徐麗艷，盧天慧，程建強(qiáng)

（1.安徽警官職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥 230031；2.北京京師（合肥）律師事務(wù)所，安徽 合肥 230031）

隨著社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，法治社會(huì)的治理成為法治國(guó)家建設(shè)的關(guān)鍵因素。而市域社會(huì)治理是新時(shí)代我國(guó)基層社會(huì)治理的重大創(chuàng)新，是國(guó)家和社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。新時(shí)代我國(guó)市域治理現(xiàn)代化要與法治社會(huì)的治理聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，市域社會(huì)治理作為國(guó)家和社會(huì)治理的重要載體，既要以法治化為目標(biāo)，也要依靠法治來(lái)推動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理的現(xiàn)代化。

一、城鎮(zhèn)化——市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的法治新背景

我國(guó)一直是農(nóng)業(yè)人口大國(guó)，但近年來(lái)，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得歷史性成就，根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2019 年有1.3 億農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)安家落戶(hù)，以戶(hù)籍人口為口徑統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率也達(dá)到了44%以上，根據(jù)2020 年的數(shù)據(jù)可以看出，常住人口在我們國(guó)家的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到了60%這樣的城鎮(zhèn)化速度，必然會(huì)導(dǎo)致大城市的人口過(guò)度集中，產(chǎn)生“大城市病”的問(wèn)題，直接導(dǎo)致了大城市居住人口來(lái)愈來(lái)愈多、城市容量受限、保障資源和服務(wù)資源不充分、綜合治理壓力空前等問(wèn)題，但是作為鄉(xiāng)村就有著與城市截然相反的問(wèn)題，鄉(xiāng)村的人口不斷地往城市涌入，鄉(xiāng)村的資源得不到有效的利用等一系列問(wèn)題。［1］

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的時(shí)代大背景下，原有的縣域社會(huì)治理模式則顯得力不從心。比如，基層縣域社會(huì)的異常變化，新的社會(huì)問(wèn)題接連出現(xiàn)，各類(lèi)新矛盾、新利益快速顯現(xiàn)，原有的職能部門(mén)及職責(zé)不能應(yīng)對(duì)和處理新興的社會(huì)治理問(wèn)題。此外，農(nóng)村隨意性大導(dǎo)致很多重要問(wèn)題往往采取隨機(jī)處理的彈性手段來(lái)解決，缺少正式程序和規(guī)則，無(wú)法將矛盾化解在基層。因此，新時(shí)代背景下的社會(huì)治理模式既要現(xiàn)代化，也要法治化，才應(yīng)對(duì)市域治理面臨的問(wèn)題和瓶頸。

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化概念是由三個(gè)部分組成。第一“市域”，主要就是指設(shè)區(qū)的市，相較于“縣域”，范圍更加廣、治理能力更加強(qiáng)、資源整合更加豐富。第二“社會(huì)治理”，社會(huì)治理不同于社會(huì)管理，十九大之后，社會(huì)治理在“五位一體”總體布局下涵蓋面進(jìn)一步擴(kuò)寬，還包括為老百姓提供便民服務(wù)、有針對(duì)性地進(jìn)行城市治理、建設(shè)社會(huì)心理服務(wù)體系等。第三“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”，是不同于以往的、傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式，而是要進(jìn)行積極創(chuàng)新，運(yùn)用新興科技、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等手段，創(chuàng)造智慧管理模式，從而達(dá)到智慧利民，高效便民的目的。這三個(gè)方面，均需要法治理念和法治精神，更為重要的是市域社會(huì)治理中“便民服務(wù)”“多元共治”和“新興科技”等措施均需要法治思維和法治方法。

二、一體化——市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的法治新內(nèi)涵

市域社會(huì)治理是一種重大的創(chuàng)新，是在當(dāng)今中國(guó)社會(huì)快速發(fā)展，新問(wèn)題層出不窮的大背景下所推出的一種治理手段。法治，顧名思義，依法而治。法不是主觀(guān)地認(rèn)為有或無(wú)，而是客觀(guān)存在著的，新時(shí)代下法治是一種治理方式，即一個(gè)國(guó)家或者社會(huì)在各種治理方式面前，選擇法律來(lái)對(duì)想要治理的對(duì)象進(jìn)行治理。而市域社會(huì)治理現(xiàn)代化、法治化的最根本內(nèi)涵就是要對(duì)市域社會(huì)治理實(shí)際依法而治，對(duì)市域社會(huì)治理一體化進(jìn)行。正如陳一新所言那樣：市域社會(huì)治理的現(xiàn)代化，主要體現(xiàn)三個(gè)方面的現(xiàn)代化，也就是治理理念、治理體系和治理能力等三個(gè)方面的現(xiàn)代化［2］，筆者認(rèn)為這三個(gè)部分也是一體的，也是市域社會(huì)治理法治內(nèi)涵一體化的表現(xiàn)。治理理念的現(xiàn)代化，就是治理理念要轉(zhuǎn)變，在新時(shí)代不能再按照過(guò)去“縣域?yàn)橹鳌敝卫砝砟詈头绞竭M(jìn)行交流治理，要明確以“市域?yàn)橹鳌钡闹卫砝砟睿映浞值匕l(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，要讓治理舉措更加多樣化、實(shí)效化、接地氣，要以人民群眾普遍關(guān)注的民生問(wèn)題為作重要的治理內(nèi)容，特別是重視社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防護(hù)和控制。就治理體系現(xiàn)代化方面，毫無(wú)疑問(wèn)地必然要堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步組建、完善和豐富科學(xué)合理的治理體系，要積極地調(diào)動(dòng)各方的力量，其中就包括了各行各業(yè)的從業(yè)人員及其老百姓等，做到多方位協(xié)商、共同治理。就治理能力的現(xiàn)代化方面，強(qiáng)調(diào)以成果為目標(biāo)，以結(jié)果為導(dǎo)向，要能夠形成看得見(jiàn)、摸得著的治理結(jié)果，能夠?qū)崒?shí)在在地解決治理中的問(wèn)題，也就是更加突出治理的效果和效用。

市域社會(huì)治理體系的現(xiàn)代化，從本質(zhì)上來(lái)看，與國(guó)家法律制度的發(fā)展息息相關(guān)?！胺墒侵螄?guó)之重器”，新時(shí)代的法治社會(huì)建設(shè)，是新時(shí)代的社會(huì)發(fā)展的基本保障，用法治來(lái)規(guī)范和保障社會(huì)事業(yè)各方面的快速發(fā)展。因此，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化作為新時(shí)代新發(fā)展的重要內(nèi)容，也這毫無(wú)例外的適應(yīng)法治化的路徑，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指引下運(yùn)用法治思維，高屋建瓴，統(tǒng)籌規(guī)劃，尊重法律，搭建市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的新方法。

當(dāng)然我們審視新時(shí)代市域社會(huì)治理的現(xiàn)代化，會(huì)發(fā)現(xiàn)市域治理仍然存在不少法律問(wèn)題，那么如何解決新時(shí)代市域社會(huì)治理的現(xiàn)代化中存在的法律問(wèn)題，這都必將要求我們對(duì)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化、法治化的內(nèi)涵以及法治方法要進(jìn)行深入研究。

三、困境化——市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的法治新難題

（一）市域法律制度不健全

地方立法最關(guān)鍵的是要面對(duì)市域治理中的現(xiàn)狀和問(wèn)題，這樣才能使立法工作的針對(duì)性更強(qiáng)，才能讓地方立法符合地方的實(shí)際情況，但現(xiàn)在很多地方政府依舊追求穩(wěn)定、不犯錯(cuò)的執(zhí)政理念，使地方立法失去特色性。

（二）市域法治意識(shí)不夠強(qiáng)

市域法治理念的轉(zhuǎn)變可以分為兩個(gè)維度，第一是政府在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化背景下法治理念的轉(zhuǎn)變；第二是人民群眾法治理念的變化。但現(xiàn)實(shí)生活中，人民群眾依舊是秉承傳統(tǒng)的“官為大”的思想，思想根深蒂固，很難輕易轉(zhuǎn)變。同時(shí)，老百姓在參與社會(huì)的治理中，“主人翁”意識(shí)薄弱，自主能動(dòng)性不強(qiáng)，不愿積極地參與治理活動(dòng)。

（三）現(xiàn)代科技運(yùn)用不充分

當(dāng)今社會(huì)，面向公眾的服務(wù)平臺(tái)層出不窮，而法律服務(wù)平臺(tái)的產(chǎn)生與運(yùn)用，也很好地推動(dòng)了市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的發(fā)展。但是，在法律服務(wù)平臺(tái)的運(yùn)行過(guò)程中，除了便利，同樣存在著比較明顯的問(wèn)題，這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在這兩個(gè)方面：一是相關(guān)政府部門(mén)管理和運(yùn)營(yíng)的公共法律服務(wù)平臺(tái)的運(yùn)行機(jī)制不是很完善，在與網(wǎng)絡(luò)、實(shí)體、熱線(xiàn)等運(yùn)行平臺(tái)的溝通和聯(lián)系上不是很順暢，同時(shí)也與廣大人民群眾的需要有著很大的差距；第二個(gè)方面就是很多城市的公共法律服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)和維護(hù)目前還仍然是處于初步探索階段，平臺(tái)的各項(xiàng)管理制度并不是十分健全。

四、同步化——市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的法治新方法

在法治社會(huì)中，新時(shí)代市域社會(huì)治理現(xiàn)代化必須要采用法治的方法，讓“立法科學(xué)化、法治政府服務(wù)化、普法守法全民化、法律問(wèn)題科技化”同步進(jìn)行，這些方法的同步進(jìn)行更能加速推動(dòng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化和法治化。

（一）地方立法科學(xué)化

科學(xué)的立法才能反映社會(huì)發(fā)展的需要，才能為新時(shí)代的市域社會(huì)治理現(xiàn)代建設(shè)提供法律上的保障。市域社會(huì)治理的最顯著特征就是要全面關(guān)注市域范圍內(nèi)已經(jīng)存在或可能發(fā)生的矛盾與問(wèn)題，并將這些社會(huì)治理的問(wèn)題進(jìn)行深度的解決。

市域社會(huì)治理的目的之一在于將縣域無(wú)法解決的矛盾化解在基層，這就需要立法者從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持以人為本的同時(shí)，還需要有科學(xué)立法的立法理念。如果立法者依靠經(jīng)驗(yàn)法則立法，則會(huì)容易背離現(xiàn)實(shí)因素和客觀(guān)規(guī)律。

從立法內(nèi)容上，地方立法的關(guān)鍵要深入地方，探透地方實(shí)情，從當(dāng)?shù)氐恼鎸?shí)社會(huì)發(fā)展情況出發(fā)，有針對(duì)性地去解決社會(huì)發(fā)展過(guò)程的尖銳矛盾，不斷地去提高立法的水平，能夠用清晰明確的立法手段去解決問(wèn)題。其次，要緊跟市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的發(fā)展實(shí)際，將立法項(xiàng)目著眼于新興領(lǐng)域，以立法推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展。從立法程序上，要嚴(yán)格遵守立法草案公示程序，要倡導(dǎo)市民積極參與立法，提出立法建議、創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)真正的人民當(dāng)家作主。

（二）法治政府服務(wù)化

新時(shí)代我國(guó)市域社會(huì)治理的現(xiàn)代化要依靠法治政府的建設(shè)，市域治理的法治化則必須要建設(shè)法治政府，需要法治政府去開(kāi)展各項(xiàng)治理工作。市域社會(huì)治理需要改變以往的觀(guān)念，從對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)社會(huì)進(jìn)行治理。這就需要政府職能的轉(zhuǎn)變。法治政府要求政府此時(shí)不再和以前一樣是居高在上的“管控者”，法治政府而是要求政府轉(zhuǎn)變成了為人民提供各項(xiàng)便民服務(wù)的“服務(wù)者”。

法治政府建設(shè)的成敗在于能否做到執(zhí)法的嚴(yán)格、規(guī)范、文明，這些都是法治社會(huì)建設(shè)的標(biāo)志，也是法治社會(huì)的法律層面的體現(xiàn)。政府作為執(zhí)法主體履行其職能，對(duì)執(zhí)法對(duì)象進(jìn)行執(zhí)法內(nèi)容都是法治政府建設(shè)的必然，這些對(duì)法治社會(huì)的建設(shè)與形成都有著極大影響，因此，應(yīng)該大力推進(jìn)權(quán)力清單制定工作，簡(jiǎn)化行政程序，讓自己的權(quán)力的行使能夠讓廣大群眾看得著，能夠?qū)ψ约旱男袨檫M(jìn)行監(jiān)督，能夠?qū)Ψㄖ握男袨榘l(fā)自?xún)?nèi)心的服氣與尊重。法治政府和法治社會(huì)建設(shè)的全面推進(jìn)，最重要的就是保證法律嚴(yán)格實(shí)施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。這樣才能維護(hù)法治政府和法治社會(huì)的形象，建設(shè)真正意義上的法治社會(huì)。

在法治政府建設(shè)和依法行政上，合肥首創(chuàng)的為疫情防控設(shè)法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)就是最好的例證，合肥市專(zhuān)門(mén)組建疫情防控法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)。2022 年4 月26日，合肥市司法局在官網(wǎng)上發(fā)文稱(chēng)：合肥市專(zhuān)門(mén)組建疫情防控法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)。隨后在合肥市5 月10日召開(kāi)的合第32 次市疫防工作視頻會(huì)商會(huì)上，合肥市則再一次明確已增設(shè)法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，以在防疫抗疫中加強(qiáng)《通告》等合法性審查。合肥市設(shè)立的疫情防控法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)有四個(gè)方面的作用：第一，為疫情防控行法律政策層面的研究，依法決策；第二，對(duì)疫情防控應(yīng)急管理措施、政策文進(jìn)行合法性審查，依法防疫；第三，梳理疫情防控執(zhí)法，依法執(zhí)行；第四，提前介入重大行政執(zhí)法的法制合法審核，快速解決疫情防控執(zhí)法的問(wèn)題，依法落實(shí)。這些功能和做法都是市域社會(huì)治理中法治思維的體現(xiàn)和運(yùn)用，也是依法行政的體現(xiàn)，更是依法治理市域的先進(jìn)做法，也是法治政府服務(wù)化的最佳詮釋。

（三）普法守法全民化

新時(shí)代市域社會(huì)治理的現(xiàn)代化建設(shè)要對(duì)全民普法，使得社會(huì)是一種全民守法的社會(huì)狀態(tài)，即使是良法，假如人們的都不去遵守，那么我們?nèi)匀徊荒軐?shí)現(xiàn)想要的法治，良法獲得人們普遍的服從才是法治社會(huì)應(yīng)有的本意。全民守法是全社會(huì)關(guān)心的法律活動(dòng)，全民守法本向就帶有全社會(huì)的性質(zhì)，要在全社會(huì)開(kāi)展普法活動(dòng)，才能進(jìn)一步推動(dòng)全民守法。現(xiàn)實(shí)生活中具有各種矛盾，正是這些矛盾和問(wèn)題，才是法律存在和發(fā)揮法律作用、規(guī)范社會(huì)、引導(dǎo)全民守法的基礎(chǔ)。運(yùn)用法律把各類(lèi)矛盾和問(wèn)題解決好，才能引導(dǎo)全社會(huì)人民學(xué)法守法，維護(hù)好社會(huì)的和諧穩(wěn)定。當(dāng)前推進(jìn)全民守法，需要進(jìn)一步加強(qiáng)普法，只有讓老百姓知法懂法，進(jìn)而形成全民守法的氛圍，才能更好地推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的建設(shè)。

推進(jìn)全民守法，普及全民守法理念，要政府統(tǒng)籌，帶動(dòng)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、各種基層組織積極開(kāi)展各類(lèi)普法活動(dòng)。市域治理的法治如何普法？筆者認(rèn)為，市域治理的普法工作應(yīng)當(dāng)根據(jù)新時(shí)代的要求轉(zhuǎn)變普法觀(guān)念，具體來(lái)說(shuō)就是把普法工作從過(guò)去的“外在服從”觀(guān)念，轉(zhuǎn)變到新時(shí)代“內(nèi)在認(rèn)同”的觀(guān)念，把法治課程納入到教育的體系中來(lái)，通過(guò)學(xué)校及其老師的教育指導(dǎo)，帶動(dòng)學(xué)生們學(xué)法的積極性，并加強(qiáng)日常實(shí)踐用法活動(dòng)。同時(shí)，各個(gè)機(jī)關(guān)也應(yīng)該要不斷地完善制度，從制度上保障法治的實(shí)施，讓老百姓根據(jù)法律規(guī)范去辦事情，遇到困難時(shí)利用法律武器去維護(hù)權(quán)益，把法治理念滲透到社會(huì)的各個(gè)方面。

（四）法律問(wèn)題科技化

科學(xué)技術(shù)正在全面推進(jìn)著現(xiàn)代社會(huì)各方面的創(chuàng)新與發(fā)展，結(jié)合新時(shí)代我國(guó)的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化發(fā)展的新情況和新的要求，特別是數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化等科學(xué)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，我們要想更加細(xì)致化的開(kāi)展市域社會(huì)治理，那就要以信息化的建設(shè)為抓手。安徽省合肥市包河區(qū)在市域治理和社會(huì)服務(wù)上，特別注重科技化這個(gè)抓手，他們組建和使用的“網(wǎng)格化服務(wù)管理中心”平臺(tái)，大量運(yùn)用了大數(shù)據(jù)和信息網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)管理平臺(tái)目前把包河區(qū)范圍內(nèi)以下管理信息成了網(wǎng)格管理中心的大數(shù)庫(kù)，這個(gè)大數(shù)據(jù)包括：一是4099 條重點(diǎn)人口信息；二是1248公里的實(shí)景影像數(shù)據(jù)；三是5500 多個(gè)地理編碼；四是130 多平方公里范圍內(nèi)城市管理數(shù)據(jù)。除了上述的這些數(shù)據(jù)，這個(gè)管理中心還大量收集房屋及不動(dòng)產(chǎn)、三維和企事業(yè)法人等其他基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)。那么上述這些數(shù)據(jù)的收集為平臺(tái)實(shí)現(xiàn)“大共治”提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和使用的保障與可能，更是為政府的市域治理提供決策上的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)［3］。更為突出的是，科技和大數(shù)據(jù)的運(yùn)用，直接能夠面對(duì)和解決市域治理中的法律問(wèn)題，例如：對(duì)比4099 條重點(diǎn)人口信息就能分析和發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人，便于解決市域內(nèi)治安問(wèn)題；對(duì)1248 公里的實(shí)景影像數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，能夠分析容易引發(fā)交通事故的路段、路口等進(jìn)而為交警部門(mén)提供管理預(yù)案；對(duì)5500 多個(gè)地理編碼能夠使用警察出警或解決法律糾紛時(shí)快速、精準(zhǔn)到達(dá)案發(fā)地點(diǎn)。市域治理中的法律問(wèn)題，除了運(yùn)用法治和法律方法化，通過(guò)科學(xué)技術(shù)的方法能夠讓市域治理中的法律問(wèn)題更加科學(xué)地預(yù)防和解決，進(jìn)而助推市域治理社會(huì)現(xiàn)代化和法治化的進(jìn)程。