柳紅霞,趙金亞

(1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,湖北 武漢 430073;2.華中師范大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院,湖北 武漢 430079)

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào),要落實(shí)全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任,用好問責(zé)利器。我國“權(quán)為民所授”的權(quán)力屬性和“以民為本”的執(zhí)政理念決定了公共權(quán)力的行使必須受到監(jiān)督和制約,特別是隨著社會(huì)大眾權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)、信息和傳播技術(shù)的發(fā)展普及、社會(huì)治理的日益復(fù)雜,公共權(quán)力在公共危機(jī)狀態(tài)下的運(yùn)行尤其受到關(guān)注。公共危機(jī)因其極具破壞力和擴(kuò)散力,嚴(yán)重威脅到國家治理和社會(huì)穩(wěn)定,對(duì)地方政府治理能力和合法性權(quán)威提出了挑戰(zhàn),引起了黨和國家的高度重視。因此,亟需以問責(zé)等制度手段保障公眾利益,實(shí)現(xiàn)國家的良善治理。

大型公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)管理催生了我國的問責(zé)制,2003年,由SARS引發(fā)的公共衛(wèi)生危機(jī)事件導(dǎo)致包括時(shí)任衛(wèi)生部部長和北京市市長在內(nèi)的上千名官員被問責(zé),是我國首次大規(guī)模的官員問責(zé),行政問責(zé)制由此全面啟動(dòng)。從制度設(shè)置的角度來看,危機(jī)問責(zé)既是對(duì)地方官員在危機(jī)應(yīng)對(duì)中職責(zé)履行情況的監(jiān)督和考驗(yàn),也是事后改善治理效能、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的重要手段。一項(xiàng)基于97項(xiàng)公共危機(jī)中地方政府行為的研究指出,地方危機(jī)管理的根本動(dòng)機(jī)來自于規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn),而問責(zé)地方也成為中央轉(zhuǎn)移執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的一種機(jī)制[1]。但由于危機(jī)打破了常規(guī)情境,其高度不確定性和緊急性狀態(tài)與穩(wěn)定的行政體系之間的矛盾也導(dǎo)致了問責(zé)難題。如何在危機(jī)情境下利用好問責(zé)工具以實(shí)現(xiàn)責(zé)任政治,成為國家現(xiàn)代化進(jìn)程中必須認(rèn)真面對(duì)的重要議題。

一、危機(jī)情境下的問責(zé)偏差

問責(zé)制是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物,公民將權(quán)力或資源委托給政府官員,目的在于要求作為代理人的官員提供某種服務(wù),官員責(zé)任在這一“委托—代理”的授權(quán)過程中產(chǎn)生[2]。而問責(zé)正是對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督以及對(duì)過失權(quán)力和行為進(jìn)行責(zé)任追究的具體形式,是確保危機(jī)管理責(zé)任履行到位的重要手段。危機(jī)問責(zé)的目標(biāo)包括兩個(gè)方面:一是以事前預(yù)防、事后懲戒、警示教育等方式激發(fā)責(zé)任意識(shí),增強(qiáng)危機(jī)治理的效能;二是以制度手段監(jiān)督、管理官員行為,減少或避免因其自身工作失誤引發(fā)的危機(jī),維系責(zé)任政府的合法性。前者有賴于行動(dòng)主體的意識(shí)和行為的改善,即潛在的被問責(zé)官員積極作為、敢于擔(dān)責(zé),后者則依托于制度實(shí)踐和制度價(jià)值的有效發(fā)揮。然而,危機(jī)問責(zé)的實(shí)際運(yùn)行效果卻與預(yù)期目標(biāo)存在著偏差甚至背離,集中體現(xiàn)在涉事官員的避責(zé)行為和治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)移。在“各掃門前雪”“少做少錯(cuò)、不做不錯(cuò)”等消極心態(tài)的驅(qū)動(dòng)下,各級(jí)官員的行為被形象化地概括為“壓力甩鍋”[3]、府際聯(lián)合避責(zé)[4]、“為官不為”[5]等類型。涉事官員通過區(qū)別化應(yīng)責(zé)[6]、結(jié)構(gòu)化避責(zé)[7]等策略轉(zhuǎn)移或分散問責(zé)風(fēng)險(xiǎn),以達(dá)到避免問責(zé)懲罰的目的。

表1 問責(zé)實(shí)踐的目標(biāo)—結(jié)果偏差

強(qiáng)大的問責(zé)壓力下,各級(jí)地方官員疲于應(yīng)對(duì)由之引發(fā)的各類風(fēng)險(xiǎn),客觀上削弱或扭曲了危機(jī)應(yīng)對(duì)和治理的效果,造成問責(zé)中結(jié)果與目標(biāo)之間的偏差。“偏差”一詞源于統(tǒng)計(jì)學(xué),指個(gè)別測(cè)定值與測(cè)定的平均值之差,用以衡量測(cè)定結(jié)果的精密度高低[8],目前也廣泛應(yīng)用于社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域,本研究聚焦于問責(zé)領(lǐng)域的“偏差”,意指現(xiàn)象或結(jié)果偏離于既定規(guī)范或期望的狀態(tài)。問責(zé)偏差可以理解為當(dāng)問責(zé)制度嵌入政府運(yùn)行體系后,受多種因素的影響和制約,其效果偏離制度預(yù)期目標(biāo)并產(chǎn)生相應(yīng)后果。問責(zé)偏差的后果主要體現(xiàn)在問責(zé)對(duì)象和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度這兩個(gè)層面:問責(zé)官員的目的在于督促官員的責(zé)任擔(dān)當(dāng),卻導(dǎo)致涉事官員不敢主動(dòng)作為、角色責(zé)任懸置;而以減少危機(jī)和實(shí)現(xiàn)責(zé)任政治的問責(zé)目標(biāo)也可能走向危機(jī)頻發(fā)、問責(zé)價(jià)值偏離。

作為責(zé)任政治的重要組成部分,重大公共危機(jī)催生出來的以實(shí)現(xiàn)預(yù)防警戒、減少危機(jī)爆發(fā)為目的的問責(zé)制為何成為各級(jí)官員分散政治和行政風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)自身權(quán)益的權(quán)宜工具呢?問責(zé)偏差因何而生?學(xué)界對(duì)此提供了四種重要的解釋,分別從主體、結(jié)構(gòu)、制度和環(huán)境等角度闡釋了問責(zé)制下官員的行為選擇,既有包括制度結(jié)構(gòu)在內(nèi)的系統(tǒng)性限制因素,也有包括行動(dòng)者和環(huán)境在內(nèi)的非系統(tǒng)性影響因素。

表2 問責(zé)制與官員行為關(guān)聯(lián)的代表觀點(diǎn)

由此可見,既有研究均將問責(zé)偏差視作制度執(zhí)行偏差,以問責(zé)制下地方官員的行為作為研究對(duì)象,主要從問責(zé)主體、客體、范圍、程序和結(jié)果等多個(gè)層面對(duì)偏差展開描述,探究導(dǎo)致地方官員避責(zé)、瞞報(bào)、不作為等問題的成因,且更多地關(guān)注個(gè)別變量的因果關(guān)系研究,并基于此探索打破問責(zé)困境的路徑。然而,問責(zé)制下地方官員的行為選擇不是問責(zé)的唯一結(jié)果,現(xiàn)有研究對(duì)危機(jī)問責(zé)結(jié)果缺乏深度的概括和解析。危機(jī)情境下,問責(zé)對(duì)官員的行為選擇有何影響、存在何種問責(zé)偏差結(jié)果,對(duì)這一現(xiàn)象及其內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行深度探討是發(fā)展完善既有研究的要求,也是進(jìn)一步回答為何問責(zé)結(jié)果與目標(biāo)存在偏差的需要。對(duì)此,有必要從問責(zé)制度本身出發(fā)來討論和解釋危機(jī)情境下的問責(zé)偏差。

二、“制度—行動(dòng)”:制度主義的分析框架

從一般意義上理解,制度既包括正式規(guī)則、程序、規(guī)范,也包括為人的行動(dòng)提供“意義框架”的象征系統(tǒng)、認(rèn)知模式等[21]。新制度主義聚焦于制度如何影響行動(dòng)這一核心議題,強(qiáng)調(diào)制度安排、文化環(huán)境、個(gè)人理性等影響行為的因素。新制度主義的三個(gè)分支分別對(duì)制度影響行為的方式作出了不同的解釋:歷史制度主義區(qū)分了算計(jì)和文化這兩條路徑,其中前者強(qiáng)調(diào)制度為行動(dòng)者提供確定性程度,后者認(rèn)為制度為行動(dòng)提供道德模板,塑造了個(gè)體偏好形成和目標(biāo)確立的過程;理性選擇制度主義強(qiáng)調(diào)理性行動(dòng)者掌握完全的信息,而制度作為一種外在約束機(jī)制解決集體行動(dòng)的困境;社會(huì)學(xué)制度主義傾向于把制度影響行為的方式理解為提供行為必要的認(rèn)知模塊和范疇,例如基本偏好、身份認(rèn)同等,受到各種因素限制的行動(dòng)者無法掌握完全的知識(shí),其行為偏好來自既定的制度和文化模式[14]。總體而言,新制度主義理論認(rèn)為,制度塑造了行動(dòng)偏好,其作用機(jī)制既包括外部約束也包括規(guī)范內(nèi)化。從制度到行動(dòng)的鏈條中,行動(dòng)者往往處于被動(dòng)狀態(tài)。

制度究竟是發(fā)揮約束作用還是驅(qū)動(dòng)作用常取決于行動(dòng)者的認(rèn)知。制度的成因、控制程度、背景以及制度規(guī)范與行動(dòng)目標(biāo)的一致性等是決定組織行動(dòng)的重要因素[22]。有必要在此基礎(chǔ)上,建立“制度—行動(dòng)”的分析框架,以之作為中國危機(jī)問責(zé)場景下官員是否履職盡責(zé)、責(zé)任政府如何建構(gòu)的理解工具。置于危機(jī)問責(zé)的過程之中,從問責(zé)的制度安排、組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境三方面入手,分析其在危機(jī)情境下為官員行為選擇提供的可視化的觀察維度,以及行動(dòng)者制度認(rèn)知和行動(dòng)偏好的改變,進(jìn)而解釋問責(zé)偏差結(jié)果的出現(xiàn)。

制度安排通常以政策、法規(guī)等形式驅(qū)動(dòng)或制約主體行動(dòng),在危機(jī)問責(zé)情境中具體包括政策目標(biāo)指向、責(zé)任認(rèn)定、歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)等,其與目標(biāo)的一致性程度、制度規(guī)定的清晰程度等塑造了行動(dòng)者的制度認(rèn)知,并進(jìn)一步改變了行動(dòng)偏好和策略。問責(zé)制度體系中,官員身份所承載的責(zé)任既可以看作一種約束,也可以視為一種動(dòng)力,關(guān)鍵在于制度安排以何種方式推動(dòng)責(zé)任的落實(shí)。當(dāng)以制裁為手段迫使責(zé)任主體履行職責(zé)時(shí),實(shí)際上是對(duì)其內(nèi)在履責(zé)動(dòng)力的否定,此時(shí)責(zé)任發(fā)揮的就是約束的功能[23]。在以過錯(cuò)問責(zé)、結(jié)果問責(zé)等為標(biāo)準(zhǔn)的問責(zé)原則下,官員面對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)和強(qiáng)壓力,往往把大量的精力耗費(fèi)在減輕或規(guī)避責(zé)任的各種行為策略上,而不是全力投身于危機(jī)預(yù)警和應(yīng)對(duì),導(dǎo)致資源錯(cuò)置進(jìn)而影響危機(jī)治理結(jié)果。

同時(shí),組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的對(duì)稱性是相關(guān)行動(dòng)者行為選擇的考量因素。有效率的制度框架應(yīng)滿足兩個(gè)基本條件:相關(guān)各方必須擁有信息和正確的模型,以使其準(zhǔn)確地評(píng)估結(jié)果;相關(guān)各方要有平等的參與決策過程的權(quán)力[24]。中國政府層級(jí)間呈現(xiàn)出層層發(fā)包的特征[25],發(fā)包方擁有支配性權(quán)威和剩余索取權(quán),承包方具有更大的信息獲取優(yōu)勢(shì),但其對(duì)于“承包”的內(nèi)容缺乏足夠的話語權(quán)和控制權(quán)。層級(jí)間的發(fā)包過程不可避免地面臨信息不對(duì)稱的困境,行政層級(jí)上不平等的權(quán)力關(guān)系既無法滿足上下層級(jí)間信息的等量流通,也無法為承包方提供平等參與決策的渠道。

制度環(huán)境對(duì)制度的執(zhí)行和貫徹具有不可忽視的作用,高度不確定性的環(huán)境是導(dǎo)致回避反應(yīng)的關(guān)鍵因素[26]。突發(fā)事件具有突發(fā)性、緊急性、不確定性、威脅性等特征,一旦處置不及時(shí)或不當(dāng),極易演變?yōu)槲C(jī),即社會(huì)偏離正常運(yùn)行軌道并進(jìn)入非均衡狀態(tài),社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則受到嚴(yán)重威脅,轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)危機(jī)的社會(huì)屬性與政治合法性[27][28][29]。危機(jī)的特性決定了其在政府治理中的重要性,官員承擔(dān)著重要的治理責(zé)任。除高度不確定性的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)外,制度環(huán)境還受到相關(guān)配套法律政策的完備性、社會(huì)輿論環(huán)境等因素的影響,并作用于行動(dòng)者的偏好算計(jì)。

行動(dòng)者處于制度體系和制度實(shí)踐結(jié)果之間,個(gè)體行動(dòng)離不開制度基礎(chǔ),同時(shí)又改變和決定著制度結(jié)果。一方面,制度通過各種形式規(guī)范或制約個(gè)體行動(dòng)。規(guī)制性制度中的獎(jiǎng)懲措施、規(guī)則和規(guī)范性制度對(duì)角色義務(wù)的內(nèi)化既對(duì)行動(dòng)者起到了約束作用,也賦予其采取相應(yīng)行動(dòng)的驅(qū)動(dòng)力[30]。另一方面,行動(dòng)者能夠主動(dòng)認(rèn)識(shí)制度,形成主觀的制度認(rèn)知并借此調(diào)整行動(dòng),根據(jù)行動(dòng)中不斷產(chǎn)生的新要求形成新策略,影響制度的落實(shí)和結(jié)果[31]21。行動(dòng)者基于制度安排并結(jié)合自身偏好形成制度認(rèn)知,與制度目標(biāo)相符時(shí)將推動(dòng)相關(guān)行動(dòng)的落實(shí),反之則可能產(chǎn)生約束作用。

圖1 “制度—行動(dòng)”分析框架

因此,在“制度—認(rèn)知—行動(dòng)策略”的邏輯鏈條中,制度向行動(dòng)者傳遞可供選擇的行為及其獲益的確定性程度,行動(dòng)者的制度認(rèn)知與行動(dòng)存在著與制度目標(biāo)不符甚至相悖的矛盾,制度的執(zhí)行結(jié)果也就面臨著出現(xiàn)偏差的風(fēng)險(xiǎn)。危機(jī)情境下,上級(jí)政府通過制度體系向執(zhí)行官員傳遞其行動(dòng)確定性程度所需的判斷信息,官員據(jù)此形成制度認(rèn)知,并在制度執(zhí)行過程中驅(qū)動(dòng)或約束其實(shí)施相關(guān)行動(dòng)策略,最終形成制度的落實(shí)結(jié)果。

三、制度安排、組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境

將制度與問責(zé)偏差關(guān)聯(lián)起來考察可以發(fā)現(xiàn),問責(zé)制度安排的沖突性和模糊性不利于危機(jī)治理行動(dòng)中官員個(gè)人利益的保障,影響其偏好算計(jì)——選擇對(duì)自身更有利的行為以規(guī)避被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn);組織結(jié)構(gòu)存在權(quán)責(zé)失衡問題,處于危機(jī)“前線”的地方官員陷入“責(zé)任過載”卻缺乏權(quán)力的無力困境;風(fēng)險(xiǎn)遍布的社會(huì)環(huán)境下危機(jī)治理存在高度不確定性,理性官員傾向于規(guī)避高風(fēng)險(xiǎn)以維護(hù)個(gè)人利益或者借助問責(zé)回應(yīng)維系合法性。制度安排、組織權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境是問責(zé)落實(shí)的基礎(chǔ),也是官員開展治理行動(dòng)的關(guān)鍵參考因素。

(一)制度安排的沖突性與模糊性

問責(zé)的首要功能在于激發(fā)責(zé)任意識(shí)、激勵(lì)官員作為,但結(jié)果導(dǎo)向和負(fù)向激勵(lì)的問責(zé)制反而容易導(dǎo)致涉事官員不敢作為、逃避責(zé)任,目標(biāo)—結(jié)果之間呈現(xiàn)明顯的悖離。其一,以結(jié)果為導(dǎo)向的歸責(zé)原則強(qiáng)化了官員的避責(zé)行為。如果不論官員是否存在過錯(cuò)或違法違規(guī)行為,只要管理過程出現(xiàn)意外結(jié)果就對(duì)官員問責(zé),往往造成官員隱瞞危機(jī)信息或致力于責(zé)任轉(zhuǎn)移。問責(zé)一旦脫離具體問題必然走向“為了問責(zé)而問責(zé)”,成為政府手中的萬能擋箭牌[32]。將地方危機(jī)事件與官員的績效認(rèn)定直接掛鉤并將結(jié)果作為單一標(biāo)準(zhǔn)是導(dǎo)致問責(zé)誤區(qū)的重大隱患。結(jié)果導(dǎo)向的歸責(zé)原則不僅忽視了官員履職的努力程度及其政績,扭曲了官員的行動(dòng)激勵(lì),而且僅把問責(zé)作為重壓之下的一種回應(yīng)策略,削弱了問責(zé)制的公正性和價(jià)值。其二,制度安排中激勵(lì)機(jī)制與懲罰機(jī)制的錯(cuò)位加劇了問責(zé)目標(biāo)與結(jié)果的沖突。近年來,關(guān)于地方虛報(bào)、瞞報(bào)危機(jī)信息的報(bào)道時(shí)有發(fā)生。就地方政府而言,瞞報(bào)、謊報(bào)、虛報(bào)危機(jī)信息的問責(zé)強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于危機(jī)爆發(fā)后的問責(zé)強(qiáng)度。危機(jī)應(yīng)對(duì)中,做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作成功避免危機(jī)的地方官員默默無聞,而在危機(jī)治理中轟轟烈烈解決問題的官員備受獎(jiǎng)賞的現(xiàn)象不乏個(gè)案。問責(zé)主要關(guān)注危機(jī)結(jié)果,強(qiáng)調(diào)對(duì)涉事官員的懲罰,而缺乏對(duì)有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的官員的關(guān)注和激勵(lì),涉事官員忙于應(yīng)付各類風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避究責(zé)懲罰而非投入風(fēng)險(xiǎn)治理。制度缺失導(dǎo)致問責(zé)演變成官員行動(dòng)的桎梏,一旦相關(guān)工作涉及治理風(fēng)險(xiǎn)或擔(dān)責(zé)問題,官員都要反復(fù)請(qǐng)示甚至推諉扯皮,盡量規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而影響了危機(jī)應(yīng)對(duì)的行政效率和治理結(jié)果。

問責(zé)制度的模糊性體現(xiàn)為責(zé)任認(rèn)定難題,原因在于責(zé)任體系的復(fù)雜和混亂。危機(jī)究責(zé)面臨著在直接責(zé)任與間接責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與執(zhí)行責(zé)任、黨政責(zé)任、正副職責(zé)任等之間的衡量,難以進(jìn)行清晰明確的界定。2009年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》,對(duì)“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)”的具體細(xì)則進(jìn)行了界定,其問責(zé)對(duì)象包括黨委領(lǐng)導(dǎo)干部和行政領(lǐng)導(dǎo)干部,這部重要法規(guī)是對(duì)黨政干部實(shí)行問責(zé)的基本依據(jù);而地方層面出臺(tái)的問責(zé)辦法或規(guī)定多使用“行政問責(zé)”,將行政領(lǐng)導(dǎo)干部列為問責(zé)對(duì)象[33]。繼2003年長沙首次印發(fā)《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》后,各地紛紛出臺(tái)問責(zé)辦法,問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和程度因時(shí)、因地均可能存在差異。另外,問責(zé)辦法和規(guī)定中多使用“造成不良影響”“情節(jié)較重”等字眼模糊描述問責(zé)情形,責(zé)任認(rèn)定缺乏明確的、量化的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn),無法對(duì)官員治理效果作出客觀的評(píng)判。由于權(quán)責(zé)不清等因素產(chǎn)生的模糊性不僅導(dǎo)致責(zé)任體系的混亂,破壞了問責(zé)的客觀性和統(tǒng)一性,更嚴(yán)重的在于影響官員的制度認(rèn)知及其對(duì)自身職責(zé)和行為選擇的判斷。若問責(zé)制度能夠明確量化所問責(zé)事件的嚴(yán)重程度,明晰事件中領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)范圍和問責(zé)方式,將極大地促進(jìn)問責(zé)的統(tǒng)一性、規(guī)范性和公平性。

(二)組織結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)失衡

權(quán)責(zé)一致是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的必要條件。權(quán)責(zé)不一致或權(quán)責(zé)失衡不僅導(dǎo)致地方政府難以抵御“險(xiǎn)象迭生”的外部風(fēng)險(xiǎn),也成為政府內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)危機(jī)的潛在威脅。在風(fēng)險(xiǎn)逐漸聚集、爆發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)槲C(jī)的過程中,賦責(zé)不賦權(quán)的權(quán)責(zé)分立結(jié)構(gòu)下,地方政府缺乏權(quán)力、資源和能力及時(shí)開展危機(jī)治理工作,難以有效地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估進(jìn)而分散和消解風(fēng)險(xiǎn)。處于這一結(jié)構(gòu)下的官員不可避免地陷入危機(jī)治理的行動(dòng)困境。同時(shí),權(quán)責(zé)分立結(jié)構(gòu)的固化不僅導(dǎo)致官員權(quán)責(zé)不一致,影響危機(jī)治理效能,而且會(huì)挫傷官員的積極性,加劇內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的演變。處于危機(jī)治理一線的官員不斷“承包”治理目標(biāo),向下層層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任,面對(duì)著巨大的治理風(fēng)險(xiǎn)和壓力,缺乏大膽作為的安全感和驅(qū)動(dòng)力,容易引發(fā)治理能力不足的行政風(fēng)險(xiǎn)、互相推諉責(zé)任不清的協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)、利己主義的道德風(fēng)險(xiǎn)等[34]。

我國的民主集中制在橫向上體現(xiàn)為一級(jí)政府一般權(quán)威向上集中,即各層級(jí)地方政府權(quán)力向“一把手”集中?！耙话咽帧痹谖C(jī)治理中能通過支配權(quán)、控制權(quán)弱化自身責(zé)任,處于權(quán)力大于責(zé)任的“權(quán)力過載”狀態(tài),而下位決策者及政策執(zhí)行者則處于“責(zé)任過載”的狀態(tài)。在縱向?qū)ι县?fù)責(zé)的科層體系中,責(zé)任隨著權(quán)力和資源的下沉而向下轉(zhuǎn)嫁,上級(jí)憑借權(quán)力和資源優(yōu)勢(shì)往往能轉(zhuǎn)移責(zé)任而實(shí)現(xiàn)“有權(quán)無責(zé)”,導(dǎo)致下級(jí)陷入“有責(zé)無權(quán)”的困境,低層級(jí)官員承擔(dān)治理職責(zé),也承擔(dān)著更大的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。研究表明:在縱向責(zé)任鏈條中,低層級(jí)官員相對(duì)于其他層級(jí)更容易被問責(zé),中間層級(jí)的官員風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的能力更強(qiáng),因而被問責(zé)的可能性更小;在橫向職能部門分工層面,專業(yè)性強(qiáng)的管理部門較其他部門更容易被問責(zé)[6]。這種橫縱向上的失衡將在危機(jī)治理情境下被放大得更為明顯:危機(jī)應(yīng)對(duì)不同于日常行政任務(wù),政府責(zé)任范圍明顯擴(kuò)張并在縱向傳導(dǎo)鏈中逐級(jí)擴(kuò)大,地方官員面臨著超出其職權(quán)乃至能力范圍的責(zé)任要求。

在危機(jī)治理的過程中,上級(jí)地方政府將及時(shí)、有效處理各類災(zāi)害、危機(jī)或維系正常工作、生活秩序及社會(huì)穩(wěn)定等目標(biāo)發(fā)包給下級(jí)政府,一線執(zhí)行者所擁有的職權(quán)、資源和能力往往難以有效應(yīng)對(duì)危機(jī)并完成承包任務(wù),從而陷入被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)甚至被懲處的困境。與自上而下的發(fā)包制相對(duì)應(yīng),我國的官員問責(zé)主要是權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)的同體問責(zé)。盡管官員參與危機(jī)治理是角色責(zé)任的要求,但權(quán)責(zé)失衡的組織結(jié)構(gòu)打破了角色職責(zé)和個(gè)人利益之間的平衡。一方面,由于責(zé)任重大而權(quán)力有限,地方官員面對(duì)難以把控的危機(jī)局勢(shì)往往“力不從心”,自上而下傳導(dǎo)的角色責(zé)任難以落實(shí);另一方面,被問責(zé)意味著對(duì)涉事官員職責(zé)履行的否定,其個(gè)人利益必然受到損害。

(三)制度環(huán)境的高度不確定性

風(fēng)險(xiǎn)是指一種可以引發(fā)大規(guī)模損失的不確定性,其本質(zhì)是一種未發(fā)生的可能性[35]。風(fēng)險(xiǎn)的長期累積將引致公共危機(jī)不斷出現(xiàn)、公共安全受到嚴(yán)重威脅,風(fēng)險(xiǎn)政治化加大了官員治理行動(dòng)的問責(zé)壓力。風(fēng)險(xiǎn)的廣泛存在意味著危機(jī)爆發(fā)的潛在可能,對(duì)官員而言則象征著被追究責(zé)任甚至受到嚴(yán)厲懲罰的機(jī)率。風(fēng)險(xiǎn)一旦演化成危機(jī),危機(jī)治理的安全工作和秩序維持將在短期內(nèi)成為政府治理的關(guān)鍵議題并置于政策議程中的優(yōu)先位置,以危機(jī)治理績效維系民眾的信任與支持[36]。處于政策執(zhí)行端的地方官員承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)治理壓力逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)問責(zé)壓力,更傾向于逃避或減輕責(zé)任以避免究責(zé)懲罰。

法治缺位和輿論傳播效應(yīng)的擴(kuò)大加劇了官員所處危機(jī)環(huán)境的不確定性。目前我國尚未出臺(tái)關(guān)于問責(zé)制的統(tǒng)一的全國性法律,對(duì)官員問責(zé)主要依據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》等相關(guān)法規(guī)。公共危機(jī)問責(zé)不同于一般的行政問責(zé),公共危機(jī)管理行動(dòng)通常是在事實(shí)基礎(chǔ)并不牢固、決策條件苛刻、應(yīng)對(duì)資源匱乏的情形下作出的,其所處的環(huán)境背景具有明顯的特殊性。由于缺乏明確統(tǒng)一的法律條文,危機(jī)問責(zé)可依據(jù)的制度基礎(chǔ)較為薄弱,涉事官員的權(quán)益也缺乏保障。隨著社會(huì)對(duì)政府透明化要求的提高以及信息傳播的普及發(fā)展,公眾得以見證政府行動(dòng)或改革的成敗,輿論擴(kuò)散產(chǎn)生的危機(jī)加劇了不可控性。失敗的嘗試和經(jīng)歷對(duì)于組織的發(fā)展不可避免,然而公之于眾卻意味著合法性的喪失和對(duì)執(zhí)政能力的質(zhì)疑,政府容易陷入逃避問題、不敢作為的困境。

因此,基于制度環(huán)境的特性,用好危機(jī)問責(zé)以實(shí)現(xiàn)對(duì)官員的激勵(lì)既是建設(shè)責(zé)任政府的必然要求,也是回應(yīng)民眾情緒、增強(qiáng)政府合法性的有效方式。然而,隨著信息傳播速度的加快以及范圍的延伸,政府的治理績效受到民眾輿論的廣泛監(jiān)督,危機(jī)極易引致群體性情緒的爆發(fā),問責(zé)在短時(shí)間內(nèi)成為政府回應(yīng)民眾情緒的一種手段,其對(duì)于責(zé)任政府的建設(shè)性價(jià)值難以發(fā)揮。

四、制度認(rèn)知下的行動(dòng)策略及其結(jié)果偏差

官員作為理性的行動(dòng)者,基于制度認(rèn)知下的角色責(zé)任和個(gè)人利益考量作出行為策略。一方面,過錯(cuò)導(dǎo)向的危機(jī)問責(zé)是對(duì)政策執(zhí)行主體的負(fù)向激勵(lì);另一方面,地方政府將危機(jī)治理列為安全維穩(wěn)工作的重點(diǎn),并納入“一票否決”制度的考核范疇。由于問責(zé)制度安排存在缺陷、行政結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)失衡以及制度環(huán)境的高度不確定性,面對(duì)強(qiáng)問責(zé),涉事官員承受著巨大的行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和壓力。在政治損益權(quán)衡下,基于身份職責(zé)投入危機(jī)治理存在被問責(zé)的高風(fēng)險(xiǎn),官員往往想方設(shè)法減輕自身的責(zé)任,以追求責(zé)任最小化和損失最小化的行動(dòng)策略規(guī)避懲罰,導(dǎo)致官員不敢作為、責(zé)任懸置和制度價(jià)值偏離等偏差結(jié)果。

(一)制度認(rèn)知下的行動(dòng)策略

第一,追求責(zé)任最小化與避責(zé)。問責(zé)制度安排的缺陷為涉事官員提供了規(guī)避空間,其實(shí)質(zhì)是官員出于自利動(dòng)機(jī)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不確定性和問責(zé)壓力的一種自我保護(hù)機(jī)制,通過規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)追求自身責(zé)任最小化,進(jìn)而規(guī)避潛在的究責(zé)懲罰。避責(zé)有事前避責(zé)和事后避責(zé)之分,前者包括自上而下的責(zé)任轉(zhuǎn)移、自下而上的反向避責(zé)和同層級(jí)官員之間的責(zé)任推諉等三種類型。上級(jí)在危機(jī)治理決策中以非正式形式下達(dá)指令,再以政策模糊化等方式將責(zé)任轉(zhuǎn)移給執(zhí)行官員,實(shí)現(xiàn)責(zé)任的向下轉(zhuǎn)移。而處于相對(duì)弱勢(shì)的下級(jí)官員也可以通過請(qǐng)示和批示的形式向上轉(zhuǎn)移責(zé)任,或在政策執(zhí)行中完全遵從上級(jí)的政策安排以規(guī)避執(zhí)行中潛在的責(zé)任;危機(jī)中均負(fù)有責(zé)任的同級(jí)政府或部門間往往以“分鍋”、痕跡管理等行動(dòng)策略減小連帶責(zé)任的影響。官員的事前避責(zé)行為產(chǎn)生的形式主義、資源錯(cuò)置等,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控和危機(jī)預(yù)警產(chǎn)生了不可忽視的消極影響。危機(jī)發(fā)生后,官員的避責(zé)行為包括消息管控和撇清責(zé)任兩個(gè)方面。消息管控既包括封鎖、瞞報(bào)、謊報(bào)、虛報(bào)危機(jī)信息,也包括對(duì)信息進(jìn)行選擇性過濾,利用不同程度的信息公開規(guī)避或減輕責(zé)任。在巨大的制度壓力下,涉事官員在逃避責(zé)任和公共利益之間往往選擇規(guī)避責(zé)任[37]。不論是事前避責(zé)還是事后避責(zé),官員的行為選擇都體現(xiàn)了其突出個(gè)人利益的價(jià)值取向,本質(zhì)都是官員追求責(zé)任最小化的行為策略,這一行為策略抑制了問責(zé)的教育警戒效用,對(duì)有效應(yīng)對(duì)危機(jī)也產(chǎn)生了消極的影響,進(jìn)一步加深了問責(zé)偏差的生成。作為問責(zé)客體的官員追求危機(jī)責(zé)任最小化而非責(zé)任效用最大化所導(dǎo)致的偏差結(jié)果具體表現(xiàn)為官員不敢作為和角色責(zé)任懸置。

第二,追求損失最小化與治理目標(biāo)轉(zhuǎn)移。危機(jī)發(fā)生后,涉事官員在面對(duì)究責(zé)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)以治理目標(biāo)轉(zhuǎn)移減輕自身責(zé)任和懲處,從而實(shí)現(xiàn)究責(zé)損失最小化。涉事官員在承認(rèn)問題和責(zé)任的前提下,往往以其他方面的政績或行動(dòng)轉(zhuǎn)移上級(jí)的注意力,達(dá)到彌補(bǔ)過錯(cuò)、減輕懲罰的效果。以政績減輕究責(zé)懲罰的原因在于,政績不僅反映了官員的執(zhí)政能力并為其贏得上級(jí)的認(rèn)可,同時(shí)也能彌補(bǔ)在危機(jī)治理硬考核中表現(xiàn)不足的遺憾。若政府官員能在后續(xù)的危機(jī)應(yīng)對(duì)中處置得當(dāng)、“及時(shí)止損”,也就有可能在究責(zé)過程中“將功抵過”,重新得到上級(jí)和公眾的認(rèn)可。

(二)問責(zé)客體和價(jià)值層面的結(jié)果偏差

從問責(zé)客體來看,旨在激發(fā)官員擔(dān)當(dāng)精神和責(zé)任意識(shí)的問責(zé)制度卻在某種程度上導(dǎo)致官員不敢主動(dòng)作為、不愿主動(dòng)作為。對(duì)官員來說,主動(dòng)革新存在著因治理失當(dāng)而被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn),輕則影響政績,重則導(dǎo)致個(gè)人受到處分,甚至承擔(dān)刑事責(zé)任;而如果嚴(yán)格按照上級(jí)指示行動(dòng),不僅可能在危機(jī)問責(zé)中減輕懲罰,還可能因政策執(zhí)行得力而受到表彰并從中獲益。在不同層級(jí)或部門間的關(guān)系互動(dòng)層面,橫向的各部門和縱向的各層級(jí)間常以劃清職責(zé)界限、留痕策略等方式來明確責(zé)任邊界,避免任何連帶責(zé)任。不同于避責(zé)過程中的推諉扯皮,框定責(zé)任范圍是官員回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和組織結(jié)構(gòu)的調(diào)適性行為,體現(xiàn)了其對(duì)模糊或多余責(zé)任“敬而遠(yuǎn)之”的態(tài)度。不論是不敢主動(dòng)作為,還是明確厘清責(zé)任邊界,其出發(fā)點(diǎn)均在于實(shí)現(xiàn)責(zé)任最小化進(jìn)而維護(hù)自身利益,官員角色所承載的責(zé)任反而被懸置了。事實(shí)上,災(zāi)害和突發(fā)事件本身都不是危機(jī),但對(duì)其處理不當(dāng)將會(huì)導(dǎo)致危機(jī)的發(fā)生[14]。這似乎形成了一種“問責(zé)怪圈”:問責(zé)愈嚴(yán)格,官員承擔(dān)的問責(zé)壓力愈大,官員行為愈是偏離制度預(yù)期,風(fēng)險(xiǎn)治理和危機(jī)管理越是走向難以把控的局面。

與此同時(shí),問責(zé)制度執(zhí)行中官員的行動(dòng)選擇也導(dǎo)致了制度價(jià)值的偏離。對(duì)治理不當(dāng)?shù)纳媸鹿賳T進(jìn)行問責(zé)體現(xiàn)了政府的可問責(zé)性,發(fā)揮著民主和責(zé)任政治的價(jià)值。基于公民與政府之間的委托代理關(guān)系,可問責(zé)性要求官員權(quán)力受到監(jiān)督和制約并為自身行為負(fù)責(zé),這是建立責(zé)任政府的必要條件,也有利于增強(qiáng)政府的治理能力。然而在危機(jī)情境下,政府為盡快遏制輿論擴(kuò)散、控制危機(jī)事態(tài),以各種表述策略向公眾和媒體選擇性地公開信息,通過對(duì)相關(guān)官員尤其是一線執(zhí)行官員的嚴(yán)厲處分來平息公眾情緒,問責(zé)往往成為回應(yīng)民意的工具,發(fā)揮著維護(hù)合法性的價(jià)值。危機(jī)事件后的問責(zé)呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式的特征,表現(xiàn)為交代式問責(zé)、粗放式問責(zé)、簡單化問責(zé),將責(zé)任簡單歸因于相關(guān)涉事官員或外部不可控因素,使問責(zé)成為迎合公眾和媒體的非理性行為。這大大壓縮了問責(zé)的事后教育價(jià)值,忽視了對(duì)危機(jī)治理和制度建構(gòu)的反思?？陀^而言,官員被問責(zé)可以樹立責(zé)任政府的形象,有助于安撫民心,但如果借助問責(zé)來迎合公眾,則簡化甚至扭曲了真正的問責(zé)制,對(duì)于責(zé)任政治的長久發(fā)展產(chǎn)生了消極的影響。

五、結(jié)論與討論

隨著現(xiàn)代政治文明的發(fā)展,問責(zé)在責(zé)任政府構(gòu)建體系中實(shí)現(xiàn)了制度化,在增強(qiáng)官員責(zé)任意識(shí)、規(guī)范行為等方面發(fā)揮了積極作用,完善問責(zé)制以激勵(lì)官員的責(zé)任擔(dān)當(dāng)勢(shì)在必行。在危機(jī)問責(zé)的壓力下,官員常以避責(zé)等行為追求自身責(zé)任最小化,而不是及時(shí)有效地開展治理工作,因此出現(xiàn)了問責(zé)偏差。作為問責(zé)制度執(zhí)行的結(jié)果向度,問責(zé)偏差體現(xiàn)在制度作用對(duì)象和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度兩個(gè)方面。從作用對(duì)象來看,官員在問責(zé)強(qiáng)壓下的行為選擇與制度預(yù)期發(fā)生了偏離——官員不敢作為、角色責(zé)任懸置的問責(zé)結(jié)果偏離于以懲戒形式激發(fā)官員的責(zé)任擔(dān)當(dāng)、實(shí)現(xiàn)危機(jī)預(yù)防的問責(zé)目標(biāo)。而在問責(zé)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度層面,危機(jī)的頻繁爆發(fā)在一定程度上表明了制度目標(biāo)的落空,問責(zé)常被作為回應(yīng)公眾情緒和需求的工具,制度價(jià)值由可問責(zé)的責(zé)任政府向回應(yīng)型合法政府轉(zhuǎn)移。

本文對(duì)問責(zé)制度在危機(jī)情境下的實(shí)踐形態(tài)和效果進(jìn)行了分析,概括性地提出“問責(zé)偏差”這一現(xiàn)象,基于新制度主義理論建立了“制度—行動(dòng)”的分析框架并對(duì)其生成邏輯進(jìn)行了解釋。概言之,在“制度—行動(dòng)”的分析框架中,問責(zé)制度安排、組織結(jié)構(gòu)并沒有為官員積極參與危機(jī)治理行動(dòng)提供制度支撐,高度不確定性的環(huán)境也加劇了官員的理性行為選擇偏離制度預(yù)期目標(biāo),進(jìn)而導(dǎo)致問責(zé)偏差的制度結(jié)果。不論是從作用主體的角度還是制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的角度來看,當(dāng)前危機(jī)問責(zé)的執(zhí)行效果都不盡如人意,沒有在危機(jī)治理進(jìn)程中發(fā)揮應(yīng)有的價(jià)值,影響了政府責(zé)任體系的有效性和國家治理能力的提升,亟需從各主體和角度加以修正和糾偏。

實(shí)現(xiàn)對(duì)危機(jī)問責(zé)的糾偏是加快推進(jìn)我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求,具體應(yīng)向精準(zhǔn)化、彈性化、透明化問責(zé)方向進(jìn)行糾偏。其一,精準(zhǔn)問責(zé)的實(shí)現(xiàn)有賴于權(quán)責(zé)明晰,即明確區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與直接責(zé)任、主要責(zé)任與次要責(zé)任、決策責(zé)任與執(zhí)行責(zé)任。應(yīng)加快制定并出臺(tái)統(tǒng)一、權(quán)威的問責(zé)制度體系和法律法規(guī)。其二,制度設(shè)計(jì)要改變“唯結(jié)果是問”的導(dǎo)向,明確責(zé)任判定的標(biāo)準(zhǔn),以危機(jī)的客觀事實(shí)為依據(jù),注重責(zé)任歸屬的調(diào)查并公開結(jié)果,結(jié)合危機(jī)實(shí)際和官員作為作出彈性化的綜合考量。問責(zé)應(yīng)以對(duì)行政官員的激勵(lì)為主要目標(biāo),究責(zé)時(shí)要厘清“有為無果”和無所作為的區(qū)別,建立并完善容錯(cuò)機(jī)制,提供問責(zé)客體救濟(jì)途徑和辯訴權(quán)利,讓官員在危機(jī)治理中敢作為、想作為、能作為。其三,透明是一種良好的治理原則,問責(zé)必然離不開信息,鼓勵(lì)并監(jiān)督各層級(jí)實(shí)現(xiàn)信息公開和透明化的公共服務(wù),建立問責(zé)與避責(zé)有效鏈接機(jī)制,減少因上下級(jí)信息不對(duì)稱等資源差導(dǎo)致的“亂問”、“錯(cuò)問”。如何對(duì)問責(zé)偏差加以糾正不僅關(guān)系到官員自身的行為選擇和利益,更關(guān)系到國家危機(jī)治理能力建設(shè)所能取得的成效和合法性認(rèn)可,應(yīng)當(dāng)在研究和實(shí)踐中予以密切關(guān)注。