董 琦

（中央司法警官學(xué)院，河北 保定 071000）

赦免制度是一種古老的司法制度?！渡袝酚性啤绊驗?zāi)肆赦”，是我國最早對赦免制度的表述。封建社會，為實現(xiàn)專政統(tǒng)治目的，采用寬宥刑罰的方式即為赦，赦免制度是體現(xiàn)皇權(quán)“德政”的標(biāo)志。新中國成立之后，1959 至1975 年我國政府對全部在押戰(zhàn)爭罪犯和反革命罪犯進行了赦免釋放?？上У氖侵蠛荛L一段時間，特赦制度一度沉寂。

一、我國實行赦免制度的價值分析

（一）赦免制度是國家法治發(fā)展的必然要求

赦免制度具有較高的地位、較強的穩(wěn)定性規(guī)定于《憲法》。赦免是國家對于犯罪分子宣告免予追訴或者免除執(zhí)行刑罰的全部或部分的法律制度。赦免分為大赦和特赦兩種，現(xiàn)階段我國已取消大赦制度，故以下著重論述特赦。2015 年適逢中國人民抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70 周年之際，經(jīng)人民法院裁定特赦罪犯31527 人；2019 年建國70 周年之際，習(xí)近平簽署特赦令赦免23593 人。對再次重啟的特赦，社會各界備受鼓舞，眾多學(xué)者用德潤人心、法安天下來形容兩次特赦帶來的政治效果、法律效果和社會效果。

赦免制度的存在，是國家對于法治的一種謙抑，承認(rèn)法治并非萬能，亦非毫無缺陷。就此而論，赦免無疑是法治原則無損而有益的補充，對法治具有衡平功能?，F(xiàn)代法治理念中，刑罰輕緩化是世界刑事政策不容置疑的發(fā)展方向。刑事執(zhí)行政策方面，赦免能夠有效避免法律的整齊劃一所引起的弊端，保持刑罰執(zhí)行的妥當(dāng)性，從而達(dá)到改造罪犯、維護社會安定的目的。不可否認(rèn)，古今中外的社會刑事政策規(guī)范，不可避免存在制約于人的因素而無法形成絕對公正的結(jié)果，即所謂“惡法亦法”，而赦免制度則可以用一種特殊的方式彌補人的認(rèn)知局限，衡平法律不足，故“沒有赦免的法律本身是違法的”。綜上，特赦制度本質(zhì)上是對現(xiàn)實法律制度的一種肯定，同時也是對社會刑事政策的有益補充。從這個角度來看，赦免制度是國家法治發(fā)展的必然要求。

（二）特赦是國家治理和人權(quán)保障的現(xiàn)實需要

2021 年1 月29 日 習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出：“要堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，實現(xiàn)法治和德治相輔相成、相得益彰?！奔纫匾暟l(fā)揮法律的規(guī)范作用，又要重視發(fā)揮道德的教化作用，法治實施有賴于道德支持，道德踐行離不開法律約束。作為政令性釋放制度的特赦正是以德治國的具體表現(xiàn)，既化解矛盾、凝聚人心，又促進社會和諧、促進國家治理。故特赦是法治背景下德治的體現(xiàn)。

詳析2015 年和2019 年兩次赦免令中服刑人員的適用條件，尤其是對未成年服刑人員和85 歲以上服刑人員的特赦，不難看出特赦彰顯了對人性的關(guān)懷。特別值得注意的是，黨的十八大之后，我國反腐治貪力度加大，刑法修正案（八）、（九）等刑事政策出臺，限制減刑、終身監(jiān)禁制度相繼適用。從刑法學(xué)角度來看，這兩種執(zhí)行制度模糊了罪犯改造的目的性，而特赦顯然在罪犯改造的目的性上存續(xù)了一定空間，保留了改造這類罪犯的必要性的同時，也彰顯了人文關(guān)懷。因此特赦制度在刑事司法領(lǐng)域中發(fā)揮了德治和保障人權(quán)的雙重作用。

（三）特赦制度對司法工作提出了較高的要求

多年來，我國的社會主義法制建設(shè)取得了長足的進展，對于穩(wěn)定秩序、懲治罪犯取得了很好的社會效果。但如何能夠長久有效預(yù)防和遏制犯罪？事實上，社會的防控之中，“嚴(yán)”的刑事政策制定和實施較易為之，而“寬”“教”法治理念的貫徹需要國家治理的勇氣和魄力。寬容是特赦制度的本質(zhì)，對彌補刑事嚴(yán)壓政策的某些不足，特赦制度的實施必要且充分。我國在2015 年和2019 年先后兩次特赦服刑人員，引起了社會的廣泛關(guān)注，也對監(jiān)獄中罪犯群體產(chǎn)生了積極影響。如何完成特赦令的實施工作，司法實踐中，法院需對服刑人員的個人情況進行裁定，來決定是否予以特赦。而裁定的基礎(chǔ)需要以監(jiān)獄獄政管理部門呈報的材料作為事實證據(jù)。這實際上對常態(tài)化運行的監(jiān)獄工作是一個很大的壓力。

雖然當(dāng)前并未明確限定赦免工作完成時間，但特赦令時效性、程序性以及社會影響等要求全國司法行政系統(tǒng)需在較短時間內(nèi)核查出特赦人員。以2019 年特赦令頒布為例，6 月29 日，國家主席習(xí)近平簽署并發(fā)布我國第九次的特赦令，9 月12 日全國法院基本執(zhí)行完畢，不到3 個月的時間完成了具體工作，而在此期間監(jiān)獄部門抽調(diào)8000 多名干警進行了大量的調(diào)查、走訪、核實，這對于監(jiān)獄工作來說，是一項全新的且壓力較大的任務(wù)，相關(guān)部門加強配合、組織協(xié)調(diào)，充分維護了特赦這一工作的政治性和法律性，取得了良好的社會效果。

二、特赦制度刑事執(zhí)行中存在的問題及分析

特赦制度沉寂多年之后的再次適用，從實體到程序，再從程序到執(zhí)行，諸多問題值得探究。監(jiān)獄作為我國承擔(dān)在押犯刑罰執(zhí)行任務(wù)的機構(gòu)，在承擔(dān)此項工作方面具有天然的優(yōu)勢和條件。但與此同時大規(guī)模的罪犯核查工作，既要強調(diào)效率又要保證公正，使得監(jiān)獄在司法執(zhí)行方面遇到了不少難題。

（一）特赦適用名單的審查問題

特赦制度具有法律、政治雙重意義，是新時期國家治理在法律軌道運行上的體現(xiàn)。其程序為國家主席簽署和發(fā)布特赦令，人民法院裁定特赦，監(jiān)獄機關(guān)承擔(dān)著審查、篩選、鑒別、核實特赦名單等具體工作。按照中央政法委的統(tǒng)一部署，特赦工作的裁定和審核要經(jīng)得起法律和歷史的檢驗。為做好此項工作，司法部印發(fā)了《監(jiān)獄提請?zhí)厣夤ぷ鞒绦颉?，要求加強對特赦對象實際情況的調(diào)查核實，必須對服刑人員進行全面摸排、調(diào)閱檔案材料、進行身份核查，由服刑人員或家屬提供證明材料或提供材料出處，同時進行獄內(nèi)外公示。

以第八次、第九次特赦令適用的范圍為例，前二條中所列“參加過中國人民抗日戰(zhàn)爭、中國人民解放戰(zhàn)爭的；中華人民共和國成立以后，參加過保衛(wèi)國家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整對外作戰(zhàn)的”內(nèi)容，雖屬監(jiān)獄里服刑人員檔案材料中的記載內(nèi)容，但因發(fā)生年代較久遠(yuǎn)，且情況掌握多由罪犯自述，只在極少情況下因涉及原判案件，留存證明材料，故監(jiān)獄方掌握資料不能成為具有法律效力的獨立證明文書。對此，監(jiān)獄必須對每一名符合特赦條件的罪犯進行走訪、調(diào)研、審查、鑒別等。據(jù)統(tǒng)計，2015 年，我國赦免的4 類罪犯中，第一種情形全國范圍內(nèi)裁定服刑對象為50 人，第二種情形為1428 人。從總?cè)藬?shù)來看這兩類所占比例不大，但證明材料采集難度較大，監(jiān)獄除需函至相關(guān)部門以外，還需抽調(diào)警力走訪相關(guān)單位進行歷史資料核查。我國監(jiān)獄系統(tǒng)承擔(dān)著在押犯的監(jiān)管和改造工作，一線警力本就緊張，面對特赦工作，監(jiān)獄短時間內(nèi)要抽調(diào)較多警力，容易形成壓力。特赦工作期間，獄內(nèi)也正處于服刑人員思想波動敏感期，因此抽調(diào)一定警力也給監(jiān)獄安全防范工作帶來一定的影響。

（二）特赦排除性條款范圍厘定問題

2015 年和2019 年的兩次特赦，讓我們看到了特赦制度在適用頻率和范圍上的增加，作為承擔(dān)監(jiān)管服刑人員工作的監(jiān)獄部門，也因兩次特赦工作而感覺到了肩上的壓力。特赦名單審查、核實等工作，是能否完成特赦工作、交出滿意答卷的關(guān)鍵。如果說以獲取證明材料為主要方式的特赦范圍的確定，是需要抽調(diào)警力進行調(diào)研和取證；相比較而言，在兩次特赦條款中的排他性的適用范圍的厘定，同樣讓監(jiān)獄工作倍感壓力。2015 年特赦令中所指“釋放后不具有現(xiàn)實社會危險性”和2019 年特赦令中“不認(rèn)罪悔改的”“經(jīng)評估具有現(xiàn)實社會危險性的”等，前后兩種排除性條款，具有相似性，但均存在實踐問題。

首先，2015 年特赦條款中的“釋放后不具有現(xiàn)實社會危險性”，可以在2011 年之前假釋制度的條款中找到，而《刑法修正案（八）》頒布之后關(guān)于假釋條款已經(jīng)修改為“沒有再犯罪危險”。事實上“釋放后不具有現(xiàn)實社會危險性”對監(jiān)獄工作來說，是一種以主觀來判斷主觀、以現(xiàn)實來預(yù)測未來、以靜態(tài)來推演動態(tài)的定性評估。而此種評估的準(zhǔn)確性是無法絕對保證的，也就是說并沒有完善、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來判定罪犯回歸社會后是否具有社會危險性。監(jiān)獄工作也只能根據(jù)罪犯的現(xiàn)實表現(xiàn)等綜合因素進行預(yù)判，在司法實踐中，這一條款一直困擾著獄政管理部門。

其次，2019 年特赦令中有“不認(rèn)罪悔改的”和“經(jīng)評估具有現(xiàn)實社會危險性的”兩個條款。減刑制度中，認(rèn)定服刑人員具有悔改表現(xiàn)的第一種情形“認(rèn)罪悔罪”和此次特赦令中“認(rèn)罪悔改”條款，具有相似性。從法律適用的參考性可知，“認(rèn)罪悔改”條款可參考減刑制度中的關(guān)于確有“認(rèn)罪悔罪”的具體考核內(nèi)容，且重點放在“悔改”上，也就是除認(rèn)罪悔罪在監(jiān)獄中考核的內(nèi)容以外，更強調(diào)獄中行為的考核。依照現(xiàn)階段減刑制度的程序規(guī)定，減刑的主要依據(jù)以獄政管理中對服刑人員的每日量化考核為基礎(chǔ)而形成的定性評價，特赦制度中的“認(rèn)罪悔改”是否可以參照此項內(nèi)容？前者是刑事獎勵的一種情形，而后一種則是國家治理方式在法律軌道上的體現(xiàn)，二者實施目的不同，是否可以共通標(biāo)準(zhǔn)？

第三，2019 年特赦令排除性要件中的“經(jīng)評估具有現(xiàn)實社會危險性的”。顯然這是對2015 年條款的調(diào)整和改進。而重點在于“經(jīng)評估”。那么罪犯危險性評估是什么呢？據(jù)了解，罪犯危險性評估是對罪犯在服刑期間可能給監(jiān)獄管理或社會安全造成潛在威脅，以及給罪犯自身帶來的影響其改造的不確定狀態(tài)的評價和鑒定。我國對罪犯危險性的評估工作，是近年來開始引入并進行實踐探索的。危險性評估是對罪犯的綜合性評價，既包括對罪犯個體的評價，也包括對罪犯所處環(huán)境以及原審案件受害人的情況評估等，現(xiàn)階段這一評價標(biāo)準(zhǔn)大多以罪犯現(xiàn)實表現(xiàn)為評估內(nèi)容，而針對特赦罪犯尚未形成單獨的評價體系。

（三）特赦階段獄內(nèi)工作問題

獄內(nèi)改造的精髓是管理激勵，自由刑執(zhí)行中能夠?qū)ψ锓府a(chǎn)生極大精神激勵的是在刑罰之上的自由。對于絕大多數(shù)在押服刑的罪犯來說，自由一直是其努力的目標(biāo)。特赦令是由全國人大常委會決定，赦免服刑人員的刑罰制度，必將受到所有服刑人員的高度關(guān)注?？梢灶A(yù)見的是，特赦令頒布之后的一段時間，會引發(fā)罪犯群體的思想波動，也一定會超過罪犯對其他激勵措施的關(guān)注。

上文提到的2015 年通過的《刑法修正案（九）》規(guī)定了終身監(jiān)禁制度，被判處終身監(jiān)禁的服刑人員幾乎沒有離開監(jiān)獄的可能。根據(jù)現(xiàn)行監(jiān)獄管理規(guī)定，監(jiān)獄中常用激勵罪犯的制度，如減刑、假釋、離監(jiān)探親、特許離監(jiān)甚至保外就醫(yī)等，都已將終身監(jiān)禁的這部分服刑人員排除在外。從法學(xué)理論上來說，只有特赦制度尚對這類服刑人員出獄獲得自由保留了通道。對于僅有的通道，這類服刑人員必將高度關(guān)注特赦制度。能否符合特赦適用條件，是影響這類服刑人員思想的關(guān)鍵項，因此在管理中也應(yīng)予以高度關(guān)注。

（四）特赦人員的獄外銜接工作問題

2015 年、2019 年的兩次特赦振奮人心。與此同時，特赦出獄的這部分服刑人員的獄外銜接工作也應(yīng)值得關(guān)注。在罪犯監(jiān)管改造流程中，特赦作為罪犯刑罰執(zhí)行終結(jié)的一種特殊形式，其不規(guī)律和突發(fā)等特點決定此類即將回歸社會的服刑人員出監(jiān)管理工作相對時間較短，特別是監(jiān)獄工作現(xiàn)階段以服刑人員能夠改造成為守法公民并融入社會為實現(xiàn)目標(biāo)，如何在較短的時間內(nèi)，做好這部分人員的思想轉(zhuǎn)化、出監(jiān)管理與教育就顯得必要且重要。

其次，我國未有對個體實行特赦的先例，因此特赦不具有個體性質(zhì)，對于獄內(nèi)的服刑人員，不能對特赦表示否定態(tài)度。同時特赦屬于命令性質(zhì)，這種特征也賦予了特赦制度的不可拒絕性。需要關(guān)注的是兩次特赦條款中的“年滿七十五周歲、身體嚴(yán)重殘疾且生活不能自理的”服刑人員，應(yīng)列為出監(jiān)管理的重點對象。根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，“年滿七十五周歲、身體嚴(yán)重疾病且生活不能自理的服刑人員”，因缺少復(fù)歸社會能力，其出監(jiān)意愿較差，家庭接納指數(shù)相對較低。誠然，監(jiān)獄的刑罰絕不是為服刑人員提供“養(yǎng)老服務(wù)”，這和刑罰本身的目的相違背。但這種突然性的刑罰免除，需這類服刑人員在較短時間里面對出獄及獄后生活難以自理等多重問題。因此，在刑事執(zhí)行中，易出現(xiàn)管理問題甚至極端事件，值得關(guān)注。

三、完善特赦刑事執(zhí)行制度的相關(guān)舉措

（一）完善特赦立法，細(xì)化程序

當(dāng)今世界上絕大多數(shù)國家，已經(jīng)有了較為完備的特赦立法，并且已將特赦制度與刑罰寬緩化等刑罰發(fā)展話題相聯(lián)系，認(rèn)為特赦制度是刑罰發(fā)展中的應(yīng)有之義，而特赦權(quán)利也成為服刑人員在不同司法階段所能獲取的一項基本權(quán)利。我國特赦制度由來已久，只是始終未形成完善的法律制度。雖經(jīng)過多年的發(fā)展，我國現(xiàn)行赦免制度仍略顯單薄，不完善的實體規(guī)定、單一的程序規(guī)定等，限制了特赦制度發(fā)揮應(yīng)有的功能。因此，現(xiàn)階段建立我國完善的特赦立法，是解決赦免罪犯司法困境的首要問題。

（1）特赦條件

以2015 年和2019 年特赦為例，兩次特赦的適用對象范圍存在交叉項，即：“一老一少”服刑人員。這是寬嚴(yán)相濟刑事政策在特赦制度方面的體現(xiàn)，也為國際通行做法所認(rèn)可。筆者認(rèn)為，在具備一定條件的情況下，可以通過完善特赦立法的方式，將部分特赦適用類型固定化。這樣既保留了部分服刑人員應(yīng)然獲得特赦權(quán)利的可能性，同時也為具體執(zhí)行的司法部門的工作部署預(yù)留了準(zhǔn)備時間。以監(jiān)獄工作為例，特赦令頒布之后，監(jiān)獄即刻承擔(dān)了服刑人員情況核查工作，依照我國現(xiàn)行的罪犯入監(jiān)管理規(guī)定，服刑人員的入監(jiān)管理中需要形成與罪犯個人情況相關(guān)、以法律文件為基礎(chǔ)的檔案材料。特赦適用范圍固定化后，服刑人員檔案材料可提前進行補充說明及存檔，如此則可以避免隨服刑人員服刑時間推移而產(chǎn)生證據(jù)材料收集不齊全、檔案調(diào)查無根據(jù)的被動局面。

（2）特赦間隔

通過中西方赦免制度的比較研究，會發(fā)現(xiàn)世界上關(guān)于特赦實施間隔相對固定的國家不在少數(shù)，較為典型的是韓國的赦免做法。我國貫徹寬嚴(yán)相濟的刑事政策多年，特赦間隔的相對固定，可彌補法律剛性的要求，也給寬嚴(yán)相濟的刑事政策進行了補充。但需要說明的是，雖然筆者贊同赦免間隔固化，但并不追求赦免制度的固定化。刑事政策的法典化、固定化是依法治國的根本要求，而赦免應(yīng)適應(yīng)時代的發(fā)展、社會的需要，特赦制度還是應(yīng)保留一定的彈性，隨社會發(fā)展而調(diào)整，使之能更加有效地發(fā)揮法治有益補充的作用。

（3）執(zhí)行程序

現(xiàn)階段我國憲法及其他相關(guān)法律規(guī)定了特赦自上而下的執(zhí)行程序。這種規(guī)定較為簡單，對特赦執(zhí)行程序并未做詳細(xì)說明。2019 年特赦令頒布之后，兩高等五部門聯(lián)合制定的《特赦實施辦法》，從而明確了司法部門的特赦制度的執(zhí)行權(quán)責(zé)。隨后，司法部印發(fā)了《監(jiān)獄提請?zhí)厣夤ぷ鞒绦颉泛汀蛾P(guān)于司法行政機關(guān)對社區(qū)服刑人員報請?zhí)厣庥嘘P(guān)程序要求》，但都以部門規(guī)章形式頒布。特赦工作涉及服刑人員切身利益，涉及社會公眾高度關(guān)切，也影響并指引社會公眾對赦免人員的接納程度。部門規(guī)章顯然不足以處置憲法中特赦制度程序，因此需詳盡化、規(guī)范化，制定位階對等的程序法律。

（二）落實部門職責(zé)，提升實施效果

特赦工作的扎實有效開展不能脫離工作實施的效果評定。2015 年和2019 年兩次特赦令實施均取得了非常好的社會效果。根據(jù)中央政法委的要求和工作部署，現(xiàn)階段已經(jīng)形成了公、檢、法、監(jiān)獄、社區(qū)矯正、居民委員會等多部門聯(lián)合參與機制，形成了多部門權(quán)責(zé)明晰、分工明確的赦免工作局面。但赦免工作頭緒較多、核查難度大，尤其是刑事執(zhí)行中的具體實施內(nèi)容仍有待細(xì)化。實踐中，以人民法院依法裁定服刑人員是否具有現(xiàn)實危險性的判斷為例，筆者認(rèn)為赦免人員的危險性評估需要以重返社會的風(fēng)險和收益衡平為視角，進而細(xì)化危險性指標(biāo)，亦可參照2021 年底最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部印發(fā)的《關(guān)于加強減刑、假釋案件實質(zhì)化審理的意見》文件中假釋案件辦理的相關(guān)條款。但因赦免罪犯和被依法裁定準(zhǔn)予假釋罪犯的刑事結(jié)果存在差異，相較于特赦服刑人員，假釋罪犯具有預(yù)后功能，赦免則不具有相應(yīng)的約束，因此赦免制度還應(yīng)該綜合考慮服刑人員的犯罪能力、家庭接納情況、回歸區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r等現(xiàn)實因素。

除此之外，筆者認(rèn)為還可增加以社區(qū)為主體的赦免預(yù)后體系，對赦免之后的罪犯給予一定監(jiān)督和幫扶，當(dāng)然這是否和特赦本質(zhì)—“免刑不免罪”存在沖突還有待論證。但立足于行刑社會化的視角，增加赦免的預(yù)后功能，可加強赦免工作落實，保證赦免工作效果，增進赦免工作的支持。對赦免人員個體來說，也可化解出監(jiān)準(zhǔn)備時限較短的局促。

（三）加強監(jiān)獄管理，關(guān)注重點個案

近兩次特赦令的頒布，為赦免工作積累了較為豐富的實踐經(jīng)驗。監(jiān)獄工作具有預(yù)防犯罪和懲罰罪犯的重要作用，因此監(jiān)獄特赦工作的重點應(yīng)加強監(jiān)獄管理，細(xì)化管理職責(zé)，做好政策宣傳，避免極端事件出現(xiàn)。特赦是對部分在押服刑人員的刑的消除，其實質(zhì)意味著罪犯出監(jiān)工作的辦理，故監(jiān)獄方更應(yīng)做好犯情摸排，確保赦免人員安全出監(jiān)。值得關(guān)注的是，現(xiàn)階段部分服刑人員年齡較大，服刑時間較長，特赦之后心理負(fù)擔(dān)較重，做好這類服刑人員的出監(jiān)管理以及安置幫教工作，助其平穩(wěn)復(fù)歸社會，這需要監(jiān)獄干警準(zhǔn)確、及時發(fā)現(xiàn)問題，做好應(yīng)急準(zhǔn)備，避免突發(fā)事件出現(xiàn)。筆者認(rèn)為盡早進行個案干預(yù)，可借鑒浙江某些監(jiān)獄的做法，通過將罪犯劃分為不同的安置幫教等級，重點安置的罪犯盡快、及時與社會福利和民政部門進行對接，確保出監(jiān)人員均能良好地回歸社會。

為延續(xù)監(jiān)獄管理的穩(wěn)定，應(yīng)對特赦罪犯進行釋放前教育，告知罪犯因特赦而獲得刑罰免除，確保罪犯能夠正確對待，不能存有僥幸心理，對能夠獲得新生的機會要珍惜，對黨和國家應(yīng)心懷感激，對法治要心存敬畏。同時監(jiān)獄應(yīng)指導(dǎo)赦免人員積極轉(zhuǎn)變角色，努力適應(yīng)社會，定期跟蹤并適時進行回訪。

綜上，2015 年和2019 年先后兩次特赦制度，從啟動的方式和適用的范圍來看，具有政治性、社會性、法律性，啟動慎重、調(diào)研深入、影響深遠(yuǎn)，這都是前7 次的特赦無法比擬的。在積累大量實踐經(jīng)驗的同時，也為我們研究打開了新的視角。赦免制度是國家治理現(xiàn)代化的一塊基石，解決其刑事執(zhí)行問題是確保赦免制度落實、生效的實際需要。