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聯(lián)動(dòng)治理:市域社會(huì)治理的邏輯與路徑

2023-01-22 14:00戴歡歡陳榮卓
社會(huì)科學(xué)家 2022年10期
關(guān)鍵詞:市域層級(jí)主體

戴歡歡,陳榮卓

(1.華中師范大學(xué) 政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院,湖北 武漢 430079;2.湖北師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)院,湖北 黃石 435000)

一、文獻(xiàn)梳理及問(wèn)題提出

完善社會(huì)治理體系是黨的二十大報(bào)告的最新要求?!吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出了,“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一就是要明顯提高社會(huì)治理特別是基層治理水平。隨著社會(huì)治理重心的不斷下沉,治理主體越來(lái)越多,其相互依賴的關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜,要素資源分散化、信息數(shù)據(jù)整合難、問(wèn)題發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、治理合力不強(qiáng)等難題日益凸顯,基層治理缺乏強(qiáng)有力的治理能力和治理機(jī)制,以至于許多問(wèn)題被放任拖延,耗費(fèi)大量資源和成本的同時(shí)卻帶來(lái)了更大的治理障礙。基層治理水平和能力的提高需要不斷調(diào)整優(yōu)化社會(huì)治理結(jié)構(gòu),建立與之相適應(yīng)相協(xié)調(diào)的治理機(jī)制。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的提出是對(duì)我國(guó)社會(huì)治理體系的創(chuàng)新調(diào)整。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化,提高市域社會(huì)治理能力。如何通過(guò)市域社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制的改進(jìn)強(qiáng)化治理能力、提升治理水平成為學(xué)術(shù)界亟待解決的現(xiàn)實(shí)難題。因此,需要加快研究適應(yīng)市域社會(huì)結(jié)構(gòu)的治理機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理共建共治共享的格局要求。

基于此,本研究聚焦市域社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)和機(jī)制。在已有文獻(xiàn)中,不少學(xué)者從理論層面對(duì)市域社會(huì)內(nèi)部的主體關(guān)系及運(yùn)行邏輯進(jìn)行研究,認(rèn)為市域社會(huì)治理的各主體要轉(zhuǎn)變“主客體關(guān)系”,重視“主體間性關(guān)系”[1],加強(qiáng)社會(huì)工作參與[2],擴(kuò)大和深化公眾參與[3],推進(jìn)多元共治[4],實(shí)現(xiàn)“協(xié)作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”[5],以此來(lái)構(gòu)建市域社會(huì)治理“協(xié)作模型”[6]。部分學(xué)者基于微觀實(shí)踐的考察,提出了佛山市域治理現(xiàn)代化“1+3+X”的多元主體協(xié)作模式[7],杭州垃圾分類行動(dòng)的“協(xié)商融合策略”[8],上海市域基層協(xié)商治理模式[9],北京東城市域社會(huì)精細(xì)治理樣板[10]。然而,“盡管引入了社會(huì)力量的協(xié)同配合,但自下而上的參與式治理模式還未形成,缺乏有效的上下互動(dòng)式治理”[11]。已有研究未能充分考慮社會(huì)資源、規(guī)則制度、空間樣態(tài)等要素引發(fā)的互動(dòng)。并且,隨著政府技術(shù)治理的不斷增強(qiáng),社會(huì)主體的發(fā)育空間和參與共同治理的機(jī)會(huì)實(shí)際上一再被壓縮[12]。政府將治理資源下沉的同時(shí),加大了基層對(duì)公共服務(wù)的供給力度和主體責(zé)任,基層承擔(dān)了越來(lái)越多的治理任務(wù)。這樣面臨的現(xiàn)實(shí)難題是,僅僅依靠協(xié)同、合作,也難以實(shí)現(xiàn)有效的上下互動(dòng),尤其是對(duì)處于行政鏈條末端的基層,在治理資源與治理能力相對(duì)薄弱的情況下,如何實(shí)現(xiàn)多要素多主體以及跨層級(jí)跨空間的協(xié)同呢?如何通過(guò)市域社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制的調(diào)整來(lái)提升基層治理能力呢?

針對(duì)這些問(wèn)題,既有研究存在值得商榷的幾點(diǎn):一是不少研究延續(xù)了社會(huì)治理的機(jī)制和邏輯來(lái)分析市域社會(huì)治理,難以反映出市域社會(huì)治理的特殊性。二是部分研究從宏觀層面論述了市域社會(huì)的屬性特征,較少?gòu)闹杏^層面剖析市域社會(huì)結(jié)構(gòu)。三是盡管不少研究提出市域社會(huì)治理的協(xié)同治理、合作治理等模式,但是由于這些機(jī)制和模式是西方治理理論的引入,難以適應(yīng)我國(guó)社會(huì)治理的實(shí)際發(fā)展,尤其是未能有效解釋跨層級(jí)、跨部門、跨地域等復(fù)雜治理樣態(tài),這就需要尋求符合我國(guó)市域社會(huì)治理實(shí)踐的學(xué)理性解釋,豐富和完善我國(guó)市域社會(huì)治理的理論體系。為回應(yīng)上述問(wèn)題,文章基于X市市域社會(huì)治理的實(shí)踐案例和考察研究,試圖運(yùn)用具有我國(guó)本土性特色的聯(lián)動(dòng)治理理論來(lái)探討市域聯(lián)動(dòng)治理的運(yùn)行機(jī)理,在此基礎(chǔ)上對(duì)市域社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)和機(jī)制做進(jìn)一步拓展,為推進(jìn)社會(huì)治理共同體建設(shè)提供可行的發(fā)展路徑。

二、相關(guān)理論和闡釋

市域社會(huì)治理是諸多要素構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)。這里的“市域”是指擁有立法權(quán)的地級(jí)行政區(qū)所轄的區(qū)域范圍,既包含轄區(qū)內(nèi)的城市規(guī)劃區(qū),也包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和農(nóng)村區(qū)域[13]。面對(duì)如此復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng),如何將市域的各要素有機(jī)聯(lián)系起來(lái),建立起一套相互聯(lián)動(dòng)的結(jié)構(gòu)和機(jī)制,促進(jìn)治理能力的強(qiáng)化和提升,無(wú)疑成為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化研究的核心。對(duì)此,文章試圖用聯(lián)動(dòng)以及聯(lián)動(dòng)治理相關(guān)理論加以闡釋,并探尋聯(lián)動(dòng)治理理論與市域社會(huì)治理的適應(yīng)性。

(一)聯(lián)動(dòng)及聯(lián)動(dòng)治理

聯(lián)動(dòng)是若干事物的關(guān)聯(lián)活動(dòng)形態(tài),當(dāng)其中一方發(fā)生運(yùn)動(dòng)和調(diào)整,其他方也相應(yīng)發(fā)生變化。聯(lián)動(dòng)體現(xiàn)了多主體之間的互動(dòng)方式,通過(guò)某種機(jī)制聯(lián)結(jié)在一起,一方主體的改變會(huì)引起其他主體的變化。聯(lián)動(dòng)與協(xié)同的區(qū)別在于,協(xié)同側(cè)重于多主體之間為了達(dá)成共同意愿和目標(biāo)而互相配合。聯(lián)動(dòng)側(cè)重于依靠某種機(jī)制來(lái)將多主體進(jìn)行聯(lián)結(jié),進(jìn)而轉(zhuǎn)化為主體行動(dòng)。這種機(jī)制可能是共同的意愿邏輯,也可能是自上而下的行政邏輯,還可能是自下而上的訴求邏輯。由此生成的聯(lián)動(dòng)機(jī)制更似多主體內(nèi)部一種強(qiáng)大的動(dòng)力和力量,通過(guò)推動(dòng)或整合多主體的行動(dòng)方向,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行動(dòng)一致的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

聯(lián)動(dòng)治理是具有中國(guó)特色的國(guó)家治理實(shí)踐樣態(tài)。所謂聯(lián)動(dòng)治理,就是治理行為主體在重視多元主體合作的基礎(chǔ)上,通過(guò)重塑社會(huì)聯(lián)結(jié)方式并培育積極聯(lián)動(dòng)主體,從而實(shí)現(xiàn)更有效的治理目標(biāo)的過(guò)程。[14]我國(guó)的聯(lián)動(dòng)實(shí)踐主要來(lái)源于政府間的聯(lián)動(dòng)以及政府與社會(huì)的聯(lián)動(dòng)。政府間的聯(lián)動(dòng)是政府為完成和實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo),依靠部門之間的配合和協(xié)調(diào),從而采取的協(xié)同方式和策略,比如政府在重大問(wèn)題和決策過(guò)程中采取的“高位推動(dòng)”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)小組工作機(jī)制是政府聯(lián)動(dòng)的典型形態(tài)。近年來(lái),領(lǐng)導(dǎo)小組工作機(jī)制已逐漸成為各級(jí)政府的重要組織載體和實(shí)踐路徑[15]。盡管這一聯(lián)動(dòng)機(jī)制并未具備法律上的正式地位,更多是在重大事件和突發(fā)狀況下采取的行動(dòng)策略,卻能夠在短時(shí)間內(nèi)迅速調(diào)動(dòng)各方資源,發(fā)揮強(qiáng)大的行動(dòng)決策力量。

政府與社會(huì)的聯(lián)動(dòng)源于我國(guó)地方創(chuàng)新,最早出現(xiàn)于基層的“三社聯(lián)動(dòng)”,此后各地出現(xiàn)的“四社聯(lián)動(dòng)”“五社聯(lián)動(dòng)”等都是在此基礎(chǔ)上發(fā)展出的多元聯(lián)動(dòng)樣態(tài)。多元聯(lián)動(dòng)強(qiáng)調(diào)了不同主體、不同部門之間的協(xié)調(diào)與合作,是“由基層政府、社區(qū)(居委)、社會(huì)組織、社工、居民等多元主體在社區(qū)場(chǎng)域內(nèi)形成聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工合作、平等的伙伴治理關(guān)系,趨近良性的國(guó)家-社會(huì)關(guān)系,有效回應(yīng)社區(qū)問(wèn)題和居民需求,推動(dòng)社區(qū)發(fā)展”[16]。盡管多元聯(lián)動(dòng)模式具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性意義,并作為提升社區(qū)治理效能的重要措施加以推廣,但有研究顯示,多元聯(lián)動(dòng)的實(shí)際效果有待考量,存在只聯(lián)不動(dòng)名實(shí)分離的現(xiàn)實(shí)困境[17]。究其原因,主要是由于多元行動(dòng)主體未能形成對(duì)共同目標(biāo)的認(rèn)同,導(dǎo)致各主體之間缺乏凝聚力,未能建立緊密的聯(lián)結(jié)機(jī)制,從而產(chǎn)生了行動(dòng)上的偏差。

上述具有本土性的聯(lián)動(dòng)實(shí)踐表明,聯(lián)動(dòng)治理的有效運(yùn)行有賴于兩大要素。一是聯(lián)結(jié)強(qiáng)度。聯(lián)結(jié)強(qiáng)度是聯(lián)動(dòng)治理的內(nèi)動(dòng)力,與各主體之間的聯(lián)結(jié)緊密相關(guān)。各主體既可以通過(guò)血緣地緣業(yè)緣文化情感等資源相聯(lián),也可以通過(guò)利益制度政策等要素相聯(lián)。聯(lián)結(jié)越緊密,越易實(shí)現(xiàn)強(qiáng)聯(lián)結(jié)網(wǎng)絡(luò),其內(nèi)部的凝聚力與認(rèn)同感越有利于促進(jìn)一致性行動(dòng)產(chǎn)生。聯(lián)結(jié)越松散,越容易突出個(gè)體化、原子化,對(duì)共同目標(biāo)認(rèn)同度越低,越難以形成共同行動(dòng)。二是行動(dòng)決策。行動(dòng)決策是聯(lián)動(dòng)產(chǎn)生并持續(xù)的外動(dòng)力,行為決策受到各主體能力、主體認(rèn)知、主體所處的外部環(huán)境的共同作用和影響,當(dāng)主體能力和認(rèn)知受到外部環(huán)境的積極引導(dǎo)時(shí),能產(chǎn)生正向的有利于實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的行動(dòng),反之,則容易出現(xiàn)群體的消極行動(dòng),甚至還會(huì)引發(fā)社會(huì)群體性事件。從某種意義上說(shuō),聯(lián)動(dòng)治理是對(duì)聯(lián)結(jié)強(qiáng)度和行動(dòng)決策的糾偏,使聯(lián)動(dòng)朝向共同的價(jià)值目標(biāo)積極行動(dòng),其核心就是要強(qiáng)化聯(lián)結(jié)和積極行動(dòng)。

(二)聯(lián)動(dòng)治理理論與市域社會(huì)治理的契合性

市域社會(huì)治理是復(fù)雜要素的多維集合體。突出表現(xiàn)為治理層級(jí)的多維性與治理主體的多樣性。從縱向上看,市域社會(huì)治理包含市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多維行政層級(jí),這些層級(jí)分散著不同的資源和要素,尤其需要一種整合性力量,集中優(yōu)勢(shì)資源來(lái)提升政府治理能力和效能。從橫向上看,市域社會(huì)治理包含政府及社會(huì)各類組織形態(tài),要推動(dòng)市域社會(huì)治理共同體的建設(shè)離不開社會(huì)各類組織的參與和動(dòng)員。面對(duì)當(dāng)前社會(huì)治理民眾參與意愿較低的現(xiàn)實(shí)困境,市域社會(huì)治理的一個(gè)重要任務(wù)就是要調(diào)動(dòng)社會(huì)主體的參與意愿,引導(dǎo)主體意識(shí),激發(fā)主體行動(dòng)。從空間上看,市域社會(huì)治理包含城市和鄉(xiāng)村兩種不同的形態(tài),一直以來(lái)城市和鄉(xiāng)村遵循著不同的治理邏輯,造成了地域的非均衡性差異。在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的新發(fā)展階段,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù),需要通過(guò)市域社會(huì)治理發(fā)揮政策導(dǎo)向作用,聯(lián)動(dòng)各方主體和行動(dòng),促進(jìn)社會(huì)治理的共建共治共享。

市域社會(huì)治理與聯(lián)動(dòng)治理具有內(nèi)在的契合性。首先,以城市社區(qū)為主陣地展開的多元聯(lián)動(dòng)和政府聯(lián)動(dòng)的實(shí)踐探索為市域聯(lián)動(dòng)治理提供了有力的經(jīng)驗(yàn)依托。市域聯(lián)動(dòng)治理要突破單一層級(jí)或單一空間,實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨空間的多方要素整合,需要考慮更大范圍內(nèi)的聯(lián)動(dòng)。其次,相較于政府聯(lián)動(dòng)或政社多元聯(lián)動(dòng)而言,市域主體要素更復(fù)雜,聯(lián)動(dòng)范圍更大,因而更加困難。市域涉及的不平衡地位的主體之間難以建立平等合作或協(xié)同,更多只能是聯(lián)動(dòng),是上下層級(jí)的聯(lián)帶行動(dòng)。再次,市域的聯(lián)結(jié)性特征構(gòu)成了聯(lián)動(dòng)治理的重要聯(lián)結(jié)機(jī)制。一方面,市域是聯(lián)結(jié)國(guó)家和基層的樞紐。市域被視為社會(huì)治理的“前線指揮部”,指引基層主體行動(dòng),防止行動(dòng)偏差。另一方面,市域也是聯(lián)結(jié)城市和鄉(xiāng)村的紐帶。市域?yàn)橥七M(jìn)城鄉(xiāng)一體化提供了合法性實(shí)踐場(chǎng),城市和鄉(xiāng)村的融合發(fā)展需要聯(lián)動(dòng)機(jī)制的輻射助推。

文章所探討的市域聯(lián)動(dòng)治理是在市域行政層級(jí)范圍內(nèi),以市級(jí)層面為主導(dǎo),通過(guò)上下層級(jí)的聯(lián)帶行動(dòng),橫向?qū)蛹?jí)的合作協(xié)同,以及空間地域的整合聯(lián)動(dòng),以城帶鄉(xiāng)、以點(diǎn)帶面,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)市域范圍內(nèi)的治理共同體建設(shè)。自市域社會(huì)治理概念提出以來(lái),各地開展了豐富的實(shí)踐探索和試點(diǎn)工作,文章結(jié)合X市市域社會(huì)治理的實(shí)踐探索,運(yùn)用具有我國(guó)本土性特色的聯(lián)動(dòng)治理理論來(lái)探討市域聯(lián)動(dòng)治理的內(nèi)在邏輯。

三、市域聯(lián)動(dòng)治理的運(yùn)行邏輯

X市為H省的地級(jí)市,轄1個(gè)縣級(jí)市和4個(gè)縣。多年來(lái)X市基層治理呈現(xiàn)出以下困境:一是資源整合力度不夠。公共服務(wù)設(shè)施資源相對(duì)分散,造成資源閑置,難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌整合的聚集效應(yīng)。二是服務(wù)參與程度不夠?;鶎又卫砣狈用駞⑴c,社會(huì)組織總量不足,缺少專業(yè)社工機(jī)構(gòu)支持。三是整體協(xié)同力度不足,部門協(xié)作還不夠充分。針對(duì)這些問(wèn)題,X市以全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)為契機(jī),以“市級(jí)統(tǒng)籌、區(qū)縣聯(lián)動(dòng)、整體提升”為基本原則,著力探索以市帶動(dòng)縣(市、區(qū))的層級(jí)聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間聯(lián)動(dòng)以及社會(huì)資源有效整合的橫向聯(lián)動(dòng)為一體的多維聯(lián)動(dòng)實(shí)踐。聯(lián)動(dòng)治理是X市創(chuàng)新社會(huì)治理、提升治理效能的重要治理機(jī)制。本文將從橫向?qū)蛹?jí)、上下層級(jí)以及空間地域三個(gè)維度對(duì)市域聯(lián)動(dòng)治理加以解讀。

(一)市域社會(huì)治理對(duì)橫向?qū)蛹?jí)的統(tǒng)籌性

市域橫向?qū)蛹?jí)包括市域行政層級(jí)范圍內(nèi)的政府、社會(huì)組織和公眾等主體要素。橫向?qū)蛹?jí)主要涉及兩方面的聯(lián)動(dòng)。一是政府各部門之間的聯(lián)動(dòng)。厘清政府權(quán)責(zé)邊界是政府各部門聯(lián)動(dòng)的前提。為此,X市通過(guò)聯(lián)席會(huì)議制度明確了各相關(guān)部門的組織結(jié)構(gòu)、主要職責(zé)、議事規(guī)則、工作要求等。其中,市委組織部牽頭組織召開工作推進(jìn)會(huì),負(fù)責(zé)出臺(tái)相關(guān)政策文件,部署推進(jìn)黨建引領(lǐng)城市基層治理的具體措施和實(shí)踐要求;市委政法委履行社會(huì)治安綜合治理職能,健全完善社區(qū)網(wǎng)格服務(wù)體系,推進(jìn)平安社區(qū)建設(shè);市財(cái)政局不斷完善經(jīng)費(fèi)管理運(yùn)作機(jī)制,為地方治理實(shí)踐提供資金保障;市住建局通過(guò)推進(jìn)老舊小區(qū)改造工程,牢牢掌握社區(qū)公建配套設(shè)施建設(shè)及使用情況,為制定新建住宅小區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和管理辦法提供決策依據(jù);市政務(wù)服務(wù)和大數(shù)據(jù)管理局對(duì)全市街道、社區(qū)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范清理,為智慧社區(qū)平臺(tái)建設(shè)提供云服務(wù)器資源。X市社會(huì)治理由各部門各司其職、互聯(lián)互動(dòng),為市域聯(lián)動(dòng)治理提供了基礎(chǔ)保障。

二是政府與社會(huì)組織、公眾之間的聯(lián)動(dòng)。X市以政府公共服務(wù)為基礎(chǔ),以綜合服務(wù)、公益服務(wù)為主要內(nèi)容,通過(guò)對(duì)社會(huì)組織的培育和社工的引進(jìn),突出“黨、政、居、醫(yī)、養(yǎng)、教、文、體、娛、商”等基本公共需求,合理規(guī)劃設(shè)置,為居民打造社區(qū)服務(wù)綜合體示范點(diǎn)。統(tǒng)籌社區(qū)建設(shè)發(fā)展政策和項(xiàng)目,為社會(huì)組織搭建互動(dòng)平臺(tái),引進(jìn)社工專業(yè)人才,參與開展系列示范項(xiàng)目。社區(qū)黨組織通過(guò)定期發(fā)布居民需求項(xiàng)目清單,引導(dǎo)和鼓勵(lì)黨員居民主動(dòng)參與社區(qū)公益組織和志愿者組織,為需要幫助的居民提供服務(wù)。同時(shí)在多個(gè)社區(qū)開展志愿服務(wù)積分制試點(diǎn),讓志愿者在參與社區(qū)治理和服務(wù)中獲得獎(jiǎng)勵(lì)積分,積分可用于兌換由愛心企業(yè)、公益組織提供的物資用品或互助服務(wù)。X市充分發(fā)揮了社會(huì)各力量的積極性,提高了社會(huì)治理效能。

(二)市域社會(huì)治理對(duì)上下層級(jí)的聯(lián)帶性

市域上下層級(jí)聯(lián)動(dòng)體現(xiàn)了以市級(jí)層面為主導(dǎo)的聯(lián)結(jié)行動(dòng)。市級(jí)層面是市域范圍內(nèi)的行政主導(dǎo)者,隨著設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)賦予,市域?qū)用嬉呀?jīng)具有較為完備的治理體系,是能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效的治理層級(jí)。[18]X市充分發(fā)揮市級(jí)層面的主導(dǎo)作用,以市委書記為組長(zhǎng),市長(zhǎng)為常務(wù)副組長(zhǎng),市委副書記、組織部部長(zhǎng)為副組長(zhǎng),市直相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人和縣(市、區(qū))黨委書記為成員,成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組,構(gòu)建了市、縣(市、區(qū))、街道(鎮(zhèn))、社區(qū)四級(jí)聯(lián)動(dòng)組織架構(gòu)。為確保責(zé)任傳導(dǎo)到位,X市強(qiáng)化了黨建引領(lǐng)基層治理的組織、陣地、活動(dòng)、服務(wù)、隊(duì)伍五大體系,以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、經(jīng)費(fèi)保障、監(jiān)督考核、激勵(lì)約束四項(xiàng)機(jī)制,將黨建引領(lǐng)加強(qiáng)基層社會(huì)治理的目標(biāo)任務(wù)措施進(jìn)一步深化、細(xì)化、實(shí)化,切實(shí)把黨的組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢(shì),推進(jìn)市域上下聯(lián)動(dòng)。為確保措施落實(shí)到位,X市建立市、縣(市、區(qū))、街道(鎮(zhèn))三級(jí)考核制度,并將基層創(chuàng)新建設(shè)納入縣(市、區(qū))綜合考評(píng),由街道統(tǒng)一評(píng)估各社區(qū)管理服務(wù)事項(xiàng)履行情況,社區(qū)評(píng)估政府部門的指導(dǎo)、服務(wù)、支付、行政干預(yù)情況。

X市在充分發(fā)揮市級(jí)層面的主導(dǎo)聯(lián)動(dòng)過(guò)程中,始終堅(jiān)持黨建引領(lǐng),健全組織體系,凝聚社會(huì)合力。重點(diǎn)推行社區(qū)“大黨委”機(jī)制,由縣人大、政協(xié)主職和縣委常委與社區(qū)設(shè)立聯(lián)系點(diǎn),抓好統(tǒng)籌指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、資源整合、難題解決和督促檢查等工作。建立“鎮(zhèn)-社區(qū)-網(wǎng)格-居民小組-樓棟長(zhǎng)(黨員中心戶)”五級(jí)基層治理體系,按照“1+N+X”(1個(gè)基層黨組織、N個(gè)網(wǎng)格自治組織理事會(huì)、若干個(gè)志愿者協(xié)會(huì))模式,將各類組織有效嵌入網(wǎng)格中,引導(dǎo)建立居民小組(網(wǎng)格)議事會(huì)、小區(qū)自管會(huì)、院落、樓棟理事會(huì)等自治組織,大力發(fā)展各類合作社、協(xié)會(huì)、志愿者服務(wù)團(tuán)隊(duì)等社團(tuán)組織,構(gòu)成“以基層黨組織為核心、以自治組織為主體、以社團(tuán)組織為補(bǔ)充”的治理新格局。建立“三大群”,即社區(qū)網(wǎng)格支部書記工作微信群、樓棟長(zhǎng)中心戶長(zhǎng)微信群、小區(qū)居民微信群,及時(shí)上傳下達(dá),溝通信息,提高辦事效率。充分發(fā)揮統(tǒng)籌事項(xiàng)、信息共享、落實(shí)保障、組織監(jiān)督的作用,形成上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的強(qiáng)大合力。

(三)市域社會(huì)治理對(duì)空間地域的整合性

市域空間內(nèi)的各主體由于受到地域環(huán)境、文化氛圍、規(guī)則制度、科學(xué)技術(shù)等影響,會(huì)造成不同的行動(dòng)決策和行動(dòng)方向,易導(dǎo)致空間非均衡性發(fā)展,不利于市域社會(huì)治理共同體建設(shè),因此需要在信息、制度、技術(shù)等方面探索推進(jìn)空間融合發(fā)展的有效機(jī)制。X市通過(guò)搭建黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社區(qū)綜合服務(wù)信息平臺(tái),構(gòu)建起多層聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)互通的基層智慧治理大格局。一方面,聚焦空間內(nèi)的民生服務(wù),實(shí)現(xiàn)資源共享共用。X市整合城市管理、社會(huì)保障等政務(wù)服務(wù),將政府部門、街道社區(qū)通過(guò)平臺(tái)對(duì)接跟進(jìn),提高事務(wù)處置效能;整合組織、民政、文化、體育、政務(wù)等部門服務(wù)設(shè)施,拓展社區(qū)服務(wù)空間,實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨建陣地黨群共有、社區(qū)養(yǎng)老中心老人共享、文化娛樂(lè)設(shè)施共建、體育場(chǎng)所協(xié)議共用;整合便民、購(gòu)物、餐飲等生活服務(wù)網(wǎng)點(diǎn),統(tǒng)一接入信息平臺(tái),方便居民查詢和網(wǎng)上預(yù)約消費(fèi),構(gòu)建社區(qū)10分鐘生活圈。

另一方面,加強(qiáng)空間內(nèi)的緊密聯(lián)結(jié),提升認(rèn)同感和滿意度。X市將“智慧社區(qū)”網(wǎng)絡(luò)整合到縣級(jí)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)、電子證照等現(xiàn)有平臺(tái),并聯(lián)通社區(qū)與企業(yè)、其他社會(huì)組織的信息資源,打破信息壁壘,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)“多跑路”、群眾“少跑腿”、辦事“高效率”的目標(biāo)。通過(guò)“網(wǎng)格”在居民與社區(qū)之間建立上下貫通、多重覆蓋的組織系統(tǒng),拓寬居民利益訴求渠道,打通服務(wù)群眾的“最后一公里”,并對(duì)網(wǎng)格信息平臺(tái)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理,形成“一網(wǎng)管到底”新格局。社區(qū)還積極運(yùn)用網(wǎng)格微信群、QQ群等創(chuàng)新社區(qū)治理,通過(guò)街道微信公眾號(hào)發(fā)布社區(qū)信息、開展鄰里交流和公共活動(dòng)。由此,X市建成以政務(wù)服務(wù)為統(tǒng)領(lǐng)、以信息化應(yīng)用為支撐,以網(wǎng)格為終端,上下貫通、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的服務(wù)體系,有力地提升居民的獲得感、幸福感、安全感。

四、市域聯(lián)動(dòng)治理的發(fā)展路徑

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系、打造共建共治共享的社會(huì)治理格局,是黨的十九大的重要戰(zhàn)略部署,為市域社會(huì)治理指明了目標(biāo)和方向。如前所述,聯(lián)動(dòng)治理的核心就是要強(qiáng)化聯(lián)結(jié)和積極行動(dòng)。X市市域社會(huì)治理的實(shí)踐表明,市域社會(huì)治理對(duì)橫向?qū)蛹?jí)的統(tǒng)籌性、上下層級(jí)的聯(lián)帶性以及空間地域的整合性構(gòu)成了聯(lián)動(dòng)治理的強(qiáng)聯(lián)結(jié),為積極行動(dòng)的產(chǎn)生提供了內(nèi)部動(dòng)力和外部保障。市域聯(lián)動(dòng)治理就是要充分發(fā)揮市級(jí)層面的主導(dǎo)性作用,建立和強(qiáng)化以市級(jí)層面為主導(dǎo)的聯(lián)結(jié)行動(dòng)。一方面通過(guò)聯(lián)帶、輻射,調(diào)動(dòng)其他層級(jí)主體的積極性和自主性;另一方面通過(guò)外部環(huán)境、技術(shù)、文化、知識(shí)等的影響,為行動(dòng)主體創(chuàng)造積極的行動(dòng)氛圍,引導(dǎo)主體持久地積極行動(dòng)。在市域空間內(nèi)建立主導(dǎo)式聯(lián)動(dòng)與網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)動(dòng)的相互勾連,進(jìn)而推動(dòng)市域社會(huì)治理共同體建設(shè)。

(一)建立以市級(jí)層面為內(nèi)驅(qū)的主導(dǎo)式聯(lián)動(dòng)

主導(dǎo)式聯(lián)動(dòng)是市域社會(huì)治理的重要運(yùn)行機(jī)制。在市域范圍內(nèi),市級(jí)層面是市域內(nèi)的主導(dǎo)者,具有鮮明的優(yōu)勢(shì)地位。市級(jí)層面可以將市域內(nèi)分散的要素和資源進(jìn)行整合,具有統(tǒng)籌性;它是地方法規(guī)和地方政策的規(guī)劃者,對(duì)各主體行為進(jìn)行約束和規(guī)范,具有指導(dǎo)性;在政策作用下融合地區(qū)之間的平衡發(fā)展,具有聯(lián)帶性。因此,要充分發(fā)揮市級(jí)層面的主導(dǎo)性功能,增強(qiáng)市域社會(huì)治理共同體的內(nèi)生動(dòng)力。

首先,以市級(jí)層面為主導(dǎo),統(tǒng)籌多方資源,為主體聯(lián)結(jié)奠定基礎(chǔ)條件。市域社會(huì)治理共同體的建設(shè)離不開各主體的協(xié)同共治。市域聯(lián)動(dòng)治理通過(guò)廣泛統(tǒng)籌多元主體,使更多的主體參與到社會(huì)治理之中,為社會(huì)治理提供更為廣闊的空間。X市在推進(jìn)市域社會(huì)治理過(guò)程中,統(tǒng)籌民政、文化、體育、政務(wù)等部門主體力量,整合黨群服務(wù)中心、養(yǎng)老服務(wù)站、體育場(chǎng)館、便民超市等設(shè)施資源,將政府公共服務(wù)融合于社區(qū)之內(nèi),拓展了社區(qū)服務(wù)空間,使社區(qū)服務(wù)能夠切實(shí)貼近居民需求,將更多的居民通過(guò)服務(wù)要素聯(lián)結(jié)起來(lái),進(jìn)而讓居民參與到社區(qū)服務(wù)和治理中。不僅如此,X市還充分運(yùn)用行業(yè)專家的力量,將他們的政策建議納入市域社會(huì)治理過(guò)程,對(duì)治理過(guò)程和治理效果進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)和考核,幫助各類組織更好地提供高質(zhì)量服務(wù),進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)治理的主體聯(lián)結(jié),有助于促進(jìn)市域聯(lián)動(dòng)的有效運(yùn)行。

其次,以市級(jí)層面為主導(dǎo),進(jìn)行高位推動(dòng),為聯(lián)結(jié)行動(dòng)形成整合力量。市域社會(huì)治理行動(dòng)主體包括了政府組織、社會(huì)組織、企業(yè)組織、居民個(gè)體等。為促進(jìn)主體聯(lián)動(dòng)生成,市域通過(guò)高位推動(dòng),以市級(jí)層面為主導(dǎo),生成自上而下的聯(lián)動(dòng)力量。X市委由成立的工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)推進(jìn)社會(huì)治理工作任務(wù),各地也相應(yīng)成立了以縣(市、區(qū))黨委書記為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組,構(gòu)建了市—縣(市、區(qū))—街道(鎮(zhèn))—社區(qū)四級(jí)聯(lián)動(dòng)組織架構(gòu),確保職責(zé)的有效傳導(dǎo)和落實(shí)。在市級(jí)層面高位推動(dòng)下,公共服務(wù)的目標(biāo)更加明確,對(duì)目標(biāo)落實(shí)過(guò)程的監(jiān)督和考核更加完備,有利于拓寬交流渠道,創(chuàng)新治理方式,將更多專業(yè)化、技術(shù)化、先進(jìn)性的資源、組織、人才納入治理之中,不斷完善共建共治共享格局。市域社會(huì)治理以市級(jí)層面為推動(dòng)力,為更好地發(fā)揮市域聯(lián)動(dòng)治理創(chuàng)造了可行性。

再次,以市域黨組織為核心,推動(dòng)黨的建設(shè)與市域社會(huì)治理共同體建設(shè)的有機(jī)融合。市域社會(huì)治理共同體建設(shè)本質(zhì)上是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的各主體的互動(dòng)參與過(guò)程,要實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理共同體建設(shè)必須堅(jiān)持黨建引領(lǐng),將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于市域社會(huì)治理全過(guò)程,充分發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨的思想引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、行動(dòng)引領(lǐng)功能。X市的“大黨委”機(jī)制,充分凝聚社會(huì)合力,通過(guò)機(jī)關(guān)黨員進(jìn)小區(qū)報(bào)到,引導(dǎo)社區(qū)黨員積極參與社區(qū)志愿服務(wù),建立以黨員為主體的居民小組(網(wǎng)格)議事會(huì)、小區(qū)自管會(huì)及院落、樓棟理事會(huì)等自治組織。在各級(jí)黨組織的作用下,市域主體之間進(jìn)一步形成緊密聯(lián)結(jié),加強(qiáng)了主體間的互動(dòng)和關(guān)聯(lián),促使各行動(dòng)主體參與到公共服務(wù)和公共決策中,積極回應(yīng)群眾的急、難、愁、盼,不斷提升服務(wù)和治理效能,讓人民群眾享受更優(yōu)質(zhì)更專業(yè)的服務(wù)。

(二)建立以空間地域?yàn)橥怛?qū)的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)動(dòng)

在主導(dǎo)式聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上,網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)動(dòng)進(jìn)一步融合了市域內(nèi)的要素和資源。通過(guò)信息、政策、技術(shù)等資源要素的融合,促進(jìn)大城市、中心城、核心區(qū)域向周邊地區(qū)推進(jìn),逐步實(shí)現(xiàn)市域內(nèi)的協(xié)同發(fā)展。主導(dǎo)式聯(lián)動(dòng)是對(duì)要素和資源的統(tǒng)籌,形成合力,達(dá)成共識(shí),促進(jìn)多方主體一致性行動(dòng)的過(guò)程;網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)動(dòng)則是以具有優(yōu)勢(shì)資源的城市和區(qū)域?yàn)橹行?,推?dòng)其他地域發(fā)展,縮小區(qū)域差距,促進(jìn)空間融合發(fā)展的過(guò)程。市域涵蓋了復(fù)雜的主體關(guān)系和治理樣態(tài),要積極推動(dòng)以空間地域?yàn)橥怛?qū)的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)動(dòng),為市域社會(huì)治理共同體建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

首先,在市域網(wǎng)絡(luò)內(nèi),通過(guò)信息聯(lián)動(dòng),縮小區(qū)域內(nèi)的認(rèn)知差距,推動(dòng)市域共識(shí)理念的達(dá)成。信息是助推社會(huì)發(fā)展的重要力量,影響到社會(huì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值理念、思維認(rèn)知等方面。在社會(huì)流動(dòng)和市場(chǎng)交換的作用下,各類信息迅速傳遞,相互碰撞和交融。X市積極打通政務(wù)服務(wù)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)了信息的交流和傳遞,為居民宣傳和普及社會(huì)經(jīng)濟(jì)民生發(fā)展的相關(guān)信息,促進(jìn)了居民認(rèn)同和共識(shí)。當(dāng)前社會(huì)處于高度復(fù)雜的環(huán)境之中,利益多元化和需求多樣化給共同價(jià)值理念的形成增添了難度,共同價(jià)值理念的缺失會(huì)引起社會(huì)整體實(shí)力的弱化。市域要提升整體實(shí)力,需要縮小區(qū)域內(nèi)的差異,通過(guò)信息傳遞和共享,以共識(shí)和認(rèn)同獲得居民的信賴和支持,促進(jìn)多主體的積極行動(dòng)。

其次,在市域網(wǎng)絡(luò)內(nèi),通過(guò)政策聯(lián)動(dòng),讓區(qū)域內(nèi)的成員能夠共享社會(huì)發(fā)展的成果。長(zhǎng)期以來(lái),城市與鄉(xiāng)村由于二元分治產(chǎn)生了地區(qū)間的較大差異。市域聯(lián)動(dòng)治理的重要任務(wù)就是確保區(qū)域內(nèi)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。X市以城市為中心,推動(dòng)城市公共服務(wù)資源向鄉(xiāng)村延伸,充分利用政策、資金、制度方面的支持,推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、要素配置方面的一體化和均衡發(fā)展。在基礎(chǔ)設(shè)施層面,通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)主干道的改造,打通城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)聯(lián)結(jié),在公共服務(wù)層面,通過(guò)資金政策支持,改善辦公場(chǎng)所和服務(wù)環(huán)境,健全了諸如便民服務(wù)、衛(wèi)生計(jì)生、留守兒童、文化活動(dòng)等功能服務(wù)室,建立社區(qū)10分鐘服務(wù)圈。在要素配置方面,逐步將優(yōu)質(zhì)資源下沉到鄉(xiāng)村,比如醫(yī)療資源、教育資源等,使鄉(xiāng)村社區(qū)居民也能夠享受與城市社區(qū)同樣的服務(wù)。市域社會(huì)要實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化,需要將更多的政策和制度轉(zhuǎn)化為促進(jìn)市域聯(lián)動(dòng)的行動(dòng)策略,進(jìn)而推動(dòng)市域的統(tǒng)籌發(fā)展。

再次,在市域網(wǎng)絡(luò)內(nèi),通過(guò)技術(shù)聯(lián)動(dòng),在提升市域社會(huì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí),推動(dòng)治理共同體建設(shè)。黨的十八大以來(lái),黨和政府高度重視現(xiàn)代技術(shù)在社會(huì)治理,尤其是提升基層治理效能方面的作用。X市充分利用治理技術(shù)和現(xiàn)代技術(shù),為社會(huì)治理提質(zhì)增效。通過(guò)拓展“雪亮工程”在基層黨建、生態(tài)建設(shè)和精準(zhǔn)扶貧等領(lǐng)域的應(yīng)用,實(shí)現(xiàn)對(duì)孤寡老人、留守兒童、救助對(duì)象等弱勢(shì)群體的定向幫扶。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)對(duì)各主體進(jìn)行有效聯(lián)結(jié),明確主體的權(quán)利職責(zé),讓主體參與過(guò)程公開透明,使居民實(shí)時(shí)監(jiān)督,有力地促進(jìn)責(zé)任共同體的建設(shè)。在市域共同理念的塑造方面,數(shù)字技術(shù)推動(dòng)了居民參與和表達(dá),居民能夠根據(jù)自己的需求、興趣、愛好自發(fā)地建立網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系,加強(qiáng)民眾之間的緊密聯(lián)系,為共同體建設(shè)奠定良好的文化氛圍。在市域行動(dòng)方面,數(shù)字技術(shù)在聯(lián)結(jié)各方主體需求的同時(shí),通過(guò)線上整合與協(xié)同有效彌補(bǔ)線下溝通交流的局限性,促進(jìn)主體間的協(xié)作和聯(lián)動(dòng)。市域擁有的現(xiàn)代科技突破了空間地域限制,為民眾提供了溝通交流的平臺(tái),將更多社會(huì)主體納入市域社會(huì)聯(lián)動(dòng)范疇,從而推動(dòng)了市域社會(huì)治理共同體建設(shè)運(yùn)行更加有效、機(jī)制更加健全。

五、結(jié)語(yǔ)

充分發(fā)揮市域社會(huì)治理結(jié)構(gòu)特征是推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要前提。市域社會(huì)治理在結(jié)構(gòu)方面呈現(xiàn)出縱向治理層級(jí)的多維性、橫向治理主體的多樣性以及空間治理樣態(tài)的非均衡性特征。市域的結(jié)構(gòu)性特征決定了各主體之間難以僅憑協(xié)同治理或合作治理實(shí)效有效地互動(dòng)運(yùn)行,更多地需要依靠聯(lián)結(jié)機(jī)制形成緊密聯(lián)結(jié)和積極行動(dòng)的聯(lián)動(dòng)治理。市域聯(lián)動(dòng)治理包括對(duì)橫向?qū)蛹?jí)的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)、上下層級(jí)的聯(lián)帶聯(lián)動(dòng)以及空間地域內(nèi)的整合聯(lián)動(dòng)。以市級(jí)層面為內(nèi)驅(qū)的主導(dǎo)式聯(lián)動(dòng)和以空間地域?yàn)橥怛?qū)的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)動(dòng)構(gòu)成了市域聯(lián)動(dòng)治理的發(fā)展路徑。市域聯(lián)動(dòng)為市域社會(huì)治理共同體建設(shè)提供了實(shí)踐場(chǎng)。市域社會(huì)治理兼具省域社會(huì)治理的規(guī)范性和基層社會(huì)治理的靈活性,能夠主導(dǎo)地方創(chuàng)新實(shí)踐,在聯(lián)動(dòng)地方組織以及民眾積極行動(dòng)上更具可行性。市域社會(huì)治理的主導(dǎo)式聯(lián)動(dòng)通過(guò)制度設(shè)計(jì)及功能重組建立市域社會(huì)的緊密聯(lián)結(jié),強(qiáng)化了多元主體行動(dòng)決策。在空間上,市域以城市為核心發(fā)揮聯(lián)帶作用,輻射郊區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社發(fā)展,構(gòu)成城鄉(xiāng)融合均衡的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)動(dòng)。主導(dǎo)式聯(lián)動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)動(dòng)將市域空間內(nèi)的資源和要素最大化聯(lián)系在一起,通過(guò)市域社會(huì)內(nèi)部行動(dòng)整合和外部環(huán)境融合,為市域社會(huì)治理共同體建設(shè)提供了可行路徑,有利推動(dòng)了社會(huì)治理現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展。

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