摘要在當(dāng)前中小學(xué)學(xué)校治理現(xiàn)代化備受關(guān)注的時(shí)代背景下，要促進(jìn)學(xué)校內(nèi)部治理由權(quán)威導(dǎo)向、單一向度、自上而下的管理過程，向上下互動(dòng)、多元共治、民主協(xié)商的權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，讓各種治理主體凝心聚力共繪善治有為圖景，必須重視教師這一治理主體的參與。教師參與的重要價(jià)值主要體現(xiàn)在三方面：教師參與是工作場(chǎng)所民主在學(xué)校管理中的延伸，是落實(shí)全過程民主的重要支撐；教師參與是推動(dòng)學(xué)校治理現(xiàn)代化的突破口，是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的重要途徑；教師參與是教師活力的源泉，是激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力的重要手段。

關(guān)鍵詞 學(xué)校治理；教師參與；多元共治；全過程民主；現(xiàn)代學(xué)校制度

中圖分類號(hào)G63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)1002-2384（2022）12-0022-04

教師參與學(xué)校治理（以下簡(jiǎn)稱“教師參與”）是指教師在學(xué)校治理決策中發(fā)揮影響力的過程。當(dāng)下，我國(guó)正在深化重點(diǎn)領(lǐng)域教育綜合改革，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)學(xué)校治理現(xiàn)代化。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，促進(jìn)學(xué)校內(nèi)部治理由權(quán)威導(dǎo)向、單一向度、自上而下的管理過程，向上下互動(dòng)、多元共治、民主協(xié)商的權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，除了要大力推行黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，還必須重視教師這一治理主體的決策參與，讓教師不僅可以為學(xué)校發(fā)展建言獻(xiàn)策，不同程度地參與決策協(xié)商過程，而且可以有效參與學(xué)校治理的批評(píng)監(jiān)督工作。

然而實(shí)證研究揭示，中小學(xué)學(xué)校治理實(shí)踐中教師參與水平偏低的問題在近些年未見改觀，教師參與不僅數(shù)量少，而且層次也比較低，在監(jiān)督與決策等層面的實(shí)質(zhì)性參與十分有限。[1-2]對(duì)中文核心期刊上的發(fā)表物進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，自2013年國(guó)家明確提出推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來，每年有20篇左右的教師參與主題相關(guān)文章公開發(fā)表，但絕大多數(shù)探討的是高校教師參與，涉及中小學(xué)教師參與的文章數(shù)量?jī)H占一成多。教師參與在實(shí)踐和研究中兩面“遇冷”，很大程度上是因?yàn)槿藗儗?duì)這一問題的重要性與必要性認(rèn)識(shí)還不夠深刻。因此，從歷史、政策和實(shí)踐等多重視角探討教師參與的價(jià)值，具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。

一、歷史回顧：教師參與是工作場(chǎng)所民主在學(xué)校管理中的延伸，是落實(shí)全過程民主的重要支撐

在西方國(guó)家，員工參與一直以來都是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等多個(gè)學(xué)科共同關(guān)注的重要議題。[3]早在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著資本主義制度的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的財(cái)富不平等問題日益突顯，工人運(yùn)動(dòng)和工會(huì)斗爭(zhēng)等活動(dòng)持續(xù)升級(jí)，經(jīng)濟(jì)民主、工業(yè)民主與工作場(chǎng)所民主思想日漸興起。在工廠、公司等工作場(chǎng)所，員工開始通過一定的程序和方式影響組織決策，與管理方共享權(quán)力和責(zé)任。進(jìn)入20世紀(jì)三四十年代，受霍桑工廠實(shí)驗(yàn)以及人際關(guān)系學(xué)說等管理理論的啟發(fā)，員工參與得到更為深入的討論，并廣泛運(yùn)用于各領(lǐng)域的管理中。

而教育場(chǎng)所對(duì)員工參與的關(guān)注肇始于上世紀(jì)七八十年代的美國(guó)。[4]當(dāng)時(shí)，隨著《科爾曼報(bào)告：教育機(jī)會(huì)公平》《國(guó)家處在危險(xiǎn)之中：教育改革勢(shì)在必行》等報(bào)告的發(fā)布，中小學(xué)迫切需要向世人證明其在學(xué)生發(fā)展中的作用，有效學(xué)校（effective school）運(yùn)動(dòng)蓬勃興起。在改進(jìn)學(xué)校教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)力過程中，校本管理以及集體決策成為運(yùn)動(dòng)的核心主題，很多學(xué)校通過擴(kuò)大教師參與激發(fā)教師的主動(dòng)性、責(zé)任心與創(chuàng)造性。此外，社會(huì)和政治力量也在助推教師參與的發(fā)展。1986年，卡內(nèi)基教學(xué)專業(yè)委員會(huì)（Carnegie Commission on Teaching as a Profession）在對(duì)全美公立學(xué)校的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)大部分教師沒有機(jī)會(huì)參與諸如教師評(píng)價(jià)、教師發(fā)展以及財(cái)務(wù)預(yù)算等學(xué)校核心事務(wù)決策，他們強(qiáng)烈呼吁教師應(yīng)享有更多能影響學(xué)校決策的話語(yǔ)權(quán)。[5]這一呼吁得到教師工會(huì)與政治團(tuán)體的支持。全美州長(zhǎng)協(xié)會(huì)（National Governors Association）[6]與全美教育協(xié)會(huì)（National Education Association）[7]也相繼發(fā)布報(bào)告，呼吁讓教師參與有關(guān)學(xué)校愿景、優(yōu)先事務(wù)和具體工作目標(biāo)的討論與決策。此后，教師在學(xué)校與學(xué)區(qū)水平上的參與日漸在美國(guó)得到較為深入地落實(shí)和發(fā)展。

上世紀(jì)90年代以后，注重教師參與逐漸成為中小學(xué)學(xué)校治理改革的國(guó)際趨勢(shì)。1995年，全球治理委員會(huì)（The Commission on Global Governance）在《我們的全球伙伴關(guān)系》中倡導(dǎo)多中心治理理念，鼓勵(lì)利益相關(guān)者個(gè)人或團(tuán)體積極參與公共事務(wù)，以協(xié)商交往、民主共治以及伙伴關(guān)系來實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)更加民主、有效的管理。[8]隨著多中心治理理念的傳播，扁平化管理、權(quán)力下沉、分布式領(lǐng)導(dǎo)、共享領(lǐng)導(dǎo)力等管理學(xué)思想引領(lǐng)學(xué)校治理實(shí)踐變革，教師作為重要的治理主體，越來越多地參與到學(xué)校治理決策中。PISA2015的校長(zhǎng)問卷數(shù)據(jù)表明，在新加坡、芬蘭、加拿大等高分國(guó)家，66.7%-93.7%的校長(zhǎng)“給予員工參與學(xué)校決策的機(jī)會(huì)”至少每月1次以上。[9]TALIS2018的校長(zhǎng)問卷數(shù)據(jù)也顯示，在參與調(diào)查的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國(guó)中，98%的校長(zhǎng)宣稱其所在學(xué)校為教師積極參與學(xué)校決策創(chuàng)造機(jī)會(huì)，56%的校長(zhǎng)報(bào)告其所在學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)及管理團(tuán)隊(duì)中有教研組長(zhǎng)和普通教師代表的參與。[10]如今，許多發(fā)展中國(guó)家如印度、埃及、津巴布韋，在分析教育質(zhì)量差距、反思教育管理體制問題時(shí)，也意識(shí)到教師參與不足帶來的影響，逐漸加大對(duì)教師參與的實(shí)踐探索力度。

當(dāng)下，我國(guó)正在國(guó)家治理與社會(huì)治理實(shí)踐中大力推動(dòng)全過程民主。全過程人民民主是習(xí)近平總書記對(duì)中國(guó)式民主的新提煉，標(biāo)志著中國(guó)特色的民主制度進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代和高度。這種民主政治的新形態(tài)促進(jìn)宏觀政治民主和微觀基層民主的創(chuàng)新性融合，破解了形式民主與實(shí)質(zhì)民主難以調(diào)和的矛盾。在傳統(tǒng)民主政治的關(guān)系中，受制于個(gè)體能力、群體（國(guó)家）規(guī)模、組織架構(gòu)等因素，公民的民主權(quán)利往往只是在選舉時(shí)才能得到短暫體現(xiàn)，并沒有改變管理過程中少數(shù)人對(duì)多數(shù)人統(tǒng)治的事實(shí)。也就是說，這種體制只是精英的民主，而不是大眾的民主，與實(shí)質(zhì)民主相去甚遠(yuǎn)。而全過程人民民主能夠有效解決這個(gè)問題，它不僅關(guān)注國(guó)家政治的有序運(yùn)行，也注重基層的民主參與。全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。這種全過程民主的思想不僅體現(xiàn)在國(guó)家治理與社會(huì)治理上，還要擴(kuò)充到包括中小學(xué)校在內(nèi)的各種工作場(chǎng)所。沒有工作場(chǎng)所民主的支撐，政治民主的有效性會(huì)在很大程度上受到限制。[11]從這一意義而言，促進(jìn)中小學(xué)校的教師參與，保障教師在學(xué)校治理中的話語(yǔ)權(quán)與參與權(quán)，不僅順應(yīng)國(guó)際教育管理改革趨勢(shì)，也是將全過程民主思想落實(shí)到教育場(chǎng)所的重要支撐。

二、政策分析：教師參與是推動(dòng)學(xué)校治理現(xiàn)代化的突破口，是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的重要途徑

推進(jìn)政校分開、管辦分離，建設(shè)“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”的現(xiàn)代學(xué)校制度，促進(jìn)學(xué)校治理現(xiàn)代化，是當(dāng)前我國(guó)教育管理體制改革領(lǐng)域的政策熱點(diǎn)。而要切實(shí)推動(dòng)學(xué)校治理現(xiàn)代化，除了要在學(xué)校外部關(guān)系中建設(shè)新型政校關(guān)系以及做好家校社協(xié)同外，在內(nèi)部加強(qiáng)教師參與也是一個(gè)重要突破口。

在學(xué)校內(nèi)部治理上，我國(guó)長(zhǎng)期以來推行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》要求中小學(xué)“逐步實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”；1993年，《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》明確規(guī)定所有中小學(xué)實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；2021年初，為加強(qiáng)黨對(duì)教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的意見（試行）》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際，在中小學(xué)推行黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。與實(shí)施多年的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制相比，這種新體制更強(qiáng)調(diào)黨對(duì)中小學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)作用，但在本質(zhì)上仍然是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?？梢哉f，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是我國(guó)中小學(xué)內(nèi)部治理的基本制度。在這種內(nèi)部管理體制中，校長(zhǎng)是學(xué)校的法人代表，是學(xué)校的最高負(fù)責(zé)人，對(duì)外代表學(xué)校，對(duì)內(nèi)全面負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理等工作，并對(duì)各項(xiàng)工作的過程和結(jié)果負(fù)責(zé)。[12]通俗地講，學(xué)校如果辦得不好，沒有達(dá)到上級(jí)主管部門要求，或在運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)一些重大問題，校長(zhǎng)需要為此承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，會(huì)受到來自上級(jí)主管部門的批評(píng)或行政處分。

這種體制權(quán)責(zé)清晰，能夠督促校長(zhǎng)謹(jǐn)慎決策，強(qiáng)化了其責(zé)任意識(shí)，但在長(zhǎng)期實(shí)踐中也暴露出一些亟待關(guān)注的問題。中小學(xué)校長(zhǎng)一般由上級(jí)行政主管部門或政府任命，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，接受上級(jí)的績(jī)效考核與問責(zé)，所以在治校過程中要認(rèn)真研讀有關(guān)政策或文件，在政策框架下規(guī)劃學(xué)校發(fā)展，按主管部門要求管理學(xué)校。至于教師的意見，有的校長(zhǎng)會(huì)真誠(chéng)聽取，有的則只做表面文章。于是在有些學(xué)校，校長(zhǎng)權(quán)力越來越集中，導(dǎo)致學(xué)校權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡。對(duì)學(xué)校而言，這樣不僅會(huì)降低學(xué)校決策的合法性，而且可能影響決策質(zhì)量；對(duì)校長(zhǎng)而言，它可能加大校長(zhǎng)決策失誤或發(fā)生貪腐問題的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)；對(duì)教師而言，它使得教師的聲音被遮蔽，本該享有的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)力受到限制。盡管有關(guān)政策文件在申明校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的同時(shí)，也在強(qiáng)調(diào)教師參與、民主決策與民主監(jiān)督，比如《關(guān)于建立中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的意見（試行）》強(qiáng)調(diào)，中小學(xué)要“建立健全議事決策制度”，堅(jiān)持民主決策，對(duì)事關(guān)師生切身利益的重大事務(wù)，應(yīng)通過教代會(huì)等多種方式，廣泛聽取教師意見和建議，但實(shí)踐中很多學(xué)校民主決策的機(jī)制尚未建立健全，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中仍然存在一些不平衡或不充分的問題，使得教師參與缺少平臺(tái)和渠道，參與流于形式或停留在較淺層次。

要推動(dòng)學(xué)校治理現(xiàn)代化，改善學(xué)校權(quán)力結(jié)構(gòu)，建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，必須著力解決校長(zhǎng)權(quán)力過于集中且缺乏監(jiān)督制衡的現(xiàn)實(shí)問題。在校長(zhǎng)之外，擴(kuò)大與落實(shí)教師等治理主體在學(xué)校治理決策中的參與，在多元主體之間建立共同協(xié)商、相互制衡的民主決策機(jī)制十分必要。教師是教育教學(xué)實(shí)施的主體，是學(xué)校最重要的治理主體之一。只有教師真正參與到學(xué)校治理決策中，一個(gè)權(quán)責(zé)清晰、民主協(xié)商、多元共治、相輔相成的現(xiàn)代學(xué)校治理結(jié)構(gòu)才有可能形成。當(dāng)然，教師參與不是說讓所有教師在各種學(xué)校事務(wù)決策中都深度參與，這種看上去廣泛的民主參與，與校長(zhǎng)大包大攬的管理體制同樣危險(xiǎn)。它不僅會(huì)降低管理效率，而且可能破壞決策質(zhì)量，影響學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展。只有適度的教師參與才是學(xué)校治理現(xiàn)代化的突破口。

要真正落實(shí)教師參與，學(xué)校需要著力建立讓教師敢于和愿意參與的制度與氛圍。在制度上，學(xué)校要嚴(yán)格遵守《中華人民共和國(guó)教師法》《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》等法律規(guī)章的規(guī)定，通過學(xué)校章程及各項(xiàng)管理制度將教師參與渠道、機(jī)制和方式具體化，暢通參與渠道，理順參與機(jī)制，創(chuàng)新參與方式。同時(shí)，學(xué)校還要建立預(yù)防與糾正打擊報(bào)復(fù)的程序，打消教師擔(dān)心因建言而給自身帶來不利影響的顧慮，讓教師大膽表達(dá)情緒、訴求與主張。比如：北京市十一學(xué)校章程中規(guī)定，學(xué)校建立民主決策機(jī)制，學(xué)校事務(wù)決策不是由校長(zhǎng)一個(gè)人說了算，而是哪個(gè)層級(jí)掌握信息最充分，就由哪個(gè)層級(jí)的人員參與決策。[13]該校還落實(shí)教師的民主監(jiān)督權(quán)，要求各級(jí)干部每年要面向教代會(huì)代表述職，接受教師代表的評(píng)議，如果誰(shuí)沒有得到足夠的信任票，就必須對(duì)工作進(jìn)行檢討甚至自行辭職。[14]有制度撐腰，教師就敢于建言，能通過多種方式對(duì)學(xué)校工作提出意見和建議，充分發(fā)揮教師參與的民主監(jiān)督作用。在氛圍上，學(xué)校要宣揚(yáng)現(xiàn)代治理理念，在學(xué)校治理全過程中廣泛聽取教師意見，鼓勵(lì)教師組織公民行為，營(yíng)造“人人關(guān)心學(xué)校，與學(xué)校共同發(fā)展”的組織文化氛圍，通過教師參與實(shí)現(xiàn)教師成長(zhǎng)與學(xué)校改進(jìn)。

三、實(shí)踐觀照：教師參與是教師活力的源泉，是激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力的重要手段

從內(nèi)容上看，教師可以參與的決策范圍比較廣泛。從確定教師起點(diǎn)薪酬到制定學(xué)生紀(jì)律，PISA2015探討了教師在12項(xiàng)事務(wù)決策中的參與和影響力。[15]有中國(guó)學(xué)者根據(jù)我國(guó)學(xué)校組織設(shè)計(jì)實(shí)際，將教師參與的內(nèi)容劃分為教學(xué)事務(wù)、行政事務(wù)和后勤事務(wù)方面。[16]多項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，教師期望更多參與到各項(xiàng)事務(wù)決策中，而期望參與水平最高的領(lǐng)域是教學(xué)相關(guān)事務(wù)。[17]對(duì)于教學(xué)內(nèi)容如何取舍、教學(xué)進(jìn)度怎樣安排、學(xué)習(xí)進(jìn)展如何評(píng)估、研究性學(xué)習(xí)如何開展、課后服務(wù)如何做細(xì)做實(shí)等類似事務(wù)的決策，教師希望可以有更多話語(yǔ)權(quán)和影響力，這反映出教師對(duì)工作自主權(quán)的需求。

解放教師，讓教師自主工作，才能釋放教師的活力與創(chuàng)造性。美國(guó)教育家杜威（John Dewey）指出，對(duì)于教師而言，工作場(chǎng)所民主的第一項(xiàng)基礎(chǔ)要求就是保障教師自主權(quán)。[18]只有教師享有充分的工作自主與理智自由，能就關(guān)乎自身工作安排和利益的事務(wù)發(fā)表意見或參與決策，對(duì)自己的工作有控制權(quán)，他才能感覺到工作的意義感與成就感，才會(huì)主動(dòng)高效地投入工作。反之，如果教師沒有自主權(quán)，只能被動(dòng)聽從領(lǐng)導(dǎo)、專家或教材中的指示，那么就容易感覺到無力感和低成就感，從而陷入職業(yè)倦怠。如果教師被規(guī)章制度或教學(xué)模式所束縛，在教育實(shí)踐中束手束腳，那么期望他能培養(yǎng)出有創(chuàng)造力、能自主可持續(xù)發(fā)展的學(xué)生也是不現(xiàn)實(shí)的。

只有解放教師，才能激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力，促進(jìn)學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展?，F(xiàn)代管理學(xué)之父德魯克指出，人力資源不同于其他資源，員工具有個(gè)性和公民資格，對(duì)于是否工作、做多少工作以及如何工作，他們具有自主支配的需求，也具有自主工作的能力。[19]因此，管理者不能簡(jiǎn)單要求員工被動(dòng)工作，而應(yīng)該發(fā)揮員工的自主性，讓員工自主控制、檢查與指導(dǎo)所承擔(dān)的工作，同時(shí)創(chuàng)造機(jī)會(huì)讓員工參與更多決策，使其站在管理者的視角分析問題，最終將個(gè)人發(fā)展與組織發(fā)展聯(lián)系起來。一些實(shí)證研究也證實(shí)，當(dāng)員工有機(jī)會(huì)自主決策、影響決策或參與監(jiān)督，可以激發(fā)其使命感與責(zé)任心[20]，改善其工作滿意度、組織承諾與職業(yè)承諾[21]，進(jìn)而有效強(qiáng)化其工作投入及組織公民行為[22]。回到中小學(xué)校，讓教師參與決策過程，可以使學(xué)校在各項(xiàng)決策中更多聽取教師的意見，更好地響應(yīng)教師訴求與平衡多元主體的利益，增強(qiáng)教師對(duì)決策的認(rèn)同度與接受性，從而進(jìn)一步推動(dòng)政策落實(shí)，保障政策的實(shí)效性。[23]讓教師參與決策過程，還可以增強(qiáng)學(xué)校凝聚力，在學(xué)校內(nèi)建設(shè)人人關(guān)心學(xué)校發(fā)展、人人爭(zhēng)做更大貢獻(xiàn)的組織氛圍。

綜上所述，加強(qiáng)教師參與既是全球教育管理領(lǐng)域深化改革的共識(shí)，也是我國(guó)新時(shí)代落實(shí)全過程人民民主的內(nèi)在要求；它融合體現(xiàn)了民主管理、賦權(quán)管理、分布式領(lǐng)導(dǎo)等新興管理學(xué)思想，是推動(dòng)學(xué)校治理現(xiàn)代化的突破口，是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的重要途徑；它保障了教師的專業(yè)自主權(quán)，能充分釋放教師的自主性與學(xué)校辦學(xué)的內(nèi)生活力。為此，中小學(xué)要銳意改革，深入推動(dòng)并將教師參與嵌入現(xiàn)代學(xué)校治理體系，不斷完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，凝聚各方力量，共同描繪善治有為的美好圖景。

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（編輯 王淑清）

注釋：① 本文系北京市教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃重點(diǎn)課題“中小學(xué)學(xué)校治理現(xiàn)代化：?jiǎn)栴}、原因分析與改進(jìn)”（課題批準(zhǔn)號(hào)：CCAA2020037）的研究成果之一。