杜建偉，秘明杰，徐 娜

（1.江蘇省蘇州市吳江區(qū)人民檢察院，江蘇 蘇州 215200；2.山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590）

伴隨著新時代中國特色社會主義制度的不斷完善和發(fā)展，我國明確提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的奮斗目標(biāo)，不僅提出了一系列國家治理的新理念、新思想、新戰(zhàn)略，而且切實采取了具有鮮明時代特色的積極行動，以有效推進(jìn)國家治理的新作為、新實踐、新成效。在國家治理體系中，具有鮮明中國特色的檢察建議制度發(fā)揮著重要功能，是檢察機關(guān)履行監(jiān)督職能、促進(jìn)能動履職的重要手段，也是檢察機關(guān)憲制定位得到落實的重要方式。［1］在我國，檢察建議制度是確保國家治理過程順利推進(jìn)的重要法治手段，正在日益成為推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)的重要制度形式。在上述時代背景和歷史機遇之下，檢察機關(guān)應(yīng)將自身角色定位在我國國家治理體系之中，逐漸構(gòu)建具有中國特色的檢察建議制度。［2］

回溯我國檢察建議工作的發(fā)展過程，經(jīng)歷了從二十世紀(jì)五十年代參照蘇聯(lián)經(jīng)驗在“一般法律監(jiān)督”中開展建議工作，到七八十年代將其應(yīng)用于社會治安綜合治理、犯罪預(yù)防，再到九十年代《刑事訴訟規(guī)則》用于對犯罪嫌疑人違法所得處理建議的變化過程。從司法實踐到制度規(guī)范，檢察建議經(jīng)歷了漫長的“有名無分”時期。直到2012 年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》頒布實施，檢察建議才有了明確界定，即“為促進(jìn)法律正確實施、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式”。隨著時間的推移，在國家監(jiān)察體制改革和司法體制改革的大背景下，檢察建議首次被寫入2018 年修訂的《檢察院組織法》（以下簡稱“《組織法》”），使之成為與抗訴、糾正意見并行的法律監(jiān)督履職方式。爾后，2019 年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱“《工作規(guī)定》”）的發(fā)布實施，重塑了檢察建議的內(nèi)涵，明確了檢察建議的具體類型，即再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議、其他檢察建議等五種類型，使之逐步走向規(guī)范化和現(xiàn)代化，并根據(jù)檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)條線差異。綜上可知，檢察建議的基本理念和內(nèi)涵正隨著時代發(fā)展而變化，由最初的邊緣化逐漸成為國家治理體系的重要組成部分。［3］

一、國家治理體系下的檢察建議內(nèi)涵解讀

二十一世紀(jì)之初，就有學(xué)者明確指出，如今國家治理的觀念正在隨著時代發(fā)展而轉(zhuǎn)變，即從以往傳統(tǒng)的統(tǒng)治（government）理念轉(zhuǎn)向治理（governance）理念，多種社會治理方式并存，不再單純地依靠政府管理。［4］伴隨近幾年我國司法體制改革的深入推進(jìn)，以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，我國的檢察建議工作從形式到內(nèi)容都發(fā)生了重大變化?；诖?，檢察建議工作的實質(zhì)內(nèi)涵被《工作規(guī)定》以正式條文的形式予以重新界定，依據(jù)該《工作規(guī)定》第二條的表述，檢察建議是指“人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，參與社會治理，維護(hù)司法公正，促進(jìn)依法行政，預(yù)防和減少違法犯罪，保護(hù)國家利益和社會公共利益，維護(hù)個人和組織合法權(quán)益，保障法律統(tǒng)一正確實施的重要方式”。

首先，它揭示出檢察建議是檢察機關(guān)行使法定職權(quán)方式之一，屬于法律監(jiān)督的范疇。隨著我國檢察建議工作的逐步推進(jìn)，檢察建議本身正在發(fā)生著實質(zhì)性改變，即最初的檢察建議并不屬于法律監(jiān)督措施，而是作為一種立足于檢察職能，預(yù)防違法犯罪，參與社會綜合治理的延伸性工作措施。［5］現(xiàn)如今，檢察建議工作開始逐漸從“柔性監(jiān)督”向“剛性監(jiān)督”進(jìn)行轉(zhuǎn)型，朝著剛?cè)嵯酀?jì)的法律監(jiān)督措施方向發(fā)展。①所謂柔性監(jiān)督是指檢察建議對于被建議主體的柔性約束力，當(dāng)被建議主體收到檢察建議后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察建議的要求在一定時限內(nèi)予以回復(fù)并落實整改，否則，檢察機關(guān)只能以向其上級主管機關(guān)反映情況或者提起相關(guān)訴訟等方式，督促被建議單位落實采納檢察建議；所謂剛性監(jiān)督是指檢察建議具有國家公權(quán)力屬性和強制執(zhí)行力，檢察建議是由作為國家機關(guān)的檢察機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定、通過法定程序、借助法定形式向被建議主體制發(fā)的法律文書，是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的表現(xiàn)形式，具備國家公權(quán)力所具有的強制性特征。也有學(xué)者從檢察建議書所載內(nèi)容的角度，以“軟”和“硬”來表述檢察建議的“柔性”和“剛性”：“檢察建議本身包含提出問題和解決問題兩個環(huán)節(jié)，過于強調(diào)提出問題，就會落入檢察建議‘軟’的語境，過于強調(diào)被建議對象按照檢察建議行事，又會落入檢察建議‘硬’的語境?！眳⒁娡趺暨h(yuǎn)：《檢察建議工作面臨的新情況與新思路》，載《人民檢察》2018 年第16 期。之所以說檢察建議具備“剛性監(jiān)督”的特征，是因為檢察機關(guān)對檢察建議的督促落實以及其所擁有的調(diào)查核實權(quán)，使得被建議對象按照檢察建議的內(nèi)容行事，強化了檢察建議的剛性。［6］其次，它涵蓋了當(dāng)前實踐中檢察建議的所有類型，拓寬了監(jiān)督渠道、創(chuàng)新了監(jiān)督方法、提高了監(jiān)督效率，符合當(dāng)下法律所規(guī)定的檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的延伸與補充。最后，它清晰界定了檢察建議的功能和作用，將法律監(jiān)督、參與社會治理和維護(hù)司法公正等多重功能融合為一體，這也正符合國家治理這一系統(tǒng)工程對檢察機關(guān)履行法定職權(quán)所提出的時代要求。

關(guān)于檢察建議性質(zhì)，主要存在“職權(quán)說”“部分職權(quán)說”“非職權(quán)說”三種代表性觀點。其爭議的焦點主要集中在檢察建議是否具有公權(quán)力屬性，是否兼具社會管理和法律監(jiān)督的屬性等。從《組織法》的規(guī)定來看，抗訴、糾正意見和檢察建議共同構(gòu)成了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的行使方式，明確了檢察建議的公權(quán)力屬性。作為檢察系統(tǒng)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式之一，檢察建議不斷參與到國家治理和社會治理之中，是新時代檢察職權(quán)的重大發(fā)展。［7］從《工作規(guī)定》的價值取向來看，其將檢察建議定位于檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)、參與社會治理的載體。這決定了檢察建議具有依附性、延伸性、服務(wù)性等特點［8］：依附性是指檢察建議的定位和性質(zhì)依賴于檢察職權(quán)，以檢察職權(quán)的行使為基礎(chǔ)，是國家公權(quán)力的行使方式之一；延伸性是指檢察建議是檢察職權(quán)的自然延伸，并服務(wù)于檢察職權(quán)，如犯罪預(yù)防、社會治理等；服務(wù)性是指檢察機關(guān)所作出的部分檢察建議并不是僅僅針對具體案件本身，而是對于辦案過程中所發(fā)現(xiàn)的社會治理漏洞，對管理主體提出相應(yīng)的專業(yè)建議，這不僅彰顯了檢察機關(guān)的社會責(zé)任，也是檢察機關(guān)維護(hù)公共利益，服務(wù)社會治理的重要方式。

二、檢察建議工作的職權(quán)功能分析

根據(jù)2018 修訂的《組織法》第十二條規(guī)定②《檢察院組織法》第二十條：人民檢察院行使下列職權(quán)：（一）依照法律規(guī)定對有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)；（二）對刑事案件進(jìn)行審查，批準(zhǔn)或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）對刑事案件進(jìn)行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴；（四）依照法律規(guī)定提起公益訴訟；（五）對訴訟活動實行法律監(jiān)督；（六）對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實行法律監(jiān)督；（七）對監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實行法律監(jiān)督；（八）法律規(guī)定的其他職權(quán)。，檢察職權(quán)分為以下三類：第一類是訴訟職權(quán)，即偵查權(quán)、逮捕權(quán)、公訴權(quán)、公益訴訟權(quán)；第二類是“狹義的法律監(jiān)督職權(quán)”，即訴訟監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)；第三類是法律規(guī)定的其他職權(quán)。檢察建議的依附性決定了其功能的發(fā)揮和作用機制均立足于法定的檢察職權(quán)。

檢察建議五種類型分別對應(yīng)了不同的檢察職權(quán)，主要具有以下功能：一是法律監(jiān)督補充功能，再審檢察建議、糾正違法檢察建議均對應(yīng)《組織法》“狹義法律監(jiān)督職權(quán)”，當(dāng)不宜使用抗訴和糾正意見強制性監(jiān)督手段時，兩者便分別作為抗訴、糾正意見的柔性監(jiān)督手段補充運用，由此形成了刑事、民事、行政訴訟和執(zhí)行監(jiān)督“剛?cè)岵?jì)”的完善的法律監(jiān)督格局。二是督促履職功能，公益訴訟檢察建議對應(yīng)《組織法》列明的行政公益訴訟訴前程序，針對行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟前應(yīng)當(dāng)履行檢察建議程序，后續(xù)的行政公益訴訟請求亦應(yīng)與檢察建議的內(nèi)容相關(guān)，這能夠督促行政機關(guān)積極履行具體的監(jiān)督管理、行政處罰等職責(zé)。三是參與社會治理功能，除了法律監(jiān)督機關(guān)的本質(zhì)，檢察機關(guān)還是參與社會綜合治理和服務(wù)于社會管理的機關(guān)，這一點與其他機關(guān)具有同質(zhì)化。［9］在履職過程中，對于有關(guān)機關(guān)和單位所存在的監(jiān)管漏洞、風(fēng)險預(yù)警和防控不到位以及違法犯罪隱患等普遍性、傾向性問題，以及需要給予相關(guān)人員或組織行政處罰、政務(wù)處分、行業(yè)懲戒等進(jìn)行監(jiān)督時，檢察機關(guān)應(yīng)促進(jìn)相關(guān)單位建章立制、改進(jìn)工作、加強監(jiān)管、完善治理。

在國家治理體系之下，各類檢察建議承擔(dān)著各自本身所具有的法律監(jiān)督和社會治理功能，其實施成效往往是檢察建議功能發(fā)揮效果的一種客觀外在表現(xiàn)。作為一種柔性監(jiān)督方式，檢察建議的“采納率”往往是其建議效力評判的直觀指標(biāo)依據(jù)，然而，以“采納率”為評價標(biāo)準(zhǔn)并不能準(zhǔn)確評估檢察建議的實施效果。［2］98“采納率”只是數(shù)量形式上的落實成效，至于實際效果意義上的檢察建議落實成效，則只有借助專門性的跟蹤回訪、調(diào)查評估等形式，方能進(jìn)行科學(xué)的評估和測算。具體而言，在檢察機關(guān)制發(fā)檢察建議后，為了保障檢察建議的實施效果，最重要的就是對檢察建議的回復(fù)、實施及整改情況進(jìn)行跟蹤。比如，確定專門的跟蹤部門通過詢問、走訪、交流、會商、召開聯(lián)席會議等方式對檢察建議進(jìn)行督促落實。［3］189檢察建議的法治引領(lǐng)作用在于推動法律統(tǒng)一實施，保障實現(xiàn)法律監(jiān)督，維護(hù)社會公共利益或國家利益，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。作為法律監(jiān)督職能表現(xiàn)形式之一的檢察建議，不僅需要明確其強制推行的剛性，而且應(yīng)當(dāng)關(guān)注其得以落實還離不開多方主體綜合推進(jìn)的協(xié)同性。這些主體既包括檢察機關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門，也包括各級人大、政府、社會團(tuán)體，還包括公民、法人以及其他組織等社會主體。

三、檢察建議運行現(xiàn)狀的區(qū)域個案考察與問題分析

以J 省檢察機關(guān)為例，在2022 年第一季度該省各級檢察機關(guān)共制發(fā)檢察建議3833 份，其內(nèi)容涉及“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”的各種案件類型，環(huán)比下降39.3%。同期，檢察機關(guān)收到回復(fù)3854 件（包括上季度發(fā)出檢察建議的回復(fù)），回復(fù)率為100.55%，環(huán)比增長6.3 個百分點；已收到的回復(fù)中，被采納3838 件，采納率為99.58%?？傮w來看，檢察建議的制發(fā)量有所下降，而回復(fù)率和采納率較高。

（一）各類檢察建議制發(fā)不平衡

J 省檢察建議制發(fā)情況總體較好，但是存在檢察建議類型分布及業(yè)務(wù)條線制發(fā)分布不均衡的問題。一是公益訴訟檢察建議與糾正違法檢察建議占比較高。制發(fā)的各類檢察建議中，公益訴訟檢察建議占比45.4%；糾正違法檢察建議占比37.4%；再審檢察建議占比5.7%；社會治理檢察建議占比4.3%；其他檢察建議，占比7.2%。二是社會治理檢察建議占比低。社會治理檢察建議占比僅4.3%，其中12.9% 系落實高檢院檢察建議；制發(fā)對象中39.3% 為行政機關(guān)、36.2% 為企業(yè)、14.1% 為事業(yè)單位；從效果上看，推動形成長效機制、推動出臺規(guī)范性文件的20 份，推動本地、本部門以外的地方、部門完善治理的25 份。三是公益訴訟、民事和刑事檢察業(yè)務(wù)條線制發(fā)多。

從十大業(yè)務(wù)分布看，普通刑事犯罪檢察業(yè)務(wù)制發(fā)占比2.1%；重大刑事犯罪檢察業(yè)務(wù)制發(fā)占比0.5%；職務(wù)犯罪檢察業(yè)務(wù)制發(fā)占比0.3%；經(jīng)濟(jì)犯罪檢察業(yè)務(wù)制發(fā)占比0.7%；刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)制發(fā)占比10.1%；民事檢察業(yè)務(wù)制發(fā)占比27.2%；行政檢察業(yè)務(wù)制發(fā)占比12.4%；公益訴訟檢察業(yè)務(wù)制發(fā)占比44.4%；未成年人檢察業(yè)務(wù)制發(fā)占比2%；控告申訴檢察和其他業(yè)務(wù)制發(fā)占比0.3%。公益訴訟檢察業(yè)務(wù)條線制發(fā)檢察建議的數(shù)量占比最大，占所有類型檢察建議總數(shù)的五成左右，其次為民事檢察業(yè)務(wù)、行政檢察業(yè)務(wù)類型的檢察建議，刑事檢察建議占比較小，其中主要系刑事執(zhí)行業(yè)務(wù)條線制發(fā)的檢察建議。

（二）類案監(jiān)督不足

從J 省一季度的數(shù)據(jù)來看，類案檢察建議的制發(fā)比例較低，其中糾正違法類檢察建議中僅有8.2%系類案監(jiān)督；社會治理檢察建議中有12.9%系落實高檢院的類案檢察建議而制發(fā)，此外多數(shù)檢察建議系針對個案反映的問題制發(fā)，監(jiān)督面較窄、效果不佳。這反映出目前檢察建議工作存在一定的問題，即不善于就一段時期內(nèi)具有普遍性、傾向性的問題進(jìn)行相似性提煉和歸納，對共性問題的發(fā)現(xiàn)挖掘、分析研判以及提出建議時機的能力等有待加強，對社會熱點、民生訴求等問題的關(guān)注和回應(yīng)重視不夠。有時存在不同案件、不同承辦人就同類問題向同一部門制發(fā)的現(xiàn)象，這反映出同一區(qū)域內(nèi)檢察建議缺乏統(tǒng)籌。就檢察建議的制發(fā)層級來看，也反映出類案監(jiān)督的不足，今年一季度省市級檢察機關(guān)針對全域內(nèi)具有普遍共性問題制發(fā)的社會治理類案檢察建議僅有1 份。

（三）調(diào)查核實與審核工作不嚴(yán)謹(jǐn)

在調(diào)查核實程序方面，《工作規(guī)定》第十三條規(guī)定，提出檢察建議應(yīng)當(dāng)對相關(guān)事項進(jìn)行調(diào)查核實，做到事實清楚、準(zhǔn)確。民事、行政、公益訴訟檢察業(yè)務(wù)條線的檢察建議多為案件辦理終結(jié)的載體，實踐中調(diào)查核實工作屬于必經(jīng)過程，無法跳過此程序，直接進(jìn)入檢察建議制發(fā)階段。但其他檢察業(yè)務(wù)條線的檢察建議多為原案附屬效應(yīng)帶來的“衍生品”，業(yè)務(wù)系統(tǒng)中雖然將檢察建議作為單獨案件生成，但實踐中工作內(nèi)容多以制發(fā)文書為主，調(diào)查核實的程序往往流于形式。

在檢察建議制發(fā)的審核方面，一是審核程序流于表面，《工作規(guī)定》明確規(guī)定社會治理檢察建議由研究室對其制發(fā)的必要性、合法性、說理性等“三性”負(fù)有審核義務(wù)，但實踐中仍有超過五成的社會治理檢察建議未經(jīng)過審核流程。部分社會治理檢察建議雖然在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中完成了審核程序，但往往流于形式，未從實質(zhì)上對檢察建議的“三性”進(jìn)行把握判斷，未充分體現(xiàn)程序價值。審核意見的效力和流程未閉環(huán)，容易導(dǎo)致研究室雖然針對“三性”提出了審核意見，但是否被采納完全取決于案件承辦人的自覺，致使檢察建議強制效力的缺乏。

其他類型檢察建議的審核主體和審核標(biāo)準(zhǔn)要求則無明確規(guī)定，這無形中增加了檢察建議的質(zhì)量風(fēng)險。在送達(dá)程序中，2022 年第一季度以來，J 省檢察機關(guān)社會治理檢察建議中的91.4%系書面送達(dá)，8.6%系宣告送達(dá)，公開宣告程序并未被充分應(yīng)用。

（四）落實效果跟蹤評價不足

檢察建議治理效果的發(fā)揮，需要以一定的執(zhí)行力作為保障，但檢察建議具有依附性和非強制性的特點，這使得檢察建議在實際上呈現(xiàn)出“柔性”監(jiān)督的樣態(tài)。就再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟訴前檢察建議而言，檢察機關(guān)制發(fā)檢察建議分別有與之相應(yīng)的抗訴、糾正意見、提起公益訴訟等制度作為依據(jù)，其保障性相對而言較強，可以稱之為有“后手保障”的檢察建議，這三類檢察建議是否被建議單位采納一般都能夠直觀反映出來。但社會治理檢察建議及其他檢察建議由于缺乏“后手保障”，雖說被建議單位一般均能書面回復(fù)采納建議，但其是否實質(zhì)性落實整改以及整改落實效果如何，難以直觀反映，對之缺乏具體量化的評價機制。

四、國家治理體系下檢察建議工作的完善建議

（一）整合監(jiān)督線索，提升類案建議能力

根據(jù)檢察建議的啟動方式不同，檢察機關(guān)的監(jiān)督線索來源于主動發(fā)現(xiàn)、履職中發(fā)現(xiàn)、辦理案件過程中發(fā)現(xiàn)三種渠道，由于監(jiān)督線索分散、統(tǒng)籌不足，導(dǎo)致檢察建議分頭制發(fā)、多頭制發(fā)的問題突出，嚴(yán)重影響檢察機關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)威性和統(tǒng)一性。2018 年10 月以來，最高人民檢察院分別就校園安全管理、法院民事公告送達(dá)不規(guī)范、金融違法犯罪等案件所暴露出的問題，以及窨井蓋安全、虛假訴訟行為監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)空間治理、寄遞安全、生產(chǎn)安全等問題向教育部、最高人民法院、中央財經(jīng)委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、國家郵政局、應(yīng)急管理等部門相繼制發(fā)了八份檢察建議，提出治理良策。綜合來看，上述檢察建議是檢察機關(guān)針對具有領(lǐng)域性、代表性、廣泛性事項分門別類作出的檢察建議。各級各地檢察機關(guān)在“一至八號”檢察建議的指引下，積極主動發(fā)現(xiàn)類案背后的管理漏洞和安全隱患，繼而從源頭治理和系統(tǒng)治理兩個層面取得了較為顯著的治理效果。

在國家治理體系之下，檢察建議具有預(yù)防性的特征，可以將相關(guān)完善建議向前端社會治理環(huán)節(jié)反饋，最終實現(xiàn)社會治理前端和末端的協(xié)同。［1］193因此，檢察建議工作應(yīng)當(dāng)摒棄簡單以制發(fā)數(shù)量評定檢察建議效能的指標(biāo)思想，切實立足檢察機關(guān)既是法律監(jiān)督主體同時又是社會治理主體的雙重角色：聚焦民眾關(guān)切、社會關(guān)注的重點領(lǐng)域，樹立一體化思維和數(shù)字賦能思維，通過人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段在海量個案中發(fā)現(xiàn)類案監(jiān)督線索；針對具體問題精準(zhǔn)施策，通過甄別、分析，發(fā)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)存在的普遍性、傾向性的問題，制發(fā)具有代表性強和分量重的類案檢察建議，實現(xiàn)“制發(fā)一份、治理一片”的效果。這在某種程度上與檢察機關(guān)辦理公益訴訟檢察工作所追求的——“達(dá)到辦理一案、警示一片、教育社會面的效果”——價值目標(biāo)具有異曲同工之妙［10］。

（二）優(yōu)化細(xì)化辦理程序，增強規(guī)范化辦理

樹立檢察建議案件化辦理理念，在《工作規(guī)定》的基礎(chǔ)上明確立案標(biāo)準(zhǔn)，對案件辦理程序進(jìn)行優(yōu)化和細(xì)化，從“柔性”和“剛性”的雙重角度，實現(xiàn)檢察建議制發(fā)的程序化、規(guī)范化、實質(zhì)化。就檢察建議制發(fā)的先后過程而言，應(yīng)當(dāng)在各個階段和環(huán)節(jié)做到相互關(guān)聯(lián)，即堅持事前治理、事中溝通和事后跟蹤的統(tǒng)一。通過檢察建議質(zhì)量和效果的提高，使得檢察建議真正發(fā)揮作用，最終實現(xiàn)“辦理一案、治理一片”，達(dá)到政治效果、法律效果和社會效果的統(tǒng)一。［11］

首先，從制度規(guī)范方面建立健全檢察建議的立案標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)各類檢察建議自身的特點確立相應(yīng)的立案標(biāo)準(zhǔn)，并就其立案主體、立案程序、立案依據(jù)做出明確規(guī)定。從J 省檢察機關(guān)制發(fā)的檢察建議數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，與之前一個季度相比較，雖然檢察建議的制發(fā)數(shù)量總數(shù)有所回落，但總體上而言，仍然呈現(xiàn)出不同類型檢察建議之間制發(fā)不平衡以及制發(fā)數(shù)量總數(shù)大的情況。對此，檢察建議的立案標(biāo)準(zhǔn)非常有必要進(jìn)行明確界定，結(jié)合案件具體情況，通過員額檢察官聯(lián)席討論、專家會議論證等方式，科學(xué)論證檢察建議制發(fā)的合法性和必要性，提高檢察建議工作的啟動門檻，把好檢察建議制發(fā)的“入口關(guān)”。

其次，從事實和法律兩個層面切實推進(jìn)檢察建議調(diào)查核實程序的實質(zhì)化。針對擬作出檢察建議的事項，應(yīng)當(dāng)專門安排責(zé)任檢察官赴現(xiàn)場進(jìn)行走訪調(diào)查核實，以固定案涉事實依據(jù)，確保檢察建議解決具體問題、實際問題、真問題；與之同時，還應(yīng)當(dāng)就制發(fā)檢察建議所依據(jù)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范依據(jù)進(jìn)行檢索梳理，以列明案涉法律依據(jù)，確保檢察建議合法合規(guī)。此外，對于重大、復(fù)雜、疑難、社會影響面廣的案件，還可以創(chuàng)新調(diào)查核實機制，在社會范圍內(nèi)廣泛選取專業(yè)人員、相關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會等多元主體，組建專門性問題咨詢專家團(tuán)。借助聽證會、論證會、研討會等多種方式，聽取多方意見和建議，并在此基礎(chǔ)之上對之進(jìn)行科學(xué)論證，以便使檢察機關(guān)能夠準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)問題，深層次剖析原因，繼而精準(zhǔn)施策制發(fā)具有針對性的、科學(xué)合理的、切實可行的檢察建議。

再次，從檢察機關(guān)辦案程序方面健全完善檢察建議制發(fā)的內(nèi)部審核流程，優(yōu)化提升研究室的工作效能。在這一點上可以參照社會治理檢察建議的制發(fā)審核流程，即對于所要制發(fā)的檢察建議的必要性、合法性、說理性等要素由研究室先行審核，若有必要可賦予其閱卷權(quán)和調(diào)查權(quán)。從而實現(xiàn)審核流程的細(xì)化、健全和完善，增強檢察建議審核的實質(zhì)性效力，確保檢察建議能夠在問題事項認(rèn)定、法律適用依據(jù)方面論證充分，建議書所載對策建議務(wù)實、具體、可操作。對于審核部門所提出的審核意見，檢察業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)就是否采納形成反饋意見，并應(yīng)以書面形式發(fā)送至審核部門；倘若審核部門與制發(fā)部門對于制發(fā)的合法性、必要性存在分歧，還應(yīng)提交檢委會討論或由檢察長做出決定，從而確保審核環(huán)節(jié)實現(xiàn)閉環(huán)管理。為確保檢察建議書制發(fā)前的實質(zhì)審查，以及檢察建議書制發(fā)后的有效監(jiān)督，繼續(xù)推行由制發(fā)主體報其上一級業(yè)務(wù)部門和研究室進(jìn)行雙備案的制度措施，明確規(guī)定檢察建議書的備案起算時間點為“制定后五日內(nèi)”而非“發(fā)出后五日內(nèi)”。

（三）內(nèi)外兼修，提升檢察建議質(zhì)效

在我國現(xiàn)行國家治理體系之下，檢察建議工作的具體推進(jìn)應(yīng)當(dāng)符合新時代國家治理范式所追求的終極目標(biāo)。這也要求檢察建議不能僅僅將文本的接受作為結(jié)束的標(biāo)志，而是要更加注重被建議方與檢察機關(guān)之間的協(xié)作，加強兩者的溝通聯(lián)系，持續(xù)關(guān)注和跟蹤檢察建議被采納后的衍生問題和實施情況。［2］94檢察建議工作應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，設(shè)身處地為被建議單位和被建議事項量身制定合理、專業(yè)、有效的對策建議，在工作過程中逐漸樹立協(xié)作共贏工作理念。

首先，應(yīng)當(dāng)注重檢察建議制發(fā)程序的嚴(yán)謹(jǐn)性和公眾參與性。在調(diào)查核實過程中，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)合理運用專業(yè)咨詢制度、多方聯(lián)席會議制度等公眾參與措施，充分聽取多方意見、整合多方力量，針對性地挖掘發(fā)現(xiàn)被建議事項或者單位所存在的根源性問題，集思廣益商定具備專業(yè)性、具體性、可行性的建議舉措。在送達(dá)過程中，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)注重采用公開宣告的送達(dá)方式①依據(jù)我國《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》要求，宣告送達(dá)需要征得被建議單位同意，“和書面送達(dá)相比，宣告送達(dá)更能展現(xiàn)社會治理類檢察建議的嚴(yán)肅性。宣告送達(dá)的優(yōu)勢在于其公開性，因此在必要時，可以邀請人大代表、政協(xié)委員、特約檢察員、人民監(jiān)督員等第三方參與宣告送達(dá)”。王林，王柏洪：《社會治理類檢察建議的權(quán)力邊界及規(guī)范化》，載《廣西大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021 年第2 期。，公開示證、釋法說理，充分向被建議單位宣講，適時邀請人大代表、人民監(jiān)督員、行業(yè)監(jiān)管部門、新聞媒體等參與其中，通過送達(dá)的公開性和說理性提升檢察建議落實的力度。

其次，應(yīng)當(dāng)強化檢察建議的規(guī)范性、說理性、針對性，以切實提升文書質(zhì)量和落實效果。檢察建議應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格做到內(nèi)容要素完整，形式規(guī)范合規(guī)，內(nèi)容理論充分，證據(jù)依據(jù)確鑿，事實問題客觀，原因分析透徹，所提出的建議舉措具有對應(yīng)性、操作性和指導(dǎo)性，并附具相關(guān)法律法規(guī)條文依據(jù)，以增強對被建議單位的說服力，從而確保檢察建議得到貫徹落實，實現(xiàn)法律監(jiān)督的雙贏、多贏與共贏。另外，檢察建議得以貫徹落實的前提就是要得到被建議對象的認(rèn)同和支持，那么就對檢察建議的質(zhì)量提出了更高的要求，即事實清楚、依據(jù)充分、法律適用正確、對策建議適當(dāng)和程序規(guī)范合法等等。［12］與此同時，可以創(chuàng)新檢察機關(guān)內(nèi)部相關(guān)部門間的協(xié)同合作形式，如研究室可會同案管部門等加強對文書的規(guī)范形式和實質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行審核和監(jiān)管，對檢察建議進(jìn)行定期或不定期的抽查評查，借助優(yōu)秀檢察建議評選、典型案例發(fā)布、學(xué)習(xí)資料發(fā)放等方式，推動檢察建議撰寫規(guī)范性和說理性的提升。

再次，應(yīng)當(dāng)細(xì)化檢察建議被采納落地的實效評級體系，重視持續(xù)跟蹤回訪、優(yōu)化評價指標(biāo)。檢察建議能否落實到位，意味著檢察機關(guān)的監(jiān)督舉措能否從紙面走向現(xiàn)實。這就需要建立常態(tài)化持續(xù)跟蹤回訪機制，在制發(fā)檢察建議后，承辦檢察官應(yīng)當(dāng)與被建議單位持續(xù)溝通，協(xié)助被建議單位制定整改落實計劃進(jìn)度時間表，并根據(jù)時間計劃安排對被建議單位進(jìn)行定期回訪。在秉持雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念下，檢察機關(guān)應(yīng)該通過釋法說理，讓被建議單位最大程度地接受檢察監(jiān)督，貫徹落實檢察建議，從而形成良性的檢察監(jiān)督環(huán)境。［13］具體而言，檢察機關(guān)可以借助現(xiàn)場查驗、調(diào)查走訪等方式，深入了解被建議單位對檢察建議的采納情況及落實整改進(jìn)度，并及時協(xié)助解決其在落實檢察建議過程中所遇到的困難。充分發(fā)揮研究室的工作職能，對檢察建議工作進(jìn)行定期總結(jié)，不斷優(yōu)化檢察建議評價指標(biāo)，將質(zhì)量和效率作為評價檢察建議成效的主要依據(jù)，杜絕簡單以數(shù)量評價質(zhì)量的錯誤導(dǎo)向。以是否推動專項整改、長效機制、出臺規(guī)范性文件等作為檢察建議質(zhì)效評價的重要指標(biāo)，從而有效促進(jìn)檢察建議質(zhì)效轉(zhuǎn)化和社會治理效能提升。