陳念平，龐明禮

(1.中共江西省委黨校 公共管理學(xué)教研部,江西 南昌330108;2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院,湖北 武漢430200)

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

形式理性是科層制的本質(zhì)特征，也是辨識科層制的一個(gè)關(guān)鍵判準(zhǔn)［1］。在韋伯看來，理想類型的理性科層制具有專業(yè)化、等級化、標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化、薪資與地位的可預(yù)期性及相應(yīng)的自律精神等六大特征，它幾乎是一種無可替代的高效組織形式，具有明顯的技術(shù)優(yōu)越性。正如韋伯所言：“經(jīng)驗(yàn)表明，從純粹技術(shù)觀點(diǎn)來看，純粹科層制的行政組織類型——獨(dú)斷式科層制，能達(dá)到最高效率，在形式上也是對人類行使權(quán)威的已知最理性的手段。它的精確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律嚴(yán)厲程度以及可靠性，無不優(yōu)越于其他任何形式。組織成員的行動后果具有相當(dāng)高的可計(jì)算性。它可以高效率、大范圍地運(yùn)作，形式上能適用于任何一種行政任務(wù)?！保?］330但是，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，科層制卻經(jīng)常遭遇重重矛盾與困境，飽受學(xué)界與實(shí)務(wù)界詬病。經(jīng)驗(yàn)研究認(rèn)為，科層制具有壟斷信息、抗拒變遷、行為專斷等特點(diǎn)，缺乏適應(yīng)性、靈活性，導(dǎo)致機(jī)械僵化、結(jié)構(gòu)臃腫、繁文縟節(jié)等負(fù)功能。

而中國的黨政科層制具有獨(dú)特的價(jià)值理性特征。中國的國家建設(shè)充分彰顯了使命型政黨的政治擔(dān)當(dāng)與政治智慧［3］。行政官員是具有明確價(jià)值取向的（黨員）干部而非冰冷的、價(jià)值中立的技術(shù)官僚，擔(dān)當(dāng)精神是中國共產(chǎn)黨超凡魅力權(quán)威的一種外顯，傳遞著價(jià)值理性的力量［4］。中國共產(chǎn)黨具有對偉大使命的明確認(rèn)知與自覺擔(dān)當(dāng)，對人民群眾的價(jià)值承諾與倫理關(guān)切，對黨性修養(yǎng)的高度強(qiáng)調(diào)與典型示范等特點(diǎn)［5］；能夠通過長遠(yuǎn)的規(guī)劃、向老百姓許諾，再檢驗(yàn)自己是否完成了使命，而獲取合法性［6］?；谔赜械闹卫韨鹘y(tǒng)和政治體制，中國的政府組織并不是韋伯筆下以法理為基礎(chǔ)的西方現(xiàn)代官僚制，而是融價(jià)值理性和工具理性為一體的復(fù)合官僚制［7］；兼具治理“彈性”和功能機(jī)制的復(fù)合性，其治權(quán)構(gòu)成呈現(xiàn)為執(zhí)政黨深刻塑造并融入政府體系而形成的集中統(tǒng)一的黨政結(jié)構(gòu)；其功能實(shí)現(xiàn)機(jī)制貫徹行動性治理與科層治理、“行動主義”與“制度主義”、實(shí)質(zhì)正義與程序正義辯證統(tǒng)一的運(yùn)行原則［8］。中國黨政科層制采取了一些獨(dú)特的方案，以應(yīng)對“工具理性下政策制定烏托邦式的形式合理性與技術(shù)官僚消極服從式的政策執(zhí)行導(dǎo)致政策失靈”［9］的矛盾。如，以“塊”的行政發(fā)包制和“條”的“項(xiàng)目制”來簡化任務(wù)分解；在“?！迸c“變”兩種行為邏輯中來回切換［10］。根據(jù)央地關(guān)系的集權(quán)或放權(quán)、官民關(guān)系的緊密或松散，中國歷史上出現(xiàn)過組織化動員、官僚制運(yùn)作、非組織化動員、基層自治等四種國家治理的理想類型［11］，政策執(zhí)行過程中的任務(wù)難度、驗(yàn)收難度與任務(wù)風(fēng)險(xiǎn)三類任務(wù)屬性及對應(yīng)的權(quán)衡機(jī)制決定了不同治理模式下的組織成本，并影響著治理模式的選擇［12］。

這些研究雖然從宏觀視角與結(jié)構(gòu)功能層面解釋了中國黨政科層制的價(jià)值嵌入特征，但仍缺少對基層科層組織價(jià)值嵌入現(xiàn)象與運(yùn)行機(jī)制的關(guān)注，缺少運(yùn)行過程微觀視角的研究與解釋。當(dāng)宏大的中國黨政科層制結(jié)構(gòu)映射到具體的基層科層組織時(shí)，作為嵌套在這個(gè)超大規(guī)模組織中的末端單位，基層科層組織以怎樣的運(yùn)行過程和機(jī)制來對接上級層層下達(dá)的科層任務(wù)？這個(gè)運(yùn)行過程具有哪些獨(dú)特性？蘊(yùn)含著怎樣的行為邏輯？本文以對江西省A市、湖北省武漢市B區(qū)兩地城管執(zhí)法部門的田野調(diào)查為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，對城管執(zhí)法科層運(yùn)作過程中的各種矛盾現(xiàn)象進(jìn)行分析，歸納其理論范疇并探索擴(kuò)展，解釋“價(jià)值嵌入科層治理”的過程與邏輯。

本文借鑒經(jīng)濟(jì)機(jī)制設(shè)計(jì)的理論框架，將既定目標(biāo)下的信息有效性和激勵兼容性兩個(gè)機(jī)制運(yùn)行的基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，作為理解城管執(zhí)法科層運(yùn)作過程的兩個(gè)核心維度。機(jī)制設(shè)計(jì)理論認(rèn)為，機(jī)制設(shè)計(jì)就是機(jī)制設(shè)計(jì)者根據(jù)委托人（政府或個(gè)人）的既定目標(biāo)，設(shè)計(jì)制定可以實(shí)現(xiàn)委托人目標(biāo)的信息有效和分散決策的機(jī)制。在機(jī)制各個(gè)維度的屬性中，信息和激勵這兩個(gè)屬性最為根本，對于資源配置效率也最具決定性意義，且信息和激勵是彼此相關(guān)、不可分割的。要達(dá)到社會選擇目標(biāo)，激勵機(jī)制的設(shè)計(jì)必須要以制度環(huán)境為前提，充分考慮現(xiàn)實(shí)的約束條件，再根據(jù)個(gè)體的激勵反應(yīng)及其所顯示的信息來制定規(guī)則，并執(zhí)行規(guī)則來實(shí)現(xiàn)法治［13］。因而，本文按照“目標(biāo)—任務(wù)—信息與激勵—行為”的分析框架，通過描述、解釋城管執(zhí)法的科層運(yùn)作過程，從目標(biāo)設(shè)置、科層任務(wù)分解傳遞、信息溝通與激勵約束、基層策略行為選擇等方面，來解釋基層科層治理過程中人的主體性價(jià)值是如何嵌入科層治理之中的。

二、城管執(zhí)法科層運(yùn)作的過程

本文用田野調(diào)查法收集了相關(guān)資料，具體方法包括參與式觀察、訪談等。一是參與式觀察。2014—2018年，筆者在江西省宜春市A市城管局任職，參與了A市城管綜合執(zhí)法體制改革全過程，深入觀察了城管執(zhí)法大隊(duì)與多個(gè)城管執(zhí)法中隊(duì)的運(yùn)作過程。2019年6月17日—8月10日，筆者在湖北省武漢市B區(qū)城管執(zhí)法大隊(duì)掛職學(xué)習(xí)，旁聽了20多次大隊(duì)會議，觀察了多個(gè)基層中隊(duì)的日常管理。二是訪談。掛職期間，筆者對B區(qū)城管局及城管大隊(duì)的班子成員與中層干部、街辦的分管領(lǐng)導(dǎo)、城管執(zhí)法中隊(duì)負(fù)責(zé)人、協(xié)管片長、協(xié)管員以及外包公司負(fù)責(zé)人進(jìn)行了訪談。2020—2021年，筆者又回到江西省A市城管執(zhí)法大隊(duì)對相關(guān)人員進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)式訪談。三是文字材料分析。筆者收集了A市與B區(qū)城管執(zhí)法部門大量的文字材料，包括正式文件、會議材料（含領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言）、匯報(bào)材料、表格、花名冊及計(jì)劃總結(jié)材料等。在對田野調(diào)查獲得的大量資料進(jìn)行初步整理歸納后，按照“目標(biāo)設(shè)置—任務(wù)分解—信息傳遞—激勵約束—策略行為—績效結(jié)果”的過程分析框架，將城管執(zhí)法的科層運(yùn)作過程以深描的方式呈現(xiàn)。

（一）城管執(zhí)法的復(fù)雜情境與多目標(biāo)設(shè)置

在快速城鎮(zhèn)化背景下，人口的大量涌入與空間的快速擴(kuò)張產(chǎn)生了許多城市空間矛盾，需要以秩序規(guī)則來保障城市化的高效穩(wěn)定推進(jìn)以及公共空間的有序有效使用。城市公共空間既需要規(guī)則的穩(wěn)定性以實(shí)現(xiàn)流變環(huán)境下的秩序，提高空間效率；也需要有充分的彈性以適應(yīng)不斷變化的環(huán)境與目標(biāo)要求，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決新矛盾新問題，調(diào)整過時(shí)僵化的規(guī)則，提高空間的包容性。規(guī)則的目的是建立穩(wěn)定的行為模式，實(shí)現(xiàn)可預(yù)期的目標(biāo)，但穩(wěn)定的規(guī)則何以適應(yīng)流變空間環(huán)境下的多元目標(biāo)要求，這是城管執(zhí)法科層運(yùn)作過程的一個(gè)基本時(shí)空背景。

城管執(zhí)法的目標(biāo)在相互沖突的經(jīng)濟(jì)、政治、社會等邏輯之間搖擺以尋求平衡。城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)邏輯追求空間價(jià)值最大化以及空間擴(kuò)張效率，要求城市公共空間整潔有序，按效率原則分配公共空間的使用權(quán)；政治邏輯要求保障不同群體的公共空間權(quán)利，保護(hù)底層人群的就業(yè)與生存權(quán)，對少數(shù)民族群體予以政策傾斜等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會公平與和諧穩(wěn)定目標(biāo)；社會邏輯遵循互惠、特殊關(guān)照等人情原則與傳統(tǒng)習(xí)慣風(fēng)俗，在開放的街頭空間，對于攤販占道等輕微失范行為，城管若執(zhí)法過嚴(yán)則容易遭到圍觀市民的譴責(zé)，但執(zhí)法不嚴(yán)又會加劇占道行為，空間失序又會使市民產(chǎn)生不滿。

經(jīng)濟(jì)效率與社會公平、和諧穩(wěn)定，傳統(tǒng)習(xí)慣與現(xiàn)代秩序，整體利益與個(gè)體利益，長期目標(biāo)與短期績效，通常都在快速城鎮(zhèn)化背景下的街頭空間存在張力。在這個(gè)矛盾空間中，城管執(zhí)法的具體目標(biāo)必須隨情境而變。通常情況下，城市政府追求空間效率，要求城管執(zhí)法部門保障城市公共空間的整潔有序；而在就業(yè)形勢嚴(yán)峻時(shí)，城市政府出于經(jīng)濟(jì)、社會等方面的壓力或本地維穩(wěn)壓力，會或明或暗地放松對馬路市場的管制，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)，這時(shí)，占道經(jīng)營就成為吸納剩余勞動力、維護(hù)社會穩(wěn)定的緩沖地帶，如上世紀(jì)末“下崗潮”及新冠肺炎疫情期間重新火起來的“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”；一旦壓力得到緩解，城市政府又會調(diào)整目標(biāo)排序，提出各種“凈街”計(jì)劃；如果城市空間整治引發(fā)集體抗?fàn)幮袆咏o城市政府造成了一定的維穩(wěn)壓力時(shí)，城管執(zhí)法的目標(biāo)排序又從整潔有序轉(zhuǎn)向了和諧穩(wěn)定。更為復(fù)雜的是，城市政府要求全面清理并不等于沒有例外，允許擺攤并不等于完全放開，同一時(shí)間對不同路段還存在差序秩序要求。因而，街頭空間整治總是處于治亂循環(huán)的時(shí)間差異與寬嚴(yán)不一的空間差異之中。

（二）科層任務(wù)的指標(biāo)化分解

作為一種數(shù)量化的任務(wù)分解工具，“下指標(biāo)”在城管執(zhí)法的科層運(yùn)作實(shí)踐中極為普遍。為了提高管理效率，城管執(zhí)法在按任務(wù)性質(zhì)分配工作的同時(shí)，經(jīng)常使用指標(biāo)任務(wù)分解工具，以績效結(jié)果為導(dǎo)向。

在田野調(diào)查過程中，本研究重點(diǎn)考察了到傳統(tǒng)評分指標(biāo)、傳統(tǒng)計(jì)數(shù)指標(biāo)、數(shù)字技術(shù)評分指標(biāo)、數(shù)字技術(shù)計(jì)數(shù)指標(biāo)四類案例，包括江西省A市城管執(zhí)法部門的城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理評分指標(biāo)、清理載客電動三輪車計(jì)數(shù)指標(biāo)，武漢市B區(qū)的第三方評估督導(dǎo)通用評分指標(biāo)、智能辦案系統(tǒng)的綜合數(shù)值指標(biāo)，等等。評分指標(biāo)的管理效率不及計(jì)數(shù)指標(biāo)，但數(shù)字技術(shù)提高了評分指標(biāo)的可測性，使原本難以定量評估的環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量、執(zhí)法辦案情況甚至考勤、著裝規(guī)范等也被納入到指標(biāo)管理之中。

這些指標(biāo)分解的案例具有反科層制的特點(diǎn)，突破了專業(yè)分工，將常規(guī)事務(wù)以外的其他工作任務(wù)按節(jié)點(diǎn)或人數(shù)簡化分解，使自上而下的任務(wù)指令在傳達(dá)的起點(diǎn)與落實(shí)的終點(diǎn)這一過程中能夠“被看見”。它以結(jié)果導(dǎo)向應(yīng)對科層制程序主義的目標(biāo)置換弊病，以強(qiáng)激勵的目標(biāo)管理機(jī)制應(yīng)對科層制層級強(qiáng)控制下的組織僵化弊病，并在科層制專業(yè)分工基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將日常工作量化為可精確測量和比較的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)字，在“計(jì)時(shí)制”科層管理原則的基礎(chǔ)上疊加了“計(jì)件制”的量化考核。

（三）科層信息的會議式溝通

在對A市與B區(qū)城管執(zhí)法部門的駐地觀察中，筆者發(fā)現(xiàn)，城管執(zhí)法的日常工作主要通過會議來安排，工作信息也主要通過會議或其他非正式的面對面溝通等形式來傳遞與獲取。

A市城管執(zhí)法大隊(duì)的日常工作會議主要有三類：一是每日晨會，A市城管執(zhí)法大隊(duì)以工作日晨會的方式安排每日工作，每個(gè)工作日早上8：30召集所有非街面輪值的干部職工面對面點(diǎn)到，并用半個(gè)小時(shí)到1個(gè)小時(shí)時(shí)間布置當(dāng)日的工作任務(wù)；二是每周例會，以每周五下午班子擴(kuò)大會的方式召集中隊(duì)長、科室主任溝通并調(diào)度一周的工作；三是大隊(duì)班子會，需要決策裁定的重要議題，隨時(shí)可能召集大隊(duì)班子成員開會討論決策。遇到創(chuàng)建文明城市、創(chuàng)建衛(wèi)生城市、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治、清理歷史違建、機(jī)構(gòu)改革等重要工作，則通過一系列會議來完成任務(wù)；在思想動員會、工作布置會、協(xié)商協(xié)調(diào)會、群眾工作會、督查反饋會等會議過程中，完成宣傳發(fā)動、政策分解、資源調(diào)配、具體實(shí)施、調(diào)整反饋等政策執(zhí)行過程［14］。B區(qū)城管執(zhí)法大隊(duì)的工作也呈現(xiàn)出相似的特點(diǎn)。B區(qū)城管執(zhí)法大隊(duì)的日常工作會議，在大隊(duì)層面以每周二上午的中層以上干部會議形式召開（因周一上午大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子要參加局例會）；在中隊(duì)層面也是以每日晨會方式召開，直屬中隊(duì)多在會議室布置工作，而屬地中隊(duì)多以現(xiàn)場列隊(duì)的開會方式布置一天的執(zhí)勤工作或進(jìn)行紀(jì)律訓(xùn)誡。

在城管執(zhí)法的科層運(yùn)作過程中，開會承載著“思想工作”、人際信息、協(xié)商協(xié)調(diào)等功能，通過大量會議以及其他非正式溝通方式，進(jìn)行更具情境性、更具體、更豐富的信息溝通與協(xié)商，形成群體內(nèi)部的一些共識性知識、意見甚至處理事務(wù)的指導(dǎo)原則，也協(xié)調(diào)政策執(zhí)行過程中的矛盾、摩擦與沖突。開會是日常溝通中頻繁使用的一種信息工具。在密集的會議中，同一個(gè)城管執(zhí)法中隊(duì)或城管執(zhí)法大隊(duì)的群體經(jīng)常開展面對面的交流，從而形成了一種群體凝聚感，培養(yǎng)出一種集體氛圍。盡管公文是科層制組織上下級溝通的正式信息工具，但在城管執(zhí)法的科層運(yùn)作過程中，一些重要的正式信息，即便是通過公文來印發(fā)傳達(dá)，也經(jīng)常要再以開會的方式來宣布與解釋，有時(shí)公文甚至被作為會議溝通的一種合法性依據(jù)而被策略性地使用。

（四）末端代理人的激勵約束

街頭城管執(zhí)法事務(wù)具有開放性、即時(shí)性、變動性等特征，在日常執(zhí)法過程中，需要一線執(zhí)法人員主動發(fā)現(xiàn)問題、勸導(dǎo)教育以及糾章執(zhí)法。為了解決執(zhí)法人員偷懶問題，在具體實(shí)踐中基層城管執(zhí)法部門因地制宜地創(chuàng)設(shè)或運(yùn)用了多種末端激勵與約束機(jī)制。

1.因地制宜創(chuàng)設(shè)激勵機(jī)制

城管執(zhí)法部門往往根據(jù)目標(biāo)的重要性與挑戰(zhàn)性，在自身所擁有的經(jīng)濟(jì)、制度與人力資源等約束下，選擇合宜、可行的激勵方式。作為縣級城市的A市與作為中心城市的武漢市B區(qū)城管執(zhí)法部門，在激勵機(jī)制上存在明顯差異。A市J街道與武漢市B區(qū)L街道、X街道、B街道分別采用了精神激勵、“威脅”激勵、獎酬激勵、市場激勵四種激勵工具。處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的江西省A市，基層城管執(zhí)法分局在自上而下的績效壓力增加但信息不對稱、同級競爭壓力較小的情境下，并沒有突破街面管理的績效測量難題，仍然延續(xù)了傳統(tǒng)科層制的層級控制模式。而武漢市城管委通過“大城管”考核以及第三方評估等工具部分突破了街頭績效信息顯示的難題，并通過一系列量化指標(biāo)設(shè)置和測量工具，在15個(gè)城區(qū)（開發(fā)區(qū)）、177個(gè)街道之間實(shí)現(xiàn)了街頭管理績效的月、季、年綜合排名。排隊(duì)競爭使屬地街辦壓力倍增，街辦根據(jù)各自的資源約束與條件，使出渾身解數(shù)，創(chuàng)設(shè)末端激勵機(jī)制。L街道城管執(zhí)法中隊(duì)加大了向下施壓的力度，將責(zé)任包干到每個(gè)執(zhí)法隊(duì)員；X街道加大了績效獎懲力度，將街頭事務(wù)發(fā)包給能力強(qiáng)的協(xié)管片長整體負(fù)責(zé)；B街道將街頭管理直接外包給了勞務(wù)公司，采取按結(jié)果付費(fèi)的強(qiáng)激勵機(jī)制［15］。

受財(cái)力、情境與測量技術(shù)的制約，A市城管執(zhí)法部門以傳統(tǒng)的科層管理機(jī)制，通過模糊的信息、層級節(jié)制的弱激勵方式，管理模糊的責(zé)任主體。武漢市則通過“大城管”考核排名與各種電子監(jiān)督、第三方檢查工具，解決了績效信息顯示的難題。但采用不同激勵方案的L街道與X街道、B街道顯然取得了差異化的績效結(jié)果。L街道把責(zé)任壓實(shí)到隊(duì)員，采用了更保守的問責(zé)“威脅”激勵和“壓力型”體制的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了績效排名與成本壓力平衡的求穩(wěn)目標(biāo)，維持了在大城管考核中的排名位次。而X街道、B街道則通過事務(wù)分離策略進(jìn)一步將績效信息清晰化到責(zé)任人，末端管理分別采用獎酬激勵和市場激勵工具，以及相應(yīng)的準(zhǔn)行政發(fā)包和市場外包管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了排位躍升與快速求變的目標(biāo)［15］。

2.把督查改造為常規(guī)科層機(jī)制

在我國黨政科層制中，督查機(jī)制具有連接科層治理與運(yùn)動化治理并協(xié)調(diào)二者之間張力的功能，是實(shí)現(xiàn)科層組織運(yùn)動化治理的基礎(chǔ)［16］。明顯不同于程序化的科層治理方式，受成本約束，督查僅在特定環(huán)境、制度、場域中選擇性地使用，通過查核具體問題、在短期內(nèi)提升問責(zé)強(qiáng)度以控制下級組織行為［17］。但在城管執(zhí)法的科層運(yùn)作過程中，督查機(jī)制被逐漸改造成一種常規(guī)化的科層治理工具，用于約束街頭官僚的日常執(zhí)法行為。通過督查機(jī)構(gòu)建制化、督查程序流程化、督查反饋文書化、督查結(jié)果（獎懲）規(guī)則化等，超常規(guī)的督查機(jī)制在城管執(zhí)法實(shí)踐中顯然已被科層制化了。首先，城管執(zhí)法部門在不同層級設(shè)置不同形式的專職督查機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了督查的專業(yè)化分工。如，武漢市在城管委一級設(shè)有城管執(zhí)法督查總隊(duì)，區(qū)城管執(zhí)法大隊(duì)一級設(shè)有督查科，街道一級的有些還設(shè)有專門的督查隊(duì)等；A市城管局則于2017年機(jī)構(gòu)改革后增設(shè)了政工科，主要負(fù)責(zé)黨務(wù)工作及日常督查工作。其次，督查的頻次與流程理性化。在武漢市B區(qū)城管執(zhí)法部門，城管執(zhí)法的日常督查分三個(gè)層次。第一層是武漢市城管委組織的日常督查，包括電子督查、第三方督查、內(nèi)部督查三種形式，即市城管110指揮中心的每日視頻監(jiān)控督查、第三方公司每月5次的全面督查（覆蓋每條街路）、市城管委督查總隊(duì)每月至少一次的現(xiàn)場督查；第二層是區(qū)城管執(zhí)法大隊(duì)的日常督查，包括區(qū)城管110指揮中心的每日視頻督查、區(qū)城管每日15小時(shí)輪班街面巡查和督查室專項(xiàng)督查；第三層是街道辦的日常督查，主要以街道辦領(lǐng)導(dǎo)與城管科組織的路面巡查為主［18］。最后，督查結(jié)果留痕存檔并納入績效考核。如，武漢市各城管執(zhí)法大隊(duì)都建立了完善的督查辦法，制定了詳細(xì)的督查規(guī)則、考核標(biāo)準(zhǔn)以及結(jié)果運(yùn)用方式。依情節(jié)輕重分級對督查結(jié)果進(jìn)行反饋。即時(shí)反饋，包括采用現(xiàn)場提醒、微信群與電臺通知等方式要求一線即時(shí)整改。正式反饋存檔留痕，包括政務(wù)平臺渠道與傳統(tǒng)文書渠道。第三方督查的結(jié)果，全部現(xiàn)場輸入督導(dǎo)通執(zhí)法監(jiān)督平臺，要求執(zhí)法人員按設(shè)定的程序限時(shí)整改并上傳整改圖片。內(nèi)部督查中，情節(jié)嚴(yán)重的、具有共性的或引起領(lǐng)導(dǎo)高度重視的問題，則以督查通報(bào)這一正式文書形式下發(fā)。以督導(dǎo)通平臺和督查通報(bào)的文書化、程序化的正式形式下達(dá)的督查反饋意見，將連同整改進(jìn)度與結(jié)果全部納入績效考核系統(tǒng)［17］。

（五）基層的注意力分配與尺度拿捏策略

面對層層下達(dá)的各類任務(wù)指標(biāo)、拼湊混合的激勵措施以及常態(tài)化的督查考核壓力，城管執(zhí)法中隊(duì)采取了一種“引線穿針”的注意力分配策略，而街頭執(zhí)法人員則采取了“尺度拿捏”的平衡策略，以一種權(quán)宜的策略主義路徑來緩解多重目標(biāo)、多項(xiàng)任務(wù)、多種邏輯之間的矛盾。

基層城管執(zhí)法部門普遍面臨“上面千條線，下面一根針”的困境。面對多層級、多部門分配的多種類、多屬性工作任務(wù)，他們通過專業(yè)分工、程序化及技術(shù)引入等“引線”工具使剩余事務(wù)條理化，實(shí)現(xiàn)注意力擴(kuò)容；通過注意力的框定機(jī)制、糾偏機(jī)制、激勵機(jī)制、動員機(jī)制等“穿針”工具使管理過程理性化，實(shí)現(xiàn)注意力聚焦，策略性地緩解了科層運(yùn)作結(jié)構(gòu)中的基層注意力分配壓力［17］。

在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的轉(zhuǎn)型社會空間里，執(zhí)法人員需要巧妙地拿捏政策執(zhí)行的尺度，以便讓相互沖突的政策目標(biāo)在街頭實(shí)現(xiàn)兼容，在差異化政策對象之間實(shí)現(xiàn)總體平衡。“尺度拿捏”的核心是人的主體性，即基于現(xiàn)實(shí)社會復(fù)雜性、差異性、矛盾性的認(rèn)識基礎(chǔ)，賦予一線執(zhí)法人員以靈活性空間，使之能夠根據(jù)不同情境、不同對象相機(jī)相時(shí)、因地制宜地落實(shí)政策。面對不一致的目標(biāo)偏好驅(qū)動，在行政理性、經(jīng)濟(jì)理性與社會偏好等綜合因素作用下，城管與攤販之間或基于個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)共享街道公共空間的溢價(jià)而形成“合謀”，或基于社會效益最大化目標(biāo)相互支持、配合而形成合作，因此，城管執(zhí)法人員在“合謀”與合作式互惠之間拿捏尺度以實(shí)現(xiàn)動態(tài)均衡［19］。

（六）績效輸出：“差不多”式動態(tài)平衡

在城管執(zhí)法科層運(yùn)作過程中，基層行動者積極的策略性執(zhí)行使得流變的時(shí)空環(huán)境及其相悖的政策目標(biāo)所帶來的各種矛盾沖突得以緩和。盡管備受詬病、矛盾叢生，在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，這些權(quán)宜性的模糊策略卻相對平滑、機(jī)巧地完成了城管執(zhí)法在快速變化環(huán)境下多元目標(biāo)之間的排序轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)了在中心工作與日常工作、情理與法律、程序?qū)蚺c結(jié)果導(dǎo)向、沖突與互惠、注意力的常規(guī)分配與特殊分配之間的模糊平衡和切換，以一種非制度化的方式緩和了街頭空間的公平與效率、秩序與活力、規(guī)則的適應(yīng)性與穩(wěn)定性之間的矛盾。盡管沒有達(dá)到單項(xiàng)任務(wù)的高績效要求，卻也緩解了多目標(biāo)、多任務(wù)間的沖突，在總體上實(shí)現(xiàn)了模糊的和諧共存，達(dá)成了一種具有中國文化特色的局部平衡。

三、城管執(zhí)法科層運(yùn)作的特征

通過對城管執(zhí)法的科層運(yùn)作過程進(jìn)行初步分析可以發(fā)現(xiàn)，它遠(yuǎn)非韋伯理性科層制理想中的條理清晰、分工明確、照章辦事，而是各種邏輯悖論交叉運(yùn)行，各種工具與策略拼湊混合于其中。從結(jié)構(gòu)功能視角來看，它確實(shí)奉行層級節(jié)制、專業(yè)分工、金字塔結(jié)構(gòu)、文書化等科層制原則，具有一定的理性主義精神，但在具體運(yùn)作過程中，什么管用就用什么，各種機(jī)制混雜運(yùn)行且相互矛盾。城管執(zhí)法部門有明確的目標(biāo)設(shè)置，但需兼顧整潔有序、公平正義與和諧穩(wěn)定等多元目標(biāo)，以復(fù)合的總體性目標(biāo)呈現(xiàn)?？茖尤蝿?wù)或按數(shù)分解或按類分解，按數(shù)下指標(biāo)與專業(yè)分工并存，但日常工作越來越多地以按數(shù)下指標(biāo)的方式布置任務(wù)，責(zé)任到人是任務(wù)分解所遵循的主要原則。信息溝通不只是文書化，還有大量面對面的情境化溝通，各類工作在一系列結(jié)構(gòu)化的會議中展開，注重人際情感與集體氛圍?；鶎咏M織根據(jù)目標(biāo)與情境條件、信息能力，差異化地創(chuàng)設(shè)出精神激勵、“威脅”激勵、獎酬激勵、市場激勵等多種激勵方式，在科層制內(nèi)引入市場機(jī)制。而面對“一針穿千線”的現(xiàn)實(shí)困境，基層城管執(zhí)法部門策略性地實(shí)現(xiàn)注意力的聚焦與擴(kuò)容，以緩解科層結(jié)構(gòu)中的基層注意力分配壓力；面對街頭多目標(biāo)與多種行為邏輯之間的沖突，一線執(zhí)法人員在具體執(zhí)行過程中巧妙拿捏執(zhí)法尺度，在不同利益群體與個(gè)體之間、組織的不同層級與街頭社會之間實(shí)現(xiàn)動態(tài)平衡，體現(xiàn)了一種“差不多”式的整體性智慧。

那么，城管執(zhí)法科層運(yùn)作的矛盾背后有沒有某種一貫的邏輯呢？通過對城管執(zhí)法的科層運(yùn)作過程進(jìn)行進(jìn)一步分析，可以從中抽取出四個(gè)理論要素，即價(jià)值理性、社會理性、工具理性和實(shí)用主義。

（一）突出人的價(jià)值理性，強(qiáng)調(diào)個(gè)體的擔(dān)當(dāng)精神

指標(biāo)分解的核心邏輯，在于將任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化為數(shù)值指標(biāo)，再將任務(wù)數(shù)值指標(biāo)捆綁至具體的責(zé)任人，實(shí)現(xiàn)抽象數(shù)值的“事”與具體的“人”的對接。程序上，科層任務(wù)的分解傳遞以指標(biāo)為線索，按事本主義原則自上而下運(yùn)行；但實(shí)質(zhì)上，完成任務(wù)的關(guān)鍵還在于傳遞鏈條上各個(gè)節(jié)點(diǎn)的責(zé)任人。指標(biāo)分解的關(guān)鍵在于抓住節(jié)點(diǎn)中的責(zé)任人，既把任務(wù)指標(biāo)數(shù)分解到人，責(zé)任壓力傳導(dǎo)到人，也把相應(yīng)的相機(jī)處置權(quán)授予了節(jié)點(diǎn)中的責(zé)任人，如果出了問題也容易問責(zé)到具體的人。責(zé)任人則負(fù)責(zé)將上級下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榉媳炯墝?shí)際的行動，協(xié)調(diào)運(yùn)行中的摩擦。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上的責(zé)任人，并不只是承擔(dān)科層制專業(yè)分工的崗位職責(zé)，而是在某種意義上要擔(dān)負(fù)該節(jié)點(diǎn)的全面責(zé)任，包括完成指標(biāo)任務(wù)的結(jié)果責(zé)任、節(jié)點(diǎn)內(nèi)職工行為的教化責(zé)任、執(zhí)行過程“不出事”的責(zé)任等。這促使責(zé)任人既要遵守理性科層制的程序規(guī)則，又不必按職責(zé)分工照章辦事來預(yù)設(shè)安全界限，而是要在“不可退出的契約”中想方設(shè)法地平衡過程與結(jié)果、程序與績效、本職工作與其他事務(wù)，努力在有限的資源和規(guī)則約束下完成各類指標(biāo)任務(wù)。

這種任務(wù)分解方式，以人的主體性價(jià)值為預(yù)設(shè)，即責(zé)任人是有擔(dān)當(dāng)精神的干部。它把“事”與“人”相對接，把被動分派的任務(wù)與主動承擔(dān)的責(zé)任相對接，強(qiáng)化人的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)，通過各節(jié)點(diǎn)中“人”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)推動“事”的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。整個(gè)任務(wù)運(yùn)行過程，從人的責(zé)任壓實(shí)、思想攪動到動力激發(fā)、行為約束，環(huán)環(huán)著眼于人，可見，運(yùn)行的關(guān)鍵點(diǎn)在于層層落實(shí)到人。

（二）重視人的社會理性，強(qiáng)調(diào)集體的合作精神

信息溝通的情境化與情感化體現(xiàn)出人的社會理性。任何組織的溝通都離不開會議，但在城管執(zhí)法的科層運(yùn)作過程中，面對面的會議以及其他非正式溝通方式更加密集、更加重要?！爸灰枷氩换?，辦法總比困難多”是其中的運(yùn)行邏輯。開會既是傳達(dá)科層指令、溝通組織信息的載體；也是做通思想工作，凝聚共識，形成共同的語言、文化，建構(gòu)身份認(rèn)同的工作方法；還是協(xié)調(diào)內(nèi)外矛盾、減少部門摩擦、達(dá)成行動共識以提高組織績效的組織工具［14］。

相較于理性科層制，城管執(zhí)法科層運(yùn)作的信息溝通更偏重于人的社會屬性，具有濃厚的集體主義色彩，重視集體情感、集體價(jià)值、集體共識的形成，是更具同質(zhì)性的集體文化生活和更密集的集體互動溝通。面對面的互動溝通，把部分個(gè)體局部信息轉(zhuǎn)換為集體共有信息；在溝通中達(dá)成更多的集體價(jià)值，形成更穩(wěn)定的互動場域；在溝通中了解彼此訴求，形成更穩(wěn)定的長期策略均衡；達(dá)成一種集體主義文化的勢能場，形成社會壓力，約束個(gè)體在集體社會的壓力中遵照集體價(jià)值行動，踐行集體目標(biāo)；長期的頻繁互動，使個(gè)體融入集體社會，把集體認(rèn)同的價(jià)值內(nèi)化為個(gè)體認(rèn)同的價(jià)值，把集體追求的目標(biāo)內(nèi)化為個(gè)體追求的目標(biāo)，把集體規(guī)則內(nèi)化為自覺的行為約束，把關(guān)注個(gè)體的理性人形塑為重視集體的社會人。

（三）承認(rèn)人的工具理性，強(qiáng)調(diào)基層的能動性與差異性

承認(rèn)人的工具理性而不只是預(yù)設(shè)一種具有職業(yè)精神的專業(yè)人，承認(rèn)人具有自然的趨利避害傾向。相較于理性科層制，面對差異流變的空間環(huán)境，城管執(zhí)法的科層運(yùn)作過程更強(qiáng)調(diào)在具體的政策執(zhí)行過程中，通過調(diào)動人的主觀能動性來因地制宜、因時(shí)制宜地解決具體的矛盾問題，因而應(yīng)更加重視政策執(zhí)行環(huán)節(jié)中對執(zhí)行者的監(jiān)督與激勵，盡可能地調(diào)動一線人員的行動積極性。盡管目前并沒有找到普遍有效且兼容的激勵方案，但基層相互競爭，在科層制規(guī)則的模糊邊界上創(chuàng)設(shè)激勵機(jī)制，提升局部績效，也在某種程度上促進(jìn)了整體績效的提升。

（四）奉行結(jié)果至上的實(shí)用主義，注重整體動態(tài)平衡

城管執(zhí)法的科層運(yùn)作過程，普遍奉行一種“不管白貓黑貓，抓住老鼠就是好貓”的實(shí)用主義精神，更偏重于結(jié)果而非程序，對執(zhí)行過程中的失誤相對包容，而對結(jié)果偏差則更加苛責(zé)；更偏重于解決具體的問題，而不是對普遍原則的追問；相對于科層制頂層設(shè)計(jì)的靜態(tài)結(jié)構(gòu)路徑，其更依賴于運(yùn)用政策執(zhí)行末端尺度拿捏的策略主義來實(shí)現(xiàn)整體的動態(tài)平衡。與可預(yù)測的精確績效相比，“不出事”“差不多”“過得去”等是這種運(yùn)行模式下的模糊追求。這種從末端執(zhí)行者出發(fā)的模糊局部均衡，更能實(shí)現(xiàn)差異化、多元化的目標(biāo)，更能適應(yīng)快速流變的政策環(huán)境，并通過模糊的動態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)從不同空間的局部均衡到多元價(jià)值的整體平衡。

四、價(jià)值嵌入科層治理及其運(yùn)作邏輯

從以上分析中可以發(fā)現(xiàn)，我國的城管執(zhí)法的科層運(yùn)作盡管在結(jié)構(gòu)上基本堅(jiān)持了科層制的“事本主義”原則，但在運(yùn)行過程中卻嵌入了使命型政黨的擔(dān)當(dāng)價(jià)值與中國傳統(tǒng)的責(zé)任行政文化。因而，本文試圖從價(jià)值理性、社會理性、工具理性、實(shí)用主義這四個(gè)特征和理論要素中，再提煉出“價(jià)值理性駕馭形式理性”這一內(nèi)在特征，從而進(jìn)一步擴(kuò)展“價(jià)值嵌入科層治理”這一理論范疇。

（一）理論范疇的解釋與擴(kuò)展

價(jià)值嵌入科層治理，與理性科層制的形式理性相比，更偏重于以人的復(fù)合理性為預(yù)設(shè)，追求兼容多維度目標(biāo)的復(fù)合價(jià)值，其內(nèi)在特征表現(xiàn)為擔(dān)當(dāng)精神的價(jià)值理性駕馭科層制的形式理性。它是在一套充滿著制度張力與邏輯悖論的變易性運(yùn)行機(jī)制下的一種動態(tài)平衡。矛盾是元動力，變易是基本面相，人的主體性是機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的核心，實(shí)用主義是其行動邏輯，“差不多”式的動態(tài)平衡是其現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。

這種科層運(yùn)作模式與理性科層制的專業(yè)分工相比，更強(qiáng)調(diào)人的主體性價(jià)值和責(zé)任人的擔(dān)當(dāng)精神；與理性科層制文書檔案的抽象化溝通相比，其更傾向于具體的情境化表達(dá)以及集體認(rèn)同的建構(gòu)，更多的是面對面的會議互動甚至非正式的人際溝通；與理性科層制的層級控制弱激勵相比，其承認(rèn)個(gè)體仍具有工具理性，應(yīng)更靈活地兼用差異化的、多元化的激勵與約束工具，以實(shí)現(xiàn)末端激勵與約束；與科層制非人格化的規(guī)則制度相比，其更尊崇實(shí)用主義精神，關(guān)注解決具體問題的具體策略，而非抽象的制度與績效結(jié)果，追求動態(tài)模糊的整體平衡。

價(jià)值嵌入科層治理，體現(xiàn)了一種以復(fù)雜人為預(yù)設(shè)的責(zé)任代理關(guān)系，它將具有擔(dān)當(dāng)精神的責(zé)任人作為中心節(jié)點(diǎn)傳遞科層任務(wù)，通過建構(gòu)集體價(jià)值認(rèn)同緩解委托人與代理人的利益沖突，通過混合的信息與激勵機(jī)制來破解信息不對稱問題；面對復(fù)合價(jià)值的沖突，它以“差不多”式的整體性實(shí)踐智慧，實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)之間的動態(tài)平衡。

1.以復(fù)雜人為預(yù)設(shè)的責(zé)任代理關(guān)系

韋伯理想中的理性科層制按分科設(shè)層、層級節(jié)制、照章辦事的理性化設(shè)計(jì)來運(yùn)轉(zhuǎn)，并沒有考慮實(shí)際運(yùn)行中代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。在我國超大科層體系中，從金字塔頂端到底層，需要經(jīng)歷漫長的“委托—代理”鏈條。受多元目標(biāo)、復(fù)雜環(huán)境等因素影響，委托人難以科學(xué)測評、量化考核代理人的實(shí)際工作績效，政策的貫徹執(zhí)行面臨著巨大的監(jiān)督激勵和信息成本負(fù)擔(dān)。如何激勵每一層級代理人降低管理成本、提高管理效率，是委托人所面臨的一大現(xiàn)實(shí)難題。城管執(zhí)法部門以責(zé)任人為節(jié)點(diǎn)的任務(wù)運(yùn)行方式，實(shí)質(zhì)上就是委托代理關(guān)系在科層制組織中的一種變形使用。它以責(zé)任人為中心節(jié)點(diǎn)，串聯(lián)起整個(gè)科層鏈條，目標(biāo)任務(wù)連同相關(guān)信息與壓力通過節(jié)點(diǎn)責(zé)任人的連接與推動，在科層機(jī)器中運(yùn)轉(zhuǎn)開來。但與委托代理理論中單維度的理性人預(yù)設(shè)存在本質(zhì)上的不同，它是以價(jià)值理性、社會理性與工具理性的多維度復(fù)雜人為預(yù)設(shè)的復(fù)合責(zé)任人。它與利益至上的理性人委托代理關(guān)系不同，是一種以責(zé)任人為中心的責(zé)任代理關(guān)系。在這種委托代理關(guān)系中，代理人所接受的并非是基于商業(yè)利益的個(gè)人契約，而是一種不可退出的倫理責(zé)任契約。

2.建構(gòu)集體價(jià)值認(rèn)同，緩解委托人與代理人的利益沖突

價(jià)值嵌入科層治理，是建立在責(zé)任人具有擔(dān)當(dāng)精神的價(jià)值預(yù)設(shè)以及集體價(jià)值認(rèn)同的社會基礎(chǔ)之上。在集體認(rèn)同的價(jià)值整合、集體情感的社會整合、集體共識達(dá)成的利益整合過程中，代理人和委托人一體化了，成為集體共在。當(dāng)代理人將組織目標(biāo)內(nèi)化時(shí)，委托人與代理人的關(guān)系實(shí)現(xiàn)了一致化，代理問題得到緩解。個(gè)體與集體相融，組織中的每個(gè)節(jié)點(diǎn)都具有主體性，朝著共同的目標(biāo)行動。

這種集體主義的利益、情感和價(jià)值認(rèn)同，是責(zé)任代理關(guān)系與委托代理理論中利益代理關(guān)系的本質(zhì)區(qū)別。在責(zé)任代理關(guān)系中，委托人是作為融合所有個(gè)體的集體，代理人是作為代表組織與集體的責(zé)任主體。在這種價(jià)值預(yù)設(shè)下，上級組織通常只是將目標(biāo)分解為不同份額的任務(wù)指標(biāo)并下派，只做出一些原則性的抽象制度安排，而很少地對執(zhí)行的具體策略方法做過細(xì)的要求，更加尊重下級的主體性，信任并要求下級根據(jù)情境選擇差異化的規(guī)則或策略，創(chuàng)造性地執(zhí)行政策。責(zé)任代理人并不只承擔(dān)有限的專業(yè)責(zé)任和事務(wù)責(zé)任，而是承擔(dān)一種全面責(zé)任、需要為集體中全體成員與所有事務(wù)負(fù)責(zé)。

3.承認(rèn)人的復(fù)雜性，差異化地緩解激勵困境

在責(zé)任代理關(guān)系中，并不排除理性人預(yù)設(shè)下的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。它承認(rèn)人的復(fù)雜性，承認(rèn)人是兼有工具性、社會性與精神性的復(fù)合體。當(dāng)委托人與責(zé)任代理人之間存在利益沖突與信息不對稱問題時(shí)，就要找到有效的激勵工具以破解代理人問題。理性科層組織通常通過層級控制，來抑制基層的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。但在城管執(zhí)法的科層運(yùn)作過程中，作為委托人的街道辦事處，在城管考核排名的橫向競爭壓力下，為了獲得更高績效，會因地制宜地設(shè)計(jì)出一些突破科層制組織束縛的激勵機(jī)制與約束機(jī)制，以盡可能激發(fā)代理人的工作積極性，使之具有更大的動力來推動實(shí)現(xiàn)更高的績效目標(biāo)，這在某種程度上緩解了末端代理人的激勵困境。

4.實(shí)現(xiàn)動態(tài)平衡機(jī)制：“差不多”式的整體性智慧

價(jià)值嵌入科層治理，以科層制的職業(yè)人、使命型政黨的價(jià)值擔(dān)當(dāng)者、委托代理關(guān)系的理性人等多重假設(shè)，在照章辦事、價(jià)值使命、工具理性等多種邏輯的交叉運(yùn)行中凸顯其內(nèi)在張力?？茖又频膶I(yè)精神、職業(yè)價(jià)值強(qiáng)調(diào)照章辦事、規(guī)則至上；價(jià)值使命是一個(gè)主體化的過程，強(qiáng)調(diào)集體主義文化下的“主人翁”精神；工具理性及其預(yù)設(shè)之下的激勵約束機(jī)制，強(qiáng)化個(gè)體的趨利性，消解其主體性價(jià)值，將責(zé)任人客體化。中國人“差不多”式的整體性實(shí)踐智慧，卻把這些相悖的邏輯糅合在一起。中國人持有一種情理正義觀，言行講究合情合理，社會文化重視人情人倫人緣，追求人情與制度的平衡［20］195，這種情理平衡的文化深刻影響了直面社會的基層行政行為。責(zé)任代理人往往在組織利益、部門利益、個(gè)人利益之間拿捏權(quán)衡，在組織規(guī)則、社會規(guī)范、個(gè)人價(jià)值之間尋找平衡，在多元價(jià)值兼容的區(qū)間內(nèi)選擇合宜的行動策略。這種平衡并非邏輯清晰、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的靜態(tài)平衡，而是在變與常的動態(tài)循環(huán)過程中尋找局部的、模糊的均衡，在治與亂的循環(huán)矛盾中實(shí)現(xiàn)“差不多”式的整體性平衡。

（二）理論的三角驗(yàn)證

本文提出的“價(jià)值嵌入科層治理”范疇，可以從中國黨政科層制的相關(guān)研究中得到理論的三角驗(yàn)證。

顏昌武認(rèn)為，黨政體制下的中國行政國家建設(shè)以理性化的官僚體系為組織載體，充分彰顯了使命型政黨的政治擔(dān)當(dāng)與政治智慧，也充分展現(xiàn)了理性官僚制的科層特色與專業(yè)優(yōu)勢［3］。張璋認(rèn)為，基于特有的治理傳統(tǒng)和政治體制，中國政府組織逐漸形成融價(jià)值理性和工具理性于一體的復(fù)合官僚制。這一強(qiáng)激勵制度，以民主集中制和統(tǒng)一的公務(wù)員制度為基礎(chǔ)，以干部考核、教育培訓(xùn)和行政監(jiān)察為管理手段，既讓中國政府官員具有了強(qiáng)烈的執(zhí)行動機(jī)，也讓中國政府擁有了強(qiáng)大的執(zhí)行力［7］。何艷玲、汪廣龍認(rèn)為，中國科層組織雖然有了規(guī)范化和法制化的趨向，但其有效治理結(jié)構(gòu)仍然充滿著非正式、松散和不確定性。轉(zhuǎn)型時(shí)期科層任務(wù)的特殊性使得中國科層組織陷入不可退出的談判情境中，科層組織展現(xiàn)了不同于以往的行為機(jī)制，體現(xiàn)為上下級間的權(quán)力重組、同級部門間的責(zé)任分擔(dān)、科層組織和管理對象間的利益交換［21］。

這些研究對中國黨政科層制進(jìn)行了結(jié)構(gòu)功能層面的解讀，雖然與本文的微觀過程視角存在差異，但這些研究同樣也發(fā)現(xiàn)了中國黨政科層制獨(dú)特的價(jià)值屬性、兜底責(zé)任、委托代理鏈條的利益關(guān)系，可以從宏觀視角對本文提煉的理論范疇進(jìn)行驗(yàn)證。

五、結(jié)論與討論

通過田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城管執(zhí)法部門的科層運(yùn)作過程呈現(xiàn)出某種區(qū)別于科層制的特征。在以“事”為中心的科層運(yùn)作結(jié)構(gòu)中，科層任務(wù)或按數(shù)下指標(biāo)或按類型性質(zhì)劃分，層層分解、壓實(shí)到各節(jié)點(diǎn)責(zé)任人；通過開會做通人的思想工作，在面對面溝通的情境中充分實(shí)現(xiàn)人際間的信息溝通，達(dá)成集體共識；因地制宜地創(chuàng)設(shè)激勵，把督查改造為常規(guī)科層機(jī)制，以激勵約束節(jié)點(diǎn)責(zé)任人；基層則策略性地平衡在變動環(huán)境下多重目標(biāo)、邏輯、任務(wù)之間的沖突，在不同利益群體與個(gè)體之間、不同組織層級與街頭社會之間實(shí)現(xiàn)動態(tài)平衡。

經(jīng)過解碼分析，從城管執(zhí)法科層運(yùn)作過程的眾多現(xiàn)象中抽取出四個(gè)基本特征。一是突出人的價(jià)值理性，強(qiáng)調(diào)個(gè)體的擔(dān)當(dāng)精神；二是重視人的社會理性，強(qiáng)調(diào)集體的合作精神；三是承認(rèn)人的工具理性，強(qiáng)調(diào)基層的能動性與差異性；四是彰顯結(jié)果至上的實(shí)用主義，注重整體動態(tài)平衡。歸結(jié)起來，它是一種以人馭事的治理模式，與理性科層制的形式理性本質(zhì)相比，其體現(xiàn)了價(jià)值理性駕馭形式理性的內(nèi)在特征。根據(jù)分析結(jié)果以及理論比較與三角驗(yàn)證，本文最后提煉出“價(jià)值嵌入科層治理”這一理論范疇。

價(jià)值嵌入科層治理，在結(jié)構(gòu)上基本堅(jiān)持了科層制分科設(shè)層、權(quán)力集中的框架，在運(yùn)作過程中也體現(xiàn)了理性科層制的事本主義精神，但在具體運(yùn)行過程中卻體現(xiàn)出使命型政黨的擔(dān)當(dāng)價(jià)值與中國責(zé)任行政文化的特征。它將使命型政黨的擔(dān)當(dāng)價(jià)值融入現(xiàn)代科層制的理性制度建構(gòu)之中，以克服官僚制的弊病，彌補(bǔ)理性科層制的價(jià)值缺失。一是在科層運(yùn)作中找回人的價(jià)值。尊重人的主體性價(jià)值，把更多的權(quán)力授予了各節(jié)點(diǎn)尤其是基層的責(zé)任人，在壓實(shí)責(zé)任的同時(shí)也賦予基層靈活執(zhí)行的機(jī)變權(quán)力，有利于激發(fā)基層活力。二是在復(fù)雜變化環(huán)境中具有適應(yīng)性優(yōu)勢。在流變的轉(zhuǎn)型社會空間中，這種模式有利于突破某些舊制度的束縛，為新事物的發(fā)展預(yù)留空間，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的迅速變化。三是構(gòu)建無縫隙責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)吸納新事物。各節(jié)點(diǎn)承擔(dān)覆蓋全域的整體性責(zé)任，奉行“橫向到底、縱向到邊”的責(zé)任分工，構(gòu)建起無縫隙責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，有利于在變動環(huán)境下及時(shí)吸納新涌現(xiàn)的事物。四是平衡多元價(jià)值，降低沖突風(fēng)險(xiǎn)。奉行實(shí)用主義以及動態(tài)平衡的策略性思維，以個(gè)體化、差異化的方式處理轉(zhuǎn)型社會中難以調(diào)和的多元價(jià)值矛盾，把整體性的決策責(zé)任轉(zhuǎn)化為分散化的執(zhí)行責(zé)任，把程序性的制度決策轉(zhuǎn)化為目標(biāo)性的結(jié)果認(rèn)定，可以有效降低矛盾集聚的風(fēng)險(xiǎn)。