焦明江,李易衡

(1.北京信息科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,北京 100096;2.北京理工大學(xué) 經(jīng)管書(shū)院,北京 100081)

中國(guó)傳統(tǒng)偵查模式演化是逐步推進(jìn)的。1840年,西方列強(qiáng)打開(kāi)中國(guó)大門(mén),資本主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、政治體制、思想文化形成強(qiáng)大的外力沖擊,瓦解了中國(guó)封建社會(huì)舊秩序。辛亥革命后,封建專(zhuān)制失去了對(duì)整個(gè)社會(huì)的控制能力,西方民主立憲思想得以廣泛傳播,建立在君主專(zhuān)制和家族宗法制基礎(chǔ)上、以忠孝為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)封建倫理道德被自由、平等思想觀念所取代。

20世紀(jì)初,清政府學(xué)習(xí)西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn),開(kāi)始變法修律,其中包括改革警察制度,推進(jìn)警政現(xiàn)代化,偵查模式也相應(yīng)取得一定程度的進(jìn)步。人們對(duì)偵查權(quán)、偵查人員和偵查行為逐漸有了較為深入的認(rèn)識(shí),這為中國(guó)傳統(tǒng)偵查模式的進(jìn)步提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

一、近代中國(guó)偵查權(quán)配置格局的形成與演變

(一)檢察官配置制

1906年,清政府頒布《裁定奕勖等核擬中央各衙門(mén)官制諭》,對(duì)司法職權(quán)進(jìn)行了明確配置,大理院、檢察廳局逐步成立,一改中國(guó)行政、司法合一的傳統(tǒng)狀態(tài)。新設(shè)置的各級(jí)檢察廳局獲得了從行政權(quán)中分立而出的偵查權(quán),具備了現(xiàn)代偵查權(quán)雛形。1909年底,清政府《法院編制法》頒布施行,為清末近代偵查權(quán)的構(gòu)建提供了更為細(xì)致的法律規(guī)范。盡管清政府已覆滅,其規(guī)定的各項(xiàng)改革制度未能全面鋪開(kāi),但對(duì)北洋政府和南京國(guó)民政府時(shí)期的偵查權(quán)配置產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。南京國(guó)民政府時(shí)期基本沿用了清政府所確立的制度框架,并經(jīng)歷了兩次沖擊,最終演變成近代檢察官偵查權(quán)配置模式。

北洋政府執(zhí)政初期,雖然規(guī)定對(duì)清末各項(xiàng)法律制度“暫緩施行”,但其出臺(tái)的各項(xiàng)新規(guī)定其實(shí)是沿襲了清末的改革成果,偵查基本承襲了清政府的偵查模式。但隨著政治環(huán)境動(dòng)蕩,反對(duì)派力量不斷壯大,為了鞏固政治統(tǒng)治,北洋政府獨(dú)立偵查權(quán)格局遭到?jīng)_擊。

北洋政府時(shí)期袁世凱改革司法體制,以司法經(jīng)費(fèi)不足、司法人才緊缺等理由裁撤初級(jí)檢察廳(約裁撤了全國(guó)三分之二的地方初級(jí)檢察廳),“凡未設(shè)審檢廳地方之縣知事,準(zhǔn)用本章程關(guān)于檢察官之規(guī)定”[1](P19),縣知事是北洋政府時(shí)期各地方州縣政府行政長(zhǎng)官名銜,通過(guò)縣知事兼理司法,進(jìn)行了縣級(jí)基層偵查權(quán)的重大調(diào)整,破壞了清末以來(lái)逐步確立的審檢分離、偵查權(quán)獨(dú)立的格局[2](P20)。

南京國(guó)民政府執(zhí)政初期,檢察官仍擁有指揮警察、憲兵的權(quán)力。當(dāng)時(shí)曾發(fā)生了一場(chǎng)圍繞是否保留檢察制度與檢察機(jī)關(guān)的大討論。南京國(guó)民政府權(quán)衡利害得失,最終選擇了裁撤檢察機(jī)關(guān)但保留檢察官而將其設(shè)置于法院之內(nèi)的做法[3]。1928年,南京國(guó)民政府出于提高檢察機(jī)關(guān)地位的目的,在中央設(shè)立了最高法院檢察署,設(shè)立負(fù)責(zé)監(jiān)督、分配檢察事務(wù)的檢察長(zhǎng)1人。雖然南京國(guó)民政府裁撤了地方各級(jí)檢察機(jī)構(gòu),但同時(shí)規(guī)定在法院內(nèi)部均配置檢察官員執(zhí)行職務(wù)的專(zhuān)門(mén)場(chǎng)所,各級(jí)檢察官皆在法院內(nèi)擁有獨(dú)立辦公場(chǎng)所,并保留檢察官獨(dú)立行使職權(quán)體制,甚至檢察官行使偵查權(quán)的獨(dú)立性有所加強(qiáng)。但是,偵查權(quán)依舊受到來(lái)自地方行政官員和黨部官員的牽制。

(二)檢警一體化機(jī)制

清政府于1906年頒布具有“檢警一體化”偵查權(quán)配置機(jī)制的《大理院審判編制法》。不僅將偵查權(quán)賦予檢察官、大理院及其直轄各審判廳局,而且還賦予了檢察官偵查指揮權(quán)。檢察官在偵查權(quán)配置中具有主體地位,可以指揮司法警察從事偵查,此舉開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)偵查權(quán)“檢警一體化”體制的先河。1910年,清政府制頒《檢察廳調(diào)度司法警察章程》,對(duì)檢察官指揮司法警察的范圍、職權(quán)、程序以及檢察官對(duì)司法警察的獎(jiǎng)懲權(quán)等做出明文規(guī)定,由此確立了比較成熟的“檢警一體化”偵查權(quán)配置模式,并與當(dāng)時(shí)的刑事訴訟體制相結(jié)合,顯著提高偵查的科學(xué)性和實(shí)用性。

北洋歷屆政府皆因沿襲清末以來(lái)的“檢警一體化”偵查權(quán)配置格局,對(duì)檢察官所擁有的偵查指揮權(quán)做出更進(jìn)一步的細(xì)化。1911年,《增訂檢察廳調(diào)度司法警察章程》(教令第四十四號(hào))的出臺(tái),進(jìn)一步擴(kuò)大了檢察官、司法警察官的偵查權(quán)。1913年,《檢察廳指揮司法警察證暫行細(xì)則》的出臺(tái),又對(duì)檢察官的偵查指揮程序進(jìn)行了具體細(xì)化。1921年出臺(tái)的《刑事訴訟條例施行條例》,在檢察官對(duì)司法警察已有指揮權(quán)基礎(chǔ)上,更進(jìn)一步擴(kuò)大了檢察官對(duì)司法警察的指揮范圍,起到了間接強(qiáng)化“檢警一體化”的作用。

1928年,南京國(guó)民政府頒布了《中華民國(guó)刑事訴訟法》,檢察官在偵查中的主導(dǎo)地位進(jìn)一步鞏固,其偵查權(quán)得到了增強(qiáng)。該法明確“司法警察官”在轄區(qū)內(nèi)均有協(xié)助檢察官進(jìn)行偵查的職責(zé)。而其所定義的“司法警察官”,涵蓋了從市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)到警察廳長(zhǎng)、警務(wù)處長(zhǎng)、公安局長(zhǎng)以及憲兵隊(duì)長(zhǎng)等依法令有司法警察權(quán)力的政、警、軍、憲各方面司法員官[4](P31)?！皺z警一體化”的偵查權(quán)配置并不是行政意義上的從屬關(guān)系,而是具體刑事案件偵查過(guò)程中的一種協(xié)助關(guān)系,警察可以在某些情況下開(kāi)展自行偵查活動(dòng),也具有一定的自主偵查權(quán)。如此,檢察官的偵查指揮權(quán)與警察一定范圍內(nèi)的自主偵查權(quán),就形成了一種權(quán)力制衡。

(三)“司法黨化”對(duì)偵查權(quán)獨(dú)立性的嚴(yán)重影響

清末修律時(shí),規(guī)定法官、檢察官以及司法警察不得加入政黨,從事政治活動(dòng),且具體法律設(shè)置和目標(biāo)依然是服務(wù)獨(dú)裁政權(quán)。北洋政府沿襲清末的司法不黨制度,但出于專(zhuān)制統(tǒng)治需要,在建構(gòu)近代警察制度過(guò)程中,出于有利于集權(quán)和整合政治派系的期冀,在實(shí)踐中大肆推行軍事、特務(wù)式的偵查方法。

自1928年始,南京國(guó)民政府宣布實(shí)行《訓(xùn)政綱領(lǐng)》,開(kāi)始實(shí)行國(guó)民黨一黨專(zhuān)政統(tǒng)治。各級(jí)警察機(jī)關(guān)被定位成“執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)治權(quán)”機(jī)構(gòu),警察職責(zé)是維持秩序和“依法限制私人之自由及強(qiáng)制執(zhí)行”,偵查權(quán)的運(yùn)作也只能存在于國(guó)民黨的政治統(tǒng)治之下[5](P1)。按照以黨建國(guó)、以黨治國(guó)的政治理念,南京國(guó)民政府于司法改革過(guò)程中,將“司法官不黨”視為“虛偽的無(wú)真實(shí)意義的原則”[6](P271),隨即明令廢除清末以來(lái)司法官不黨的禁令。一方面,大量委派具有國(guó)民黨黨員身份的司法官員擔(dān)任各級(jí)檢察官、司法警察官,要求接受“黨義教育”,甚至在檢察官培訓(xùn)期間明令要求加入國(guó)民黨;另一方面,要求在司法審判包括偵查活動(dòng)中注意黨義的運(yùn)用,將國(guó)民黨集團(tuán)的利益置于國(guó)家法律之上,結(jié)合警察組織與憲兵、特務(wù),大興秘密偵查、刑訊拷打之風(fēng),成為維護(hù)一黨獨(dú)裁統(tǒng)治的工具。檢察官所擁有的偵查權(quán)也因此政治化,黨權(quán)可以公然干預(yù)偵查活動(dòng),肆意開(kāi)展偵查活動(dòng),偵查權(quán)獨(dú)立運(yùn)作的格局被破壞。

國(guó)民黨黨部還建立了郵電審查制度,國(guó)民黨中央可以對(duì)各個(gè)重要城市進(jìn)行郵電檢查;各省黨部有權(quán)決定對(duì)所轄市縣的電報(bào)、郵件實(shí)行檢查,并可責(zé)令市縣政府遵照?qǐng)?zhí)行;“共匪”活躍的省區(qū)均設(shè)置有郵電檢查所,收到郵件、電報(bào)后的第一步就是送交郵電檢查所進(jìn)行檢查,凡查出有疑義的郵電則密呈有關(guān)機(jī)關(guān)處理。黨務(wù)機(jī)關(guān)通過(guò)這一制度直接侵入了偵查領(lǐng)域。

二、近代中國(guó)偵查權(quán)的運(yùn)作機(jī)制

在傳統(tǒng)偵查模式中,偵查程序始終沒(méi)有得到重視。從中國(guó)引入西方偵查模式開(kāi)始,才逐步構(gòu)建近代偵查程序。清政府于1907年頒布的《各級(jí)審判廳試辦章程》和1903年頒布《大清刑事訴訟律》中,對(duì)偵查程序文書(shū)、偵查主體、偵查權(quán)限、偵查行為等內(nèi)容進(jìn)行了逐一明確,打破了傳統(tǒng)偵查審判官“糾問(wèn)式”的訴訟結(jié)構(gòu),形成了預(yù)審中控、辯、審三方參與的訴訟結(jié)構(gòu)。

1921年底,北洋政府出臺(tái)《刑事訴訟條例》,并于次年頒布實(shí)施。這部號(hào)稱(chēng)“中國(guó)歷史上第一部由中央政府頒行、具有法典性質(zhì)的刑事訴訟法”[7](P277),在偵查、預(yù)審分立基礎(chǔ)上,更進(jìn)一步地完善了偵查程序設(shè)置。

(一)預(yù)審制度的廢除

清末民初的預(yù)審權(quán)歸屬,曾經(jīng)歷了由審判機(jī)關(guān)管轄到檢察機(jī)關(guān)管轄,然后再歸審判機(jī)關(guān)管轄的多次轉(zhuǎn)換。但總體而言,預(yù)審主要由審判機(jī)關(guān)行使,1928年南京國(guó)民政府頒布《刑事訴訟法》取消了預(yù)審程序。

1928年,南京國(guó)民政府制頒《中華民國(guó)刑事訴訟法》,將偵查與預(yù)審合并,實(shí)際上廢除了預(yù)審程序。對(duì)此,該法起草者解釋稱(chēng):“廢止預(yù)審制度,而于預(yù)審中有利于被告之規(guī)定,明定于偵查程序之中,以利訴訟上之進(jìn)行。我國(guó)從前法制,有以預(yù)審屬諸推事者,亦有以預(yù)審屬諸檢察官者,其預(yù)審程序,均可視為偵查程序之延長(zhǎng)。就法律之規(guī)定而論,凡在預(yù)審中可以實(shí)施之處分,偵查中皆得為之,實(shí)無(wú)需此種復(fù)程序之必要,故此法毅然予以廢止?！盵8](P1014)由此可見(jiàn),當(dāng)時(shí)立法者對(duì)于預(yù)審的性質(zhì)有了不同的理解,認(rèn)為預(yù)審是偵查程序的一部分。該法同時(shí)確定了檢察官在整個(gè)訴前偵查程序中的壟斷地位,并明文規(guī)定不公開(kāi)偵查,重新擴(kuò)大了檢察官偵查權(quán),在偵查過(guò)程中可以自行決定使用各種偵查強(qiáng)制措施。雖然這一做法有利于程序流轉(zhuǎn),提高偵查程序運(yùn)作效率。但是,這種無(wú)需經(jīng)過(guò)司法審查,而由檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)決定的強(qiáng)制性偵查行為,會(huì)出現(xiàn)無(wú)法監(jiān)督和約束的情況。偵查中,由于預(yù)審活動(dòng)都在完全封閉的狀態(tài)進(jìn)行,加之律師制度的不完善,嫌疑人在供述時(shí)很難做到自愿,偵查人員甚至可使用威逼利誘、欺騙折磨等諸多刑訊手段,以獲得涉嫌犯罪者的有罪供詞。可以說(shuō),南京國(guó)民政府意識(shí)到了將偵查、預(yù)審分設(shè)的弊端,但其廢除預(yù)審制度的同時(shí)沒(méi)有配套新的偵查監(jiān)督手段,這在一定程度上造成了偵查權(quán)法外恣意。

(二)檢察官主導(dǎo)偵查活動(dòng)

第一,在偵查的啟動(dòng)方面,《中華民國(guó)刑事訴訟法》規(guī)定:“檢察官因告訴、告發(fā)、自首或其他情事,知有犯罪嫌疑者,應(yīng)即偵查犯人及證據(jù)?！盵9](P32)這其中,告訴、告發(fā)、自首等法律用語(yǔ)含義,與今天大致相似;然而“其他情事”應(yīng)當(dāng)包含哪些情形,法律卻無(wú)明文規(guī)定。時(shí)任南京國(guó)民政府最高法院院長(zhǎng)兼刑庭庭長(zhǎng)的夏勤所著《刑事訴訟法釋疑》對(duì)此進(jìn)行了解釋:“本條中所謂‘其他情事’,例如報(bào)紙上之記載及其他街談巷議均屬之。”[10](P206)這就是說(shuō),不管信息來(lái)源,也不管其真實(shí)性、可靠性,只要涉嫌犯罪,檢察官均可開(kāi)展偵查活動(dòng)。

第二,在偵查活動(dòng)中,檢察官的搜索、檢查權(quán)也有所擴(kuò)張。1928年《中華民國(guó)刑事訴訟法》中規(guī)定,無(wú)論檢察官或者司法警察僅能對(duì)被告或被害人的身體以及與案情有關(guān)的物品進(jìn)行檢查,并未給予偵查機(jī)關(guān)除被告、被害人之外第三人的檢查權(quán)。但南京國(guó)民政府1935年通過(guò)對(duì)該法的修訂,擴(kuò)大了檢察官的搜索、檢查權(quán)力。按此規(guī)定,對(duì)于被告的身體及住宅或其他處所,檢察官或司法警察認(rèn)為有必要時(shí),便可進(jìn)行檢查,同時(shí)應(yīng)特別注意該法條中的“相當(dāng)理由”一詞,即并非檢察官或司法警察的主觀意愿,而是需要具備客觀事實(shí)依據(jù)。但這顯然是對(duì)公民隱私權(quán)和人格權(quán)的侵犯。

(三)行政治罪下的偵查權(quán)獨(dú)立

清末民初所進(jìn)行的偵查程序安排并沒(méi)有成功,雖然它一度構(gòu)建了推事管轄預(yù)審的訴訟程序,但南京國(guó)民政府最終取消了預(yù)審制度,偵查程序轉(zhuǎn)而由檢察官一手壟斷,形成了只有控辯兩方參與的偵查程序。行使偵查權(quán)的檢察和警察都帶有濃郁的政治色彩,法律并未能夠保證它們依法獨(dú)立偵查犯罪,偵查權(quán)的獨(dú)立性無(wú)法獲得保障。

第一,檢察官偵查權(quán)膨脹。南京國(guó)民政府時(shí)期,預(yù)審程序的取消使得檢察官可以壟斷偵查程序。檢察官不但可以進(jìn)行任意偵查行為,還可以進(jìn)行檢證、搜索、訊問(wèn)、扣押等強(qiáng)制行為,審判權(quán)無(wú)法有效制衡偵查權(quán)。南京國(guó)民政府時(shí)期出臺(tái)的新刑事訴訟法合并了預(yù)審和偵查兩階段,法官不再以任何形式參與偵查程序,偵查程序變成了弱勢(shì)犯罪嫌疑人和“檢警一體化”的強(qiáng)大國(guó)家控訴機(jī)關(guān)之間的不均衡對(duì)抗。

第二,犯罪嫌疑人的權(quán)利無(wú)法得到有效保障。一方面,檢察官可直接采取并實(shí)行拘提、逮捕、羈押、搜索、扣押等偵查強(qiáng)制行為,犯罪嫌疑人的程序權(quán)利在偵查中完全處于弱勢(shì),程序權(quán)利無(wú)法得到保障。另一方面,律師沒(méi)有參與偵查程序的權(quán)利,不能名正言順地介入偵查程序,使得犯罪嫌疑人的權(quán)利得不到有效保障。

第三,軍事機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)過(guò)多涉入偵查活動(dòng)。南京國(guó)民政府時(shí)期面臨著軍閥割據(jù)與日寇入侵的局面,地方上軍政合一體制盛行,軍事長(zhǎng)官的個(gè)人意志在實(shí)踐中經(jīng)常凌駕于法律之上,偵查人員中包括了眾多軍事人員,偵查手段也充斥著軍事謀略思想,人權(quán)無(wú)從談起;在廣大基層地區(qū),縣長(zhǎng)依然一身三任,既是行政長(zhǎng)官,又是法院院長(zhǎng),還是首席檢察官。同時(shí),傳統(tǒng)的官本位思想依舊盛行,上級(jí)長(zhǎng)官的意志可以主導(dǎo)整個(gè)偵查乃至審判活動(dòng)。

三、結(jié)語(yǔ)

清末和民國(guó)時(shí)期都在不斷地調(diào)整檢察組織結(jié)構(gòu),并積極推進(jìn)檢警組織建設(shè),在推進(jìn)偵查模式方面也取得了一定的成績(jī)。但是,偵查組織在專(zhuān)門(mén)化發(fā)展方面仍然落后。

一是組織分工不科學(xué)。在歐美各國(guó)的近代偵查部門(mén)內(nèi)部,一般都形成了偵查情報(bào)、偵查技術(shù)、專(zhuān)業(yè)案件偵查三大職能組織。南京國(guó)民政府時(shí)期,初步形成了以首都為中心,以大城市、省會(huì)城市為主干的全國(guó)性警察網(wǎng)絡(luò)。首都南京建立了相對(duì)完善的警察組織,南京設(shè)置首都警察廳,其下轄的司法處是偵查專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)刑事及特種案件的偵訊、傳拘、搜檢、指紋保管鑒定、實(shí)地查勘、拘留所管理等。在首都警察廳下設(shè)偵探警察隊(duì),以隊(duì)部統(tǒng)轄下屬的四個(gè)偵探組;以偵探長(zhǎng)管理整個(gè)偵探隊(duì),以主任管理偵探組,組內(nèi)設(shè)領(lǐng)班偵探、內(nèi)勤偵探、外勤偵探。負(fù)有偵查職能的人員有:探警、試用偵探、偵探、高等偵探,必須逐層晉升。在各級(jí)探警下,往往還有形形色色的眼線(xiàn),協(xié)助偵查犯罪。但是受限于資金、人才和觀念落后,大部分地區(qū)的基層警局僅在組織編制上設(shè)置了偵緝隊(duì)、司法科等,而且只是滿(mǎn)足了偵查人員數(shù)量要求,無(wú)法在人員素質(zhì)及偵查水平上得到提升,甚至在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)仍采取封建時(shí)代的保甲制度作為警察組織,自然毋論開(kāi)展現(xiàn)代式偵查活動(dòng)。另一方面,警察國(guó)民黨化、特務(wù)化的傾向日漸增長(zhǎng),警察偵查活動(dòng)與特務(wù)活動(dòng)不斷糾葛,偵查活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)化也大打折扣。

二是偵查組織無(wú)法實(shí)現(xiàn)普遍設(shè)置。從北洋政府大量撤裁檢察廳,到南京國(guó)民政府撤銷(xiāo)檢察廳單獨(dú)建制,檢察官附設(shè)于各級(jí)法院,加上軍閥地方勢(shì)力的重重阻隔,偵查組織無(wú)法分布到全國(guó)各地,眾多基層地區(qū)延續(xù)了北洋政府時(shí)期的縣知事兼理司法制度。南京國(guó)民政府歷來(lái)有“重警輕檢”的傳統(tǒng),回避檢察官的職能,將警察偵查直接同法院審判相連接,希望對(duì)頻發(fā)的犯罪活動(dòng)和反政府活動(dòng)從速處理。1944年公布的《特種刑事案件訴訟條例》中規(guī)定:“司法警察官署移送該類(lèi)案件于法院時(shí),應(yīng)用移送書(shū),記載必要事項(xiàng),以提起公訴論;法院得徑行審判,于審判期日,檢察官不得出庭?！蓖瑫r(shí),南京國(guó)民政府熱衷于設(shè)立各種名目的特務(wù)組織,最為臭名昭著的莫過(guò)于“中統(tǒng)”和“軍統(tǒng)”兩大特務(wù)組織。此外,國(guó)民黨還將眾多特務(wù)分布于警察組織內(nèi),這些特務(wù)組織占用了大量編制和資金,承擔(dān)所謂的政治犯罪偵查,大肆開(kāi)展秘密偵查,刑訊拷打。