王 者

（上海政法學(xué)院法律學(xué)院，上海 201700）

當(dāng)下，地方數(shù)據(jù)立法正如火如荼，截至2022 年6 月30 日，全國共有61 部現(xiàn)行有效地方數(shù)據(jù)立法，包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。隨著地方數(shù)據(jù)立法的密集出臺(tái)，有必要對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行較為系統(tǒng)地梳理，及時(shí)“回頭看”，確保立法的科學(xué)性，特別是在國家層面數(shù)據(jù)立法尚未完善的背景下，讓地方立法真正成為促進(jìn)政府治理進(jìn)步和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。

一、當(dāng)下地方數(shù)據(jù)立法的梳理

總體而言，盡管目前制定數(shù)據(jù)方面地方性法規(guī)的省市已經(jīng)達(dá)到了17 個(gè)，現(xiàn)有地方數(shù)據(jù)立法的主力軍仍然是地方政府規(guī)章，且規(guī)章正處于不斷擴(kuò)大規(guī)制范圍的狀態(tài)中，從側(cè)重政府?dāng)?shù)據(jù)管理到進(jìn)行公共數(shù)據(jù)管理。截至2022 年6 月30 日，包括征求意見稿在內(nèi)，全國共有28 部關(guān)于數(shù)據(jù)立法的地方性法規(guī)，筆者僅對(duì)此部分進(jìn)行梳理，以期有所發(fā)現(xiàn)。

（一）形式方面的梳理

1.立法名稱

我國地方數(shù)據(jù)立法主要以“數(shù)字經(jīng)濟(jì)、大數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)、數(shù)據(jù)條例”為命名方向，其中以大數(shù)據(jù)板塊為名的省市數(shù)量最多，共涉及9 個(gè)省份，12 部地方性法規(guī)，僅貴州省便出臺(tái)了4 部；其他命名板塊的立法數(shù)量處于持平狀態(tài)，每一板塊為5 部左右。在具體的名稱上，每一命名板塊下的名稱較為統(tǒng)一，如大數(shù)據(jù)板塊之下，絕大部分省市以“大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用”為命名方向；在政府?dāng)?shù)據(jù)板塊，大部分省市以“政務(wù)數(shù)據(jù)的共享開放”為命名方向；在數(shù)字經(jīng)濟(jì)板塊，立法名稱均為“數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)”，數(shù)據(jù)條例板塊亦然。

2.立法篇幅

在大數(shù)據(jù)板塊下，條文數(shù)量呈現(xiàn)跨度較大的特點(diǎn)。同為大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例，數(shù)量最少的《山西省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》為34 條，最多的《黑龍江省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》為70 條，幾乎為1 倍的數(shù)量差距。數(shù)據(jù)條例板塊也存在此種情況，《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例（征求意見稿）》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》在數(shù)量上同樣存在較大差距，前者為59 條，后者為100 條。整體而言，各地?cái)?shù)據(jù)立法，無論是專項(xiàng)立法，還是綜合性法規(guī)，都呈現(xiàn)出條文數(shù)量不甚平均的特征。

3.立法框架

在立法框架方面，每一命名板塊下都呈現(xiàn)出框架相似的特征。在這一點(diǎn)上，“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”板塊體現(xiàn)得尤為明顯，其在框架上保持了高度的一致性，每一部條例都對(duì)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、治理數(shù)字化、數(shù)字經(jīng)濟(jì)安全保障以及法律責(zé)任進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定；在“大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展”板塊下，每一部地方性法規(guī)都針對(duì)數(shù)據(jù)的應(yīng)用與發(fā)展、促進(jìn)與保障、相應(yīng)法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定；在“數(shù)據(jù)條例”板塊下，對(duì)數(shù)據(jù)處理和安全、數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、加強(qiáng)和改進(jìn)行政區(qū)劃工作發(fā)展應(yīng)用以及法律責(zé)任進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。

除此之外，不同命名板塊之間，也存在交叉的情況，比如對(duì)于數(shù)據(jù)發(fā)展和數(shù)據(jù)安全，無論是“大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展”板塊，還是“數(shù)據(jù)條例”板塊都進(jìn)行了規(guī)定。綜上可知，“大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展”板塊和“數(shù)據(jù)條例”板塊只是名稱不同，在立法框架上差異并不大。

（二）內(nèi)容方面的梳理

各地?cái)?shù)據(jù)立法在內(nèi)容上也存在較大差異，其中主要體現(xiàn)在核心概念的定義、數(shù)據(jù)的分類以及數(shù)據(jù)權(quán)屬確立上具有差別。整體而言，部分省市在立法中對(duì)核心概念的定義進(jìn)行了回避，“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”立法板塊下則完全回避。在已定義核心概念的地方性法規(guī)中，大部分省市并沒有對(duì)“數(shù)據(jù)”進(jìn)行直接定義，而是定義了“大數(shù)據(jù)”且定義之間幾乎無差。大部分省市將公共數(shù)據(jù)范疇固定在政務(wù)數(shù)據(jù)和公共服務(wù)數(shù)據(jù)，只有極個(gè)別省市將政務(wù)數(shù)據(jù)等同于公共數(shù)據(jù)。除此之外，各省市對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行的分類具有差別。經(jīng)過筆者的統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)各地對(duì)數(shù)據(jù)分類呈現(xiàn)出三種模式，即不分類、分為公共數(shù)據(jù)和非公共數(shù)據(jù)、僅規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)或政府?dāng)?shù)據(jù)。在數(shù)據(jù)權(quán)屬的確立方面，僅《廣東省數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》《上海市數(shù)據(jù)條例》對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)益的外延問題進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，確立了自然人對(duì)個(gè)人信息享有人格利益，明確了市場(chǎng)主體對(duì)其合法處理數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有財(cái)產(chǎn)權(quán)益，其他地方數(shù)據(jù)立法均未涉及。

各地?cái)?shù)據(jù)立法在內(nèi)容方面的差異還主要表現(xiàn)在對(duì)個(gè)人信息保護(hù)、公共數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)的全周期處理以及區(qū)域特色等方面。個(gè)人信息保護(hù)方面，除了小部分省市在數(shù)據(jù)立法中對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行了專章或?qū)９?jié)規(guī)定，絕大部分省市并未在立法中對(duì)個(gè)人信息提出明確保護(hù)。公共數(shù)據(jù)管理方面，各地差異較大，《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行了地方性法規(guī)層級(jí)的立法，但大部分省市尚未在地方性法規(guī)層面對(duì)公共數(shù)據(jù)管理進(jìn)行專門規(guī)定，至多在綜合性立法中對(duì)公共數(shù)據(jù)管理進(jìn)行專章或?qū)９?jié)規(guī)定。數(shù)據(jù)的全周期處理方面，通常區(qū)分為頭部（收集）、中部（存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸）、尾部（提供、傳播、公開）。［1］在數(shù)據(jù)處理頭部規(guī)則中，地方性法規(guī)都原則性地規(guī)定了合法、正當(dāng)、必要原則，“告知同意、法定例外”規(guī)則，但少有細(xì)化性規(guī)則。在數(shù)據(jù)處理中部規(guī)則中，對(duì)于公共數(shù)據(jù)，地方性立法普遍規(guī)定以共享為原則，不共享為例外，實(shí)行目錄管理，推進(jìn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。大部分省市將公共數(shù)據(jù)按照數(shù)據(jù)屬性分為無條件共享，有條件共享和不可共享三類，并對(duì)三類數(shù)據(jù)的共享規(guī)則進(jìn)行細(xì)化。但在公共數(shù)據(jù)分類分級(jí)保護(hù)，質(zhì)量核查，并將對(duì)公共數(shù)據(jù)的管理納入考核等方面各地仍存在較大差異。對(duì)于非公共數(shù)據(jù)，各地普遍鼓勵(lì)非公共數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)進(jìn)行融通，對(duì)非公共數(shù)據(jù)進(jìn)行使用的同時(shí)不得侵害信息主體的合法權(quán)益。在數(shù)據(jù)處理尾部規(guī)則中，對(duì)于公共數(shù)據(jù)的開放，部分省市采取分類分級(jí)開放、公共數(shù)據(jù)開放清單制度。主要的分類方式有兩種，一是分為無條件開放數(shù)據(jù)、有條件開放數(shù)據(jù)和非開放數(shù)據(jù)，二是分為普遍開放和依申請(qǐng)開放。值得注意的是，仍有部分省市尚未對(duì)公共數(shù)據(jù)的開放制定分級(jí)分類規(guī)則。區(qū)域協(xié)作方面，部分省市提出了協(xié)同發(fā)展概念，如京津冀數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)同、長三角區(qū)域數(shù)據(jù)合作、“一帶一路”沿線國家和地區(qū)協(xié)作、海峽兩岸數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作、川渝地區(qū)合作、金磚國家示范電子口岸建設(shè)、國際數(shù)據(jù)港建設(shè)等。

綜上，各地?cái)?shù)據(jù)立法在地方性法規(guī)層面從形式上的立法名稱、立法篇幅、立法框架，再到立法內(nèi)容，整體都呈現(xiàn)差異較大、分層較為明顯的態(tài)勢(shì)，部分地區(qū)數(shù)據(jù)立法走在前列，全國整體立法質(zhì)量不均。這背后的原因?yàn)楹?？關(guān)于數(shù)據(jù)立法的核心問題，各地該如何處理？

二、地方數(shù)據(jù)立法核心問題的處理共識(shí)

根據(jù)我國《“十四五”大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，“十三五”時(shí)期以來，黨中央、國務(wù)院圍繞數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、國家一體化大數(shù)據(jù)中心布局等作出一系列戰(zhàn)略部署，央地協(xié)同、區(qū)域聯(lián)動(dòng)的大數(shù)據(jù)發(fā)展推進(jìn)體系逐步形成，因此，在政策體系逐步完善的背景下，各地?cái)?shù)據(jù)立法涌現(xiàn)是大勢(shì)所趨。隨著我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深入，基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的配套對(duì)于市場(chǎng)體系健全的重要性愈發(fā)凸顯，地方數(shù)據(jù)立法在我國實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的背景下應(yīng)當(dāng)在各地實(shí)際情況的基礎(chǔ)上逐步走向統(tǒng)一，在核心問題上達(dá)成共識(shí)，為國家層面數(shù)據(jù)立法的完善打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。倘若各地能在數(shù)據(jù)立法的核心問題上達(dá)成統(tǒng)一戰(zhàn)線，那么各地受到自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)鏈、生態(tài)體系以及政策體系的影響便能降低，從而能夠減少在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的制約因素。地方數(shù)據(jù)立法的核心問題，至少包括以下四方面：

（一）立法中的基礎(chǔ)概念處理

立法中對(duì)于基礎(chǔ)概念的定義是數(shù)據(jù)立法中的“主要問題”。對(duì)于基礎(chǔ)概念范疇的界定，輕則涉及民眾能夠快速理解法條原意，重則累及法益保護(hù)，更會(huì)對(duì)后續(xù)的制度銜接和實(shí)踐運(yùn)行產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。地方數(shù)據(jù)立法中主要涉及的基礎(chǔ)概念問題包括：數(shù)據(jù)的概念以及公共數(shù)據(jù)的范圍和分類。目前各地對(duì)數(shù)據(jù)以及大數(shù)據(jù)的定義基本一致，但公共數(shù)據(jù)的范圍存在差異。公共數(shù)據(jù)的范圍在現(xiàn)階段呈擴(kuò)大趨勢(shì)，《重慶市數(shù)據(jù)條例》中明確規(guī)定將政務(wù)數(shù)據(jù)和公共服務(wù)數(shù)據(jù)相加作為公共數(shù)據(jù)，將其范圍固定為公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在依法履行職責(zé)和提供公共服務(wù)的過程中所制作或獲取的信息。在現(xiàn)階段背景下，擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)的來源具有必要性，雖然讓渡了一部分個(gè)人隱私，但是能夠幫助建立更完善的公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。在數(shù)據(jù)的分類方面，各地主要采取以主體為標(biāo)準(zhǔn)的公共數(shù)據(jù)和非公共數(shù)據(jù)分類，這一標(biāo)準(zhǔn)具有科學(xué)性，能夠避免數(shù)據(jù)在分類時(shí)出現(xiàn)重合。

（二）數(shù)據(jù)權(quán)屬處理

目前，我國在數(shù)據(jù)權(quán)屬以及數(shù)據(jù)權(quán)利的分配方面的規(guī)則體系尚未完善，雖然理論界已經(jīng)作出了相應(yīng)的回應(yīng)，然而反映在當(dāng)下的地方立法上，各地大多并未在立法中進(jìn)行規(guī)定，普遍采取擱置態(tài)度。以《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》《上海市數(shù)據(jù)條例》為代表的立法，在國家層面的法律尚未規(guī)定數(shù)據(jù)權(quán)屬的前提下明確提出了對(duì)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，即在同一數(shù)據(jù)上可以同時(shí)設(shè)定數(shù)個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)益。這代表在整體的國家立法和地方立法嘗試中，制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)體現(xiàn)出對(duì)個(gè)人信息權(quán)益的保障，數(shù)據(jù)處理者財(cái)產(chǎn)權(quán)益的確立以及國家監(jiān)管職責(zé)和保護(hù)義務(wù)的明確。［2］有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)《立法法》規(guī)定的法律保留，民事基本權(quán)利立法權(quán)限在中央，地方無權(quán)觸碰。然而，根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第1 條和第7 條，可知《數(shù)據(jù)安全法》以“合法權(quán)益—數(shù)據(jù)權(quán)益”二元進(jìn)階的方式明確規(guī)定了“數(shù)據(jù)權(quán)益”，權(quán)益并非權(quán)利，而為法律所保護(hù)的利益，屬于法益。因此，“數(shù)據(jù)權(quán)益”不屬于地方立法創(chuàng)設(shè)的概念，在上位法中具有法源依據(jù)，也并非屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)在遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行了突破性立法。

數(shù)據(jù)權(quán)屬作為數(shù)據(jù)立法中無法回避的問題，在地方立法中進(jìn)行先行先試，于實(shí)踐中是迫切需要且可行的，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海便進(jìn)行了一次有益的嘗試。在后續(xù)的地方立法中，即便在確立數(shù)據(jù)權(quán)屬上難以破題，各地也可以效仿上述兩地的做法。當(dāng)然，地方立法也有其他可嘗試的路徑，例如學(xué)者提出的針對(duì)不同的主體進(jìn)行數(shù)據(jù)權(quán)利的配置，將數(shù)據(jù)權(quán)屬配置分置為所有權(quán)、人格權(quán)和用益權(quán)的數(shù)據(jù)權(quán)利。抑或采取虛置問題的方式，就不同主體享有何種權(quán)利、承擔(dān)何種義務(wù)進(jìn)行分配，而非單一地分置權(quán)利。

（三）公共數(shù)據(jù)處理

各地早期主要在地方政府規(guī)章層面對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行專門規(guī)定，且僅針對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)。在地方性法規(guī)層面進(jìn)行專門規(guī)定的僅2022 年出臺(tái)的《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》。近年來，各地逐步擴(kuò)大立法對(duì)象的范疇，開始直接對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)定。形式上，目前我國地方性法規(guī)中針對(duì)公共數(shù)據(jù)主要進(jìn)行的是專章立法，或直接以公共數(shù)據(jù)作為章名，或在數(shù)據(jù)資源章節(jié)下規(guī)定公共數(shù)據(jù)。

各地普遍建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)資源平臺(tái)，實(shí)行目錄管理。在公共數(shù)據(jù)的共享和開放方面，以共享為原則，不共享為例外，將公共數(shù)據(jù)分為無條件共享開放、有條件共享開放和暫不共享開放三種類型，這說明各地在公共數(shù)據(jù)的共享和開放方面正逐步達(dá)成統(tǒng)一。在公共數(shù)據(jù)的授權(quán)管理方面各地存在差異，例如《上海市數(shù)據(jù)條例》第44 條至第46 條，《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第35 條，《重慶市數(shù)據(jù)條例》第31 條都規(guī)定了對(duì)公共數(shù)據(jù)可以進(jìn)行授權(quán)管理，在保障數(shù)據(jù)運(yùn)營開發(fā)安全性的前提下，在一定范圍內(nèi)試點(diǎn)推行，開放部分授權(quán)給到社會(huì)主體以激發(fā)應(yīng)用產(chǎn)品是有利的，能夠推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的社會(huì)化開發(fā)利用。各地在進(jìn)行數(shù)據(jù)立法的過程中，主要應(yīng)當(dāng)對(duì)公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)屬于國家，而由地方政府進(jìn)行管理進(jìn)行明確。地方政府對(duì)公共數(shù)據(jù)的管理確立機(jī)制，進(jìn)行從采集到使用全過程的規(guī)制。

（四）數(shù)據(jù)的全周期處理

在數(shù)據(jù)的收集、加工和使用以及公開和傳播的處理中，地方數(shù)據(jù)立法可以在許多地方進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)。在數(shù)據(jù)的收集、匯聚層面，各地普遍規(guī)定了合法、正當(dāng)、必要原則，各地可在地方立法中進(jìn)行細(xì)化，此外，在收集個(gè)人信息時(shí)，民法典所規(guī)定的“告知同意”規(guī)則也能夠在地方數(shù)據(jù)立法中得到進(jìn)一步的規(guī)定，抑或直接進(jìn)行反面規(guī)定。在數(shù)據(jù)的加工使用層面，各地應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步對(duì)規(guī)則進(jìn)行細(xì)化，效仿深圳、廈門等地的做法，將公共數(shù)據(jù)的共享開放列入地方政府部門考核評(píng)價(jià)的體系之內(nèi)，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的流通。在數(shù)據(jù)的公開層面，地方數(shù)據(jù)立法同樣可以進(jìn)行細(xì)化，將數(shù)據(jù)共享開放的類型和條件，以及對(duì)應(yīng)的監(jiān)管措施進(jìn)行完善。現(xiàn)階段，各地地方性法規(guī)層級(jí)的立法對(duì)數(shù)據(jù)全周期處理過程中的規(guī)則規(guī)定仍較為籠統(tǒng)。

三、地方數(shù)據(jù)立法的應(yīng)然框架

從數(shù)據(jù)法角度而言，國家層面的數(shù)據(jù)立法涵蓋面較小且效力層次較低；從立法法角度而言，國家立法權(quán)分配體系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，導(dǎo)致了立法主體的重心下沉，因此就現(xiàn)階段而言地方數(shù)據(jù)立法已成為我國數(shù)字法治建設(shè)的重要組成部分。值此地方數(shù)據(jù)立法如火如荼之際，對(duì)其在框架上進(jìn)行回溯和確立勢(shì)必能夠?qū)罄m(xù)立法起到提示和引領(lǐng)作用。

（一）數(shù)據(jù)法的促進(jìn)法定位

地方數(shù)據(jù)立法屬于促進(jìn)型立法，在我國促進(jìn)型立法體系中系屬物質(zhì)文明類立法事項(xiàng)。通過對(duì)比地方數(shù)據(jù)立法的體例結(jié)構(gòu)，能夠明顯發(fā)現(xiàn)一些地方性法規(guī)高度相似，在數(shù)據(jù)法領(lǐng)域主要表現(xiàn)為政策法律化后的地方法規(guī)橫際移植，也即一方立法主體基于中央政策導(dǎo)向并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定了促進(jìn)型地方法規(guī)，另一方立法主體吸收采納相關(guān)地方法規(guī)要素的現(xiàn)象。［3］

例如各地的大數(shù)據(jù)發(fā)展條例在體例上就存在高度的同質(zhì)性，除了大數(shù)據(jù)發(fā)展條例板塊，數(shù)據(jù)條例板塊、數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)板塊，可以說只要是同一命名板塊下的地方性法規(guī)，結(jié)構(gòu)上大多相似。實(shí)際上，不僅是體例結(jié)構(gòu)相似，在條文內(nèi)容方面也是如此。

從實(shí)際效果角度而言，這可能產(chǎn)生不利于為國家層面立法積累經(jīng)驗(yàn)，更不利于回應(yīng)民眾需求等負(fù)面影響；從法理角度而言，也可能違背了《立法法》所確立的科學(xué)立法原則。在各地法治建設(shè)水平以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異的背景下，因地制宜，積極創(chuàng)新，避免橫向立法內(nèi)容同質(zhì)化乃是地方數(shù)據(jù)立法在促進(jìn)型立法的定位下所應(yīng)當(dāng)秉持的立法態(tài)度。促進(jìn)型立法通過公眾參與、鼓勵(lì)市場(chǎng)機(jī)制、激活社會(huì)治理的方式重新調(diào)節(jié)國家治理結(jié)構(gòu)，使得治理主體具有多樣性和結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性。［4］對(duì)于數(shù)據(jù)法而言，各地應(yīng)當(dāng)秉持在保護(hù)數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息的基礎(chǔ)上，最大限度地激發(fā)數(shù)據(jù)之一新型生產(chǎn)要素的價(jià)值這一立法定位，而非僅僅促進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

立法定位的選擇方面，綜合性立法無疑優(yōu)于專項(xiàng)立法，這一點(diǎn)也正在被越來越多的地方踐行。在立法內(nèi)容方面，首先應(yīng)當(dāng)保持底線思維，保護(hù)數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息。對(duì)于數(shù)據(jù)處理型的企業(yè)而言，用法條來規(guī)范其權(quán)利義務(wù)。其次，致力于激活數(shù)字經(jīng)濟(jì)。比如，在各政府部門的職責(zé)分工方面，加強(qiáng)各部門之間的統(tǒng)籌、協(xié)作，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)的融合等。

（二）立法分權(quán)理論下的地方數(shù)據(jù)立法權(quán)限

近年來，國家加速出臺(tái)了數(shù)據(jù)領(lǐng)域的各項(xiàng)政策，各地呈現(xiàn)出很強(qiáng)的央地互動(dòng)特征，并希望在區(qū)域數(shù)據(jù)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中獲得先發(fā)優(yōu)勢(shì)。［5］各地在立法過程中，需要嚴(yán)格遵守中央與地方之間的立法權(quán)限之劃分，避免央地之間的規(guī)定產(chǎn)生矛盾。厘清地方數(shù)據(jù)立法權(quán)限，首先要研究探討立法權(quán)在中央和地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)間的縱向配置問題。

我國《立法法》規(guī)定，民事基本制度以及基本經(jīng)濟(jì)制度只能制定法律，即保留了國家專屬立法事項(xiàng)，但仍規(guī)定經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以根據(jù)授權(quán)決定行使法規(guī)和規(guī)章。在我國，授權(quán)立法權(quán)可以分為兩種：一是普通的授權(quán)立法權(quán)，即憲法和憲法性法律以外的單行法律、法規(guī)等所授予的立法權(quán)；二是特別的授權(quán)立法權(quán)，即專門的授權(quán)決議所授予的立法權(quán)，如全國人大及其常委會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。［6］因此，對(duì)于我國各經(jīng)濟(jì)特區(qū)而言，用足、用好立法權(quán)進(jìn)行先行先試，為未來國家層面的立法提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)亦屬責(zé)無旁貸的義務(wù)，各經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以進(jìn)行先行性、突破性立法，深圳出臺(tái)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》以及《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例（草案）》已經(jīng)做出了良好示范。而其他地方享有來自于憲法和憲法性法律的直接規(guī)定的職權(quán)立法權(quán)，這是這些主體的固有職權(quán)而非中央立法機(jī)關(guān)的授予權(quán)力。［6］62各地應(yīng)當(dāng)在不違反上位法的前提下進(jìn)行規(guī)則探索，起到良好的示范作用。例如，在深圳和上海的數(shù)據(jù)條例中，數(shù)據(jù)資產(chǎn)評(píng)估指標(biāo)體系在立法中仍處于探索階段，但在后續(xù)出臺(tái)的《重慶市數(shù)據(jù)條例》第35 條中已經(jīng)確立了該項(xiàng)制度，這便體現(xiàn)了各地在立法層面的良性促進(jìn)，借以推動(dòng)地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)的繁榮增長。

地方數(shù)據(jù)立法方興未艾，堅(jiān)持立法分權(quán)理論下的立法權(quán)限劃分，有助于各地確立數(shù)據(jù)立法的邊界感，協(xié)調(diào)好國家立法與地方立法之間的關(guān)系，在保持邊界感的同時(shí)，各地之間積極發(fā)揮立法聯(lián)動(dòng)作用，為各地?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供制度保障，二者相輔相成，行而致遠(yuǎn)。