(chǔ)上，不同程度地縮減了各門類特別管理措施的數(shù)量，其中“文化、體育和娛樂業(yè)”“交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)”“金融服務(wù)業(yè)”分別縮減21條、17條、14條，不符措施最終由159條縮減至70條，但相對于其他國家FTA中的不符措施條數(shù)依然較多。比如，美國FTA中跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單不符措施（附件I和附件II）一共僅15條左右，日本FTA中跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單中不符措施數(shù)量平均約為57條，雖然與《海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單》不符措施數(shù)量接近，但需要注意的是，國內(nèi)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單在說明部分均包含了“兜底”條款。例如，《上?？缇撤?wù)貿(mào)易負(fù)面清單》“未列出的與國家安全、公共秩序、文化、金融、政府采購等相關(guān)措施”，《海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單》“未列出的與國家安全、公共秩序、金融審慎、社會服務(wù)、人類遺傳資源、人文社科研發(fā)、文化新業(yè)態(tài)、航空業(yè)務(wù)權(quán)、移民和就業(yè)措施以及政府行使職能等相關(guān)措施”，都按現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。這意味著，除負(fù)面清單列出的不符措施外，不符措施還大量存在于諸多現(xiàn)行規(guī)定中。

由上述比較可以看出，相對于美日等國家FTA中的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，國內(nèi)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單并非真正意義的負(fù)面清單，不僅在規(guī)則框架方面與FTA中跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單存在較大差異，缺乏詳細(xì)的行業(yè)分類、限制措施程度分類、不符措施違背正面義務(wù)類型、政府層級和國內(nèi)法律依據(jù)，而且不符措施條目較多，在考慮“兜底”條款后數(shù)量更多。這不僅會影響到跨境服務(wù)貿(mào)易發(fā)展，增加跨境服務(wù)貿(mào)易的管理難度，也無法適應(yīng)RCEP將正面清單轉(zhuǎn)換為負(fù)面清單的要求和中國加入CPTPP談判的需要。

五、啟示與政策建議

目前，中國正在制定全國版的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，也提出了加入CPTPP的申請，結(jié)合國內(nèi)與國際跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的差異，未來跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單制定需要做好以下工作：

（一）高度重視首份跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單制定工作

從美日FTA跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單具體內(nèi)容看，各項(xiàng)不符措施所涉行業(yè)均保持了較大的延續(xù)性，雖然會根據(jù)不同F(xiàn)TA簽署對象進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，但總體差別不大。由于首份負(fù)面清單內(nèi)容對后續(xù)其他負(fù)面清單有極強(qiáng)的參考指導(dǎo)意義，因此中國首份跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單極為重要，不僅會為未來中國簽署FTA的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單談判起“打樣”作用，而且能進(jìn)一步彰顯中國服務(wù)貿(mào)易開放的決心。無論是美國還是日本，其早期跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單都或多或少地出現(xiàn)了開放程度過大、限制不足的問題，后續(xù)FTA限制程度有一定提升。對中國來說，雖然目前服務(wù)貿(mào)易額位居全球第二位，但整體競爭力與發(fā)達(dá)國家還存在一定差距，首份跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單制定仍需相對謹(jǐn)慎，要為未來進(jìn)一步擴(kuò)大開放預(yù)留空間。

（二）負(fù)面清單制定與調(diào)整要以全面梳理兜底條款為基礎(chǔ)

目前，國內(nèi)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的主要問題就是其并不是真正意義上的負(fù)面清單，因?yàn)槌鍐瘟谐龅牟环胧┩?，現(xiàn)行規(guī)定中還存在大量的不符措施，這些措施散見于各類涉及國家安全、公共秩序、金融審慎等相關(guān)政策法規(guī)中。因此，首先要全面梳理這些政策中可能涉及的不符措施，將其作為全國版跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單不符措施的基礎(chǔ)；其次要結(jié)合現(xiàn)有上海和海南跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單內(nèi)容，確定中國跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單所包含的全部范圍，制定不符措施削減步驟和路徑，為中國跨境服務(wù)貿(mào)易自主開放和FTA談判提供指引。

（三）調(diào)整負(fù)面清單框架結(jié)構(gòu)，明確不符措施的指向性

相對而言，國內(nèi)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單結(jié)構(gòu)不完整，應(yīng)遵循國際跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單相對成熟的框架結(jié)構(gòu)，對不符措施的表述不僅要包括限制性行業(yè)明細(xì)分類、政策層級、國內(nèi)法依據(jù)等內(nèi)容，還要根據(jù)服務(wù)業(yè)特點(diǎn)和重要性考慮其限制程度差異、違背正面義務(wù)類型等。在對不符措施涉及行業(yè)進(jìn)行細(xì)分時(shí)，美國在NAFTA中同時(shí)使用SIC（北美產(chǎn)業(yè)分類體系）和CPC（聯(lián)合國核心產(chǎn)品分類），此后一直使用SIC，其他大部分國家采用CPC，日本和墨西哥則采用本國的產(chǎn)業(yè)分類代碼。由于國內(nèi)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單和RCEP投資負(fù)面清單都使用《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》，基于已有管理經(jīng)驗(yàn)，可考慮繼續(xù)采用《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》代碼，明確不符措施適用行業(yè)的細(xì)分代碼，使適用行業(yè)更具有指向性。

（四）負(fù)面清單制定和談判要堅(jiān)持開放性和靈活性相結(jié)合的原則

中國跨境服務(wù)貿(mào)易整體競爭力相對較弱，政府管理跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的經(jīng)驗(yàn)相對匱乏，首份跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單的制定和談判需要在堅(jiān)持開放的同時(shí)保持相應(yīng)的靈活性。

第一，充分運(yùn)用兩個(gè)附件來管理不同行業(yè)不同重要程度的不符措施。國際上通常將跨境服務(wù)貿(mào)易不符措施根據(jù)約束力程度分為兩大類，形成附件I和附件II，附件I是允許保留的現(xiàn)有限制措施，附件I通常設(shè)置棘輪條款，締約方不得在未來的更新中提高不符措施的限制程度。附件II不但允許維持現(xiàn)有限制措施，締約方同時(shí)保留對相關(guān)行業(yè)現(xiàn)有限制措施進(jìn)行修訂或設(shè)立更嚴(yán)格的新限制措施的權(quán)利。因此，附件II中主要涉及關(guān)乎國計(jì)民生的重要產(chǎn)業(yè)和對未來可能出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)增加保留措施，如日本在附件II中更多地增加對本國航天業(yè)、能源業(yè)和漁業(yè)等戰(zhàn)略行業(yè)以及安保服務(wù)、武裝爆炸業(yè)和公共執(zhí)法等公共安全行業(yè)的保護(hù)。因此，中國要充分利用兩個(gè)附件對跨境服務(wù)貿(mào)易進(jìn)行適度保護(hù)，尤其需要將涉及國家安全、公共秩序、金融審慎、民族問題、文化遺產(chǎn)等問題的不符措施列入附件II。

第二，對正面義務(wù)的違背要有所取舍。從不符措施對正面義務(wù)的違背情況看，日本負(fù)面清單較少違背最惠國待遇原則，這不僅體現(xiàn)了對各國平等開放的姿態(tài)，也有助于降低負(fù)面清單的復(fù)雜程度和管理難度。且相對于其他三項(xiàng)正面義務(wù)，減少違背最惠國待遇原則對整體限制程度的降低有限。因此，在同時(shí)考慮負(fù)面清單更簡潔和不過分降低限制程度的情況下，可考慮減少違背最惠國待遇正面義務(wù)。違背市場準(zhǔn)入的措施相對較嚴(yán)格，美國雖然在NAFTA后的FTA跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單中增加了該項(xiàng)正面義務(wù)，但應(yīng)用較為克制，僅與新加坡的FTA在附件I中有1項(xiàng)措施違背該項(xiàng)正面義務(wù)，附件II中最多有2項(xiàng)措施違背該項(xiàng)正面義務(wù)。相對而言，日本跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單較多地違背市場準(zhǔn)入正面義務(wù)，有效地保護(hù)了重要或弱勢行業(yè)。美國較少違背市場準(zhǔn)入正面義務(wù)與其強(qiáng)大的服務(wù)業(yè)競爭力分不開，中國需要通過更多地運(yùn)用違背市場準(zhǔn)入正面義務(wù)來保護(hù)相對弱勢的服務(wù)細(xì)分行業(yè)，為未來的開放預(yù)留空間。

第三，根據(jù)締約對象適度調(diào)整負(fù)面清單所涉行業(yè)。在保持負(fù)面清單內(nèi)容延續(xù)性的基礎(chǔ)上，針對不同締約對象，需要對不符措施涉及行業(yè)和適用領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整。例如，USMCA中美國的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單新增一項(xiàng)獨(dú)有的針對陸地運(yùn)輸服務(wù)的不符措施；日本也根據(jù)不同締約對象調(diào)整不符措施的適用領(lǐng)域，如針對熱力供應(yīng)的不符措施，在日本與澳大利亞的FTA以及RCEP中均為同時(shí)適用跨境服務(wù)貿(mào)易和投資領(lǐng)域，在與英國的FTA中被移出跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，僅適用于投資領(lǐng)域。同樣，中國FTA談判中的跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單制定，需要根據(jù)締約各方在不同服務(wù)細(xì)分領(lǐng)域的競爭力強(qiáng)弱調(diào)整所涉行業(yè)、限制程度和適用范圍。