李 鋒

(中共中央黨校,北京 100091)

一、引言:全過程人民民主與基層治理創(chuàng)新

人民民主是中國共產(chǎn)黨始終高舉的光輝旗幟。2019年11月2日,習(xí)近平總書記考察上海市長寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點時,第一次提出“人民民主是一種全過程的民主”。2021年7月1日,在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上,習(xí)近平總書記又特別提出要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想,發(fā)展全過程人民民主”,在其中加入了“人民”二字。2021年10月,習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上進(jìn)一步闡釋了全過程人民民主的概念。2021年11月,黨的十九屆六中全會提出要“積極發(fā)展全過程人民民主”。2022年10月,黨的二十大報告把發(fā)展全過程人民民主確定為中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求的一項重要內(nèi)容,并將全過程人民民主視為“社會主義民主政治的本質(zhì)屬性”[1]?？梢?中國共產(chǎn)黨對于全過程人民民主的認(rèn)識深度和重視程度在不斷加深。

民主并不是一個抽象的概念,而是內(nèi)在于日常的政治實踐和基層治理之中?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕?基層治理的能力和水平直接決定著國家治理的能力和水平?；鶎又卫淼哪繕?biāo)是實現(xiàn)基層治理能力和水平的現(xiàn)代化,而現(xiàn)代化必然要求民主的原則和精神在基層治理領(lǐng)域的應(yīng)用。因此,基層治理能力的提升與實現(xiàn)人民民主具有內(nèi)在一致性,成功的基層治理創(chuàng)新應(yīng)該符合全過程人民民主的科學(xué)理念和具體要求,而真正的全過程人民民主也應(yīng)該能夠解決具體和現(xiàn)實的治理問題,民主與治理應(yīng)該相互統(tǒng)一相互促進(jìn)。習(xí)近平總書記指出:“民主不是用來做擺設(shè)的,而是要用來解決人民需要解決的問題的。”[2]全過程人民民主的優(yōu)越性不僅在于科學(xué)的民主理念和體系的制度支撐,更在于能夠促進(jìn)基層的治理實踐。全過程人民民主天然地包含著問題導(dǎo)向和促進(jìn)基層治理能力的要素,同時,基層治理的真正創(chuàng)新也必然蘊含著全過程人民民主的理念和價值?；诖?本研究在全過程人民民主理念的視域下審視基層治理創(chuàng)新,并以北京市接訴即辦改革為案例,具體展示成功的基層治理創(chuàng)新如何將民主作為治理工具,以及全過程人民民主的實踐如何使得民主具有可治理性,由此揭示中國將“民主治理”與“治理民主”相統(tǒng)一的過程,更好地認(rèn)識全過程人民民主和基層治理創(chuàng)新的豐富內(nèi)涵。

二、案例介紹:北京市接訴即辦改革與基層治理創(chuàng)新

作為一座超大型城市,北京市常住人口超過2100萬,社會流動性大,且承擔(dān)了大量政治活動保障和服務(wù)中央部門的工作,面臨著非常大的基層治理難題。為了解決民眾的操心事、煩心事和揪心事,北京市在2019年開始嘗試接訴即辦改革,不斷提升基層治理能力。

北京市的接訴即辦源于基層實踐,并在基層實踐中不斷發(fā)展,從2017年至今,經(jīng)歷了“吹哨報到”“接訴即辦”“主動治理”三個階段。在第一階段,北京市平谷區(qū)為治理困擾基層多年的盜采金礦問題,2017 年開始嘗試“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”工作試點,將執(zhí)法權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn),以解決跨部門的復(fù)雜事項。在第二階段,從2019年開始,北京市決定繼續(xù)深化改革,將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨”進(jìn)一步升級為“群眾吹哨”,依托12345政務(wù)服務(wù)熱線系統(tǒng),推動“吹哨報到”轉(zhuǎn)向“接訴即辦”,更及時地發(fā)現(xiàn)基層治理中的痛點和難點,直接解決群眾身邊的疑難問題,并通過考核響應(yīng)率、解決率、滿意率來評價地方政府處理問題的水平。2020 年1 月1 日,《北京市街道辦事處條例》開始施行,將“吹哨報到”、“接訴即辦”等基層治理成功經(jīng)驗以地方性法規(guī)的形式固化下來,為街道賦權(quán)。第三階段從2021 年開始,北京市繼續(xù)利用12345熱線的海量數(shù)據(jù),通過大數(shù)據(jù)與機器學(xué)習(xí)分析,將群眾提及的高頻事項作為“每月一題”重點解決事項,探索主動發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的機制和路徑。

北京市的接訴即辦改革極大地改善了首都北京的治理生態(tài),超大城市治理體系和基層治理能力現(xiàn)代化水平顯著提升。過去,有許多學(xué)者將北京市接訴即辦作為城市基層治理創(chuàng)新的典型案例,從黨建引領(lǐng)[3]、治理實驗[4]、城市精細(xì)化治理[5]、政務(wù)熱線驅(qū)動社會治理創(chuàng)新[6]等方面進(jìn)行了大量研究,得出了許多豐碩的成果。然而,過去的研究更多地關(guān)注治理過程和治理機制,而很少將北京市接訴即辦的案例放到全過程人民民主的理論視野之下,對于該案例的民主理念和民主屬性關(guān)注不足,對該案例所體現(xiàn)的中國話語和中國式民主的研究不夠。本研究以北京市接訴即辦改革過程為案例,分析基層治理創(chuàng)新中蘊含的民主要素,以及為何全過程人民民主能夠產(chǎn)生良好的治理效能。

三、基層治理創(chuàng)新中的民主實踐——民主作為治理工具

全過程人民民主尊重人民主體地位,強調(diào)治理主體多元參與,并將成功的經(jīng)驗和做法通過民主立法的方式固定下來,保障了基層治理創(chuàng)新的持續(xù)深入推進(jìn)。民主作為一種治理技術(shù)和治理工具,為基層治理創(chuàng)新奠定了堅實的基礎(chǔ)。全過程人民民主側(cè)重于全鏈條、全主體、全時空和全過程,涵蓋了多維治理主體、多元價值理念,體現(xiàn)出治理型民主的特點。

(一)堅持人民群眾主體地位

全過程人民民主作為人類政治文明的新形態(tài),其重要特征就在于突出“人民”的主體地位、反映民主的核心價值。通過民主的方式促使民眾參與公共權(quán)力、行使公民權(quán)利是現(xiàn)代治理模式的本質(zhì)與核心。基層治理體系現(xiàn)代化的過程就是對人民主權(quán)的不斷落實,治理體系的每一個環(huán)節(jié)和程序,無論是政府治理層面還是社會治理層面,都不能忽視人民的意志和人民的主體地位[8]。黨的二十大報告指出,要“充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力?！盵1]通過基層治理創(chuàng)新保障人民的主體地位充分體現(xiàn)了基層治理的民主屬性,也是全過程人民民主的應(yīng)有之義。

中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民,公共權(quán)力的來源是人民權(quán)利,人民群眾具有主體地位。黨和國家不僅應(yīng)該保障人民群眾的選舉權(quán),確保公共權(quán)力來源于人民,還應(yīng)該注重保障人民群眾在公共權(quán)力運行中的監(jiān)督、管理、反饋等參與權(quán)利。作為國家治理的基礎(chǔ),基層治理所依托的公共權(quán)力同樣來源于人民群眾,也應(yīng)該在權(quán)力運行中保障人民主體地位。北京市接訴即辦改革聚焦市民的基礎(chǔ)性需求,以為人民服務(wù)為價值追求。根據(jù)統(tǒng)計,2019年受理登記群眾訴求696萬件,2020年1103萬件,2021年1335萬件,2022年7592.4萬件,解決了居民老舊小區(qū)改造、教育、停車難、食品安全等諸多影響居民日常生活的問題。人民群眾成為治理問題的發(fā)起者、治理過程的參與者、治理成效的獲得者、治理情況的監(jiān)督者,人民群眾的主體地位切實得到了保障。

中國共產(chǎn)黨始終堅持人民群眾主體地位,堅持黨的群眾路線,堅持 “從群眾中來、到群眾中去”。北京市接訴即辦改革發(fā)源于平谷區(qū)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層實踐,經(jīng)人民群眾檢驗后上升為全北京市的改革,在全市推廣中又通過更廣泛市民群體的檢驗和建議,從“部門吹哨”變?yōu)椤叭罕姶瞪凇?這個過程本身就體現(xiàn)出“從群眾中來,到群眾中去”的群眾路線的科學(xué)工作方法。尤其是在2021年開展的“每月一題”中,北京市依托12345熱線民生大數(shù)據(jù),從民眾訴求的海量數(shù)據(jù)中提煉、梳理出27個群眾“急難愁盼”的高頻問題,每月攻堅一個或幾個,真正做到了從群眾中發(fā)現(xiàn)問題,再制定相應(yīng)政策解決相應(yīng)的治理難題,為首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了關(guān)鍵突破口,找準(zhǔn)了治理改革的正確方向[9]。因此,北京市的接訴即辦改革是將群眾路線貫徹到首都基層治理中的重要探索和創(chuàng)新,是堅持和保障人民群眾主體地位的生動實踐,體現(xiàn)出全過程人民民主的民主屬性和價值。

(二)堅持民主參與、民主協(xié)商和民主監(jiān)督

全過程人民民主強調(diào)參與主體、參與渠道、參與方式、參與內(nèi)容的全面性,即各類型的主體都能夠作為治理主體參與公共事務(wù),實現(xiàn)了以“過程性”民主對“一次性”民主的超越、“協(xié)作式”民主對“對抗式”民主的超越,整合了民主參與、民主協(xié)商與民主監(jiān)督[7]。從國家與社會的關(guān)系來說,全過程人民民主尤其注重來源于社會的民意對國家治理的深層次影響,即國家制度和政治過程必須表達(dá)社會民眾的意愿。因此,全過程人民民主必然要求在國家和社會之間構(gòu)筑充分、高效的意見反饋機制[10],在基層治理實踐中呈現(xiàn)出民意征集、民主協(xié)商、民主表決、民主監(jiān)督等關(guān)鍵的結(jié)構(gòu)性要素[11],不斷將人民群眾的需求輸入到政治系統(tǒng),并以公共政策的制定與執(zhí)行來進(jìn)行制度性回應(yīng)[12]。從既有政務(wù)熱線或者其他網(wǎng)絡(luò)平臺的民眾參與來說,民眾的話語表達(dá)方式[13]、訴求層級的差異[14]甚至是選擇“條”或者“塊”[15]都可能影響回應(yīng)與否和回應(yīng)質(zhì)量的高低,這就導(dǎo)致民眾存在策略性表達(dá)和政府存在選擇性回應(yīng)的現(xiàn)象,不利于推動更多民眾的參與。但是,北京市通過12345服務(wù)熱線,強調(diào)必須全部響應(yīng)民眾的訴求,并通過響應(yīng)率、解決率和滿意率進(jìn)行考核。北京市還通過黨建引領(lǐng)接訴即辦改革,注重“向下賦權(quán)”與“條塊結(jié)合”,整合轄區(qū)資源,給予基層更多調(diào)集資源解決問題的權(quán)力,推動政府“響應(yīng)”并真正“解決”民眾訴求,由此進(jìn)一步鼓勵更多人民群眾的參與。

民主協(xié)商是全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)和獨特特征,已經(jīng)成為治理體系的重要資源和工具,能夠提升公共政策效能、技術(shù)創(chuàng)新效能、場域創(chuàng)新效能[16]。北京市接訴即辦改革在不同層級的黨政部門間強調(diào)黨建協(xié)調(diào)委員會,在事關(guān)民眾利益的事情上堅持“大家的事情大家商量著辦”,通過黨建方式強化社會協(xié)同和多元主體參與,避免了政府“強勢慣性”和群眾“弱參與”的主體困境,真正發(fā)揮黨、政、群多元主體的合力[17],通過打造“小院議事廳”等搭建常態(tài)化民主協(xié)商議事平臺,不僅覆蓋更多數(shù)量的民眾,還覆蓋多種類型的治理主體,堅持運用市場機制和社會力量,注重調(diào)動各方主體參與基層治理的積極性、主動性、創(chuàng)造性。通過鼓勵多元參與,政府得以更好地聽取民意、吸納民智、匯聚民力,也能夠更好地整合各部門,建立新型的多元共治機制。

全過程人民民主強調(diào)構(gòu)建環(huán)節(jié)完整的民主體系,形成民主程序上的閉環(huán),尤其是注重選舉程序后的民主監(jiān)督[18]。盡管上級政府擁有更高的權(quán)威和權(quán)力,但是基層政府有更強的信息優(yōu)勢。北京市接訴即辦改革實現(xiàn)了通暢的信息發(fā)現(xiàn)機制,使得上級政府可以獲悉全量的社會訴求信息,實現(xiàn)了信息下達(dá)機制;使得上級的政策執(zhí)行目標(biāo)可以迅速分解至基層政府,實現(xiàn)了信息上傳機制;使得基層政府的回應(yīng)狀況能及時傳達(dá)上級政府,實現(xiàn)了壓力感知機制,實現(xiàn)“下級知道上級知情”,以確保政策執(zhí)行和政府回應(yīng)的激勵[19]。通過“接訴”內(nèi)容和“即辦”過程,社會民意對各級黨政部門的監(jiān)督更加直接,有助于打造有為政府、有效市場和有序社會的基層治理現(xiàn)代化[20]。而且,北京市紀(jì)委監(jiān)委成立了專門監(jiān)督檢查室負(fù)責(zé)接訴即辦專項監(jiān)督工作,綜合運用蹲點調(diào)研、抽查暗訪等方式,對群眾訴求辦理不作為、慢作為、假作為現(xiàn)象開展監(jiān)督檢查,確保了人民群眾“全過程”的民主監(jiān)督。

(三)堅持民主立法

治理的現(xiàn)代化必然意味著治理的法治化,治理的法治化意味著一方面用現(xiàn)代法治觀念替代傳統(tǒng)觀念,把法治思維、理念和結(jié)構(gòu)凝聚到現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)之內(nèi),另一方面意味著要將治理過程中的成功經(jīng)驗和做法以法律的形式固定下來,以更好地提高治理效能[21]。民主是一種國家政治形式,其中立法是踐行民主這種國家形式的重要途徑。人民作為主權(quán)者,通過選舉民主的方式產(chǎn)生代議制機構(gòu),并通過立法機關(guān)主導(dǎo)法律制定反映人民意見,這是民主原則的集中體現(xiàn)。全過程人民民主的理念貫徹到立法決策、立法規(guī)劃、立法評估、立法的公眾參與等諸多環(huán)節(jié),有助于反映廣泛的、大量的、多類型的民眾訴求,有助于提升法律的科學(xué)性和可操作性,也有助于提升人民群眾對法律法規(guī)的認(rèn)同感[22]。

《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第四條明確要求“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會堅持全過程民主”。全過程人民民主通過抓住民主立法的關(guān)鍵,將人民群眾的主體地位具體地、現(xiàn)實地反映在民眾的立法意見中,為實現(xiàn)人民群眾的需求提供法律保障,發(fā)揮中國特色社會主義民主立法的優(yōu)勢,使得立法過程可以滿足人民日益增長的美好生活需要。

北京市的接訴即辦改革注重堅持全過程人民民主立法,注重將民眾的意見吸收到相關(guān)立法之中,尤其注重通過黨委領(lǐng)導(dǎo)立法固化改革的成功經(jīng)驗和做法,為進(jìn)一步改革提供法律依據(jù)和遵循。例如,《北京市街道辦事處條例》將“吹哨報到”“接訴即辦”等許多基層案例的成功經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為法規(guī),《北京市街道黨工委和辦事處職責(zé)規(guī)定》從許多區(qū)縣的做法中提取思路,規(guī)范和保障街道黨工委、辦事處依規(guī)依法履職,更好地理順了條塊關(guān)系。在以往的地方政府創(chuàng)新中,許多好的做法由于支持改革與創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)更替難以為繼,導(dǎo)致很多創(chuàng)新變成特定時空情境下的曇花一現(xiàn),不利于堅持基層治理創(chuàng)新常態(tài)化和制度化,也不利于基層治理創(chuàng)新的可持續(xù)性和擴(kuò)散[23]。《北京市接訴即辦工作條例》本身就是全過程人民民主實踐與發(fā)展的智慧結(jié)晶,在制定過程中,一方面啟動“萬名代表下基層”行動,積極發(fā)揮立法聯(lián)系點的作用,廣泛征求市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級超過一萬名人大代表的建議;另一方面,在網(wǎng)站上設(shè)置民意征求欄目,通過多種形式征求了六萬多名基層民眾的建議。此外,《12345熱線服務(wù)與管理規(guī)范》等其他相關(guān)法規(guī)的制定也都及時聽取民眾意見,整個接訴即辦改革充分體現(xiàn)了全過程人民民主在民主立法方面的探索與實踐。

四、全過程人民民主的可治理性——民主的治理績效

民主是人類共同追求的價值,但是民主的實際效果則各有差異。有些國家的民主過于強調(diào)所謂“完備”的形式,在異質(zhì)性的社會無法形成社會共識,導(dǎo)致社會撕裂、國家失敗和治理失效[24]。全過程人民民主是新時代以來社會主義民主重要的理論和實踐成果,不僅在于其理念上的科學(xué)性,還在于它能夠適應(yīng)中國的社會經(jīng)濟(jì)、政治和技術(shù)環(huán)境,能夠切實提高治理績效,是真正可靠的、真實的、管用的民主。通過北京市接訴即辦改革的案例,我們可以透視基層治理中的民主實踐如何通過黨的領(lǐng)導(dǎo)與“五大民主”相結(jié)合實現(xiàn)民主的可治理性,實現(xiàn)民主價值和治理效能之間的有效統(tǒng)一。

(一)黨建引領(lǐng)多樣化民眾訴求

伴隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,盡管人民群眾的根本利益具有一致性,但是多元化利益訴求具有復(fù)雜性和多樣性的特點,容易造成利益沖突和矛盾激化。一旦民主制度缺乏有效的權(quán)威機制,就會導(dǎo)致無法協(xié)調(diào)的利益沖突,出現(xiàn)西方式的“否決政治”,導(dǎo)致人們形式上有權(quán)但無法做出任何有意義的公共決策。北京市接訴即辦改革充分發(fā)揮了人民群眾的民主權(quán)利,同時始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),在基層的民主實踐中把握黨建引領(lǐng)這條主線,利用中國共產(chǎn)黨的權(quán)威來整合分化的利益訴求,實現(xiàn)民主權(quán)利。

首先,北京市委堅持對接訴即辦改革的整體領(lǐng)導(dǎo)。在北京這樣的超大規(guī)模城市中,民眾訴求具有時間和空間上的復(fù)雜性,涉及許多歷史遺留問題,橫跨多個區(qū)域、部門乃至央地之間,導(dǎo)致街道等屬地難以協(xié)調(diào),也無法指揮屬地上高級別的中央部門甚至軍隊部門。即便不涉及中央部門,由于科層制和部門分工的存在,導(dǎo)致政府協(xié)作極為困難,尤其是上級的“條”與下級的“塊”之間非常難以形成協(xié)調(diào)[25]。在碎片化的政府體系和嚴(yán)格的條塊分割下,面對“攤子多、事項雜”的首都治理難題,北京市委發(fā)揮總攬全局協(xié)調(diào)各方的功能,才能夠?qū)崿F(xiàn)有效整合[26]。北京市委深改委專門增設(shè)了“接訴即辦”改革專項小組,從頂層設(shè)計的角度進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃?！侗本┦薪釉V即辦工作條例》規(guī)定,“本市在中共北京市委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,建立健全接訴即辦領(lǐng)導(dǎo)體系和工作機制,整體謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)接訴即辦工作?！?/p>

其次,北京市接訴即辦建立了“一把手”負(fù)責(zé)機制。民主權(quán)利的實踐并不意味著不需要權(quán)威機制的整合,在復(fù)雜性社會中,政府面臨著多重治理事項,一旦缺乏注意力分配機制的保障,就會導(dǎo)致民眾利益訴求得不到重視,政府回應(yīng)力降低[27]。北京市委在接訴即辦中堅持“書記抓、抓書記”,市委書記每月主持召開區(qū)委(部門黨組)書記月度工作點評會,各區(qū)委書記定期召開街鄉(xiāng)黨(工)委書記點評會,通過各層黨組織主要負(fù)責(zé)同志的壓力逐層縱向傳導(dǎo),然后依賴各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機制進(jìn)行層級間橫向壓力傳導(dǎo),壓實責(zé)任,快速地進(jìn)行部門聯(lián)動、解決群眾訴求。在這個層面,北京市接訴即辦具有鮮明的“一把手工程”特點,也依靠各級黨組織的“一把手”統(tǒng)領(lǐng)本層級工作[28],確保了基層民眾聲音向治理方向的轉(zhuǎn)換,在黨組織權(quán)威機制的加成下促進(jìn)了治理效能的提升?！侗本┦薪釉V即辦條例》明確了對領(lǐng)導(dǎo)干部的履職要求和問責(zé)措施,有利于提高領(lǐng)導(dǎo)干部的重視程度。在一把手機制的影響下,各地區(qū)黨委書記也加大了對接訴即辦事項的重視程度,例如,懷柔區(qū)將每月23 日設(shè)立為“處級干部回訪日”,街鄉(xiāng)和區(qū)職能部門黨政“一把手”走進(jìn)區(qū)12345 指揮調(diào)度中心,親自撥打回訪電話,極大地提高了基層職能部門解決訴求的速度和效率。

最后,黨建引領(lǐng)實現(xiàn)了講政治與為民服務(wù)的統(tǒng)一。黨的二十大報告強調(diào)要“加強城市社區(qū)黨建工作,推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理”。黨組織通過提升社區(qū)組織力,能夠提升制度信任、制度規(guī)范和制度網(wǎng)絡(luò),能夠激活民眾的主觀能動性[29]。在基層黨建的引領(lǐng)下,基層黨組織通過強化政治功能,能夠堅持政治引領(lǐng)團(tuán)結(jié)凝聚群眾。但政治組織“講政治”也并非就政治而講政治,而是要將為民服務(wù)與講政治相結(jié)合。在接訴即辦工作中,許多地區(qū)通過黨建協(xié)調(diào)委員會等機制,將與民眾訴求相關(guān)的跨部門機構(gòu)整合起來,通過履行職能為民服務(wù)來更好地講政治。例如,煤渣胡同正是通過黨建協(xié)調(diào)委員會的方式和三甲醫(yī)院、燕莎大廈等多類別主體進(jìn)行協(xié)調(diào),以此解決居民停車難問題。此外,通過深化“雙報到”制度將基層黨員的“講政治”具體化為社區(qū)服務(wù)工作。例如,順義區(qū)創(chuàng)新探索“居民點單、支部列單、黨員接單”的菜單式服務(wù)模式,按照專業(yè)特長及志愿服務(wù)意愿對報到黨員建立分類管理臺賬,積極回應(yīng)群眾需求,有針對性地開展各類服務(wù)活動,進(jìn)一步提高了服務(wù)的針對性和實效性,也由此提升了民眾對黨組織的向心力和信任程度,有助于黨組織更好地發(fā)揮整合作用和引領(lǐng)作用。黨建引領(lǐng)下能夠?qū)崿F(xiàn)政治、自治、法治、德治、智治“五治融合”,其中黨組織保障的“政治”發(fā)揮了核心引領(lǐng)作用[30]。

(二)實現(xiàn)公共權(quán)力與公民權(quán)利的良性互動

從民主的根源和本質(zhì)來說,民主需要回答“誰應(yīng)該如何行使國家權(quán)力”這一屬于政府結(jié)構(gòu)與國家形式的問題。民主作為一種國家形式,必須保障特定范圍內(nèi)的所有公民權(quán)利能夠平等實現(xiàn)。換言之,民主必須能夠保障集體利益,而并非僅僅保障個體的抽象的政治權(quán)利。而西方的自由主義更多地強調(diào)公共權(quán)力與個人權(quán)利的邊界,即“群己權(quán)界”問題,認(rèn)為個人享有免于國家干預(yù)的權(quán)利[31],過分關(guān)注個體公民權(quán)利的保障而忽視集體利益,過分關(guān)注公共權(quán)力的來源而忽視公共權(quán)力的行使,造成公共權(quán)力與公民權(quán)利的運行失衡。全過程人民民主承認(rèn)公共利益來源于個人利益,但認(rèn)為公共利益獨立于個人利益,并優(yōu)先于個人利益。全過程人民民主一方面保障了公民個體的利益,另一方面保障了公共權(quán)力的整體利益,實現(xiàn)了“人民民主和國家意志相統(tǒng)一”。

從保障公民權(quán)利的角度來看,全過程人民民主通過公民參與的全過程性,積極鼓勵民眾參與各項公共事務(wù)與公共決策。傳統(tǒng)的政府在行使權(quán)力中更加習(xí)慣于關(guān)注政府運作,主要通過提高政府組織內(nèi)部運行效率來提升政府管理能力與水平。在全過程人民民主體系下,政府通過吸納多元主體參與政治運行,可以將公民參與作為政府治理的起點:一方面通過公民積極參與公共事務(wù),政府對具體訴求進(jìn)行回應(yīng),提高公民對政府的滿意程度,構(gòu)筑更加良性的政民關(guān)系,塑造更好的政府形象,降低政府進(jìn)一步治理的成本;另一方面,在公共決策前充分討論可以減少政策執(zhí)行中的梗阻,更有助于提高民眾對公共政策的滿意度。更加值得關(guān)注的是,通過建立起從公民訴求到政府政策回應(yīng)的良性渠道,還有助于建立起“公民意見—政策連接”,提高公共政策的民主化程度[32]。

從優(yōu)化公共權(quán)力來看,全過程人民民主鼓勵公民參與并監(jiān)督公共權(quán)力的運行。從公民的意見反饋中,我們可以更清晰地獲取公共權(quán)力在政治體系末梢的運行狀況。北京市接訴即辦改革通過向街鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán),使其在遇到跨部門、自身無法解決的難題時,能夠“吹哨”促使相應(yīng)主管部門加以協(xié)調(diào)和解決,以問題解決為動力驅(qū)動組織機構(gòu)改革、權(quán)責(zé)關(guān)系理順和業(yè)務(wù)流程重塑,重塑科層“條塊”關(guān)系,促進(jìn)回應(yīng)民意的治理體系變革[25],形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一、科學(xué)配置、體制完善、運行高效的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。例如,北京市大興區(qū)通過打造“接訴即辦”調(diào)度指揮中心這一平臺型組織,聚合政府內(nèi)部多方主體的信息、資源和行為的協(xié)同,提升了大興政府回應(yīng)民眾的能力和水平[34]。

(三)科技支撐民眾訴求處理

數(shù)字技術(shù)的發(fā)展為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供了科技驅(qū)動。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型重塑了政府治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化了政府職能、革新了政府治理理念,以技術(shù)賦能和技術(shù)賦權(quán)雙重機制推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)[35]。有學(xué)者提出,進(jìn)入第四次工業(yè)革命后的智能時代,人類民主也將進(jìn)入全過程民主的時代,具有智能社會和全過程民主條件的中國也率先使得全過程民主成為現(xiàn)實[36]?？萍贾芜M(jìn)一步降低了民眾參與的成本,更有助于準(zhǔn)確把握和處理人民群眾的利益訴求。

大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等方式能夠顯著提升基層治理的能力。從數(shù)據(jù)資源的占有來說,政府占據(jù)著質(zhì)量最高、數(shù)量最大的數(shù)據(jù)資源,通過打造“數(shù)據(jù)+管理”共享平臺,可以推動實現(xiàn)以數(shù)據(jù)為核心的業(yè)務(wù)協(xié)同,將數(shù)據(jù)治理的思維貫徹在實體政府治理活動的全過程、全領(lǐng)域和全要素[6]。對于民眾數(shù)據(jù)的重視歸根結(jié)底來源于對于人民主體地位的重視;而真正落實人民主體地位必定會注重利用多種科技手段來更科學(xué)全面地把握人民群眾多樣化、多層次、多方面的需求,建立健全大數(shù)據(jù)科學(xué)輔助決策,優(yōu)化公共權(quán)力運行[37]。具體到城市應(yīng)急治理中,全過程人民民主鼓勵政府從海量的民眾訴求入手,提升跨部門、跨區(qū)域的管理信息共享,做好隱患排除、事前預(yù)警、事中監(jiān)控,提升整體公共安全治理水平,提升人民群眾基本的安全感[38]。在全過程人民民主的理念驅(qū)動下,政府將政務(wù)服務(wù)熱線獲取的大數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總和分析,有助于建構(gòu)“便捷性業(yè)務(wù)辦理”“智慧化數(shù)據(jù)治理”“智能化運營管理”的閉環(huán)體系,推動政府績效管理和城市治理創(chuàng)新,提升治理的智慧化和精準(zhǔn)化[39]。

北京市接訴即辦改革高度重視科技在保障民眾權(quán)利和提高治理能力中的作用。北京市熱線服務(wù)中心依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等科技手段,在既有電話回復(fù)的基礎(chǔ)上拓展網(wǎng)絡(luò)12345,并整合人民網(wǎng)政府留言板、新華網(wǎng)平臺等多個入口,推動12345 市民服務(wù)熱線從接訴服務(wù)平臺向民生大數(shù)據(jù)平臺、城市治理平臺轉(zhuǎn)型升級,從一個單純回復(fù)民眾電話的話務(wù)平臺向一個覆蓋全渠道、全口徑的線上線下治理平臺轉(zhuǎn)換。面對大量激增的話務(wù)呼入需求,北京市通過增設(shè)智能虛擬在線坐席,提供網(wǎng)絡(luò)訴求實時在線智能問答服務(wù),尤其針對高頻的訴求進(jìn)行智能回應(yīng),大大滿足了民眾的咨詢類需求。從2019年至今,北京市接訴即辦積累了大量的民眾訴求數(shù)據(jù),通過科技方式預(yù)測可能出現(xiàn)的治理難題,保障了接訴即辦與主動治理的有機結(jié)合。例如,北京市朝陽區(qū)通過智慧化平臺,在紛繁復(fù)雜的訴求中提煉出民眾訴求涉及的相應(yīng)訴求主體,并由此迅速把握特定時間內(nèi)被群眾反映的集中性事項,便于相關(guān)職能部門迅速解決,也方便主要領(lǐng)導(dǎo)把握轄區(qū)內(nèi)治理現(xiàn)狀,預(yù)防分散性訴求轉(zhuǎn)化為集體事件。

五、總結(jié):全過程人民民主實現(xiàn)治理民主與民主治理的統(tǒng)一

伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,人民群眾的利益訴求日益多元化,對于民主參與和高效治理的需求日益突出,社會民眾對治理民主化和民主可治理性的需求也越來越高漲。但是,在現(xiàn)實政治實踐中,許多國家忽視了民主實現(xiàn)的條件,將特定形式的民主形態(tài)視為“樣板”,但治理績效極低,導(dǎo)致“民主赤字”“民主失色”,或者為了追求治理效能而忽視了公民的民主權(quán)利,治理與民主之間的張力日益加劇。中國的治理現(xiàn)代化本質(zhì)上是中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民有效治理國家,堅持、實現(xiàn)和發(fā)展中國特色社會主義民主的實踐過程,是以系統(tǒng)有效的整體性治理集中體現(xiàn)全過程人民民主的過程[40]。全過程人民民主作為人類民主政治的新形態(tài),通過價值引領(lǐng)、吸納整合等機制,有效地將人民主體性與民主的治理屬性相結(jié)合[41],很好地實現(xiàn)了治理民主與民主治理的統(tǒng)一。

以北京市接訴即辦改革為案例,本研究揭示了超大城市基層治理創(chuàng)新如何將民主作為治理工具,而民主理念如何通過制度設(shè)計、治理體系和科技支撐成為可治理的民主。在全過程人民民主的視域下審視中國的治理創(chuàng)新實踐,我們可以將民主作為審視“基層治理創(chuàng)新”的工具和標(biāo)準(zhǔn)。基層治理創(chuàng)新只有能夠保障人民主體地位,更好地依靠基層群眾,促使人民群眾更好地共享基層治理成果,才屬于真正的基層治理創(chuàng)新。與此同時,民主的價值只有落實到具體的政治實踐之中,轉(zhuǎn)換為切實的治理效能,才是真正有效的民主形式,才能稱為“全過程人民民主”。更進(jìn)一步,民主價值與治理績效之間應(yīng)該是相互推動、互相促進(jìn)的,要通過好的民主實現(xiàn)良政善治,通過治理更好地落實民主價值,實現(xiàn)民主與治理之間的耦合與互構(gòu),并由此打造具有中國特色的中國故事,豐富屬于中國實踐的中國民主故事和民主話語體系。