歐陽(yáng)華生 楊超 王玉婷

一、研究背景及現(xiàn)實(shí)意義

審計(jì)監(jiān)督是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，對(duì)政府預(yù)算實(shí)施審計(jì)監(jiān)督是法律規(guī)定的各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)重要職責(zé)，并由合規(guī)性監(jiān)督拓展到績(jī)效監(jiān)督。2021 年10月通過(guò)的新修訂的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》把對(duì)預(yù)算執(zhí)行及其績(jī)效的審計(jì)情況作為各級(jí)政府每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提交的審計(jì)工作報(bào)告的重點(diǎn)內(nèi)容之一；2014 年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》明確各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)講求績(jī)效；《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）提出，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。為解決當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理存在的突出問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出了加快建成“全方位”“全過(guò)程”“全覆蓋”（以下簡(jiǎn)稱“三全”）的預(yù)算績(jī)效管理體系的目標(biāo)任務(wù)（溫來(lái)成和陳青云，2019；肖友華和王磊，2018），并要求審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問(wèn)題線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。與此同時(shí)，2023 年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議明確提出“盯緊看好寶貴的財(cái)政資金，推動(dòng)在有效支持高質(zhì)量發(fā)展中保障財(cái)政可持續(xù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控”，促進(jìn)強(qiáng)化預(yù)算資金“勤儉節(jié)約和提質(zhì)增效”績(jī)效管理（侯凱，2023）。

因此，預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)依法依規(guī)對(duì)本級(jí)政府及部門預(yù)算實(shí)施績(jī)效管理情況進(jìn)行的監(jiān)督行為，是黨和國(guó)家在新時(shí)期對(duì)審計(jì)監(jiān)督提出的新要求。但在實(shí)踐中，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展資金與項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)探索較多，而預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督探索較少，基層（本文指區(qū)、縣、縣級(jí)市一級(jí)，下同）審計(jì)機(jī)關(guān)尤其如此。

近年來(lái)，南京市鼓樓區(qū)審計(jì)局大膽創(chuàng)新，在預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督方面進(jìn)行了積極探索，取得一些成效，為其他基層審計(jì)機(jī)關(guān)提供了實(shí)踐參考。對(duì)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理， 正是其創(chuàng)新預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作機(jī)制的重要舉措。鑒于《意見(jiàn)》中對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理做出的具體要求，江蘇省、南京市和鼓樓區(qū)相繼出臺(tái)了實(shí)施意見(jiàn)、行動(dòng)計(jì)劃和方案，明確了目標(biāo)任務(wù)、內(nèi)容和時(shí)間要求，為鼓樓區(qū)審計(jì)局探索預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)造了條件，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和應(yīng)用價(jià)值。

一是為基層審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，保障本級(jí)政府有效貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》決策部署提供新路徑。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是緩解財(cái)政收支矛盾的重要舉措，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，《意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2019〕18 號(hào)）對(duì)此均提出了具體要求和全面部署，并要求各級(jí)政府貫徹落實(shí)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)審計(jì)要加強(qiáng)監(jiān)督，確保各項(xiàng)政策貫徹落實(shí)（印厚慈和潘冬軍，2019）。鼓樓區(qū)政府在區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)下，按照《意見(jiàn)》和江蘇省、南京市政府出臺(tái)的實(shí)施意見(jiàn)要求，積極推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作。如何發(fā)揮鼓樓區(qū)審計(jì)局的監(jiān)督作用，保障區(qū)政府全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革落地見(jiàn)效，需要研究預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督評(píng)價(jià)體系、工作機(jī)制和相關(guān)制度，本文為此進(jìn)行了路徑探索。

二是為基層審計(jì)機(jī)關(guān)規(guī)范審計(jì)監(jiān)督，以標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)本級(jí)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效提供實(shí)踐指導(dǎo)。如何開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督，是一個(gè)探索性的實(shí)踐問(wèn)題，既要邊實(shí)踐邊探索，還要不斷進(jìn)行總結(jié)，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)?！叭鳖A(yù)算績(jī)效管理體系的建立和完善是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，財(cái)政部門主導(dǎo)的全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革與審計(jì)監(jiān)督相輔相成、互相促進(jìn)。鼓樓區(qū)審計(jì)局以標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督模式，通過(guò)確定審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)、建立健全工作機(jī)制以及設(shè)計(jì)配套制度，指導(dǎo)區(qū)審計(jì)局預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督實(shí)踐工作，確保該項(xiàng)審計(jì)工作規(guī)范有序地開(kāi)展，進(jìn)一步推動(dòng)鼓樓區(qū)預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)化和規(guī)范化。

三是為基層審計(jì)機(jī)關(guān)創(chuàng)新審計(jì)工作機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督能力提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。江蘇省作為東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，政府預(yù)算管理水平一直處于全國(guó)前列，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)查處的合法、合規(guī)性問(wèn)題越來(lái)越少，主要是一些管理不規(guī)范問(wèn)題。如何促進(jìn)預(yù)算管理不斷規(guī)范，需要?jiǎng)?chuàng)新預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作機(jī)制。鼓樓區(qū)基于本區(qū)實(shí)際情況和需求，在區(qū)政府全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)程中，深入推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督，并探索標(biāo)準(zhǔn)化流程，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算審計(jì)監(jiān)督工作機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展，為國(guó)內(nèi)基層審計(jì)機(jī)關(guān)創(chuàng)新審計(jì)工作機(jī)制，更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督功能，助推全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革提供借鑒經(jīng)驗(yàn)。

二、基層政府預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督

（一）國(guó)內(nèi)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督實(shí)踐探索

國(guó)內(nèi)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)實(shí)踐探索始于資金與項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)。目前，審計(jì)監(jiān)督主要以促進(jìn)《意見(jiàn)》落實(shí)為主，且主要集中在市級(jí)及以上審計(jì)機(jī)關(guān)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)尚未涉及預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督相關(guān)內(nèi)容。以江蘇省為例，早期各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)主要圍繞績(jī)效審計(jì)開(kāi)展實(shí)踐探索，預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督尚未開(kāi)展。2008 年，江蘇省審計(jì)廳根據(jù)《審計(jì)署2008 至2012 年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》（審辦發(fā)〔2008〕72 號(hào)），出臺(tái)了《關(guān)于大力推進(jìn)績(jī)效審計(jì)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（蘇審發(fā)〔2008〕81 號(hào)），確定2009 年為“績(jī)效審計(jì)推進(jìn)年”、2010 年為“績(jī)效審計(jì)普及年”、2011 年為“績(jī)效審計(jì)提高年”。隨后，2011 年制定頒布的《江蘇省審計(jì)條例》第四條明確規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)，對(duì)被審計(jì)單位配置、使用、利用財(cái)政資金和公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)”，這是江蘇省首次將“績(jī)效審計(jì)”寫(xiě)入地方性法規(guī)之中，在全國(guó)也處于前列。2020 年新修訂的《江蘇省審計(jì)條例》繼續(xù)保留了績(jī)效審計(jì)的相關(guān)內(nèi)容。2011 年，時(shí)任江蘇省審計(jì)廳廳長(zhǎng)、黨組書(shū)記趙耿毅主編出版《績(jī)效審計(jì)指南》一書(shū)，該書(shū)涵蓋了《江蘇省審計(jì)機(jī)關(guān)績(jī)效審計(jì)通用操作指南》等8 個(gè)績(jī)效審計(jì)操作指南，績(jī)效審計(jì)的思想逐步融入審計(jì)工作之中。在預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督方面，2018 年《意見(jiàn)》發(fā)布實(shí)施后，江蘇省各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)始探索，具體工作逐步展開(kāi)。

（二）南京市鼓樓區(qū)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督實(shí)踐探索

2019 年，區(qū)審計(jì)局開(kāi)始探索在預(yù)算審計(jì)監(jiān)督中融入績(jī)效審計(jì)元素，在配合完成全市高新園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展“一條鞭”審計(jì)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，探索實(shí)施了“鼓樓區(qū)高新園區(qū)創(chuàng)新政策和資金落實(shí)情況”績(jī)效審計(jì)，在對(duì)“高企培育”這一圍繞創(chuàng)新名城建設(shè)制定的政策措施落實(shí)的審計(jì)過(guò)程中，充分調(diào)研政策背景和實(shí)施現(xiàn)狀，并結(jié)合區(qū)域特色設(shè)計(jì)出涵蓋高企認(rèn)定、延續(xù)性維護(hù)、發(fā)展活力度、創(chuàng)新能力等8 個(gè)方面、33 個(gè)指標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)體系；在對(duì)園區(qū)內(nèi)10 家新研機(jī)構(gòu)和28 家科創(chuàng)載體進(jìn)行延伸審計(jì)的過(guò)程中，參考運(yùn)用了行業(yè)內(nèi)設(shè)置的績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)，并據(jù)此發(fā)表審計(jì)建議，為以揭示合規(guī)性問(wèn)題為主的傳統(tǒng)審計(jì)注入了“績(jī)效”的新元素。自此，區(qū)審計(jì)局在專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查、重大政策落實(shí)審計(jì)項(xiàng)目中全部融入“績(jī)效”的理念，不僅關(guān)注預(yù)算資金的直接產(chǎn)出和效果，更關(guān)注政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，旨在優(yōu)化財(cái)政資源配置、推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效。

2021 年，區(qū)審計(jì)局在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目中，首次將“三全”“五有”①即指《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34 號(hào)）提出的“五有”，具體包括“決策有評(píng)估、編制有目標(biāo)、執(zhí)行有監(jiān)控、完成有評(píng)價(jià)、結(jié)果有應(yīng)用”。的預(yù)算績(jī)效管理體系建成情況納入審計(jì)重點(diǎn)。一是立足鼓樓區(qū)“三全”預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐，對(duì)其實(shí)施進(jìn)度與質(zhì)效的整體情況開(kāi)展全面績(jī)效審計(jì)。同時(shí)，以“快檢室運(yùn)營(yíng)”“公租房貨幣化補(bǔ)貼”兩個(gè)項(xiàng)目資金為重點(diǎn)案例，開(kāi)展專項(xiàng)績(jī)效審計(jì)，點(diǎn)面結(jié)合地全面評(píng)估鼓樓區(qū)“三全”預(yù)算績(jī)效管理工作的推進(jìn)狀態(tài)、質(zhì)量成效以及難點(diǎn)堵點(diǎn)；二是對(duì)標(biāo)中央、省、市和鼓樓區(qū)關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理工作的政策要求，從量、質(zhì)兩個(gè)維度，對(duì)鼓樓區(qū)已開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的部門、政策和項(xiàng)目，逐一審計(jì)其在績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用等各個(gè)預(yù)算績(jī)效管理鏈條的實(shí)施情況、質(zhì)量成效以及存在問(wèn)題，旨在通過(guò)審計(jì)監(jiān)督推動(dòng)鼓樓區(qū)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的工作進(jìn)程，全面提升部門和單位預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)效。

（三）南京市鼓樓區(qū)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

1.預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督工作統(tǒng)籌力度尚需加強(qiáng)

《意見(jiàn)》要求審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，至于如何開(kāi)展，由審計(jì)機(jī)關(guān)按《意見(jiàn)》內(nèi)容自行決定。區(qū)審計(jì)局從2021 年開(kāi)始預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督實(shí)踐，從實(shí)際來(lái)看，主要是在同級(jí)審中關(guān)注部門、政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施情況、質(zhì)量及存在的問(wèn)題，以及是否在審計(jì)局內(nèi)部建立推進(jìn)此項(xiàng)工作的組織機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)小組。事實(shí)上，預(yù)算績(jī)效管理涉及面廣、環(huán)節(jié)多，不僅僅在同級(jí)審中需要關(guān)注，其他如政府投資、政府采購(gòu)、政府購(gòu)買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目等同樣需要關(guān)注，需要在區(qū)審計(jì)局內(nèi)部建立推進(jìn)此項(xiàng)工作的組織機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)小組并加以統(tǒng)籌，全面推進(jìn)此項(xiàng)工作。

2.預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督缺乏相應(yīng)的制度與指南

《意見(jiàn)》印發(fā)實(shí)施以來(lái)，各級(jí)財(cái)政部門不斷出臺(tái)和完善預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)制度深入推進(jìn)此項(xiàng)工作。部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)相繼制訂出臺(tái)了實(shí)施意見(jiàn)，如北京市審計(jì)局印發(fā)了《北京市審計(jì)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出預(yù)算和政策及預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督的實(shí)施意見(jiàn)》（京審綜發(fā)〔2019〕179 號(hào)），浙江省審計(jì)廳印發(fā)了《進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出預(yù)算、支出政策和預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督的實(shí)施意見(jiàn)》（浙審財(cái)〔2019〕5 號(hào)），但相關(guān)審計(jì)指南尚未出臺(tái)。從目前情況來(lái)看，江蘇省各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)暫未出臺(tái)相關(guān)制度和指南用于指導(dǎo)和規(guī)范實(shí)際工作，無(wú)錫市審計(jì)局雖然印發(fā)了《關(guān)于在審計(jì)項(xiàng)目中全面推行績(jī)效審計(jì)的實(shí)施辦法（試行）》（錫審發(fā)〔2020〕84 號(hào)），但主要是用于指導(dǎo)和規(guī)范項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)。缺乏相應(yīng)制度和指南，直接影響這項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督工作的順利開(kāi)展及實(shí)際成效。

3.審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理的審計(jì)監(jiān)督能力尚需增強(qiáng)

預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督需要綜合運(yùn)用社會(huì)科學(xué)、政策分析等相關(guān)領(lǐng)域知識(shí)，對(duì)涵蓋經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)效益等方面的績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，深入分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，提出意見(jiàn)建議，涉及面廣且專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)審計(jì)人員的要求更高。因此，對(duì)照上述要求，鼓樓區(qū)審計(jì)局現(xiàn)有審計(jì)人員需要進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)與經(jīng)驗(yàn)積累，創(chuàng)新理念和機(jī)制，增強(qiáng)持續(xù)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督能力，為鼓樓區(qū)高質(zhì)量落實(shí)《意見(jiàn)》要求提供重要保障。

三、南京市鼓樓區(qū)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化體系構(gòu)建

（一）鼓樓區(qū)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化體系構(gòu)建思路

區(qū)審計(jì)局承擔(dān)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督重要職責(zé)，按照《意見(jiàn)》要求及其他相關(guān)規(guī)定，依法對(duì)全區(qū)預(yù)算績(jī)效管理情況開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督。為了更好地開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督，本文從“監(jiān)督重點(diǎn)”“工作機(jī)制”“配套制度”三個(gè)模塊構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化體系，為審計(jì)實(shí)踐提供參考，具體構(gòu)建思路如圖1 所示。

圖1：鼓樓區(qū)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化體系構(gòu)建思路

（二）鼓樓區(qū)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督評(píng)價(jià)重點(diǎn)內(nèi)容確定

當(dāng)前我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作正在深入推進(jìn)，從實(shí)踐來(lái)看，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理面臨許多問(wèn)題和挑戰(zhàn)，鼓樓區(qū)也是如此。為此，當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)，區(qū)審計(jì)局預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，通過(guò)推動(dòng)相關(guān)制度不斷完善，促進(jìn)區(qū)政府貫徹落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理并提升水平。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建需要根據(jù)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象類別和特點(diǎn)加以區(qū)分，本文以政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理為審計(jì)監(jiān)督對(duì)象，圍繞制度安排和機(jī)制保障落實(shí)情況、“五有”總體要求落實(shí)情況、績(jī)效指標(biāo)與目標(biāo)設(shè)定情況、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控情況、績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展情況和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用情況等六個(gè)方面確定了鼓樓區(qū)預(yù)算績(jī)效管理工作整體審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)內(nèi)容（詳見(jiàn)表1），實(shí)現(xiàn)對(duì)鼓樓區(qū)政府實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理情況全面審計(jì)監(jiān)督。與此同時(shí)，為了更好地對(duì)鼓樓區(qū)財(cái)政部門開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作全過(guò)程全環(huán)節(jié)的審計(jì)監(jiān)督，本文還從組織管理、前評(píng)估管理、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用六方面明確了鼓樓區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)內(nèi)容（詳見(jiàn)表2）。

表1 鼓樓區(qū)預(yù)算績(jī)效管理工作整體審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)內(nèi)容

表2 鼓樓區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)內(nèi)容

（三）鼓樓區(qū)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督工作機(jī)制設(shè)計(jì)

1.預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)計(jì)劃與統(tǒng)籌機(jī)制

鑒于預(yù)算績(jī)效審計(jì)監(jiān)督是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，區(qū)審計(jì)局應(yīng)加強(qiáng)此項(xiàng)工作的計(jì)劃性，確定工作組織架構(gòu)，工作初期可以在內(nèi)部組建領(lǐng)導(dǎo)小組，將預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)內(nèi)容納入年度審計(jì)計(jì)劃，以政策與項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)為突破口，重點(diǎn)對(duì)區(qū)委區(qū)政府出臺(tái)的重大政策、重大投資項(xiàng)目、重點(diǎn)民生項(xiàng)目、專項(xiàng)債項(xiàng)目等績(jī)效管理情況實(shí)施監(jiān)督。在確定審計(jì)計(jì)劃和內(nèi)容時(shí)，應(yīng)與財(cái)政部門進(jìn)行深入溝通，充分征求區(qū)人大財(cái)經(jīng)委（常委會(huì)預(yù)算工委）意見(jiàn)，避免不必要的交叉重復(fù)，強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。在具體組織方式上，區(qū)審計(jì)局應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)與其他審計(jì)項(xiàng)目的統(tǒng)籌，將其融入財(cái)政審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、政策跟蹤審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目工作中統(tǒng)籌開(kāi)展，還可以與項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)統(tǒng)籌開(kāi)展，除非必要，一般不單獨(dú)立項(xiàng)實(shí)施；同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)與區(qū)人大財(cái)經(jīng)委（常委會(huì)預(yù)算工委）以及上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)信息共享和工作聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督一體化。

2.預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)分析與評(píng)價(jià)機(jī)制

預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督目的是促進(jìn)鼓樓區(qū)政府落實(shí)《意見(jiàn)》要求，構(gòu)建“三全”預(yù)算績(jī)效管理體系。為此，區(qū)審計(jì)局應(yīng)重點(diǎn)對(duì)鼓樓區(qū)政府部門和單位落實(shí)中央、省、市預(yù)算績(jī)效管理制度和要求進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，在實(shí)際工作中，應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，以整改為抓手，圍繞制度安排和機(jī)制保障落實(shí)情況、“五有”總體要求落實(shí)情況、績(jī)效指標(biāo)與目標(biāo)設(shè)定情況、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控情況、績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展情況和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用情況六個(gè)方面對(duì)區(qū)預(yù)算績(jī)效管理工作開(kāi)展情況進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的監(jiān)督，尤其是對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告等的質(zhì)量審查，通過(guò)監(jiān)督助力鼓樓區(qū)政府建立健全制度和提升預(yù)算績(jī)效管理水平。

此外，區(qū)審計(jì)局應(yīng)強(qiáng)化與區(qū)財(cái)政局、區(qū)人大財(cái)經(jīng)委（常委會(huì)預(yù)算工委）的聯(lián)動(dòng)，充分利用預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)和人大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，以信息技術(shù)為依托，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)數(shù)字化，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)分析與評(píng)價(jià)能力。

3.預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)報(bào)告與整改機(jī)制

預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)通常與其他審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌開(kāi)展，因此，一般不單獨(dú)出具審計(jì)報(bào)告，而是根據(jù)實(shí)際情況，在報(bào)告中充分反映審計(jì)結(jié)果，并通過(guò)政府網(wǎng)站、報(bào)刊等途徑，及時(shí)向社會(huì)公布。如在同級(jí)審報(bào)告中，應(yīng)在“總體評(píng)價(jià)”“審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”“審計(jì)建議”中分別單獨(dú)反映，在向區(qū)委審計(jì)委員會(huì)提交審議的年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況審計(jì)報(bào)告，以及受區(qū)政府委托，向區(qū)人大常委會(huì)所作的上年預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況審計(jì)工作報(bào)告中，都應(yīng)充分反映預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)結(jié)果。區(qū)審計(jì)局應(yīng)及時(shí)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督結(jié)果的利用情況進(jìn)行跟蹤督查，重點(diǎn)關(guān)注績(jī)效意見(jiàn)和建議是否被積極采納落實(shí)，是否取得增收節(jié)支、挽回?fù)p失、建章立制等效果。

同時(shí)，須要建立健全審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改機(jī)制，明確整改責(zé)任主體和責(zé)任范圍，區(qū)審計(jì)局應(yīng)建立健全問(wèn)題整改跟蹤機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)區(qū)財(cái)政、其他政府部門和單位在預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改的監(jiān)督力度，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理中出現(xiàn)的重大問(wèn)題應(yīng)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，必要時(shí)區(qū)人大常委會(huì)可以采用聽(tīng)取專門匯報(bào)、專題詢問(wèn)或滿意度票評(píng)等方式促進(jìn)整改。此外，財(cái)審聯(lián)動(dòng)也是共同督促責(zé)任單位抓好整改落實(shí)、提升整改效果的重要方式。

（四）鼓樓區(qū)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督配套制度建設(shè)

目前，審計(jì)署和江蘇省沒(méi)有相關(guān)法規(guī)制度對(duì)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容、方法和程序進(jìn)行明確規(guī)定。為促進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，鼓樓區(qū)可根據(jù)本區(qū)工作需要制訂相關(guān)制度，以制度促建設(shè)，適時(shí)制訂出臺(tái)《鼓樓區(qū)審計(jì)局關(guān)于在審計(jì)項(xiàng)目中全面推行績(jī)效審計(jì)的實(shí)施辦法（試行）》，用于指導(dǎo)和規(guī)范鼓樓區(qū)預(yù)算績(jī)效審計(jì)工作，推動(dòng)鼓樓區(qū)審計(jì)局貫徹落實(shí)中央、省、市全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理文件精神；適時(shí)制訂出臺(tái)《鼓樓區(qū)審計(jì)局績(jī)效審計(jì)操作指南》用于指導(dǎo)審計(jì)實(shí)踐，對(duì)審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告等內(nèi)容進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化管理，強(qiáng)化審計(jì)能力。

四、政策建議

上述立足南京市鼓樓區(qū)政府審計(jì)實(shí)踐，從監(jiān)督重點(diǎn)、工作機(jī)制與配套制度三個(gè)方面構(gòu)建的預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化體系，為基層審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效審計(jì)監(jiān)督提供了重要參考，為提高實(shí)際工作成效，本文提出如下建議：

1.建立健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化基層政府預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督力度。要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在預(yù)算績(jī)效管理中的作用，必須建立健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。一是要堅(jiān)持黨對(duì)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮縣（區(qū)）委審計(jì)委員會(huì)作用。一方面有利于拓寬審計(jì)監(jiān)督的廣度，可以對(duì)本級(jí)政府重大政策措施執(zhí)行過(guò)程中績(jī)效管理情況實(shí)施跟蹤審計(jì)，對(duì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行反饋（厲國(guó)威和葛鵬輝，2020），促進(jìn)問(wèn)題整改和強(qiáng)化問(wèn)責(zé)；另一方面，有利于拓展審計(jì)監(jiān)督的深度，深入挖掘預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，提出有效且具體的建議，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理水平提升。二是成立縣（區(qū)）委領(lǐng)導(dǎo)下的基層政府預(yù)算績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)審計(jì)監(jiān)督組。由基層審計(jì)機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，分管副局長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，各科室主要負(fù)責(zé)人為預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督組成員，全面規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督工作。建立健全上述領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，可以強(qiáng)化基層績(jī)效審計(jì)理念的樹(shù)立，將績(jī)效審計(jì)理念融入基層審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展的所有審計(jì)項(xiàng)目中，為基層政府預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效提供審計(jì)保障。

2.突出審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)，促進(jìn)政策與項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理落地見(jiàn)效。《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕5 號(hào)）提出要圍繞預(yù)算績(jī)效管理重點(diǎn)，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)在今后預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)工作中也要適應(yīng)這一要求，突出審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)。從實(shí)際情況看，以政策與項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理為審計(jì)重點(diǎn)，工作容易開(kāi)展且針對(duì)性強(qiáng)、見(jiàn)效快，將有利于更大限度發(fā)揮審計(jì)作用，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注重大政策和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理情況及實(shí)施效果，并將涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金的政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府采購(gòu)、政府購(gòu)買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目績(jī)效管理情況納入預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督范圍（溫來(lái)成和陳青云，2019）。同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)政府重大投資項(xiàng)目績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督力度，我國(guó)《政府投資條例》（國(guó)令第712 號(hào)）規(guī)定，政府投資應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績(jī)效、公開(kāi)透明的原則，并實(shí)行績(jī)效管理（鄭雅方，2020）。政府重大投資項(xiàng)目資金規(guī)模大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、社會(huì)關(guān)注度高，不容出現(xiàn)任何差錯(cuò)。投資項(xiàng)目從投資決策開(kāi)始，到項(xiàng)目實(shí)施，再到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，需要進(jìn)行全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，進(jìn)行全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容既包括合規(guī)性也包括績(jī)效，從而確保政府投資項(xiàng)目效益提高，投資風(fēng)險(xiǎn)降低。

3.加強(qiáng)與基層財(cái)政、人大財(cái)經(jīng)委聯(lián)動(dòng)，聚力共促預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效。要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理中的作用，需要得到基層黨委政府對(duì)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督工作的重視和支持，強(qiáng)化基層審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政、人大財(cái)經(jīng)委（常委會(huì)預(yù)算工委）的聯(lián)動(dòng)，形成監(jiān)督合力，聚力共促基層政府全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效。一是建立健全財(cái)政審計(jì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督專業(yè)性強(qiáng)的特征，加強(qiáng)與基層財(cái)政局的溝通，逐步建立績(jī)效指標(biāo)共商機(jī)制，針對(duì)專項(xiàng)資金和部門整體支出績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督指標(biāo)互相征求對(duì)方意見(jiàn)；建立信息共享機(jī)制，合理確定年度重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目和重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目，互為補(bǔ)充、避免重復(fù)；實(shí)現(xiàn)成果共用機(jī)制，將績(jī)效結(jié)果及審計(jì)成果運(yùn)用到財(cái)政管理工作績(jī)效考核與激勵(lì)中；落實(shí)整改共抓機(jī)制，聯(lián)合督促問(wèn)題整改，確保財(cái)政資金安全高效。二是建立健全基層審計(jì)與人大財(cái)經(jīng)委（常委會(huì)預(yù)算工委）的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制和信息共享機(jī)制，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督覆蓋面廣、力度大的優(yōu)勢(shì)，與本級(jí)人大財(cái)經(jīng)委（常委會(huì)預(yù)算工委）重點(diǎn)監(jiān)督相互配合。強(qiáng)化本級(jí)人大對(duì)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改的監(jiān)督，每年選擇部門整改不力、屢審屢犯等突出問(wèn)題作為重要督辦選題，必要時(shí)開(kāi)展專題詢問(wèn)和滿意度票評(píng)，形成監(jiān)督合力，共同促進(jìn)基層政府預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效。

4.引入智庫(kù)和內(nèi)部培養(yǎng)相結(jié)合，全面提升預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)能力。預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。基層審計(jì)機(jī)關(guān)可以采取引入第三方機(jī)構(gòu)或?qū)＜遗c審計(jì)局內(nèi)部培養(yǎng)相結(jié)合方式，以應(yīng)對(duì)和解決預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督工作中不斷出現(xiàn)的各種難題。必要時(shí)可以建立一個(gè)由研究機(jī)構(gòu)、高校及經(jīng)濟(jì)主管部門專家學(xué)者構(gòu)成的專家?guī)?，提供專業(yè)技術(shù)支持、專家指導(dǎo)和論證、專業(yè)咨詢和專業(yè)鑒定，或從社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和其他專業(yè)機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)具有專業(yè)特長(zhǎng)和技能的人員或在某個(gè)領(lǐng)域具有一定權(quán)威的外部專家參與預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督工作。通過(guò)與外部專家的協(xié)作，不斷提升審計(jì)人員的能力。同時(shí)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)還可以向社會(huì)購(gòu)買審計(jì)服務(wù)，自行建立或利用基層財(cái)政局建立的第三方機(jī)構(gòu)庫(kù)，委托其開(kāi)展相關(guān)評(píng)價(jià)工作。此外，基層審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)在線學(xué)習(xí)、專題培訓(xùn)、工作交流等方式，強(qiáng)化對(duì)審計(jì)干部的培養(yǎng)，促進(jìn)全員牢固樹(shù)立績(jī)效審計(jì)理念，優(yōu)化審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)，為審計(jì)機(jī)關(guān)全過(guò)程全方位開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)工作提供專業(yè)理念和知識(shí)保障。